债务风险论文大全11篇

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至今为止的研究成果表明，源自国债和赤字的财政风险主要表现为两个方面：一是国债余额和赤字分别占当年GDP的比重；二是政府的隐性债务和或有债务状况。2002年3月，财政部在向人大做的2001年决算和2002年预算的报告中，明确公布了国债负担率和赤字率两个指标。2001年中央财政赤字2598亿元，占国内生产总值的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占国内生产总值的比重为16.3%。从这两个指标来看，与国际上许多经济发达国家和发展中国家相比，财政风险并不是很大。从政府的隐性债务和或有债务来看，现有国内的研究成果和国际组织、经济学专家对中国的研究成果表明，这部分债务占GDP的比重约为75～125%左右（世界银行：1998年，刘成：2000年）。将这部分债务进行国际比较，隐性及或有债务的指标也不是很高。以美国为例，大致与我国公布的国债负担率和赤字率同一口径的联邦债务率，目前在50%左右，1993年底的联邦债务大约为3.2万亿美元，但是如果考虑隐性债务，联邦债务几乎是官方数字的3倍（哈维·S·罗森：《财政学》）。国内的研究成果反映，许多国家政府隐性及或有债务规模都很大（刘成，2000年），与此相比，中国政府的财政风险并不是很大。

上述的判断已经基本形成共识，无论从官方公布的数据，还是经济学界研究的成果，可以说已经为人所认识的政府赤字和债务表明，尽管随着债务的扩大，财政风险在积累，但是短期来看风险不大。

二、没有认识和计算的政府财政赤字

首先，需要从基本概念说起。重温什么是财政赤字和政府债务？现代经济学、财政学理论中的定义是，财政赤字是政府支出大于收入的数量。当政府形成财政赤字时，它就必须向公众举债来支付其款项。为了借债，政府需要发行债券，即用以承诺将来偿还的一种借据。政府债务指政府借款总额或累计额。理解赤字和债务的关键点在于：政府债务是政府应付款的存量，而财政赤字是政府支出大于收入而形成的新债务流量（保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》，第16版）。我国自1993年起，规范了财政赤字的弥补办法，即全部由发行国债来弥补赤字，而不准许向银行借款和透支，自此上述定义完全可以适用于我国。

按照上述的定义，我们从下面的表格数据中会发现一个重要的矛盾和问题。

表1我国1998年以来的财政赤字、国债规模与增长率一览表

对于上表中的数据要做如下说明：表1中的财政赤字和国债的绝对量是中央财政和地方财政汇总后的数字，即不是中央财政赤字，国债中包括中央代地方发债的数量。另外，1998年和1999年的赤字数口径与2000年、2001年有不可比之处，原因是前两年的赤字中不含国债的利息支出，自2000年起，每年的国债利息支出改为列入财政支出，作为财政赤字。如果按照1998和1999年的赤字口径计算，将形成表2的情况。

表2按可比口径计算的财政赤字及增长率

从上述两个表的数据中，我们可以发现一个有趣的矛盾，财政赤字与政府债务呈现反向变化，即财政赤字的增长率自1999年起明显趋于降低，2001年甚至是负增长；而国债的增长率却呈现提高的态势。下面图形反映的更为直观。

图1赤字增长率与国债增长率

对于这个矛盾如何解释？从理论逻辑推理来看，国债发行的总规模包括弥补当年赤字和当年需要还本付息的数额，如果国债总规模扣除还本付息的数额后，弥补当年赤字的国债数应该与财政赤字数额大体一致。我们看一下表3。

表3扣除还本付息后的国债数额与财政赤字的比较

注：为了计算和比较的方便，小数点后四舍五入，不影响基本结论。

从表3中可以看出，历年的扣除还本付息后的国债数额都明显大于当年的财政赤字数额。那么这些差额应如何解释呢？显然，国债只能用于弥补财政赤字，按照基本的理论概念，我们只能推断，在年度的国债发行总额中有一部分赤字没有反映在财政赤字总额中。那么哪些国债没有反映为赤字呢？我们分析的结果是，由中央政府代地方政府发行的债务，反映在总债务规模中，但是这部分地方政府债务背后的财政赤字却没有反映在赤字总规模中。详见表4中的数字对比。

表4地方政府债务与表3中差额的比较

从表4中看到，除了2000年的差额数小于中央代地方发债的数额外（对此目前笔者还没有很好的解释答案），其余3年的差额数均大于中央代地方政府发债的数额。笔者认为，从理论上讲，中央代地方政府发债，实质上就是中央代地方政府打了赤字。这些赤字肯定没有记入中央财政赤字，关键的问题是它们有没有作为赤字在地方预决算中进行计算和汇总。我国历年来的地方财政汇总都是收支平衡或略有结余的，从来没有赤字。这里存在两种可能的情况：一是中央政府代地方政府发债的数量根本没有作为地方政府的赤字计算；二是已作为地方财政赤字计算后，地方财政汇总是平衡或结余的。从前面分析和表4的情况推断，笔者认为第一种情况的可能性很大，根据对财政机关的官员调查，证实了笔者的推断。由于地方债务计算在债务总规模中，而地方债务弥补的赤字没有计算为地方财政赤字，因此年度的政府债务总规模就大于了财政赤字规模。

如果上面的推断成立，那么我们可以得出两个相互有联系的结论：一是目前我国公布的中央财政与地方财政汇总后的财政赤字没有包括地方财政赤字，因此公布的赤字数和赤字占GDP的比重可能被低估了；二是地方财政的平衡或结余是虚，而存在赤字是实。

三、财政的风险将出在缺乏有效管理的地方政府赤字和债务

为什么不将地方发债计算为地方财政赤字？首先是在很大程度上受到《预算法》的约束。我国《预算法》中规定，地方财政必须实行收支平衡，不能出现赤字。排除近年来基层财政的债务等情况不说，仅就中央代地方发债而论，由于这笔债务的偿还主体是地方政府，即债务人是地方政府，其实质应作为地方政府的财政赤字。如果因为《预算法》规定的原因，将地方政府债务不明确作为地方财政赤字，这势必会人为地缩小国家财政赤字的规模。其次，与目前政府预算会计实行的是收付实现制，而不是权责发生制有关。由于收付实现制是以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据，在这种记账基础下，财政收支只包括以现金实际支付的部分，并不反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的政府赤字和债务。这样既不利于准确地反映地方政府财政的整体状况，更不利于防范财政风险（“我国预算会计制度的深化改革”，政府会计权责发生制课题组，2002年第5期《财政研究》）。

从目前的地方政府财政状况看，我国许多地方政府尤其是中西部的地方政府可能将长期存在赤字和借债情况，这就需要各个地方政府在财政预算中对赤字及引发的债务实行严格和科学的管理，如同中央财政对中央债务的管理一样，要有相应的管理机构和一套专门的管理和运作办法。据我们2001年对江苏、陕西、山东、浙江、辽宁等省的初步调研，目前许多地方政府已经对其自身的政府债务管理引起了高度的重视，并采取了一些管理的办法。但是，由于预算法及现有预算会计管理制度跟不上新产生的政府借债融资的情况，多数地方政府的做法是将债务的借与归还在预算收支表的线下进行反映，财政厅（局）内也缺乏专门人才进行债务筹划和管理。

另外，地方政府的债务归还问题也需要引起高度重视。中央债务多数是通过借新债还旧债的方式归还的。地方政府没有举债权，目前中央转贷给地方政府的世界银行部分贷款已到期，许多地方各级政府是通过当地的税收、收费、以及出售政府资产来归还贷款。对于中央代地方发行的国债，投资有效益的项目，其收益可以作为还债的资金来源，但是有相当多的投资项目只有社会效益，恐怕还债的资金主要还是来自当地的税收或收费，或者采取出售政府资产、借新还旧进行运作。总之，地方政府在债务的归还上，与中央政府相比，其可操作的空间相对有限。这就更加提醒我们要关注地方财政的债务风险，既便目前仅就中央代地方发债这部分债务总量大约在1700～2000亿左右（不包括县、乡基层财政的债务），规模不是很大，但其积累的速度和由于体制、法律约束而造成的管理空隙，值得引起高度重视。否则，在中央财政风险不大的“高枕”上“无忧”，地方财政的潜伏风险一旦突发，带来的将是整个国家财政的风险。

四、建议

根据以上分析和结论，为了防范财政风险，特提出以下建议。

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首先，要打破企业、银行、政府“三位一体”的国有经济结构，防止因国有企业经营效率不高造成的企业债务向银行债务转移，银行债务再向政府债务转移；对于竞争性行业的企业，政府应以社会管理者的身份征收税收，以资本所有者的身份取得收益，而不能干预其经济活动；国有企业也只能以其所有资产为限进行借款。

