居民社保论文大全11篇

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社会保障的一般属性是国民收入社会化消费的一种再分配形式。它通过立法，以强制手段对国民收入进行再分配，以保证社会成员在特殊情况下的基本生活需要。社会保障通过社会保障基金的筹集和给付两个方面对居民消费产生影响。

通过筹集社会保障基金对居民消费产生的影响，具体表现在以下两个方面。一是延期消费。它是指将目前取得的消费基金推迟到一定时期以后再使用；二是均衡消费。它有两层含义。其一是指劳动者在一段时间内获得的收入在更长的时间内平均使用。社会保障作为一种社会调剂，使收入与消费在时间上衔接起来，使每个劳动者都有一个终生比较稳定的收入。其二是均衡不同收入水平的劳动者的贫富差别，使低收入者获得基本的生活消费。总之，通过筹集社会保障基金，虽然在一定程度上减少了即期消费，但它却营造了一个让劳动者消除后顾之忧的社会消费环境，减少了对未来不确定因素的预期，不用担心年老、生病、失业等问题，可以在现有的可支配的货币收入基础上放心地去消费。

通过社会保障基金的给付对居民消费的影响则更为直接。由于社会保障基金给付具有选择性，主要获得者是老年人、失业者、伤病者、低收入者和其他救济、优抚对象。它会立即用于消费，使老有所养、病有所医、残有所扶、灾有所救、贫有所帮，从而得到基本生活保障。

但是，由于我国的社会保障制度还不够完善，尚在改革探索之中，致使社会保障在促进消费方面的积极作用受到限制。

1、由于社会保障制度改革滞后，加大了人们对未来不确定因素的预期。最近一些社会调查机构对居民储蓄动机的调查表明，在过去劳动积累如何补偿未明和未来收入不确定的情况下，预期的医疗、养老等项支出大增。为此不得不进行防范性储蓄。这种储蓄动机在一些地区已经超过“住”、“行”而成为居民储蓄的头号动机，阻碍了居民消费结构的顺畅升级。

2、社会保险覆盖面窄，特别是三资、私企和个体参保人数少，这又加大了前述对居民消费的影响。

3、在企业改制中，出现了社会保障管理空白。由于改制的形式不同，下岗分流的措施各异，一些地区对劳动者在不同所有制单位之间流动时社会保障如何衔接的问题还没有相应的对策，还有的把问题推给了新改制的非国有企业。致使部分劳动者陷入退休无养老金、治病无法报销的困难境地。

4、失业保险作用小，失业保险基金筹集面窄、来源单一；失业救济金直接发放到失业者手中的比例虽逐年有所增加，但比例仍偏小。

5、医疗保险制度改革相对滞后。这里需要强调的是，离退休人员更需要医疗保障。当前，因病致贫或因贫致病已严重威胁一部分离退休人员的生活。

6、社会救济尚不能尽如人意。据国家统计局提供的数据，1997年全国城镇贫困人口1160万，构成了各级政府实行社会救济的基本对象。到1998年4月，全国建立城市居民最低生活保障制度的城市达400个，占全国城市总数的60％；有225万城镇贫困人口得到最低生活保障，约占全国城镇贫困人口的20％。这里，一方面社会救济的面还不大，另一方面一些城市虽落实了帮困资金，但困难职工却未能领到基本生活费。

完善社会保障制度，促进居民消费增长

一、尽量营造一个让劳动者没有后顾之忧的社会消费环境。

要减少人们对未来不确定因素的预期，首先要扩大社会保障的覆盖面。加快构建适应多种所有制共同发展需要的社会保障体系，把不同所有制的企业职工和城镇个体劳动者都纳入这个“安全网”中。只有这样，人们才能把手中的钱拿出来，根据自己的需要进行正常、合理的消费，而不必因对未来的种种担心和忧虑而被迫进行储蓄，减少即期消费。

要妥善解决国有企业改制过程中出现的问题。国有企业改革走到哪里，社会保障就跟到哪里，解除职工转制或下岗后的后顾之忧。社会保障部门要参与企业改制的全过程，以利于维护职工的社会保障权益，切实保证他们应享受的社会保障待遇。

二、重点解决社会保障基金不足问题。

一要在扩大覆盖面的同时，加大征缴力度和提高统筹层次，加快立法进程，强化征缴手段。二要确保社会保障基金的良性循环。解决对中老年职工养老金负债的补偿问题，是建立新制度、实现社会保障基金良性循环的基础。应尽快从国家财政收入、变现部分国有资产存量、发行特种国债等渠道来解决这一问题。同时，国家还应通过强化个人所得税征缴力度，开征遗产税、赠予税、特种消费税等形式，扩大资金来源，以充实社会保障基金。三要加强对社会保障基金的管理和监督。要将基金收缴、存储、拨付、管理、监督这一基金动态过程作为一条纽带，使各相关部门各司其职，各负其责，共同管理，相互监督。四要加快社会保障立法进程。立法滞后使社会保障处于无法可依的被动局面。因此，应尽快出台《社会保障法》、《社会保险法》、《社会救济法》，并制定相应的专项法律法规和实施细则，以规范国家、单位和个人的社会保障行为。

三、充分发挥社会保障基金促进消费增长的作用。

一要确保养老金按时足额发放。今后不仅要做到不发生新的拖欠，还要尽快补发以往拖欠的养老金。同时，基金收支方式要改差额缴拨为全额缴拨，以堵塞企业把养老金挪作他用的漏洞。

二要充分发挥失业保险金的作用，全面实施再就业工程。要做到职工随下岗随进入再就业服务中心，随能保证基金生活费的发放。

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一、建立城镇居民医疗保障体系的背景分析

“看病难,看病贵”是当今最受关注,也是最棘手、最难以解决的社会问题之一,牵涉多个领域,构成因素纠葛复杂。虽然对其改革路向众说纷纭,但一致的观点认为,医疗保障体系是解决此问题的关键所在,形成一个覆盖面广的医疗保障体系是解开看病贵难题的第一把钥匙。

经过长期的探索,我国的医疗保障制度改革已经取得了很大的成绩。目前我国城镇职工医疗保险覆盖范围已从城镇机关、企事业单位的职工及退休人员逐步扩展到非公有制经济从业人员、城镇灵活就业人员、农村进城务工人员。截至2007年底,全国参加城镇职工基本医疗保险人数为17983万人,其中参保农民工人数为3131万人①。一个适应社会主义市场经济的城镇职工医疗保险制度已初步建立,在提高医疗保障能力和职工的健康水平方面发挥了积极的作用。随着各项工作的扎实推进,新型农村合作医疗也取得了显着的成绩,制度框架及运行机制已基本形成。截至2007年底,全国开展新农合的县(市、区)达到2448个,占全国总县(市、区)的85.53%,参加合作医疗人口7.3亿,占全国农业人口的85.7%。新型农村合作医疗基金支出总额为220亿元,累计受益2.6亿人次②。新型农村合作医疗的开展在很大程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题,避免了“小病扛,大病拖”现象的发生,对统筹城乡发展、促进农村稳定、保障广大农民权益起到了重要的作用。

从总体来讲,随着市场经济体制改革的深化和人民收入水平的提高,城镇职工医疗保险制度已经日臻完善,新型农村合作医疗制度也顺利实施。但是也应该看到,包括中小学生在内的城镇其他非从业居民尚未被纳入社会医疗保险范围。随着社会转型的日益加快、疾病风险的困扰和经济体制改革过程带来的分配不均等,广大城镇居民对医疗保障的需求越来越迫切。在此背景下,2007年国务院专门颁布了《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》(国发[2007]20号),就开展试点的目标、任务、基本原则、主要政策及组织实施办法作出了具体的规定。截至2007年底,我国共有城镇人口5.94亿,占全国总人口的44.9%,其中就业人口2.94亿,非就业人口3亿。城镇已参加基本医疗保险的约2.21亿人(其中参加城镇居民医疗保险的有4068万人),占全体城镇人口的37%,比上年增加6319万人①。尽管取得了很大进步,但我们也清楚地看到,许多城镇居民仍然徘徊在医疗保障体制之外。因此,构建健全完善的城镇居民医疗保障体系,在实践中推动城镇居民医疗保障工作的健康发展,就成了当前的应势之需,也是迫切需要解决的一个现实问题。

二、试点地区城镇居民医疗保障制度运行过程中存在的问题

城镇居民医疗保障制度的推行在很大程度上解决了城镇居民看病难、看病贵的问题,在实现全民医保方面迈出了坚实的一步,受到了广大群众的肯定和欢迎。但也应该看到,城镇居民医疗保障工作毕竟还处于试点时期,难免会存在一些问题,需要我们在实践当中不断加以完善。

1.对城镇居民医疗保障的宣传力度有待进一步加强

作为一项惠民工程,许多群众对城镇居民医疗保障都持欢迎的态度,但由于宣传力度不够,许多试点地区并没有实现全覆盖,一些居民依然徘徊在城镇居民医疗保障体系之外。从另一个方面来看,许多已经参保的居民对城镇居民医保的真正内涵和一些具体细节也缺乏了解。部分群众对报销补偿费用期望过高,对设立的起付线不了解,对医疗费分段计算补助也不熟悉,尤其是对报销程序还不是完全清楚。这就有待于各试点地区进一步加大宣传力度,把工作做实、做细,使广大群众在真正了解、熟悉城镇居民医保工作的基础上,积极踊跃地支持和参加城镇居民医保工作。

2.统筹层次低,保障水平有待进一步提高

在局部试点地区,城镇居民医疗保险制度的统筹层次一般为县、市级统筹。统筹层次低,不仅不利于进一步分散风险,也不利于资金在全国范围内调剂和发挥更大的互助共济作用。从保障水平来看,由于我国当前生产力整体上还不够发达,且经济发展呈现出很大的不平衡性,所以许多试点地区还是以保障住院和门诊大病医疗支出为主,最高报销上限也有待进一步提高。今后,各试点地区应随着经济的发展,加大政府对城镇居民医保的财政投入力度,在化解住院和门诊大病风险的同时,要逐步试行门诊医疗费用统筹,探索统筹解决城镇居民门诊费用问题的办法。