其次，要实施国有企业的战略性调整。一方面，要打破行业垄断，积极促进行业竞争，提高企业经营效率；另一方面，对不同性质的行业进行分类改革，对公共物品行业实行国有经营，对提供私人物品的国有大中型企业实施股份制改造，对一般的中、小型企业实施市场化改造，一般企业实行民营化等，尽量减少对国有企业的救助。

最后，要建立国有企业权利结构与风险结构的对称机制。对国有企业要有明确的授权和风险责任的分配，使其在经营权的层级上形成利益与风险的对称机制，同时形成风险约束，强化经营者的避险动机，以降低国有企业不良资产和经营亏损对财政造成的压力。

二、拓展政府融资渠道，增强地方偿债能力

目前，地方政府主要筹资渠道有税收收入、国务院批准发行的地方债券、罚没收入、国家机关提供服务或履行职能而收取的费用等，其中税收收入在地方财政收入中占95%以上。显然，地方财政收入的主要来源就是税收，但在短期内，除非是较大的政策变更，否则很难使税收收入大幅增长，只有通过发行地方债券，或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。

由于分税制，地方政府原有的主题税种上划中央，地方主要财源只剩下地方税，从而使地方财政收入难以满足履行支出责任的需求。预计在短期内这种局面无法改变，但是开闸征收财产税不是没有可能。一方面财产税具有非流动性，它可以成为地方政府稳定的收入来源；另一方面因为财产税是一种收益税，财产所有者是当地公共服务主要的受益者，并且财产产税还有利于缩小贫富差距，因而较易推广。

当然，财产税一定会受到社会部分富裕阶层的反对，但是从另一方面来看，财产税可以让子孙后代锻炼出自己创造能力，并且减少因奢华生活而堕落的风险，这方面也会得到人们的支持。

三、推进金融体制改革，积极处理和化解银行不良资产

国有银行等金融机构长期充当国家第二财政的角色，致使金融风险以各种形式转化为财政风险，也是国有银行产生不良资产的主要原因。

金融风险缺少分担机制必然造成风险的膨胀、国家财政负担加重。因此，必须建立多元化的风险约束机制和风险分担机制。

1.建立金融风险生成的约束机制

进行国有银行产权改革，引入私人资本，构建风险责任追究机制，加强对企业的信贷约束，并对金融机构在资产负债管理方面进行法律约束。打破由国家财政独自承担金融风险的局面，建立“利益共沾，风险共担”的多元化风险分担机制，提高国有银行竞争能力、赢利能力，强化股东对银行的风险责任。

2.加强金融监管，降低金融体系的风险水平

建立全方位监管体系，通过对流动性比率、资产质量、内部控制等考核，建立起能够防范市场风险、利率风险、外汇风险的监控制度，也可以通过法律、法规加强外部审计、严格资产负债比例监管；建立有效的金融风险预警机制，必要时建立金融机构市场退出机制，减少银行因倒闭所带来的财政成本。3.塑造新型银政关系，搞活国有银行经营模式

多年来，由于国有银行不能自主经营，也不能自负盈亏，造成部分国有银行陷入经济困境，并且得到国家无休止的救助。没有退出压力，没有竞争力的国有银行，也就没有任何危机感，不良资产的数量也在直线上升，拖了国家财政的后腿。

因此，应该重新塑造国有银行与政府之间的关系，深化金融体制改革，引入竞争机制，让国有银行在市场的作用下自力更生，自主创新，提高赢利能力，带动国家财政收入稳定增长。

四、建立地方政府债务风险防范机制

在我国地方政府债务结构中，隐性债务和或有债务规模比较大，因而对于潜在的地方政府债务风险应给予高度关注。地方政府债务风险，可以通过建立相应的风险防范机制来加以防范。主要包括：风险指标体系的构建、风险指标区间设定、风险指标权数的分配、债务综合风险值的测定和债务风险综合评价等。

发达国家已有较为成熟的经验，目前国际公认的警戒线是欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》中的规定：一是财政赤字应低于国内生产总值的3%；二是积累的国债余额应低于国内生产总值的60%。

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我国早在建国之初就尝试发行地方政府债券，1950年首先由东北人民政府发行了“东北生产建设折实公债”。此后国家逐步实行高度集中的计划经济体制，地方公债的发行被叫停。1958年4月，我国《关于发行地方公债的决定》，该决定提出在必要时允许发行地方建设公债，并规定了发债的条件。1985年在地方政府投资冲动强烈的情况下，为避免盲目扩大投资规模带来的金融风险，中央再次叫停了地方债的发行。

(二)地方融资平台的是与非

受《预算法》的限制，地方政府在很长时间里一直无法以直接发行债务的方式融资。然而在分税制背景下，地方财政收支缺口不断扩大，地方政府为了规避《预算法》的限制，另辟蹊径，通过设立地方政府融资平台进行融资。1992年7月22日，第一家地方融资平台———上海市城市建设投资开发总公司在上海成立。此后，地方政府纷纷成立城司，地方融资平台以城投债形式发行的地方政府债务不断增加。地方融资平台在为地方政府融资的同时，也聚集了大量地方债务风险。2004年以后，城投债规模平均每年增加50%以上。特别是2009年应对金融危机和筹措中央刺激经济计划需要的配套资金，地方政府开始大规模筹建融资平台，通过发行企业债、中期票据等手段，筹措了大量平台贷款，地方政府债务规模不断扩大，风险剧增。

(三)地方政府债券的正式发行

2009年，财政部地方政府发行了2000亿地方政府债券。新疆维吾尔自治区2009年政府债券(一期)成为我国第一支正式上市交易的地方政府债券。从2011年起，上海、浙江、广东和深圳、江苏、山东成为自行发债的试点城市。2014年以来，我国地方政府债券正式进入自发自还阶段。上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛几个地方试点自发自还地方政府债券，在国家批准的发债规模限额以内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息以及债务本金偿还事宜。

二、我国地方政府债务风险管理现状

在地方融资平台大量发行城投债的时期，地方政府债务风险一度成为可能引发中国系统性金融风险的最粗引线。在此背景下，2009年中央出台了《2009年地方政府债券预算管理办法》《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》和《财政部发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等一系列办法，规定由财政部地方政府发行债券，取代和置换地方融资平台公司发行的城投债，以直接显性债务取代地方政府的隐形债务。2014年，为了进一步管理和控制地方政府债务的风险，避免出现系统性金融风险，我国政府颁布了很多法律法规。其中最具标志意义的风险管理手段是出台了新修订的《预算法》。2014年新修订的《预算法》规定，国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的一部分资金，可以在国务院确定的限额以内，以发行地方政府债券的方式筹措。这从法律层面上建立了以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。新修订的《预算法》对于地方政府发债作了很多规定，限制了发债主体、用途、规模、方式。在控制风险方面，新《预算法》规定举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。新修订《预算法》后，2014年国发43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》为地方政府债务的风险管理作出了更为明确的规定。43号文赋予地方政府依法适度举债融资的权限，提出了加快建立规范的地方政府举债融资机制，并严格限定政府举债程序和资金用途。43号文把地方政府债务分门别类地纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一的管理模式。在规避地方融资平台聚集的风险方面，43号文剥离了融资平台公司的政府融资职能，由此，融资平台公司不得再新增政府债务。此举为地方融资平台退出地方政府债务历史舞台作出了明确规定，有效管理和控制了地方政府债务多年来通过地方融资平台积聚的风险。此后，我国又通过一系列办法循序渐进地剥离地方融资平台的债务风险。首先，财预［2014］351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》对地方融资平台的债务剥离进行了具体区分，分为不纳入的债务、一般债务和专项债务三种。2015年财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》《2015年地方政府专项债券预算管理办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》《关于做好2015年地方政府专项债券发行工作的通知》，对地方政府一般债券和专项债券进行了进一步明确。近两年来一系列法律法规的出台为规范地方政府债务、完善财政体制、发挥地方政府债务在政府治理和促进经济发展中的作用，进行了积极的政策准备和实践。2014年上半年，我国审计署对地方政府债务的变化情况跟踪审计显示，抽审地区的政府性债务余额增长3．79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府债务增速有所放缓。这说明我国政府针对地方政府债务风险的管理措施效果显著。

三、我国地方政府债务风险管理的建议

从总体而言，近几年我国地方政府债务发展较为平稳，风险可控。但是，地方政府通过资本市场发行债券筹集资金，如果风险管理不到位，在发行、使用、偿还等过程中都有可能出现问题，引起金融领域的波动。在地方政府债务规模较大的情况下，出现债务危机将导致金融体系甚至国家经济出现风险。因此构建完善的信用风险管理体系意义重大。本文尝试从三个角度提出对地方政府债务风险管理方面的建议:

(一)完善地方政府债务的信用评级制度

按照国际上的通常做法，穆迪、惠誉、标普等评级机构的信用评级应对地方政府债券发行利率形成很强的指导性。然而目前我国自发自还试点地方政府债的信用等级均为AAA级，对不同的地方政府的债务偿还能力没有任何区别作用，对其发行利率没有任何指导作用。究其原因，在于我国资本市场的市场化程度还很低，投资者、评级机构及政府普遍认为，地方政府的风险就是中央政府的风险，地方政府债券基本是中央政府兜底的，没有风险。但是，今天的情况已经不同往日。《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出了地方政府对自己举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。这意味着中央政府的确有可能不会为地方政府债务买单，地方政府债务“刚兑”的打破是完全有可能发生的，地方政府债务存在一定风险。在此背景下，各地方政府借债的风险和利率必然不一样，需要信用评级机构对其进行评判，为投资者的投资提供参考。完善现有的信用评级制度将是有效的地方政府债务风险管理方法。

(二)建全地方政府债务的信息披露制度

以前，地方政府并未编制资产负债表，只是通过财政预决算提供信息。财政预决算表只在一定程度上表现了地方政府的现金流入和流出的情况，只能为投资者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府资产负债表等信息的披露，投资者才能得到地方政府资产负债率等偿债能力存量的指标，才能够充分、准确地估计地方债券的风险，理性投资。十八届三中全会《决定》明确提出了建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制政府的资产负债表。新的《预算法》要求地方政府公布资产负债表，这比“要求编制资产负债表”又进了一大步。经过一段时间的完善，地方政府的经营活动现金净流量与负债比、经营活动现金净流量与到期债务比、经营活动现金流量比率、利息保障倍数、权益债务比率、负债结构比率、流动比率、速动比率、现金比率等信息真实而全面地进行披露，就能实质性地提升地方政府的财政透明度，约束地方政府过度举债的冲动，并且让投资者对地方政府债务的风险和利率作出正确判断，从源头上控制地方政府的债务风险。

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2负债经营的优势分析

（1）能迅速筹到资金。通常企业在经营过程中资金的回收周期是有一段时间的，而单靠企业内部提供的资金是无法满足发展需求的，如果企业能迅速筹集到所需的资金，这将非常有利于企业的发展，恰好负债经营可以填补空缺。（2）企业可获得节税收益。在我国，计算所得税税基时要扣除利息的支出企业的经营成本和利息都计入当期成本在税前扣除，这样企业缴纳的所得税额就相应的减少了。（3）减少通货膨胀损失。一般情况下，负债到期才能还本付息，如果通货膨胀率上升，那么将会造成企业原有负债额的实际购买力降低，企业按下降后的数额还本付息，这样就将通货膨胀带来的风险转移给了债权人。

3控制财务风险的对策

3．1确定合理的负债规模

（1）合理负债规模的理论数据。企业负债规模大小通常由企业经营者和债权人共同决定。负债规模达到一定程度，资本利润率就越高。对所有者而言，喜欢这种结构是因为企业不用自身的资金经营就能增加收益。但对债权人来讲，这种结构是存在巨大风险的，债权人会及时收回贷款降低风险。对于多数企业，大都认为资产负债率在30％以下是比较安全的，40％左右是相对合适的，超过50％资金周转将出现困难，债权人也将不再增加贷款。（2）合理安排负债规模应考虑的因素。首先必须考虑企业的偿债能力。常用的短期偿债能力指标有：①流动比率，一般标准为2∶1。②速动比率，一般标准为1∶1。存货周转率。存货周转率也是越高越好，表明可以减小积压存货的成本。其次应该考虑：销售收入的情况。销售收入同比减少的企业，其负债规模要相应地减小些。经济周期波动情况。在经济市场利好时期，应合理安排负债规模，促使企业快速发展。行业竞争情况。不同的行业其负债比例也是不同的。如商品流通企业，其变现能力强，因此其负债比例可以相对高些；而那些变现能力弱的企业，负债水平显然应该相对低些。

3．2确定合理的债务结构

（1）债务期限结构。在企业负债总额一定的情况下，怎样安排合理的负债结构，则需从以下几个方面来考虑：销售收入。如果企业销售收入长期趋于降低，内部资金无法满足发展需求，需要借入短期债务这样一来会承担大的风险。反之，能提供一个较为稳定的现金流，提高偿债能力。资产结构。长期资产比重较小的企业应尽多利用短期负债筹集资金；反之，则可以多利用长期负债进行筹资而少利用流动负债。企业规模。企业规模对企业负债结构有重要影响，一般来讲，由于可以利用发行债券等低成本的方式进行筹资因此规模大的企业其流动负债较少。利率状况。当长期负债的利率和短期负债的利率相差较大时，企业考虑到资金成本问题，会较多地利用短期负债。反之，企业会优先选择长期负债。（2）债务种类结构。在资本市场未放开之前，企业只能向银行借款。目前，企业的筹资方式有很多种，可以进行多渠道筹资，企业可根据自身情况来选择向银行借款、或发行股票、或租赁筹资，还可以引进外资。

3．3加强企业管理

企业在成功筹资后最重要的就是对资金的高效利用。这就要求：为了提高资金周转率，在选择投资项目时，应该选择投资成本低、回本快、利润高的项目。筹集资金时，也应以企业自身需求为依据，负债规模过大会增加资金成本，加大财务风险；反之，使企业加大经营机会成本，影响企业发展和壮大。企业管理还应在产品结构、生产质量、生产成本控制、内部控制等方面做好目标规划，实现企业管理最佳模式，提高资金利用率。

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二、医院负债经营的财务风险成因

1.医院特有的运营机制是负债经营的主要原因

负债经营势必会给医院的经营带来财务上的风险。为了满足人口的医疗需求，提供相应的医疗资源，负债运营是公立医院的必然选择，而负债经营业带来了巨大的财务风险。同时公立医院的委托人是政府或直接管理机构，人是管理层，人同时承担着道德风险和逆向选择。人在管理医院的运营过程中，大量负债可能出于私人目的并不是投入到医院的扩建中来或人出于升迁政绩的需求盲目举债，缺乏长远考虑和规划，获得了医院暂时的发展但为长远的经营埋下了巨大的风险隐患。因此，委托人机制增加了财务风险。

2.缺乏合理有效的融资目标和计划

由于我国医院的企业化经营处于摸索阶段，实际经验不足。很多医院的融资计划仅凭经验主义，缺乏合理性和实用性。在实际制定计划时，缺乏合理的目标和深入的市场分析，又缺乏专业的金融知识，直接导致负债的盲目性，促使医院的资金结构的不平衡。例如在医疗设配的配备上很多医院不能从实际出发，引进大量国外设备但大多数设备并不适用于我国患者，资金的使用率低。

3.医院管理人员财务风险意识淡薄

很多医院缺乏相应的专业金融人才，对市场经济情况预估不足，同时管理人员的财务风险意识淡薄直接导致了财务漏洞。

三、医院负债经营控制财务风险的措施

就目前我国的市场经济情况来看，负债经营是医院谋求生存和发展的必由之路。但就企业的负债经营来说，负债的成本要低于投资项目的预期回报。所以企业要想生存下去，追求最大的利益是生存的宗旨。但公立医院的性质和管理机制特殊，属于半公益性的机构，所以在如何控制负债的成本的量度，防范财务风险，确立合理的融资目标维持医院的良性经济循环是我们目前要解决的问题。

1.增强负债的风险意识

医院方面应首先应增强负债的财务风险意识，对负债经营进行总体合理的评估，即医院的息税前资金利润率是否高于借款利息率。如利息率高于息税前资金利润率那就是举债不合理，就要改变筹资渠道，而不能忽视风险继续举债，扩大经营，这样只能加大医院的利息负担，而资金链一旦出现断裂就面临着经营困难甚至破产的危险。所以提高风险意识，控制举债资本的合理范围是医院负债经营的前提。

2.举债方式的合理规划

合理的负债成本是负债经营的基础，银行贷款和商业信用是医院方面融资的主要渠道。对于这两种融资方式应进行综合考量。随着经济的发展，融资方式也逐渐多样化，医院方面也逐渐由银行贷款转为商业信用，这种借贷方式成本低，风险小，筹资的速度和资金流量也较大。医院方面也可以采用商业信用为主，发行医院债券，外资引进等多种融资渠道为辅的形式。

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积极财政政策造成的赤字率和负债率的提高引发了人们对我国财政风险的关注。但就显性指标而言，如进行国际比较，不难发现其实中国的赤字和显性负债水平是相对较低的。在标准普尔（Standard Poor's ）对世界上68个国家2000年政府债务负担率的统计中，中国排在第63位，不但低于美国、日本、德国、法国、英国、加拿大、意大利等经济最发达的西方七国，也低于韩国、新加坡、泰国、印度尼西亚、巴西、阿根廷、哥伦比亚等新兴市场国家以及俄罗斯、匈牙利、捷克、罗马尼亚、克罗地亚等市场转型国家（注：资料来源：标准普尔公司网站，Global Financial System Stre