3.监督管理机制要进一步健全

从试点地区的情况来看,城镇居民医疗保障制度的监督和管理有待进一步健全和完善。在支出管理方面,个别定点医疗机构仍有开大处方、开用药目录之外的药和不合理的大型检查等情况,导致部分群众获得的补偿金额降低,也导致了参保居民对医保制度的误解和不信任。个别定点医疗机构把门诊病人转化为住院病人,诱导病人过度消费医疗资源,造成参保居民住院费用增长。有的医院审查不严,个别患者冒名顶替套取资金,严重侵害了参保居民的权益。在医疗保险基金的给付方面,也没有建立包括基金运行分析制度、运行情况通报制度和常规基金运行监督检查制度在内的基金的收支监测预测预警系统,还没有形成包括组织监督、民主监督、制度监督、行政监督、业务监督、审计监督等多种监督形式在内的内外部双重监督体制[1]。

4.城镇居民医疗保障服务体系需进一步完善

城镇居民医疗保障事业的健康发展离不开完善的医疗保障服务网络。近年来,各地医疗保障服务体系无论是在硬件建设和软件建设方面都有了很大的进步,但也应该看到,这与广大城镇居民的医疗需求还有一定的差距。许多群众对医疗机构的服务意识、医疗人员的业务素质还颇有微词;就医环境需要改善,尤其是城镇社区医疗服务机构还很薄弱,亟待加强。

当然,这些措施的完善,不可能一蹴而就,要有一个循序渐进的过程。今后,要加进一步努力打造健全的服务体系,为广大群众提供省心、放心、舒心的服务。

三、新时期健全完善城镇居民医疗保障体系的路径选择

被誉为“国民保健服务之父”的贝弗里奇曾经说过:病人因没钱而拒绝医疗,这是任何文明社会都不相容的。保障每一个公民病有所医,享受基本的医疗保障是每一个政府义不容辞的责任,也是社会和谐的必然要求。总体来看,我国对城镇居民医疗保障制度的探索已经取得了很大的成绩,但也应该认识到,这是一项任重而道远的工作,是一项复杂系统的工程,需要我们以民为本,因地制宜,多方努力,在实践当中不断推进城镇居民医疗保障工作健康、有序发展。

1.加快城镇居民医疗保障立法工作,为城镇居民医疗保障提供完备的法律框架

近年来,尽管我国城镇居民的医保工作日益受到重视,但毕竟还处于试点阶段,许多措施和制度还不够健全和完善,城镇居民医保工作的开展缺乏必要的法律保障。社会保障法是关系国家经济发展、社会稳定的重要法律制度,没有健全的社会保障法律体系,就没有健全、完善和成熟的社会保障制度。笔者认为,我国应制定统一的《城镇居民基本医疗保障法》,并以此为依据制定相应的新型配套的政策和实施办法,规定城镇居民医疗保障制度的法定地位,并将之严格纳入到我国城镇居民社会保障体系建设之中,明确城镇居民医疗保障制度未来的发展方向。

2.建立健全城镇居民基本医疗保险政策体系

作为城镇居民医疗保障体系的核心组成部分,城镇居民医疗保险制度的构建与完善显得尤为重要。在政策设计上必须考虑各方承受能力,做到“基金筹集多渠道、费用缴纳低水平、待遇保障多样化、保险服务便捷化”。

(1)形成合理的筹集机制

首先要完善筹集机制。城镇居民医疗保险应坚持“低缴费、广覆盖”的原则,在缴费能力与医疗待遇之间找到个平衡点。在实践当中,一方面应加大对城镇居民医疗保险宣传的力度,提高广大居民参保缴费的自觉性和主动性;另一方面,要建立健全稳定的配套资金保障体制,将各级配套补助资金固定下来,为城镇居民医疗保障提供财政支持。同时,中央、省级要加大对贫困地区和贫困城镇居民的财政补助力度,以实际行动促进和保证全体人民共享改革发展成果。其次要积极拓宽筹集渠道。在将政府财政拨款和救助以及城镇居民缴费进一步制度化、规范化的同时,应不断在实践中拓宽城镇居民医疗保险基金的筹集渠道,积极引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方面的捐助,不断充实城镇居民医疗保障基金。

(2)健全管理体制

应建立健全严格规范的管理制度、严谨长效的管理方法、便捷有序的管理流程和先进高效的管理网络,构成科学简约、调控灵敏的医疗保障管理体系,以实现保障到位、基金平衡、调控灵敏、服务周到的管理目标。在组织管理方面,受经济条件限制,我国广大县级城市可以借鉴河南舞钢市的管理模式,整合基本医疗保障管理资源,借助新型农村合作医疗这个现实性的制度体系进行监督和管理。较大的城市和条件具备的地区,应该建立起相对独立的、专门的医疗保险管理机构,同时加强对制度运行的社会监督。在基金管理方面,要将城镇居民基本医疗保险基金纳入社会保障基金财政专户统一管理,单独列账。要按照社会保险基金管理等有关规定,严格执行财务制度,加强对基本医疗保险基金的管理和监督,探索建立健全基金的风险防范和调剂机制,确保基金安全[2]。

(3)规范运行机制

首先要合理确定参保范围,明确保障重点。城镇居民医疗保险的参保范围主要是不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围中的广大城镇居民。在保障的重点方面,由于我国当前生产力整体上还不够发达,且经济发展呈现出很大的不平衡性,所以应因地制宜,确定不同层次和级别的保障标准。其次要科学制定费用支付标准。城镇居民基本医疗保险基金的使用要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则,确定科学合理的医疗费用支付方式,以确保支付待遇与缴费水平相适应,做到合理控制医疗费用,提高资金使用效率,保证基金的收支平衡和制度的平稳运行。再次,要建立一套科学的医疗保障评价系统。针对医疗保障的运行特点确定一套全面、科学的评价指标,对参保情况、基金的收缴、管理和使用、医疗机构的服务、医疗保险基金的使用效率、医疗卫生资源的配置等进行深度研究和评价,以便为制度的进一步实施指明方向。

3.健全完善城镇社区医疗卫生服务体系

城镇居民医疗保障服务体系要按照管理社会化、服务人性化的原则,建立功能齐全、结构合理、运转有效、简捷方便的医疗保障服务网络[3]。积极发挥社区医疗保障制度平台的作用,依托社区平台,建立医保机构同用人单位和个人的联系制度,为广大居民提供快速便捷的服务;要加快社区医疗体制的创新,形成社区医疗服务、专业医疗服务和综合性医疗服务相配套的布局合理、分工协作的医疗服务网络[4]。通过发展社区卫生服务体系,进一步调整城市卫生服务体系的结构、功能、布局,提高效率,降低成本,以不断满足人民群众日益增长的卫生服务需求,提高人民健康水平。

4.强化医疗服务管理,加快医药卫生体制改革

城镇居民医疗保障要想健康发展,在进一步完善医疗保险政策的同时,还要积极推动医疗卫生、药品流动体制改革。这三个方面同时关系到广大群众的切身利益,更关系到今后我国卫生事业的长远发展,它们相辅相成,互相促进,缺一不可。在医疗服务市场上,要把供需双方由“信息不对称”变为“信息对称”,增强患者对医疗服务质量与数量进行事先判断的能力,提高其选择的主动性;通过建立医药专营制度,逐步实行医、药经营分离,减少药品流通环节;实行医药分开核算、分别管理的制度,打破医药不分的垄断体制,合理控制医药费用水平。

5.建立城镇居民医疗救助制度,加强卫生扶贫工作

城镇居民医疗救助制度是城镇居民医疗保障体系的重要组成部分。在实践当中,要把对城镇特别困难人员的医疗救助作为促进城镇居民卫生保健工作的重点内容之一,把经济扶贫与卫生扶贫合理结合起来。在资金的管理和使用上,要建立专项城镇居民医疗救助基金,交由当地民政部门统一管理和使用,也可以通过成立基金会,由专门机构负责进行运营。通过此项基金,对符合医疗救助的对象进行适当救助,以使比较困难的城镇居民获得基本的医疗保障。在救助方式上,可采取缴费参保、减免医疗费用、建立社会福利医院及实行定额补助等办法解决。同时,要根据医疗救助对象的不同,采取不同的救助管理办法[5]。总之,要把医疗救助计划与整个医疗保障体系有机结合起来,防止城镇困难居民群体因病返困、因病致穷,避免引发社会不稳定的因素,促进社会的和谐、健康发展。

[参考文献]

[1]王振平.我国城镇居民基本医疗保险制度初探[J].中国卫生事业管理,2007(10):p677~678.

[2]许勇胜.关于医疗保险基金运行安全管理的探讨[J].山西财经大学学报,2007(1):p35.

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一、城镇居民医疗现状及存在问题

(一)社区卫生服务模式社区卫生服务是随着现代医疗需求而产生的一种全新的卫生服务模式，在推行城镇居民医疗保险试点的过程中

由于参保人员大多为老人、小孩、并轨转制企业的弱势群体、失业或无业人员，因此社区医疗服务便上升为人们关注的焦点。但是眼下大多数社区卫生服务仍然不能满足居民的各种需求，呈现处“叫好不叫座”的尴尬场面。究其原因，有以下几点：

第一，较多的患者对社区医疗服务能力缺乏信心。胜利街道居委会的xx主任告诉我们，居民们普遍认为社区医疗服务机构的医生医术不高，设备简陋，生怕在社区就诊“小病拖成大病，感冒治成肺炎”。尤其对全科医生持怀疑态度。

第二，社区医院的硬件水平堪忧。其中有不少用药遭到患者非议。园林街道人大社区卫生服务站孟大夫称，虽然现在社区医院的医疗药品范围放开了许多，但还是没法满足患者要求，好多就诊的大爷、大婶们都要两头跑：在大医院就诊、看完病、拿着针剂药品到社区医院点滴。有些疾病需要作CT、彩超、X光片的。社区医院不具备这些设备、患者只能先在大医院就诊。这也是大多数岁数比较大的患者怕麻烦不来社区医院看病的重要原因。

第三，调研还发现，现在社区医疗卫生的定位非常笼统，大多是预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育，没有对公共服务、社会管理、疾病治疗和疾病防止加以区别，没有细致考虑各地医疗资源现状，发挥作用不够、机械地按统一标准划分社区卫生机构。

(二)社区医保管理平台建设滞后

职工的医疗保险平台是单位，城镇居民医保的组织实施网络则可以依赖社区。实际上，每一个街道、社区都已建立了劳动和社会保障站；但是省市一级劳动和社会保障部门不负责具体操作；社会保险部门又不能隔着锅台指导街道、社区的社会保险、医疗保险这一块业务，这样街道社区机构等于是聋子的耳朵——摆设。虽然，国家召开了城镇居民基本医疗保险工作会议，也有规划。但是社会保险法规、医疗保障政策还不完善、需要细化，社会保险机构、医疗保障难以操作、街道社区无法律依据，对参加养老保险、登记缴费、审核、监察、责任的追究没有章程、缺乏措施、政策法律建设不健全，难以震慑和阻止违法行为、处罚乏力，难以维护城镇居民医疗保障合法权益。人员编制、经费保障、监察办案机构等等存在很多问题，严重地影响了社会保险、医疗保障的工作效益。街道社区医疗保障管理平台目前是硬件不硬、软件太软。

二、街道社区医疗保险工作的对策思考．

城镇居民医疗保险试点的推开，是医疗保险制度改革迈向全民医保、完善目标关键性的一步。但勿庸讳言、建立符合中国国情的医疗保险制度，加紧实施城镇居民医疗保险扩面专项行动，按照“低费率、保大病、保当期的构思、根据城镇居民的特点和医疗需求、以及街道社区的承受能力，合理确定缴费基数和缴费比例，在开展养老保险扩面的基础上，同步推进居民医疗保险扩面行动，避免城镇居民因大病造成的养老和健康风险，为城镇居民稳定构筑双保险机制。

(一)城镇居民医保试点基本原则

第一是低水平起步原则。从我国经济社会发展水平的实际国情出发，根据各方承受能力，合理确定筹资水平，保障标准。重点保障城镇非从业居民的住院和门诊的大病医疗需求，同时鼓励有条件的地区逐步试行医疗费用统筹。随着经济社会的发展逐步提高医疗保障水平，扩大医疗保险的受益面，确保医疗保险的长足发展。

第二是确保自愿原则。国务院决定2007年在有条件的省市、选定2—3个城市启动试点，明确确定地方进行试点的自愿性，充分尊重地方的积极性和主动性。广泛宣传和重点宣传相结合，城镇居民可自愿缴费、参加医疗保险，充分尊重群众的意愿和选择，政府作为后盾、建立财政辅助制度、引导和帮助居民参加医疗保险。

第三，属地化管理原则。明确国家、省、市、县的责任，国家确定基本原则和主要政策，地方确定具体办法。城镇居民基本医疗保险实行属地化管理。统筹层次原则上参照城镇职工基本医疗保险的规定，以有利于发挥现有管理体系的优势。社会保险机构医疗保险的工作职能，贴近基层、和谐社会，从长远考虑要积极探索适合城镇居民特点的医疗保险办法，大力实施“低费率、保大病”的政策，鼓励居民参加医疗保险进而社会保险，将城镇居民完全纳入社会保障范围。

第四，统筹协调原则。坚持以人为本，做好医疗保障相关工作基本政策、基本标准和管理措施等的衔接，保证城镇居民保险试点的顺利进行和医疗保障各类制度的协调推进。

(二)构筑预警、监管、处理三大网络体系

1．建立欠费监控预警网络体系。建立居民参保缴费监控预警体系，由街道(镇)、村、社区、劳动或社会保障管理服务机关对欠费居民实行直接监控，每月对辖区居民缴纳保费情况进排查，督促参保居民按时足额缴纳社会保险费或医疗保险费。

2．按经济情况对参保居民建立分类监管网络体系。对老、幼、转制、合并病残居民家庭的经济收入进行深入细致、客观的综合性等级排队评价；对经济收入比较稳定家庭居民的缴费情况进行重点监控，存在欠费的要限期补交、不按规定缴费的要降低其信用等级。

3．完善参保关系监察、争议调处网络体系。健全完善市、(县)镇、街道、社区社会保险管理服务机构专兼职人员到位，实现定人、定岗、定责，条件好的可以聘请为社会保险联络员、成立街道(社区)调解组织，形成四级监控、争议调处网络，实行网络式管理，随时掌握辖区内的举报投诉、争议情况，维护参保居民合法权益，把问题解决在基层及萌芽状态。对参保当事人及时、满意答复，确保不出现恶性有争议案件或群体性突发事件。

(三)建立执法、维权机制。

1．加强与工会、民政、工商、税务、公检法、银行等部门的互动、建立联合执法机制，形各部门齐抓共管的工作局面，特别是对恶意欠费群众，严重违反医疗保障法规的团体、机构，加大联合处罚力度，取消其信贷款、社保、民政，劳保优惠政策享受资格等，该强制执行的从速处理，该依法处理的决不手软，并在新闻媒体上、社区街道及时曝光，使一些违反医疗保障法规的机构或居民受到严重处罚。

2．建立突发性应急机制。专门编制医疗保障关系专项应急预案、有效应对因医疗保障关系、医患矛盾而引发的突发性，明确应急的工作组织体系、机构设置、人员分工预警机制、信息、应急保障等内容、全面提升事件处理的应急反应能力，将突发造成的损失降到最低点。

3．完善医疗保障应急周转金机制。建立市、县、镇三级应急周转金制度，对短期内无法按正常途径解决医疗保险基金影响医疗保险声誉的，先由街道、社区专项资金垫付，当街道社区无力支付时，启动市、县级应急周转金，确保社会秩序持续稳定。

(四)强化基础设施，提高服务能力

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中图分类号：D57文献标识码： A 文章编号：

飞速的城镇化进程正在改变着我们的社会、观念乃至生活方式，特别是农村城镇化之后，在原来土地上耕种、生活的农民在失去土地之后自身生存和发展问题如何保障，这不仅关系到我国经济的可持续发展，同时也是体现社会公平的重要民生问题。本文试就如何建立失地农民保障机制做一探讨。

1．建立失地农民保障体系的指导思想

在社会主义市场经济背景下，建立失地农民社会保障体系，必须要坚持以人为本，体现社会公平公正的思想。

以人为本是社会稳定的前提，是制度设计的基础，社会保障机制应充分体现出对失地农民人的价值的尊重，保障失地农民的生存权和发展权。社会公平公正是和谐社会的本质特征，是现代社会的基本价值取向，更是作为公共产品的社会保障制度的存在依据。失地农民社会保障机制在作为对失地补偿的同时，更好的发挥保障的作用，就必须要体现社会公平公正。

2．现有失地农民保障体系的方式和内容

失地农民问题已经从局部地区的个别问题发展成为普遍存在的重大问题。针对如何对失地农民是生活和发展进行保障，各地也通过实践摸索出了以下几种模式。一是是将失地农民纳入现行社会保障体系之内，如城镇社保或农村社保体系；二是针对失地农民这个特殊群体建立不同于城镇或农村社保的专项社会保障制度，三是将失地农民纳入商业保险。

3．存在的问题

同时我们也要看到，由于对如何建立失地农民保障体系，国家并没有具体的政策来指导，各地都是以有限的经验来探索，这就导致现有的保障体系存在以下问题：

3．1各种保障体系并存，没有统一规范。

各个地区自行制定失地农民保障体系，这样保障体系的水平高低基本取决于当地政府官员的水平高低以及主观意愿，潜在的不公平不公正的风险很大。在当今信息发达的社会，各地不同的社保体系都会被失地农民用来进行比较，而且往往以自身之不足来衡量他人之优势。当失地农民认为自己受到了不公正待遇时，将会引发很大的社会风险，不利于社会主义社会经济、政治建设和谐稳定的发展。

3．2失地农民保障体系不全面、不系统，没有解决农村和农民的长远发展问题。

目前现有的失地农民社保体系一般只涉及了农民的养老问题，与城镇职工社保体系相比，医疗、工伤、生育、就业等基本没有涉及，对于失地农民中的青年农民来说不够公平，对于老龄农民来说也不是一个负责任的制度。这种制度导致了事实上失地农民基本权利的丧失，农民看不到发展的前景和希望，最终沦为没有赖以生存的土地、没有生存的技能的社会”二等公民”。

3．3失地农民社会保障体系缺乏法律规范，在操作运行层面没有制度保障。

城市化进程中产生的各种新问题，我国在应对这些问题的时候在法律层面有些滞后。失地农民从失地之始，就缺乏一个可执行的农民权益维护、补偿制度。一部《土地管理法》只能提供解决问题的原则，并不能完全解决具体问题，而各地制定的地方性法规的可执行性也值得怀疑。继而到建立失地农民社会保障环节，国家更是没有有关的法律文件。法律法规建设的滞后不仅损害了失地农民的利益，也让国家的城市化进程受阻。

4．建立系统的失地农民保障体系

4．1从法律层面进行规范，确保政策的可执行性。

首先，要认识到失地农民已经是我国社会现阶段一个数量不在少数的群体，失地农民问题也是关系到国计民生的大事，需要在有关法律中明确提出这个概念，并在涉及到的各部法律中提供法治保证，确保农民在失地过程以及失地之后的各个环节都有法可依。其次，在各地制定具体执行的政策标准时，也需要从立法角度给与规范和指导。最后，在牵涉到对失地农民权益保障进行立法的问题时，政府需要发挥出更大的作用，承担起更大的责任。

4．2做好基础保障，保证农民生存权。

农民由于长期从事农业生产，在失去土地之后，基本上就失去了安身立命之所。所以，建立失地农民保障体系，给与失地农民征地补偿，首先要解决好基础保障问题，主要包括以下两个方面：

4.2.1居住问题。农民土地被征收，同时伴随的是原有自建住房也被拆除。所以，在进行补偿时，最基础的就是解决农民的居住问题，即按照一定的标准给农民还建住宅，满足其居住需求。

4.2.2养老问题。失去土地的农民基本丧失了经济来源，而由于历史和社会的原因，多数农民并没有农业生产之外的谋生技能，特别是对于老龄人口来说养老问题更是迫切。因此，必须将失地农民统一纳入城镇养老体系，同时根据失地这个特殊原因对养老金由财政进行补贴。