，09-Oct-2001.）。图3进一步展示了中国与CIS （独联体国家）、CEE （中东欧转型国家）和Baltic（波罗的海国家）在整个转轨期内赤字率方面的比较。从图中我们可以看出，中国的中央财政赤字率要远远低于CEE 和CIS 国家，即使是财政状况良好的Baltic三国，其总体上的赤字水平也是高于中国的。

然而，赤字率、负债率等这些显性指标相对较低就能说明我国目前的财政风险不高吗？换言之，赤字率、负债率等这些显性指标相对较低就能说明我国目前的财政风险不高吗？换言之，赤字率、负债率等这些显性指标能完全反映中国这样的转型大国经济的财政风险程度吗？世界银行研究财政风险问题的著名经济学家Haria Polackova Bnxi等（1999）发现：和大多数转型国家在转型期出现的严重财政赤字状况不同的是，捷克和马其顿这两个国家在整个经济转型期内都保持了财政预算的基本平衡。他们的进一步研究表明：这两个国家的财政平衡是通过把大量政府活动转移到预算外，以大量积累或有债务及隐性负债的形式隐藏了一部分预算内的政府赤字和债务而达到的。大量隐性和或有负债的积累使捷克和马其顿财政风险事实上很高。

图3中国与前苏联和中东欧转国家赤字率的比较

那么，中国政府有没有隐性和或有负债？这些非显性负债产生的主要原因是什么？会对我国的财政风险产生什么样以及多大的影响？这些就是本文要研究的主要问题。

二、政府隐性担保与我国政府的隐性和或有债务

为了更清楚地说明政府债务的种类，这里先引入Hana Polackova Brixi（1998）的财政风险矩阵。她认为政府面临着四种财政风险：显性的、隐性的、直接的和或有的财政风险。每一种风险从广义上都可以定义为负债，Polackova Brixi 将政府负债分为四种类型，即：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债（见表1）。按照传统的财政预算方式，只有直接显性负债是直接、即时地被纳入到财政预算中去的，而后三种类型的负债都具有不同程度的隐蔽性。相对于仅从赤字率、负债率等直接显性负债指标来判断一国的财政风险，财政风险矩阵有利于更全面地认识国家的负债及财政风险状况（见表2）。

资料来源：刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。

直接显性负债在政府预算表中都有清晰的描述，本文主要关注的是政府的隐性和或有负债，对表2中的隐性和或有负债项目进行进一步分析，我们可以发现我国政府主要的或有和隐性债务都是源于政府的担保，并且大部分是隐性担保，如政府对国有商业银行、国有政策性银行、资产管理公司、其他金融机构、国有企业、社保基金等提供的担保（注：政府担保是指政府作为担保者（Guarantor ）向受益者（Beneficiary ）或是直接向债权人（Creditor）作出的在担保受益者（即债务人）违约时支付债务的承诺。当债务人发生债务违约时，将由政府代替债务人向债权人偿付债务。）。之所以称为“隐性”，是因为，与显性担保不同，隐性担保是一种没有明确完整的担保合同作为依托、没有严格法律约束力的担保形式。《中华人民共和国担保法》明确规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，从这个角度上讲，中国转型时期的绝大部分政府担保部属于隐性担保。

在经济转型期内我国形成了一个以中央政府为核心的完整的政府隐性担保体系。这个体系包括四个层次：一是中央政府对国有经济部门（包括国有银行、国有资产管理公司、中央银行、政策性银行、包括国有粮棉流通企业在内的国有企业及其他国有附属机构）的隐性担保；二是中央政府对资本市场的隐性担保；三是中央政府的社会养老金隐性担保；四是中央政府对地方政府债务的隐性担保。在对国有银行、国有企业等提供隐性担保时，政府没有负债；但是，如果债务人发生违约，政府将有义务偿还债务，此时，隐性和或有负债将成为政府的实际负债。（注：比如1999年“广信”破产时，虽然根据1995年《担保法》政府并没有代偿“广信”债务的法定义务，但政府还是部分地履行了1995年以前的隐性担保承诺，承担了一部分的对内对外债务。）因此，判断我国的财政风险，不能仅仅停留在赤字率、负债率这样几个显性指标上，还需要（或更需要）关注由我国庞大的政府担保（主要是隐性担保）体系所引发的政府或有及隐性债务。

三、补偿替代：一种解释

对政府提供隐性担保的经济部门进行进一步分析，不难发现这些部门，如银行证券等金融部门、社会保障、国有企业等都是我国渐进式改革较晚才触及的部门（如表3）。这时的改革步骤仍要具有“帕累托改进”的性质几乎是不可能的，而“非帕累托改进”就必然意味着改革会面临来自各方面现实和潜在利益受损者的阻力，在客观上加大了政府推进改革的难度。

为了消除改革的阻力，政府的一般做法是对利益受损者进行“补偿”或“赎买”，以换取人们对改革的最广泛支持。通常的补偿有两种不同的方式：显性补偿和隐性补偿。显性补偿往往动用政府财政资源对利益受损主体进行直接补偿，这种方式在我国又分为两种具体的表现形式：一是樊纲所说的“让利”行为，中央政府“让利”行为的实质是把本应纳入到财政收入中的一块收益让渡给企业或地方政府；政府给予某项改革涉及到的潜在利益受损者直接的财政补贴，典型的是70年代是80年代初进行的对城镇居民的粮价补贴（注：农村改革能够提高农业的产出和农民的收入水平，但粮食价格的提高却可能损害到城镇居民的既得利益。胡汝银（1992）就曾指出，政府在推进农业改革的同时，通过一种配套性的财政补贴政策对城镇居民进行补偿性的粮价补贴，便既可增加粮食供给，又能够使得城镇居民成为农业发展的受益者和农业改革的支持者。）。显性补偿在财政风险矩阵中表现为政府直接显性负债。而隐性补偿最主要的就是政府在经济重构过程中为各经济部门提供的显性或隐性担保，这些担保产生了政府的隐性和或有负债。

当改革进入“攻坚战”阶段，为减缓或消除改革的阻力，政府对潜在利益受损者的补偿将加大。此时，政府将面对两种补偿方式的选择问题。William Easterly（1999）从政府资产净价值的视角出发构建了“财政调整假象”模型，分析了政府财政调整的过程（注：模型请参见Easterly，William ，1999，"When Is Fiscal Aajustment an Illusion？"，EcoaomicPolicy（April ），p.57-86.）。本文将对Easterly模型加以简化来分析政府在渐进转型过程中对不同利益补偿方式的选择及其对政府债务的影响。

中国政府被视为一个经济主体，有自己的效用函数。政府的效用函数取决于政府的消费量，政府在整个经济转型期间的动态最优化问题就是如何使自身跨期消费的效用现值最大：

（公式略）

其中C 代表政府的消费，ρ代表政府的贴现率，t 为一个连续的时间变量。

（公式略）

其中A 代表政府的资产价值（包括税收部分）（注：鉴于或有债务的不确定性，所以这里的Lc实际上是一个期望值E （Lc）。），代表政府的直接显性负债；代表政府的直接隐性负债，Lc则代表政府的或有负债，它包括或有的显性负债和或有隐性负债两个部分。政府资产的回报率和债务的利息率都用常数r 来表示。这里政府每一期的消费C 不仅包括政府本身对公共资源的消费，还包括政府在转型期内给予不同利益集团的优惠和租金，即“赎买”或“补偿”。从这个角度看，除了财政领域，有一部分政府效用来自赎买改革的社会收益。

政府跨期效用函数的预算约束条件为：

（公式略）

这个不等式同时也是政府具备跨期清偿能力（Inter-temporal Government Solvency）的条件。根据Ramsey-Cass-Koopmans一阶条件，可以得出

C/C=r-ρ（4）

这时政府的跨期效用达到最优状态。由此也可以推出政府的资产净值占其消费的比率为政府贴现率ρ的倒数：

（公式略）

ρ是一个非常关键的变量。它主要是用来衡量政府“财政不负责任”（Fiseal Irresponsibility）的程度，ρ值越大，代表对当前消费的主观评价也就越高。

由（5）式可以得出：

（公式略）

这就意味着政府的财政调整可以围绕政府资产和各种形式的负债来进行权衡。当政府面临外部财政约束时，比如法律规定的不能超过一定的上限时，政府就可以选择通过变现资产，或者是增加的方式来继续维持原有的ρ值。