4．3规范社会保障体系，确保农民发展权。

现有社会保障体系基本都考虑到了养老的问题，但这只是满足了失地农民的生存权，从长远发展的角度，必须要对失地农民社会保障体系做进一步的规范和完善。对于失去土地的农民来说，他们事实上已经成为了城镇居民，必须要统一纳入城镇居民社会保障体系，按照城镇社保标准建立医疗、工伤、失业、生育等社会保险。同时，作为弱势群体，也需要建立除社会保险之外的福利制度和救助制度，只有这样，才能给与失地农民真正的保障。

4．4进行社会保障制度创新，弥补常规社保不足。

针对失地农民进行社会保障制度创新，可以从很大程度上弥补常规社保的不足，更好的解决失地农民的生存和发展问题，体现社会的公平和公正。这就要求政策制定者突破传统的思维模式，把着眼点放在农民的长远发展上来。笔者设想以下几种制度创新来弥补常规社保的不足。

4.4.1完善农民土地征收补偿方式。有条件的地方可以在住宅还建之外考虑土地置换补偿。而在补偿标准上要提格按照第三方土地估值来公平公正的给与补偿，并且还要考虑不同位置土地的价值、增值潜力的不同而给与补偿，让失地农民在土地增值中获益。

4.4.2继续享有土地增值收益。对于土地被征收之后，除了居住补偿之外，可考虑为集体经济保留部分商业建筑，失地农民按人分配一定面积，由村委会统一管理，按年分配租金；或农民以可分配商业建筑面积入股来分红。这对于失地农民来说是一个长久稳定的收入，相当于失地农民仍然在土地上得到收益。

4.4.3建立失地农民社保基金。以土地征用后的部分补偿金、一定比例的土地增值收益为主要来源，辅以政府财政拨款和基金收益等，建立失地农民社会保障基金。也可以鼓励失地农民将土地补偿款投入到基金中，由专业机构或财政部门设置管理机构进行例如国债购买等的投资，为失地农民提供稳定的投资渠道和长期收益，避免补偿金的滥用，解决失地农民因自身所限没有投资渠道的问题。

4.4.4促进失地农民就业和创业。将失地农民纳入城镇就业体系，参考城镇下岗职工，给与就业政策优惠。由财政出资委托专业机构对失地农民进行技能培训，增强其再就业能力。同时，对于接收失地农民就业的企业，在税收、工商等方面制定优惠政策，部分减免企业所得税、营业税等，促进企业吸收失地农民再就业的积极性。对于再创业的失地农民，除减免各项费用和税收外，还可以为其低息提供小额贷款以加大扶持力度。

5．结语

建立公正公平、以人为本的失地农民社会保障体系，不仅是维护失地农民生存和发展权利的需要，也是我国经济社会和谐健康发展的需要。在体系建立的过程中，政府要发挥主导作用，完善有关政策和制度，解放思想、更新观念，在做好基础保障的同时进行制度创新，保障广大失地农民的生存和发展，建立符合和谐社会精神和科学发展观的失地农民社会保障体系。

篇（5）

选择”洽谈会成功举行

本刊讯（通讯员 古丽丹） 2月10日，为期3天的2012年南宁春季大中专毕业生“双向选择”洽谈会在南宁市人才市场落下帷幕。本次双选会主要面向2012届大中专毕业生，共有265家企事业单位进场招聘，提供就业岗位10183个，入场求职人数16283人次，在会上达成初步就业意向的约32%。

柳州市规范并适当提高市本级

社会公共管理行政事业单位编外

聘用人员工资待遇

本刊讯 （通讯员 李 杰 黄四锋） 随着柳州市社会事业迅速发展、城市管理职能增强以及部门职能加大，市本级机关事业单位聘用了一定数量的编外社会公共管理人员。柳州市近日召开常委会，决定从2012年起规范聘用人员工资待遇，并逐年适当提高聘用人员月工资标准。

该市将聘用人员分为协管员岗位、行政事业单位辅助岗位、工勤服务岗位三个大类别进行管理，聘用人员的月基本工资标准按柳州市职工最低工资标准的一定比例计发，实行动态调整机制，即：当年调整职工最低工资标准，下年度元月起调整聘用人员月工资标准。实行年度考核制度，对不胜任工作的解除其聘用关系。该市还落实聘用人员应缴纳的五项社会保险费，解除聘用人员的后顾之忧，个人缴费部分根据相关规定由聘用人员个人承担，并由用人单位代扣代缴，单位缴纳部分根据经费来源渠道，由财政或单位按照每年柳州市社会保险最低缴费基数核定和缴纳。另外，各城区也将参照市本级的标准执行。

东兴市2011年企业

养老保险事业飘红

本刊讯（通讯员 孙景林 唐满国） 2月8日，笔者从东兴市企业养老保险通气会获悉，该市2011年企业养老保险取得了显著成绩。

一是共按时足额给离退休人员发放养老金2300万元，发放率和社会化率均达到100%；二是全年累计参保人数10345人，完成任务的102.4%；三是2011年征缴企业养老保险费4690万元，任务完成率132%；四是将1885名离退休人员全部纳入社区管理，社区管理服务率达100%；五是为未参保集体企业达到退休年龄的职工办理了养老保险手续，并从符合条件当月起为他们办理了退休领取养老金手续；六是在2011年春节前完成了全市离退休人员的养老金待遇增资调整工作，并在节前通过银行发放到离退休人员手中，通过调整，该市企业离退休人员月人均养老金由2010年的1068.39元提高到1224.58元；七是“五险合一”工作顺利启动，通过对全市所有参保人员各项信息进行了仔细比对，完成了信息采集和系统完善工作。

钦州市人才小高地

“特区”效应显现

本刊讯（通讯员 刘 经） 钦州市依托重点产业、重点项目、重点学科和优势企事业单位，先后建设了自治区级、市级人才小高地共11个。据统计，该市人才小高地建设启动以来，引进国家级、省级专家8人，教授20人，副教授6人，博士8人，硕士研究生195人，形成了具有一定规模、比较优势明显的高层次人才群体。

近年来，该市人才小高地共承担国家和省级重大项目80多项，其中，与海洋保护、开发利用相关课题26项，发表与海洋保护与开发利用相关科研学术论文50余篇。2010年12月31日，以碱回收系统为关键的化学机械浆废水低排放技术列入国家环保部2010年度《国家鼓励发展的环境保护技术目录》；坭兴陶窑变烧制项目获自治区科技厅立项扶持开发，坭兴陶干法成型技术被国家科技部列为研发项目，坭兴陶“高鼓花樽”被联合国教科文组织授予“世界杰出手工艺品徽章认证”。

凌云县开展城乡居民社会养老保险政策宣传工作

本刊讯（通讯员 陈德惠） 2月1日―16日，凌云县人力资源和社会保障局组织人员分别深入乡（镇）、村开展城乡居民社会养老保险政策宣传工作。

据悉，在宣传期间共播放有线广播5天，拉挂横额标语8幅，发放宣传画1万份、宣传小册子1.5万册、宣传单2万余份，覆盖范围达到了80%，为该县即将启动实施城乡居民社会养老保险工作打下了良好的基础。

靖西县边民大培训工作成效显著

本刊讯（通讯员 杨忠敏） 自2009年以来，靖西县大力开展边民大培训工作，取得了良好成效。

2009―2011年底，涉农部门已组织边民开展农村实用技术培训48194人。该县定点职业技能培训机构组织边民开展职业技能培训12705人。几年来，取得国家职业资格证书2467人。其中，初级2261人，中级及以上206人。

2011年，该县就业服务中心积极开展职业技能培训，办班112个，培训各类人员5585人。其中，边民3926人，下岗失业人员87人，创业培训53人，在岗提升培训315人，农村党员285人，被征地农民培训275人，水库移民培训84人。计划生育家庭、城镇登记失业人员等其他人员的职业技能培训560人。核发国家职业资格证书588人，实现了“十二五”发展的良好开局。

2012年，靖西县人社局创新工作方法，针对边民培训意愿，举办电工、挖掘机驾驶员、汽车修理工、农用运输驾驶员、商品营业员、收银员等职业技能培训班，培训边民574人。目前，相关的职业技能培训工作仍在继续进行。

上思县社保广覆盖扩征缴惠民生

本刊讯（通讯员 陈禹存） 2011年，上思县以深入贯彻实施《社会保险法》为契机，积极构建社保安福工程，社会保险工作取得良好成效。

在城镇职工基本养老保险方面，实现养老保险参保11850人，其中，扩保 1239 人，下岗失业人员接续保险缴费1500多人。养老金支出6693万元，享受待遇人数 4920人。在城镇职工失业保险方面，全县参加失业保险10552人，共征收失业保险费443万元，共发放失业保险金90多万元，发放物价补贴3万多元。在城镇职工基本医疗保险方面，参加医疗保险68616人，收缴医疗保险费2020万元。在工伤保险方面，参保人数15655人。其中，农民工参保2553人，基金征缴总收入120万元。在城乡居民社会养老保险方面，截至2011年12月底，共发放养老金2万元，享受待遇人数20351人，发放率达98.1%。

容县成立社会

保险事业管理中心

篇（6）

中图分类号： F292 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）04-0022-005

随着社会主义市场经济的快速发展与城镇化的不断推进，农村集体土地被大量征用，失地农民这一特殊群体由此产生。土地被征用后的农民，既不同于传统意义上的城镇居民，也不同于传统意义上的农村村民，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的社会群体。[1]据专家估计，1990—2003年的13年间失地农民的数量超过6500万人，而且每年以250～300万的人数递增[2]，2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。伴随失地农民数量的逐年增长，货币赔偿、就业安置、拆迁补偿不到位或者不尽合理，引发了许多社会矛盾，成为影响社会稳定的重要因素。[3-4]

在分析现有失地农民安置问题及成因的基础上，综合比较现有安置方式的优缺点，以集中区为例，设计包括保障、补偿及安置等多种方式的综合安置体系，并对上述体系进行可行性分析与优势评价，提出保障失地农民生活水平和可持续发展的对策建议。

一、城市化进程中农地征用制度的缺陷与原因分析

（一）城市化进程中农地征用制度的缺陷

从1990年代开始，我国土地资源进入市场，推进市场配置、要素配置，形成了《土地管理法》、《城市房地产管理法》等一系列相关法律法规。其中《土地管理法》第四十七条规定土地的征收按照原用途给予补偿，即土地转为他用的增值收益归征用者所有，这是现行土地政策的主要缺陷。[5]这种“土地转用的增值收益归征用者所有”的制度设计往往会诱使地方政府有较强的过度征用土地的欲望，从而出现资源配置的效率损失。[6]