在渐进转型的过程中，中国政府虽然没有面临诸如欧盟的“马斯特里赫特”条约等规定的外在财政约束（注：欧盟“马斯特里赫特”条约规定了申请欧元货币区成员国资格的国家必须满足3%的赤字率和60%的负债率上限。），但内在的财政约束却是一直存在着的。1994年《预算法》第一章总则的第三条就明确规定“各级预算应当做到收支平衡”。尽管转型期内的绝大多数年份都出现了财政赤字，但中国总体的赤字水平是相当低的。从1998年开始中国实施积极的财政政策，财政收支不平衡的局面加大，但这并不能表明中国放弃了财政预算平衡的长期目标。补偿替代模型较好地解释了在赎买式渐进改革策略下，政府对其资产和不同形式负债的权衡问题。中国在转型期内的赤字率一直控制在3%以内，债务负担率在20%以下，原因就是，在内在财政约束条件下，政府通过增加的方式成功地对进行替代，以保证政府以一个较高的ρ值平稳推进改革进程。当然，中国政府也可以选择将政府资产A 贴现的方式，比如政府曾经希望通过减持变现部分国有股权来补充社会养老基金的亏空，但迫于社会公众和利益集团的压力，政府还是选择了维持政府资产A 的现状。（注：2001年6月12日国务院《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，决定通过证券市场减持国有股以筹集社会保障资金。但该方案出台后，大多数流通股股东选择“用脚投票”，股指一路下跌。2001年12月23日，中国证监会不得不宣布暂停执行《暂行办法》。2002年6月23日，国务院决定对国内上市公司停止执行《暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。）

在渐进转型的过程中，中国政府通过提供隐性担保补偿的方式保障了整个经济转型的平稳推进。在短期内，政府以最小化的财政支出取得了巨大的社会收益。

四、隐性担保对财政风险的影响

在隐性担保的框架下，政府可以用最小的显性财政成本平稳地推进渐进改革的进程。因此在短期条件下，隐性担保似乎是一种“性价比”很高的政府补偿手段。这就往往会使政策制定者忽略政府担保的另外一面：政府担保所导致的负债问题。“过去，不管是公众还是政治家都有一种错误的信念，认为贷款担保对政府的成本是零，除非最后发生了严重的‘短缺量’”（Merton and Bodie，1992）。而实际上，受保主体把信用风险部分或全部地转嫁给担保者，受保主体违约时，提供担保的政府将不得不承担转嫁来的债务，隐性债务会显性化，而或有债务也会变成直接、必然的债务。

事实上，隐性担保的广泛实施已经使得中国政府积累了越来越多的隐性和或有负债。马拴友（2001）在国内首先运用财政风险矩阵对我国公共部门的债务进行了估算，指出“我国政府总债务占GDP 比重已相当高，单国内债务负担率1999年合计已达72.4%，财政的潜在风险已经很大”。而刘尚希、赵全厚（2002）的估计是2000年中国政府总债务规模占到当年GDP的130.6%，其中或有债务占GDP 的比重为65.6%（数据见表2）。前世界银行驻中国代表处高级经济学家Pieter Bottelier（2001a ）从三个层面对中国中央政府2000年的总负债规模进行了估算：第一层面为中央政府的显性债务和债务担保，占GDP 的43%-44%；第二个层面是国有银行不良贷款形成的或有债务，占GDP 的37%-44%；第三个层面是还没有纳入到个人养老基金账户的国家养老金隐性债务，占GDP 的45%-95%，国家总负债规模为125%-183%（这里还没有包括地方政府和国有企业的债务）。

标准普尔公司2001年公布的2000年底68个国家政府在金融部门中的或有负债状况则从国际比较的角度为评价中国或有负债的规模提供了非常好的佐证。标准普尔估计的2000年中国政府在金融领域中的或有负债为当年GDP 的43%-86%，在68个的国家中是最高的。（注：资料来源：标准普尔公司网站，Global Financial System Stress，09-Qct.-2001.）

政府或有债务和隐性债务的大量积累也就是政府财政风险的大量积累。“由于体制的渐进式推进，各种经济关系中的风险可以无限外推，并最终向财政转移，财政风险同社会各种风险构成强的相关性，各种风险潜存于制度变革之中，为了推进渐进式改革，往往人为限制风险的暴露。结果将导致制度变迁的压抑性和风险、危机的突发性。”（傅志华，2002）

从长远的眼光看，隐性担保将会导致更高的财政风险，这主要是因为隐性担保合同会扭曲受保主体的激励结构，引致严重的道德风险，从而加大隐性担保的最终财政成本。道德风险首先表现为政府的隐性担保使受保主体意识到政府会在自身发生财务危机的时候帮助其摆脱困境，因此它们也就放弃了投资决策中的审慎原则而偏好追求高风险、高回报的项目。审慎原则的放弃和过度的风险偏好必然带来受保主体违约率的非正常提高，由此提供担保的政府将承担更多的转嫁来的风险。道德风险还包括受保主体及其经理人员的败德行为。隐性担保并不是一个完整意义上的合同，作为担保者的政府和受保主体之间的委托－关系是模糊和残缺的。在政府与受保主体信息严重不对称的情况下，政府不但无从了解受保主体的努力程度和风险倾向，更难以设计出一个有效的激励机制来约束其行为。于是，受保主体的败德行为便成为其理性的选择，比如国有银行的经理人员混淆政策性损失和商业性损失的界限，把经营不善导致的资产损失也纳入政府隐性担保的框架；国有粮食流通企业利用国家对“按保护价敞开收购农民余粮”的担保，故意压低粮食收购价格（低于保护价），这就不仅把政策性收购的风险全部转移给政府财政，还从政府手中套取了一块额外的收益；国有企业的厂长经理会隐瞒贷款项目信息，改变资金用途，把本来用于“安定团结”或是企业技术改造、增加固定资产投资的政府担保的银行贷款挪作他用，有些贷款甚至被企业转贷或用于管理人员的职务消费；等等。这种恶意的风险转嫁将引起政府财政风险的进一步提高。

五、结论及政策建议

由此我们可以得出这样的结论：我国政府将本应在预算内进行的大量补偿性财政活动转移到预算外，以隐性担保这种“准财政活动”部分地替代政府预算内的财政活动，从而缓解了政府当前的财政压力，改善了政府的收支平衡表，表现出了较低的赤字水平和显性负债水平。短期内，政府所采用的这种策略在充分保障国有经济部门顺利融资的前提下做到了财政显性成本的最小化，这对于维持经济的持续增长、平稳推进经济转型都具有重大意义。

但这种策略的实施也使得政府在渐进转型的后期面临越来越大的财政支付压力。为了偿付隐性担保所形成的国有经济部门中的巨额或有债务，政府将为此付出沉重的财政代价。同时由于隐性担保缺乏有效的激励约束机制，受保主体激励结构的扭曲必然导致道德风险的蔓延和政府财政成本的增加，从而进一步提高了我国的财政风险。

要想继续发挥政府担保的积极作用，同时有效监控和化解政府担保可能导致的财政风险，必须进行财政创新并对传统的政府隐性担保机制进行彻底改造：首先，必须改善担保激励约束机制，逐步实现隐性担保显性化。目前可以从三个方面入手：（1）加快构建覆盖各种类型金融机构的存款保险体系；（2）在各级政府介入的担保活动中，必须有要件完整、条文明确的具备法律效力的合同作为担保的基础，合同应当明确风险分担的机制、受保主体的义务和责任、发生损失后的补救措施等内容，最大限度地做到激励兼容；（3）逐步相机减少担保范围，当政府在负外部性威胁和社会预期的压力下不得不对显性担保框架之外的经济主体进行担保“补偿”时，应坚持审慎原则，补偿之前要向社会公众阐明政府救助的必要性、原则、范围和方式，补偿过程中要明确政府与利益相关主体的责任与权利，以期将道德风险遏制在最小的范围内。

其次，尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变、建立财政资产负债管理体系。以收付实现制为基础的财政收支管理的最大弊端就是不能全面真实地反映出政府的风险状况，而在以权责发生为基础的财政资产负债管理制度下，隐性和或有债务被纳入管理范围，政府必须从自身所拥有财政资源总量的角度去权衡承担所有债务的最优数量，必须对从事的任何一项导致隐性和或有负债产生的活动负责并作出解释说明，这就在源头上有利于财政风险的预测、监督和控制。

最后，政府还可以在事后（担保关系正式确立之后），以市场为导向，大量应用市场化的手段（如利用金融工具对冲风险，进入国内、国际的保险市场和再保险市场分摊风险）和机制（如建立风险储备机制）降低和转嫁财政风险。在市场经济的条件下，政府这种利用市场化的手段规避和转嫁自身风险的行为不仅是合理的，而且也是完全具备可操作性的。

「参考文献

[1]Easterly，William ，"When Is Fiscal Adjustment an Illusion？"，EeonomicPolicy（April ），1999，pp.57-86.

[2]樊纲：《论改革过程》，盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海人民出版社1994年版。

[3]傅志华：《国家财政安全论》，人民出版社2001年版。

[4]胡汝银：《中国改革的政治经济学》，盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海人民出版社1994年版。

[5]刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。

[6]马拴友：《中国公共部门债务和赤字的可持续性分析》，《经济研究》2001年第8期。

[7]Merton，Robert C.，and Zvi Bodie ，On the Management of Financial Guarantees.FinancialManagement 21（Winter），1992，pp.87-109.

[8]Pieter，Bottelier ，Implications of WTO Membership for China's State-OwnedBanks and the Management of Public Finances ：Issues and Strategies.Working paper，200l.

[9]Polackova Brixi ，Hana，Contingent Government Liabilities ：A Hidden Riskfor Fiscal Stability.World Bank Working Paper ，No.1989，1998.

[10]Polackova Brixi，Hana，Ghanam Hafez，and Islam Roumeen ，Fiscal Adjustmentand Contingent Liabilities：Case Studies of the Czech Republic and Macedonia.WorldBank Working Paper，No.2177，1999.

[11]Standard and Poor's：Global Financial System Stress.

篇（7）

一、债务重组审计的特征

《企业会计准则第12号——债务重组》中对债务重组的定义为：债务重组是指在债务人发生财务困难的情况下，债权人按照其与债务人达成的协议或者法院的裁定做出让步的事项。新准则强调了债务人处于财务困难的前提条件，并突出了债权人做出让步的实质条件，排除了债务人不处于财务困难条件下等的债务重组事项，如在债务人发生困难时，债权人同意债务人用库存商品抵偿到期债务，且不调整偿还的金额和时间，实质上债权人并未做出让步，则不属于债务重组。因此，对债务重组的审计有别于对其他会计要素的审计。它有以下几个方面的特征：

（一）债务重组审计目标具有交叉性

债务重组审计目标可以从三个方面来考虑：

审查债务重组的会计记录的真实性和正确性。审查债务重组的确认是否符合真实；公允价值的运用是否正确；债务人和债权人的会计处理是否准确。

3、审查债务重组所涉及的会计要素的增减变动情况在财务报告中的分类列示的合规性和在会计报表附注中披露的恰当性等。

（二）债务重组审计风险具有特殊性

一般来说，客户经营业务越复杂，其固有风险越高，因而对其内部控制制度的建立和健全提出的要求也越高。修订后的新《企业会计准则——债务重组》所涉及定义的不同、债务重组方式的整合、债务人和债权人的会计处理的变化还有公允价值计量的应用等新规定，对我国广大会计审计工作者而言既是机遇，又是挑战，同时增加了会计责任的风险。因此，注册会计师在执行债务重组审计的各种测试程序中，应始终保持高度的职业谨慎态度，努力提高风险意识，以便对客户相关债务重组会计处理的合法性、合规性、真实性和正确性做出结论，并就其对客户整体财务报表的影响程度发表审计意见。

二、对债务重组审计的几点思考

针对债务重组审计的以上特征，注册会计师在具体操作时，应在熟悉各种法规、准则的基础上，善于思考，并合理应用各种审计技巧，顺利完成审计目标。

（一）适当引入审计风险模型

注册会计师审计是一种风险高、责任重的职业，针对债务重组的特殊性，面对复杂多变的审计环境，注册会计师应当注意合理规避审计风险。注册会计师应评估债务重组交易的固有风险是否为高水平的；注册会计师应评估相关内部控制制度是否健全、有效；注册会计师应合理确定可接受的检查风险水平。如果注册会计师认为该水平不令人满意，或债务重组业务在客户全部经济活动中发生的概率很小，注册会计师可以采用详查法对债务重组业务进行审计。

（二）重视债务重组中公允价值的使用影响

注册会计师应审阅债务重组业务有关的协议、合同、票据以及其他有关文件，以判断债务重组会计处理的正确性。特别地，对涉及关联交易的债务重组，注册会计师应尤为重视，因为关联方交易中交易价格的选择带有很大的弹性。因此，注册会计师对关联双方的债务重组的审计应采取详查的方式，以降低审计风险。注册会计师应在取得充分、适当的审计证据的基础上，对关联方之间债务重组中存在的弄虚作假的欺诈行为予以披露，有效防止公允价值被滥用而产生严重的利润操纵问题，以保证债务重组中公允价值的有效使用。

篇（8）

[12]沈晓冰.地方债完全自主发行需多个前提[N].中国证券报，2011-10-28，（A05）.

[13]曾金华.新举措将地方债管理与发行推进到新阶段[DB/OL].中国经济网，2015-10-01.

[14]张宇润.试论证券权利的性质及其规制路径[J].江淮论坛，2011，（1）.

[15]冯兴元，李晓佳.地方政府负债问题与市政债券的规则[J].学术界，2013，（10）.

[16]周小川.走出危机僵局需要设计新的激励机制[J].中国金融，2012，（18）.

[17]Frederic S.Mishkin.The Economics of Money，Banking，and Financial Markets[M].Addison Wesley，2001.

[18]World Bank.Should Borrowing by the Public Sector Be Decentralised？ [Z].Decentralisation Thematic Team Report，2004.

[19]杜仲霞.公共债务法律制度研究[D].2014年安徽大学法学博士学位论文.

篇（9）

为了方便起见,选取如下一些主要影响因素:GNP、城乡居民储蓄额、财政赤字、国债还本付息额、基本建设支出。为了了解这些因素与国债发行规模的影响关系,采用多元统计的因子分析方法,测定各因素对国债发行规模的影响(见表1)。

Factorl=0.886Xl+0.829X2+0.588X3+0.907X4+0.362X5

由回归分析可以知道该模型用于预测还是比较好的。

我国目前国债规模的综合评价:负担能力指标看,我国的国债规模并不太高,仍有进一步增发的空间,而从偿债能力指标看来,我国的国债规模已经过高,如果不控制国债规模的话,将会带来很大风险。所以,必须及时压缩,以防范财政风险。不同指标之间存在矛盾的原因主要有:

1.我国现阶段存在着大量以政府财政信用潜在担保,最终必须由政府偿还隐性债务。因此,计算国债负担率时如果考虑隐性债务,我国的“综合负债率”将会大大提高,实际应债能力需要向下调整。

篇（10）

2008年底以来，为应对国际金融危机，我国决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了4万亿元的大规模经济刺激计划。受政策推动，各级地方政府扎堆上马基础设施项目，地方政府融资平台大量涌现，债务规模飙升。虽然地方政府融资平台在城市基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用，但是不管从微观风险管理角度，还是从宏观经济运行角度，它隐含的潜在风险正逐渐显现，2009年底迪拜危机的爆发对我国地方政府过度依靠融资平台大举借债敲响了警钟。因此，如何规范地方政府融资平台运行，实现健康运行与风险防范有机结合已经成为当前亟待解决的难题。

一、地方政府融资平台的产生背景 ---应对国际金融危机

所谓地方政府融资平台，是指由地方政府组建的不同类型公司，主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司(在各地的具体名称不同)等。主要运作流程：地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴、“信用安慰函”等手段作为还款保证，主要向商业银行申请贷款，重点投向市政建设、公用事业等项目。

从20世纪90年代后期开始，我国东部沿海地区一些地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍，开始建立了一系列的专业投融资公司毕业论文模板，适度承接信贷资金或信托资金，进行城市公共基础设施建设。毫无疑问，地方政府融资平台对于推动地区城市化和工业化发展发挥了积极作用，然而这一时期地方政府融资平台的发展规模并不大。

进入2008年下半年，美国次贷危机爆发，并引发国际金融危机，对我国宏观经济造成了重大影响。为防止经济出现大幅下滑，中央及时而果断地实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2009年3月。人民银行与银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》。鼓励地方政府设立合规的融资平台，吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。各级地方政府紧紧抓住适度宽松货币政策机遇，加快融资步伐，组建的融资平台如雨后春笋。据央行2009年第四季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，负债规模急剧扩大，地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中暴涨中国学术期刊网。由于融资途径主要靠银行贷款，在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40％，总量近3.8万亿元。

二、地方政府融资平台的积极作用 --扩内需、保增长

地方政府融资平台通过大规模融资，发挥了财政资金的杠杆作用，有力地推动了城市化建设，促进了当地基础设施和公用事业的发展，并在应对国际金融危机、实现“扩内需、保增长”方面发挥了积极作用。