随着市场经济的不断发展及用地规模的不断增长，土地资源配置的低效率，失地农民就业难、补偿低、社保不健全等诸多问题也随之而来，尤其表现在征用补偿权利上，始终忽视了农民的参与权利。[7]在城市化进程中，征用农村土地的过程实质是国家、集体和农民为追求各自利益最大化而相互博弈的过程，其结果是政府获利最多，集体居中，农民最少。[8]据有关部门调查表明，如果以被征用土地的出让价（即土地出让金）加税费为征地收益，农民只得其中的5%～10%，农村集体获得25%～30%，60%～70%为政府及各级部门所得。[1]因此，在土地征用的过程中，作为土地的出让方，农民的经济权益没有得到应有的保障。2001年以来，国土资源部先后在全国19个城市进行征地制度改革试点。国土资源部的调查结果显示，56.3%的失地农民认为征地后生活有所降低或有很大降低。关于失地农民“受偿意愿”的实证研究表明，由于我国现行的征地补偿忽视农民的“受偿意愿”，强制征地与低价补偿导致社会矛盾与冲突大量发生的同时，也提高了征地过程中非市场性的交易成本，刺激了土地资源和巨量资本的错误配置[9]，从而导致土地的城镇化快于人口的城镇化，1999—2007年城市建成区面积扩大了7.2%，但人口只相应增长了4%，而且失地农民城市化进程滞后，形成了大量“伪城市化”的农民。

（二）城市化进程中农地征用制度缺陷形成的原因

1.农地征用的政府垄断性与强制性

我国土地产权体系建立在公有制产权基础上的国有和集体二元产权制度之上。农地征用具有政府经营性质，其过程是将集体土地依法征为国有后在土地市场中通过招拍挂的方式出售，从而由农民经政府最终进入市场，实现土地价值的增值。[10]

由于地方政府对其所辖的农村集体具有一定程度的管理权，在与农村集体的经济博弈中处于绝对有利地位，通过垄断土地交易价格可以实现其城市经营利益的最大化，从而形成了农地征用的政府性垄断，导致土地的出让价格并非市场配置资源的运行结果，土地依赖性最强的农民意愿并没有体现，其主体利益受损。[10]对比完善的市场经济机制，我国农地征用补偿费用所依照的是《土地管理法》设定的依据农地农业生产产值计算的非市场价格，并不是由土地市场化的供需双方所共同决定的。农地征用在一定程度上具有强制性，农民产权主体没有选择的自主性，更不可能获取尽可能多的经济利益。[9]

基于上述分析，在全国土地市场垄断竞争及分税制的背景下，地方政府依靠其对土地资源的绝对支配权，出于对政绩的强烈追求而出让土地[11]，这也是现阶段我国工业化最有效的引资方式。在非市场化低价征地补偿条件下，政府利用低成本土地要素的投入带动经济发展。这种内在动力是造成农民产权主体受损、农地征用前后巨大价格差的直接原因。

2.城市化进程中失地农民安置的功能性替代

对于土地征用补偿的理论依据，学者们先后从既得权、恩惠、公用征收、社会职务、特别牺牲以及农地价值与功能等多个方面进行了阐述。我国征地补偿属于不完全补偿，且补偿范围和标准也比世界其他国家偏小偏低。[12]2012年的《中华人民共和国土地管理法修正案草案》中删除了现行法律中“按土地原有用途补偿，以及土地补偿费和安置补助费总和不得超过前三年平均年产值30倍”的内容，提出了“无上限补偿”的原则，然而最大的困难在于如何确定补偿标准。从农民意愿的角度，征地补偿的比例应大幅提高。但土地农转非之后的自然增值，来源于整个社会的经济发展，从而体现此增值的地价增长，应当归社会所有而不应当归原农地所有者所有，也不应当归农转非之后的土地使用者所有，失地农民补偿比例的提高也受此限制。

因为农地征用具有政府垄断性与强制性，农村集体土地市场存在着政府失灵，而政府作为公共利益的代表，必须承担起对失地农民的政府责任。而这种责任应体现在农地征用时充分尊重农民的意愿，满足土地对农民的功能性依赖。要让农民放弃土地经营权，就要保证农民得到的补偿不低于耕种土地收益，而耕种土地收益除了包括现有法规规定土地自身的产出之外，还应包括土地为农民提供的失业、养老保障等方面的利益。因此，在失地征用的过程中，失地安置必须实现对土地的“功能性替代”。土地征用的启动、公告、征收方式、补偿方式、补偿标准等所有环节的确定都应该体现农民对土地的功能性依赖；此外，所有的补偿都应确定一个相对为多数人接受的标准，这样也可以在一定程度上避免土地的盲目征用。

二、城市化进程中失地农民安置体系设计与分析

（一）城市化进程中现有失地农民安置方式比较

在多年征地安置的实践中，我国对失地农民的安置方式由建国初期的以招工安置、置地安置为主逐渐发展为1990年代以来以货币安置为主，辅以社会保障安置的方式。[13]近年来，各级政府纷纷开始尝试一些新的安置方式，如入股安置、留地安置、社会保障安置等，取得了一定的社会效果。[14]现有的各种安置方式在安置效率、执行难度、政策公平性、失地农民的权益保障以及其生产生活的可持续方面均有差别，如表1所示。

目前失地农民安置的效果不佳，主要是因为征地制度及不同征地安置方式存在一系列问题。集中区目前人口为12.5万人，未来要建成200万人口的城市，必将带来大规模的征地拆迁，拆迁安置面临的矛盾和问题将更加突出。因此，通过对现有安置方式的比较分析，有助于寻求一条更加合理有效的安置途径。

（二）“三位一体”的综合安置体系设计

比较各种安置方式的优劣，现有的各种安置方式其实具有不同功能，如社保安置具有保障功能，货币安置具有补偿功能，就业安置具有安置功能。一个科学合理的安置体系应当在既能保障失地农民当前的基本生活，又能保障其可持续发展的同时，兼顾政府的财力负担。因此，对失地农民的安置应根据土地满足农民的不同功能，按照“先保障、后补偿、再安置”的原则，即首先对失地农民进行法律、居住及社保等方面的保障，使农民没有后顾之忧，愿意出让土地；其次对失地农民进行补偿，主要是对农民土地当期收益与住房等补偿金去除保障环节中的农民应承担的部分进行货币补偿；最后是安置，采用以就业安置为主、其他安置方式为辅的多种安置方式，进而建立包括保障、补偿及安置等多种功能的融合多种方式的“三位一体”综合安置体系，依据失地农民的不同意愿，灵活采用各种保障、补偿及安置方式的不同组合，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。下文以江北产业集中区为例，具体说明体系的内容。

1.先保障。（1）法律保障。制定《江北产业集中区失地农民安置管理与实施办法》，保护失地农民的合法权益不受侵害，赋予农民集体土地后期收益权，保障安置费用的分配和管理。（2）居住保障。规划在集中区内河周围按照城市社区的要求建立失地农民安置社区，在征地前即完成社区建设，如不需要住房可采取货币化补偿的方式。采用优惠奖励的措施减少征地拆迁中的阻力，鼓励按时搬迁，以保证征地拆迁的顺利进行。（3）社保保障。根据被征地农民的不同年龄段，实行分类保障。按照一定比例，从政府将土地市场化后获得的出让金中提取失地农民社会保障风险准备金，并引入市场机制，由专门的基金管理机构运营。

2.后补偿。在解决了失地农民的基本生活保障后，对补偿标准与补偿分配作以下调整：从城市居民的角度，制定失地农民补偿标准，提高分配比例。将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、房屋等地上附着物补偿费减去失地农民保障资金的出资部分，确定符合城市居民要求的征地补偿标准，同时相应调整补偿资金的分配比例。

3.再安置。（1）就业安置。集中区在初期将着力承接与发展引进容易、带动力强的产业，创造大量的就业机会，这为失地农民的就业安置提供了有利条件。建立“失地农民”登记制度，实施再就业培训“阳光工程”，保证失地农民能够顺利就业。（2）入股安置。以自愿为原则，以家庭为单位，将失地农民的土地使用权作为股份，交由政府统一管理，每年按土地比例分红，不愿意采取入股安置的采用货币化补偿方式。首先，集体经济组织牵头，成立土地股份合作社，确定内部组织；其次，清产核资，界定股东，量化股权，制定利润分配方案；再次，与政府签订合作协议，从征地开始即支付红利，具体金额可参照当地土地流转价格；最后，进行股权管理和分红。（3）观念安置。利用各种途径广泛宣传设立集中区的重大意义，使集中区人民充分认识到这是一个千载难逢的历史性机遇，加强失地农民的身份认同感，自然产生强烈的幸运感、幸福感、自豪感和使命感，自觉形成人人期盼集中区快速发展、个个争取为集中区建设贡献力量的良好局面，主动适应城市生活，真正实现城镇化。（4）发展安置。整合公共服务资源，将失地农民与城市居民同等对待，构建城市居民与失地农民均能接受的功能完备的公共服务体系。

（三）“三位一体”的失地农民安置体系特点

按照安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知（皖政〔2009〕132号），集中区的征地补偿标准参照和县II（姥桥镇、白桥镇、沈巷镇）的补偿标准，即农用地为30800元，建筑用地和非农用地为15400元。如果采用货币安置的方式，不能解决农民的长远生活，而且随着集中区工业化进程的推进，将产生大量的工作岗位，有利于集中区人口的集聚。因此，为了实现快速城市化，同时保障失地农民的长远生活，实现土地对失地农民的“功能性替代”。“三位一体”的综合安置体系具有以下特点：（1）尊重失地农民的意愿。上述安置体系包括社保、居住保障，满足土地的社保功能与居住功能，充分考虑被征地农民的意愿，使得农民愿意土地被征收。（2）保障失地农民生活水平持续提高。以就业安置为主，辅以入股安置，替代土地的社保功能与就业功能，以集体土地使用权入股的方式，并且通过培训尽快就业，使失地农民得到可持续的生活保障，从而保证农民利益不受侵害。（3）有利于加快城市化进程。以观念安置与发展安置相结合的方式，促使农民成为真正的城市居民，有利于加快集中区的二、三产业发展，加快经济结构优化与城市化进程。