（一）加快基础设施建设，推进城市化进程。在现行财政分税制下，中央政府和地方政府的事权和财权分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移，导致地方政府事权、财权不对等。在城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，寻求外部融资成为必然，地方政府通过设立大量融资平台进行融资，加快了城镇基础设施建设，有力推进了城市化进程。

（二）扩大国内需求，保持经济平稳运行。受国际金融危机影响，国外需求锐减，国内一些出口加工企业出口订单减少，面临减产、停产的局面，地方政府利用融资平台迅速启动了内需，形成了新的国内有效需求，使企业的生产能力能够正常发挥，使国内就业少受或不受国际金融危机的影响，国内商业银行也迎来了一次难得的发展机遇毕业论文模板，全社会树立了信心，保持了社会经济生活的正常运行。据银监局相关数据表明，2009年全国金融机构发放的贷款中有近40％投向了各级地方政府的融资平台公司。还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。

三、地方政府融资平台运行的潜在风险 --财政风险、金融风险

地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用，但在其迅速发展过程中，形成了巨大的融资规模，蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。具体表现为：

（一）融资责任主体模糊，缺乏风险控制机制。地方政府融资平台基本上属于国有独资公司，无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府实际控制。资产管理在国资委，人事任免在地方政府党委，项目选择在发改委，资金管理在财政，融资平台话语权较弱，责任主体模糊，在实际融资过程中，协调成本高，且存在较大的政策风险，不同融资平台获取的银行贷款难以汇总统计，对财政负债能力构成威胁。多数融资平台没有建立和执行严格的风险管理控制制度，不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。

（二）设立门槛低，运作不规范。有些地方政府财力不足，拿不出更多的资金作融资公司的注册资金和项目资本金，用一笔资金来回转，当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金；有些地方政府挪用贷款，将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用充作资本金；有些地方政府给融资平台注人没有经济收益的实物资产充当资本金，甚至把政府部门办公楼、城市公共设施等充当资本金，甚至连资产转移、产权过户等手续也不办理。由于缺乏有效约束，较低设立门槛使得地方政府融资平台大量增加，在这种情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍下降，且融资平台之间普遍存在互保现象，出于竞争一些银行放松贷款审查，加剧银行贷款的潜在风险。

（三）信息不对称，评估和防范信用风险困难。地方政府融资平台资金纳入预算外管理，游离于公共监督体系使得财务信息缺乏透明度，成为地方政府的重要激励因素。银行是针对具体融资平台法人或项目放贷，难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排，随着政府融资平台的规模增加，地方政府的隐性负债难以掌握、真实财力难以评估；项目信息往往是政府提出融资意向后获得，重点项目融资尚没有形成公开市场竞标机制；政府融资项目往往与多家银行分别签订协议，银行间没有共同信息平台，银行只能凭借不完整资料进行评价；在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，形成“多头融资、多头授信”的格局，一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况毕业论文模板，对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控非常困难，很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，银行难以监测资金流向。

（四）融资渠道单一，融资负债率高。目前，银行贷款是政府融资平台主要融资渠道，融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。据调查，在某城建投融资平台融资总额中，银行贷款和信托产品的占比高达90％。银行贷款占比过高，资金来源渠道单一、融资成本较高，且政府主导的项目一般建设周期比较长，政府融资90％以上均为中长期融资，一方面，融资规模受宏观调控政策的影响极大，融资来源的稳定性受到影响；另一方面，中长期贷款比例过大加大银行贷款结构不平衡，商业银行资产负债期限错配问题突出，加剧信用风险和流动性风险。

（五）缺乏约束机制，偿债能力不确定。由于融资平台的融资数额没有明确限制，一些地方政府竭力扩大融资量，似乎融资越多政绩越好，甚至把还贷负担转给了后几届政府。融资平台注册资本绝大部分为土地、股权，现金注资很少，普遍资产负债率高、资产利润率低。融资平台主要承担政府公益性项目，大部分项目是社会效益重于经济效益，无现金流或现金流不足，不能满足偿债需要。政府融资平台的贷款偿还主要依靠未来地方政府财政税收收入、土地出让收入和特许权收费，而地方融资平台的投资项目多为“铁公基”建设，项目建设周期相对较长，在贷款期限内，还款来源极易受地方财政税收下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响。一旦还款来源得不到保障，融资平台资金链可能断裂，甚至引起地方财政危机中国学术期刊网。

（六）政府承诺担保措施缺乏制度保障。为了保证贷款安全，银行一般要求融资平台借款有政府财政担保，承诺将还本付息支出作为预算支出，但政府举债仍是制度外融资，没有相关法律和制度予以保障，根据我国《担保法》规定，地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现，银行诉诸法律，保障债权的难度较大。同时，政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划毕业论文模板，财政监督不到位，财政风险预警和防范机制不健全，进一步加大了贷款潜在的风险性。

四、规范地方政府融资平台运行的几点想法—政府、银行联手约束

地方政府融资平台面临着潜在的债务风险，如果缺乏规范管理，极有可能导致不良贷款的隐性化、长期化。因此，需要从政府、银行两个层面建立起融资约束机制，加以系统防范和化解。

(一)政府层面

1.完善相关法律法规，平衡地方财权和事权。目前，由于地方财权与事权的不匹配，地方经济发展与财政资源短缺的矛盾加剧，而现行《预算法》又禁止地方政府进行赤字预算和举借债务，迫使地方政府干预信贷资源。应通过以下方法，实现地方财权、事权的平衡：一是改革分税制，调整中央、地方的税收分成比例，加大对地方财政的转移支付力度；二是“国退民进”，尽快清理一些不合理的行业准入制度，鼓励民营资本进入垄断行业；三是对地方政府债务问题从法律层面予以规范，并出台相应管理制度和管理细则。

2.提高融资平台信息披露透明度。一是建立由地方政府部门牵头，财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度，研究加强监测的相关措施和办法，负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况，定期向金融机构通报；二是相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息力度，相关信息及时公开披露，推动地方政府融资平台的隐形负债向合规的显性负债转变。

3.规范地方政府出资行为，增强融资平台造血功能。地方政府不得直接将法人单位的房产、土地产权等资产划拨到政府融资公司，注入到融资公司的注册资本金不得再次作为资本金，融资公司相互之间不得担保；融资平台必须采取规范的公司治理结构，鼓励投资银行和会计师、律师、评级等中介机构参与，促进项目投融资行为具有较高透明度和严格市场约束。同时，通过股权划转或增资扩股等方式将分散的城市优质资源整合到融资平台，将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目划拨到融资平台公司，不断扩大资产规模、现金流量，确保融资平台具备资金筹集和正常运营能力。

4.拓宽融资渠道。发展多元化融资方式。目前，政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款，地方政府应合理预测可支配财政收入和债务规模，大力发展多元化的政府融资市场。一方面，继续加强与金融机构的对接与合作，积极通过信用增级等方式满足金融机构的融资条件，进一步提高间接融资能力；另一方面，鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构，寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段为补充，降低银行系统风险的积聚。

5.建立地方债务总量控制机制。要加强对地方政府债务总量的有关控制和管理，做到“量入为出”毕业论文模板，避免债务膨胀趋势恶化。一方面，提高地方政府举债行为和债务信息的透明度，逐步消除各种变相债务融资措施，引导各类政府性债务与或有债务的“显性化”；另一方面，建立健全地方政府的财务报告制度，增强财政收支的透明度，掌握地方政府债务总量和结构。

6.严格债务资金的使用监督。地方政府应当着力规范自身以及下属城市投融资公司的投资行为，明确并细化债务资金使用方向，对用债务融资支持的项目要建立严格的监控机制，确保资金按时准确拨付，建立严格的项目管理责任制，严密监控项目质量和进度，完善竣工验收程序。此外，通过地方人大、社会公众等多种渠道加强对地方债务资金使用过程的监督，对截留、挪用、贪污资金的行为及时追究责任。

7.建立地方债务偿还保障机制。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，拨款设立长期稳定的偿债基金，逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制；由于部分公益性投资项目的投资收益可能不足以偿付本息，应当在每年年初预算时从地方经常性收入中按一定比例安排债务还本付息的资金缺口；地方人大对以财政收入作为贷款担保的行为进行立法规范，使政府财政对地方融资平台的隐性担保转变为显性、合规担保，政府每年预算内、预算外资金的收支情况，对外直接融资、间接融资以及还本付息和授权执行情况要接受人大监督。

8.建立风险控制机制，监测和预防债务风险。一是建立内部控制机制。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，发挥专家智慧和科学程序的监督作用；建立公司财务风险跟踪监督和预警机制，对财务风险进行全程跟踪、识别、评价和预测；对存在风险的财务活动实行问责制，明确承担责任和风险报酬；利用合同条款约定，对表外事项和或有事项责任进行明确，对投资合同价款及支付方式等作出限制性规定。二是加强外部监督管理中国学术期刊网。建立地方政府的债务管理机制，从外部加强地方投融资平台举债的监管，将地方政府债务控制在合理的范围，有效约束地方政府融资行为。

(二)银行层面

1.控制信贷融资规模，防止系统性金融风险。随着地方政府融资平台信贷融资规模扩大，使得投资项目未来投资过度依赖信贷资金的持续投入，增加了央行货币政策调整难度，一旦货币政策收紧，项目发生流动性危机的概率增加，地方政府很容易发生支付危机；而持续增加信贷供应，则面临通货膨胀压力，影响金融稳定。因此，各家银行都应当根据地方政府的可承受还本付息能力，确定相应的融资数额，融资总量应以本届政府任期内可支配用于投资建设的财力为限。

2.建立银行间信息沟通机制，共同防范贷款风险。尽可能采用银团贷款方式，可以降低单家银行的贷款额度毕业论文模板，避免贷款集中度风险，同时参加贷款银行间加强沟通协作，从不同渠道提高信息透明度，形成利益共享、风险共担的分摊机制。

3.严格授权审批制度，强化审慎风险管理。严格按照商业银行信贷业务流程，对政府融资平台贷款业务加强管理：一是在贷款审批过程中，不能随意降低贷款发放门槛，尽可能采用多种抵押和担保措施。比如要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”，多种形式防范风险。二是建立项目监管制，监控信贷资金流向。一方面强化贷款投资方向，对于不符合投资方向的贷款，予以提前收回，防范贷款投向不清或贷款投向转变产生的风险；另一方面实行专户管理、单独核算、专款专用，防止截留、挪用、挤占贷款资金现象的发生。三是强化融资期限管理，原则上与政府任期一致，超过任期的融资要由本级人大授权。

4.实行资产证券化，化解银行信贷风险。商业银行可以对融资平台的存量贷款进行证券化，借助于债券市场来分解巨大的存量问题。一方面，商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产移到表外，化解自身的贷款风险；另一方面，当前情况下资产证券化是保持并提高核心资本充足率的一项重要措施，既有助于提升银行资本充足率水平，又从总体上化解由于中长期贷款的风险。

作 者 李洪强

单 位 重庆农村商业银行大渡口支行

篇（11）

中图分类号：F293文献标识码： A 文章编号：

一．前言

伴随着房地产业的发展，房地产价格评估的业务范围有了很全面的发展。现阶段的房地产价格评估已涉及到房地产买卖、交换、租赁、入股、抵押、典当、保险、以及房地产项目的可行性研究、会计成本分析等这些方面。房地产价格评估是一门科学，它是艺术和经验的结合，房地产价格评估不仅仅根据科学的房地产价格评估理论和方法，同时还要考房地产价格评估人员的经验积累。

而对于相同的房地产，但我们采用不同的房地产价格的评估方法时，就可能会得出完全不同的价格评估结论。房地产价格评估是一种市场化的终结服务端哦行为和活动，房地产价格评估的结果是其进行其他一些经济活动的法律依据，但是房地产的价格评估自身就存在着一些风险，因此对于房地产的价格评估，我们可以采用一些适当的方法来规避这些风险，通过对引起风险的原因进行分析，达到降低风险的目标。

二．抵押房地产价格评估的定义和现状

1.抵押房地产价格评估的定义

《中华人民共和国城市房地产管理法》第46条规定：“房地产抵押是指抵押人以其合法的地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押房地产拍卖所得的价款优先受偿。”根据这个法律条文，我们可以得出，抵押房地产的价格评估就是房地产的估价人员对房地产的抵押人员的房子以不转移占有的方式进行合法的抵押担保，同时在充分考虑抵押当时人的债权债务的关系的基础上，同时对该房地产的价格进行估计，推测和判断，从而可以对放低产的价格产生一定的影响。

2.房地产价格评估的现状分析

在我国，房地产价格评估行业的发展的时间并不是很早。1994年7月5日公布的《中华人民共和国城市房地产管理法》中第三十三条“国家实行房地产价格评估制度”以及第五十八条“国家实行房地产价格评估人员资格认证制度”才正式确立了房地产价格评估的法律地位。但是，随着房地产市场的逐步发育和成熟，评估机构也由少到多，评估从业人员日益扩大。房地产价格评估机构及从业人员的总量虽然在增加，但房地产价格评估机构及其人员的质量及从业人员素质却不是很乐观，同时，房地产价格评估还存在其他的一些问题。主要表现为价格评估行业垄断现象严重，缺乏公平竞争；评估机构管理体制僵化；评估机构靠现金回扣承揽业务，进行不正当竞争；评估机构和从业人员的规避风险意识不强，从业人员整体素质有待提高等等。

三．房地产价格评估风险的基本分类及其风险的原因

房地产的价格评估具有合法性、担保性、不确定性和风险性这些特点。我们从不同的角度，可以讲房地产价格评估的风险分为很多类。从承担责任的主体的角度可以将其分为评估机构责任和评估人员责任；从处罚的方式的角度可以将其分为民事责任风险和刑事责任风险；从对风险的避免的角度可以将其分为可回避的风险和不可回避的风险。

对抵押房地产价格评估风险的分类对于评估机构和评估人员都是有利的。，可以帮助他们鉴别风险，做好风险的防范和落实。我认为抵押房地产价格评估风险从其产生的原因的角度，可以将其分为四类，依次是外界风险；评估操作风险；评估专业风险和职业道德风险。

外界风险是对所有的评估项目都会产生作用的，而对评估机构无法进行控制的风险。这种风险主要是由于委托方所提供的据以进行房地产价格评估依据的法律文件的真伪鉴定不准、委托方有意欺诈作不实证据或者是恶意设置的专业评估陷阱或者是地区经济较大的动荡和不可抗力等这些原因导致房地产价格评估风险的发生和恶化。这些原因将会严重影响房屋价格评估，因此具有一定的风险性。

评估操作风险主要是指在进行房地产价格评估时，不按照评估专业的操作规则以及对评估工作的指导意见和其他相关的房地产价格评估管理制度对委托方的房地产价格评估进行有效鉴定、资料信息的收集不是很充分、证据杂乱或无证据搜集过程、计算错误、随意省略必要的操作步骤及评估各复核程序不严而导致的评估法律诉讼和声誉损失风险。

评估专业风险主要是复杂程度较高难以有效鉴别的资产评估价格和市场价格的实际偏差、评估方法和评估结论偏差和错误、评估专业语言陈述不清和不执行《房地产估价规范》的要求、评估报告的无意误导(包括评估报告中没有向委托方和应用方进行有效的风险提示和风险分析)、评估专业知识和认知的欠缺而导致的形象、信誉和执业水平损失及诉讼风险。

职业道德风险主要是由于评估人员、违约、懒惰、收受委托方贿赂和向委托方索要好处、有利害关系的业务委托、有意高估或低估、向委托方提示和同谋伪造有关关键资料、有意偏袒一方或在报告中故意误导、评估人员的不诚实和泄密以及允许他人运用自己的执业资格而导致的法律诉讼以及违反法律的重大责任风险。

四．风险防范与责任落实

对外界风险的防范对策主要是加强评估信息的搜集和管理，评估机构应尽量不接受该类型项目的委托，特别是在业务来源上进一步正本清源，原则上不接受企业的直接委托，即使接受，也要同金融机构取得联系，以证实委托方抵押贷款的真实性。此类风险防范主要责任人是业务来源的接洽人和有关的信息搜集人，使风险防患于未然。对评估操作风险的防范对策是进一步强化评估人员、复核人员、行政管理人员对本机构操作规程的落实和执行，加强评估告的复核和完善，并将有关的项目负责人制度、评估人员岗位责任制度同工资考核制度等结合起来，综合管理和控制。此类风险防范的主要责任人员是部门经理。

五．结束语

抵押房地产的价格评估作为一项特有的工作，在对抵押房地产的价格进行评估方面具有重要的作用。同时，对于不同的风险分类，房地产价格评估的风险具有不同的原因。只有了解这些原因，才能在房屋价格评估的时候，有效的规避风险，达到对风险的合理控制，这才是房地产价格评估风险研究的意义所在。

参考文献：

[1]肖艳 我国抵押房地产价格评估风险及风险管理 [学位论文] 2001 - 重庆大学：管理科学与工程

[2] 肖艳吴承祥 浅议抵押房地产价格评估风险 (被引用 1 次) [期刊论文] 《重庆建筑大学学报》 ISTIC EI PKU -2002年6期

[3] 陈玲 房地产抵押贷款评估中存在的问题及其对策探讨 [期刊论文] 《科技创新导报》 -2008年19期

[4] 吴光涛 抵押价格与评估风险责任 [期刊论文] 《中国资产评估》 -2002年4期