三、城市化进程中失地农民安置的对策建议

通过比较现有各种失地农民安置方式，按照“先保障、后补偿、再安置”的原则，建立以就业安置为主、其他安置方式为辅的“三位一体”综合安置体系。在论证综合安置体系的可行性与优势评价后，应该从法律和政策的制定、征地补偿和利益分享机制的构建、失地农民的培训与就业工程的实施以及失地农民社会保障制度的建立等方面，弥补现有农地征用制度的缺陷和不足：

（一）制定失地农民安置的法律和政策，做好法律保障与观念安置

通过完善法律、法规的制定来解决农民征地过程中补偿标准偏低导致农民利益受损的问题。征地补偿标准是农地征用制度改革的核心内容之一，因此，首先应该尽快出台相关的法律文件规定，失地农民安置的具体实施办法，以便依法规范征地，做好法律保障。保护被征地农民的知情权、参与权、上诉权等合法权益。实现“征供”协商制度，对于无法达成“征供”协议的，可以通过司法机关和政府有关部门等第三方的协调或仲裁等方式解决。其次，认真调查研究，总结征地制度改革中的各种模式，开展试点示范，宣传推广典型经验，逐步使征地走上规范化、法制化轨道。最后，加大政策宣传，做好观念安置。同时，应该充分发挥市场机制在土地配置过程中的基础性作用，改变目前政府在农地征用中的强制性和垄断性。

（二）建立完善的失地农民社会保障制度，做好社保保障

失地农民的社会保障体系应该包括最低生活、医疗、养老、失业、住房和就业等方面保障，否则就无法实现与城镇社会保障制度一体化。为此，应该做好以下几个方面：首先，基于失地农民大多理财能力较差，在提高土地补偿金的同时，进一步引导农民拿出部分土地补偿金，按年龄段分别投保医疗保险、失业保险、养老保险等，并将其纳入城镇最低社会保障的覆盖范围，解决他们的基本生活问题。其次，明确规定征地主体须建立按一定比例从土地收益中提取专户储存的失地农民社会保障资金，由专门机构进行资金的管理，构建多元化的社会保障储备机制，这样也可以让失地农民分享到土地转让带来的价值增值，保证他们拥有一个稳定的收入来源。再次，按照实际安置成本，建立由国家和地方政府分别从土地收益中按一定比例提取的失地农民风险基金，充分体现社会保障的公益性。

（三）构建合理的征地补偿和利益分享机制，做好货币补偿与入股安置

在当前社会就业压力较大、农民普遍缺乏高水平劳动技能和社会保障不健全的情况下，土地作为农民的最后一道保障线，一旦失去便意味着其失去生存与生活的基本保障。因此，必须构建一种合理的补偿与利益分享机制。首先，统一征地中以城市最低生活保障标准为基础，逐步完善并确定所征用土地的片区综合价格，提高失地农民与农村集体在土地出让金中的分成比例，逐步提高土地征用补偿标准。其次，引入市场机制，合理确定土地入股分红价格，价格的制定应参考周边地区土地流转的价格，建立相应的监督机构，保障土地分红的顺利发放。

（四）实施失地农民培训与就业工程，做好就业安置

通过职业技能培训不但可以提高农民就业、创业的机会和成功率，而且还能培养农民的自信心和社会责任感，为更多的失地农民树立榜样，成为带动失地农民发家致富的带头人。要实现这一目标，需要从以下几个方面着手：首先，实施培训与就业创业优惠政策，建立失地农民培训基金，开展针对集中区未来主导产业需求的培训计划，大力激励引入企业就地雇佣集中区的失地农民，在税收、工商等方面给予相应奖励。其次，建立专项的失地农民创业基金，对选择自主创业的失地农民，可提供专项小额贷款，并在税收、工商等方面给予政策扶持。最后，把失地农民的培训与城乡结合部农民的培训相结合，使农民逐步脱离对土地的功能性依赖，为城市快速发展、城市化进程的加快推进打下坚实基础。

参考文献：

[1]宋斌文，樊小刚，周慧文.失地农民问题是事关社会稳定的大问题[J].农业经济导刊，2004，（5）：22-24，39.

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[3]李俊峰.征地补偿安置制度透视[J].社会科学辑刊，2005，（4）：82-85.

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[6]唐沿源.对我国土地非农化问题的经济学分析——基于地方政府博弈的角度[J].经济经纬，2011，（4）：116-120.

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[10]强真，孟旭光.我国农地征用运行机制的经济学分析[J].农村经济，2006，（3）：23-25.

[11]张莉，王贤彬，徐现祥.财政激励、晋升激励与地方官员的土地出让行为[J].中国工业经济，2011，（4）：35-43.

篇（7）

随着工业化进程的加快，大量工业区、开发园区建设征地拆迁及非农建设占用耕地规模加大(虽然所有权归村集体所有，但政府可以以公共利益的名义将集体土地征用为国有土地)，在目前我国农村土地平均分配的基础上，作为1种生产资料，能为劳动者提供基本的食品，同时我国现行的农地制度也能为农民提供最基本的生活保障。由于土地承载着农民的生产资料和生活保障的双重功能，一旦土地被征用，不仅意味着农民失去生活来源，而且意味着农民失去了其收人主要来源的职业。被征地农民的文化素质低决定了就业安置途径艰难，同时大多数农民对现金消费的短期化行为导致货币补偿根本无法起到养老保障的作用。因此解决失地农民的养老保障问题，对于提高农民生活水平，保障社会和谐发展，促进我国工业化和城市化发展都起着重要作用。

1、国内失地农民养老保障体系

由于社会经济发展状况等实际情况各不相同，各地对失地农民养老保障体系的建设也各有特色，总的可以概括为以下几类。

1.1嘉兴模式:土地换保障

土地换保障是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构，由土地置换机构为失地农民符合条件的现有家庭成员统一办理各项社会保障，土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用全部或一部分用于失地农民的社会保障。

1. 2南海模式:土地换股权

1992年，广东省南海市(现为佛山市南海区)在全市范围内逐步推行集体土地股份合作制，把农民承包的土地折成股份分摊给农民，实现农民土地权利由自然形态向资本形态的过渡。

1. 3芜湖模式:农村建设用地入市

该种模式中乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中，农民按年分红，分享土地流转带来的收益。

1. 4咸嘉模式:留地安置，综合开发

湖南省长沙市咸嘉湖模式的具体做法，概括起来就是“三集中、三统一”。①集中管理全村土地，统一进行拆迁补偿;②集中安置农民住宅，统一进行综合开发;③集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。小区管委会对征用地块的土地补偿费和劳动力安置费进行集体统筹管理和使用。

2、台州市失地农民现状分析

2002一2007年的6a间，浙江省台州市市区共征用土地6 425 hm2，其中征用的耕地面积为6 428. 4 hm2，占征地总面积的71. 14%，年均征用土地1070.8 hm2，失地农民人数达9. 78万人次。国家实行土地宏观调控政策，但台州市人民政府从经发展角度考虑，对市区用地指标进行政策倾斜，加之市区加大了土地开发整理工作，台州市区用地指标稳中有升，被征用土地、失地农民人数呈逐年增加之势，而人均耕地逐年减少，2007年耕地面积仅0. 026 7 hm2/人(表1)，失地农民养老社会保障压力日益增大。

2. 1失地农民基本状况

为了准确分析台州市区失地农民的现状及其影响，作者在3个不同乡镇的10个村社随机抽取300户农户进行问卷调查。为确保调查质量和真实了解农户在土地征用方面的情况，对样本户全部采用入户调查的方法，通过观察了解农户的生产生活情况，准确全面反映失地农户的实际情况。

在调查的样本户中，共计1 088人，其中，女性548人，占总数的50.8 %;男性540人，占总数的49.2 %。按被调查农民的学历划分，被调查农民小学及以下教育程度的544人，占50%;初中学历324人，占30. 15 %;高中学历133人，占12. 22%;职高学历4人，占0. 37%;中专学历32人，占2. 94 %;大专及以上教育程度47人，占4.犯%。家庭人口以3 }5人为主，占80. 73 % ， 2人及以下家庭占13. 95%;家庭人口5人以上仅占5. 32%。调查对象中有职业技能的人数不多，而且多是驾驶、泥(木)工活等技术含量较低的专业工种。

统计调查资料显示，接受调查的农户受教育程度普遍偏低，小学及以下教育程度的占到被访问者的50%。该结果明显受访问过程中被调查对象选择的影响。因为台州市农民在外从商较多，农村青壮年劳力大多已外出，采访对象多为老人和妇女，这部分人的受教育程度往往较低。也就是说，样本中所示的受教育程度低并不表明此地区的整体教育程度低。因此，尽管当前总体上农户受教育程度仍然偏低，但该次调查受样本户选择方面的影响，农户整体受教育程度低的问题可能存在一定程度的放大。由于农民长期从事农业生产，缺乏从事第二、三产业所需的技能，因此很多失地农民在失去土地后仍愿意从事农业生产(表2)。

2. 2失地农民就业情况

在所调查的300户农户中，共有劳动力664人，其中无业或失业人员125人，占劳动力总数的19%，他们都是在征地后找不到工作或是没有找工作的人。其余自己就业的539个劳动力中，自己联系找到工作的为210人，占劳动力总数的31%;通过亲友或其他关系找到工作的为173人，占劳动力总数的26 %;安置就业只有86人，占被调查劳动力人数的13%;而通过职业介绍机构或者通过电视、报纸的招聘广告找到工作所占比例非常小，分别为3%和2%。 转贴于 调查农户劳动力就业表现出以下特点:①失地农民无业和失业情况较为严重。②自谋职业依然是失地农民实现就业的主要途径。③农民获得就业信息的主要来源主要是亲朋好友或熟人介绍，职业中介机构和宣传传媒所发挥的实际作用有限。④受农民文化素质普遍偏低的制约，招工安置对解决失地农民就业问题的作用和意义日趋降低。⑤台州市区土地征用后失地农民的就业面临着供需脱节的突出矛盾，其未来前景不容乐观。⑥从就业流向看，第一产业就业的失地农民数量大量减少。在征地后仍然有工作或者找到新工作的农民绝大多数完全脱离土地，离开第一产业从事其他行业的工作。许多农户有偿把未征用的土地交由集体组织统一出租给政府经营，只有不足20%的失地农民仍然在第一产业就业。⑦在第二、三产业就业的失地农民人数增加比较明显，总量超过80 %，而且仍然表现为不断增加的趋势。这部分农民就业适应能力相对较强，他们或者做点小生意，或者从事进人门槛较低的建筑和服务等行业。在二、三产业中，房屋租赁是台州市区失地农民收人的1个重要来源。台州市区位于台州中心城区，作为沿海地区其经济发展和城市建设发展快速，再加上台州市区本身经济发达，吸引了大批外来打工者，形成了大规模的流动人口，这些流动人口需要有落脚之地，所以房屋租赁有长期有效的市场。所以，对于台州市区的失地农民而言，适应上述市场需要，出租房屋已经成为他们稳定收人的主要来源。

3、台州失地农民养老保障机制

根据浙江省对被征地农民基本生活保障工作的总体要求，结合台州市区实际情况，从以下几方面创新建立失地农民养老保障长效机制。

3. 1创新失地农民养老参保新模式，实行“即征即保”

对被征地村的农民一律实行“即征即保”。目前失地农民社保按照自愿的原则进行，造成大部分失地农民，尤其是经济较落后乡镇失地农民只顾眼前利益，不自愿办理社保。但从长远角度而言，不建立长效的失地农民养老保障机制，“三农”问题难以解决，今后必会带来一系列社会稳定问题。同时，要根据各部门的职能分工，制定相关的工作制度，建立和落实保障工作的具体流转程序。劳动保障、国土资源和财政部门要加强沟通协作，密切配合，促进“即征即保”工作顺利展开。“即征即保”工作不到位，社会保障部门可不予出具相关证明，国土资源部门也不得办理被征地村的土地征用手续。

3. 2创新失地农民养老保障资金筹集机制，稳固资金渠道

3. 2. 1政府支出部分计入土地出让底价，建立财政社保专户在“即征即保”过程中，政府出资部分要及时进人被征地农民社保基金，确保到位。对目前尚未到位的政府承担资金，已经超过了规定的应到期限，督促各级政府抓紧在短时间内实现到位。但从台州市区、浙江省乃至全国的失地农民社会保障实施情况来看，由于原有操作模式中，政府出资部分往往规定从年度土地出让收益中提取，而各地政府基本没有提取这笔资金，挪作他用。因此，创新失地农民社会养老资金筹集机制，将政府支出部分计人土地出让底价，土地拍卖成交后，由国土资源部门代收代缴，直接划人财政社保专户，专款滚存使用，这样就能保证失地农民社会养老资金及时足额到位。纳人征地成本的社保资金标准按一次性补缴金额进行测算。

3.2.2征地补偿全面实行区片综合价，落实被征地农民权益维护责任针对当前工业用地招拍挂后地价大幅上升的新情况，按照群众生活水平不降低的要求，提高征地区片综合价，并扩大征地区片综合价覆盖范围。适度提高征地补偿标准，土地出让收人的使用必须首先确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出。按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳人征地补偿安置费用，以切实保障被征地农民的合法利益，落实被征地农民基本生活保障，提高保障水平。土地补偿费视各村集体经济实力情况，原则上留在村集体，用于支付村集体缴纳部分;土地安置补偿费除用于支付社保资金个人缴纳部分有结余的，再发放到被征地农民手里。

3. 3创新失地农民养老参保新机制，实现公平公正

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Abstract: in recent years, many parts of our country are handed out the social security card, but these social security card "apart all over," not in the national scope and general, give the people with different medical endowment insurance continue to bring inconvenience, etc. And this year, China's most popular news is undoubtedly one of the clubs and the man who decisions in social security card loading financial function news. A small, social security card, but it is more than citizens of the people's livelihood is big, the future every one of us pension, medical treatment, unemployed, inductrial injury, birth five kinds of social insurance capture expends, submit an expense account, pay the and so on, all need through this card to achieve.

Key words: social security card; Financial function

中图分类号：{D922.23} 文献标识码： A 文章编号：

社保卡加载金融功能是社会保障信息一体化建设的重大进展,对老百姓最明显的好处，首先是社保卡将实现“五险合一”和异地使用的功能。以往，社会保障体系中，每个人手里有多个存折、卡，比如养老金的领取有专门的存折或者卡，看病得用医保卡，领失业保险或者享受工伤保险和生育保险相关待遇，也是各有各的凭证。然而加载金融功能后，未来社会保障卡将是多功能多领域跨区域使用，除了已有的医疗保险费用可即时结算外，领取养老金、失业保险金以及生育保险、工伤保险待遇，都有望通过这一张卡在全国任何一个地方解决。在此我结合现有社保卡的实际状况，做以下调研分析：

一、医疗异地结算问题

随着我国经济发展和社会转型的加快，城市中的人口流动日益频繁，异地就医的客观需求不断增长。然而，由于目前我国医疗保险采取的是本地化管理模式，异地就医管理缺乏全面统一的政策标准和管理办法，异地就医难。在我国，大多数地方参保人员异地就医时，需要由本地三级医院开具转院证明，然后进行外地就诊。在治疗结束后，拿发票、住院明细、病例、转诊单、身份证到参保地医保经办机构进行审核报销。除此之外，异地就诊时还需要参保人员预先垫付费用，会造成巨大的支付压力。面对这些种种问题，具体建议如下：我们可以通过银行网络实现社保卡异地就医，银行通过银联网络已经实现全省乃至全国互联互通，银联系统本身具有自己完善的网络和终端体系，社保卡加载金融功能后，我们首先至少建立省级的统一的医保政策标准和管理办法，并以银联的网络为基础，同时在局部各地市利用现有系统和网络，采用统一技术平台，实现数据交换、传输和资金结算两大功能。各地的社保机构和定点医疗机构只需要和这个平台对接，就能满足参保人异地就医的需要。同时各个地市的医保经办机构要根据自己的实际情况加快融合到省级异地就医结算平台中，逐步统一全省基本医疗保险药品、诊疗项目和疾病病种编码，统一门诊慢性病种，规范异地就医结算、基金划转的业务流程。

二、养老异地衔接问题

目前，社会保障卡主要用于医保结算。然而，社会保障的范围不仅仅是医保，还有养老保险、失业保险、生育保险、工伤保险等。

当今，无论你是想跳槽到另外一个城市工作，或者是退休后想到别的地方养老，异地养老保险转移手续很难顺利衔接。以前的养老转移手续复杂繁琐，需要参保人员提供各种转移手续、开具各种证明，在两个城市之间来回好几趟也不一定能办妥，给参保人员造成了极大的负担。社保卡加入金融功能后，如果你更换工作城市，社保关系的转移、接续也不再遥不可及。

我们可以利用银联网络搭建互通互联的网络平台，并且搭建跨地区的交换接口，从技术上能够提供全国社保转移、接续的技术环境。这样我们就可以手持一张社保卡在全国任何一个地方查询个人养老、医疗、失业、生育、工伤等各种险种的缴费情况并办理保险转移、领取退休金等相关的社保业务。

三、就业信息异地资源共享问题

现阶段就业问题已成为我国民生一大难题，其中最主要的原因之一是信息的不流通性和目前我国仍然缺乏全国性的统一标准造成的，因此，社会保障一直都无法在全国范围内流动并衔接，全国性的人员流动因此大受限制。全国社保卡的统一标准后，为居民社会保障在全国范围的流动提供了基础，将大大有利于人才的全国流动。

如何建立起一份个人的电子用工档案并实现资源共享，对国家及百姓来说至关重要，我们以后只要手持一张社保卡，通过银联网络搭建的可以互通互联的网络平台就可以在全国范围内查询自己的基本个人简历及用人单位的用工情况,这就无形中建立了一个巨大的就业信息平台，个人的用工情况面向全国，用人单位只要通过这个平台就可以查询人员情况，切切实实的解决了单位用人荒的难题。而个人也可以通过这个平台，了解单位用人状况，不但可以解决就业问题，还可以通过社保卡的资源共享及法律效应有效地维护自己的个人权益。

四、结 语

今后人社部门还将不断地积极探索社会保障卡的跨地区和跨领域的应用。随着全省性、全国性数据中心和信息平台的建立，跨地区养老保险转移、异地就医、退休人员管理以及公共就业服务等政策的实施，我们将逐步实现社会保障卡异地使用，与此同时，在惠民、利民、便民的基础上，人社部门还将与其他政府职能、社会事务等部门进行跨行业合作，扩展社会保障卡在其他领域的应用。从这个角度来说，我们的社保卡还有很长的一段路要走，实现多卡合一、全国通用，只是社保卡的第一步。社保卡的异地转移使用有利于打造和谐的社会秩序，人人有社保，人人都能够自由转移，人与人之间就有了更多的平等了，平等了，必然产生和谐，可以说一张小小的社保卡是公民幸福发展的需求，是社会和谐发展的需求，是城市人口合理流动的需求。

参考文献：

1、崔晓火;;社保卡扩容之后[J];中国新闻周刊;2011年34期

2、孙天琦;;日本强调“金融为地方做贡献,强化紧密联系地区型金融功能”的有关情况[J];西安金融;2006年05期

篇（9）

“三农”问题是社会主义现代化建设的根本问题，其核心是农民问题，农民问题的中心则是土地问题。在没有建立起一套完善的保障农民就业、医疗、养老等保障体系之前，土地必将是“农民社会保障的载体”。然而在城市化进程中，政府部门征地权的滥用以及失地农民社会保障制度的缺失等，失地农民成为无地、无业、无保障的社会弱势群体，如何解决失地农民保障已成为我国社会发展中一个不可忽视的问题。

一、失地农民的现状

失地农民是一个国家城市化过程中必然出现的一种正常的社会现象。土地是农民一切生存的希望和资本，扮演着生产资料和社会保障的双重功能。随着我国工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕地被征用，产生了数量众多的失地农民。

有关资料表明（注：《2000多万农民下岗谁来关心失地农民的命运？》）。上个世纪90年代至今，至少造成我国农村2000余万农民“下岗”。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年间占用耕地将超过5450万亩，失地或半失地农民将超过7800万，这意味着失地农民的队伍将继续扩大。

据本人实地调查，福建泉港区2005年可耕地面积9.81万亩，人均耕地0.29亩，自新土地法实施以来经批准农转用面积6924亩，已征用耕地5637亩，随着项目的投建预计今后每年要征用土地2000亩以上。据泉港区政府不完全统计，因重点项目建设共有2.5万农民完全失去土地。

二、我国农村社会保障体系存在的问题

由于我国长期实行城乡分割的管理体制，中国的被征地农民他们的社会保障仍然存在政策法规不健全、保障制度不适应等问题。

1．社会保障覆盖范围窄。在我国目前的农村社会保障体系中，保险项目上以养老保险和医疗保险为主，保障对象上以救灾救济和社会福利的对象最广，而救灾救济的条件过于苛刻，基本上只有灾害救济和五保户、孤儿以及少量贫困家庭才能享受到微薄的救济金，失地农民由于不符合救济条件而无法享受到救济。

2．土地补偿方式不科学。征用土地的基本补偿方式有两种：一是以现金一次性补偿；二是“以地换社保”的终身补偿。目前，我国大部分地区采取第一种形式对失地农民给予补偿。主要由于以现金补偿简单直接，便于操作，减轻工作人员负担。对于失地农民而言，失去土地等于失去最稳定的生活来源，从短期来看农民得到补偿款后可以衣食无忧，一旦失地农民花费完所得的补偿款后，便没有生活来源，生活再次陷入困境。

三、构建失地农民社会保障体系

农民失去土地的保障，也不享有城市居民的社会保障，成为一个边缘群体。对于日益增多的失地农民，无论从何种角度政府都应更多地考虑失地农民今后生存的困难，积极构建一套完整、方便、可行的失地农民的社会保障体系。

（一）构建失地农民社会保障的原则

1．保障项目逐步推进。城乡一体化的社会保障体系是保障制度建设的最终归宿。将失地农民纳入此保障体系会产生政策和财政风险，必须慎行。按照失地农民遭遇风险的程度不同，可以依次建立养老保险、是失业保险、医疗保险，最后再考虑其他保险。这些保障项目的逐步推进有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。

2．社会公平原则。土地是农民的命根子，谁都不会轻易把自己的命根子交给别人。如果农民失地后得不到合理的补偿，就会遭到福利损失。政府在征地过程中，必须尊重失地农民的权益，公平对待失地农民。

3．区别对待原则。依据《土地法》中土地补偿费和安置费的总和不超过土地被征用前三年平均年产值的1030倍的规定，实际征地补偿标准之间拉开的档次最多不超过3倍，而肥沃地与一般耕地、非耕地之间的收入差距却可能高大十几倍，会导致补偿的不公平。因此，政府征地后要切实给予较高的补偿标准，并区别对待，拉开档次，以提高肥沃耕地的补偿成本。

（二）构建失地农民社会保障的对策

1．建立合理的征地补偿和利益分享机制。被征用土地本身的赔偿应根据其最佳用途估价，农村土地转变成非公益性建设用地后土地迅速增殖，但征地部门给予农民的补偿只是土地价值的小部分，更多的收益落入政府或企业的腰包。土地征用补偿应引入市场机制，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。同时要建立多样化的征地补偿机制，可以“以地换地”用被征用地附近的土地与农民交换；可以用债券或股权方式补偿失地农民，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式。对于公益性用途的土地征用行为，政府要为失地农民建立最低生活保障基金，全方位保障失地农民的利益。

2．对于我国目前的情况，一下子健全失地农民的社会保障体系还有点困难。从重要性角度看，目前失地农民的社会保障体系应以养老保险、失业保险、医疗保险为主。

（1）养老保险。农民目前的养老方式主要是依靠子女，这种方式主要靠家庭责任和道德约束来实现，具有一定的风险和缺陷。养老问题一直是农民最关心的问题之一，尤其是农民失地后这个问题更加突出。高额的医疗费用支出，对失地农民来说更是巨大的压力，因病致贫的现象在农村处处可见。因此，今后的养老保险具体办法可为：用征地中土地补偿安置费及土地转用后的增殖收益作为失地农民社会保障金的主要来源，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制，逐步将失地农民中符合政策条件的人群纳入社会基本养老保险。

（2）失业保险。首先提出一个合理的失地农民的失业保险方案：设立一个失业保险过渡期，如以24个月为限，在这个期间内政府从征地补偿费中扣除一部分作为失业保险基金，个人不再交纳失业保险费，同时政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，过渡期结束后，如有就业愿望并努力找过工作仍失业的农民，就发给其失业救济金。在被征地劳动人口未能就业或是就业后又失业的情况下，政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济，领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障制度。

（3）医疗保险。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设的重点， 应该引起政府的高度重视。建立健全被征地农民农村医疗保险制度。医疗保险的基金可采用政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，失地农民所在村组织出资一部分的形式。

3．健全失地农民的法律保障机制。失地农民作为社会的新弱势群体，政府必须从法律上对失地农民社会保障权益做出明确规定，加快建立《失地农民社会保障法》；执法部门也要加大执法工作力度，对依法订立的土地征用合同，要保证其依法履行。

参考文献

[1]韩纪江、孔祥智，《城镇化中农民的必然性及问题分析》 [J] 《经济问题》，2005.5.

篇（10）

土地作为一种最基本的生产资料,是农民长期以来赖以生存的来源。随着我国经济持续快速增长,基础设施投资力度不断加大,土地的征用量逐年攀升,由此产生的农民失地问题也日益严重,最突出的问题就是失地农民的生存保障问题。

党的十六大提出:解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整,在工业化、城镇化的牵引下完成人口与资源的优化组合。因此说,农民失地不仅是历史发展的必然,也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地,不仅符合政府的愿望,也是大多数农民的愿望和要求。但是,在实际工作中,由于相关政策体系的不完善,造成很多失地农民成为当前城乡二元经济结构背景下形成的新的困难群体,他们担负着由农村向城市转型的成本,面临着生存、就业、养老等多方面的困难,已成为社会稳定的一大严重隐患。

――失地农民面临的“两大难题”

2004年,我们对鞍山市开发区、营城子分区、沙河镇等重点集中征地地区的失地农民的现状作了实地调查,调查中我们发现,失地农民很多面临“进无出路、退无保障”的尴尬状况,虽然目前依靠一次性安置费用,生活水平还没有明显地下降,但从长远看,随着安置费用逐渐用完,失地农民的就业和社会保障问题势必凸现,给社会稳定留下极大隐患。

1、出路问题。农民一旦失去土地,也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活,根本的出路在于就业。但从调查情况看,失地农民的就业状况不容乐观。在鞍山营城子分区抽查的40家被征地农户中,就业率不到50%,村里更是出现了一些游手好闲的年轻人。

2、退路问题。土地承载着生产资料和社会保障双重功能,随着土地的丧失,这些农民就失去了他们长期以来形成的固有习惯生存保障模式。在市场经济条件下,有限的安置资金随着后续生活及通货膨胀的销蚀,又难以为失地农民再造一个可持续生计。一些大龄失地农民尤其是老年人没有任何经济来源,也没有什么社保和低保,势必成为社会中又一类困难群体。

――“两大难题”形成的原因

1、失地农民就业难。失地农民由于年龄偏大,文化程度不高和缺乏非农劳动技能等因素,再加上农村就业信息服务渠道不畅通,导致很多失地农民无法向二、三产业转移。即便有一些由政府安置就业转移,而一旦企业合同期满或精简人员,这部分人往往首当其冲被裁减。

2、保障体系不健全。从总体上看,目前各类建设用地征地补偿普遍偏低,而政府在征地过程中,还没有全面将失地农民纳入城镇居民社会保障范围。失地农民也只是注重眼前的利益,主要考虑的是今天能分到多少钱,很少考虑今后的出路问题。村里由于资金等原因也无法将土地征用款用于解决农民社会养老保险。

3、补助方式不完善。当前政府和农民普遍乐于接受一次性发放安置补助费的办法,但从长远角度上看,该办法没能充分考虑到土地对于农民不仅是生产资料,更是生存和生活的保障的事实。农民一旦失去土地,便永远失去了赖以生存的根基,如果缺少谋生手段,就会坐吃山空,成为"三无"(务农无地、上班无岗、低保无份)的农民。

――“两大难题”解决的办法

推进和谐社会建设,就必须保持社会的平安、稳定、有序。切实解决失地农民出路和退路问题,维护好农民切身利益,确保社会稳定和谐,关键是要构筑四条保障线,逐步建立起“就业服务、社会保障、经济补偿”三位一体的长效保障机制。

1、构筑就业保障线。失地农民的根本出路在于就业,政府在征地的同时,应建立失地农民再就业实施体系。一是安置就业。对失地农民实行“开发性安置”,即以土地换就业。推荐失地农民到用地单位和园区企业就业,鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民,对多招收失地农民的企业还给予一定的优惠或补贴;二是自谋职业。免费为失地农民办理农转非手续,建立失地农民的劳动力档案,统一进入城镇劳动力市场。加强失地农民的就业指导和服务,加大失地农民的就业培训力度,积极引导失地农民外出务工经商;三是自主创业。在政策和资金方面给予扶持和倾斜,鼓励失地农民自主创业,建立失地农民就业援助制度,让他们享受下岗职工再就业优惠政策。鼓励和支持失地农民发挥其农业生产技能,承包经营农业园区、基地等,继续从事种养业,发展农产品加工业,解决生活出路。

2、构筑养老保障线。养老问题历来是人们关注的焦点,尤其是当土地被征用后,建立适合失地农民的养老保障体系已迫在眉睫。一是要完善养老保险基金筹集机制。按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则,引导失地农民参加社会基本养老保险;二是要完善养老保险基金监管机制。对所征缴的失地农民养老保险基金,设立专门机构,实行专户储存和管理,确保失地农民保障资金规范化管理、安全运行和实现保值增值;三是要完善养老保险基金统发机制。基金主要用于充实基本养老保障制度中基本保险部分和补贴农民职业技能培训费用。对农村被征地人员在按一定标准缴纳一定年限的养老保险费后,参照城镇职工养老保险的办法享受养老保险待遇,使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费。

3、构筑生存保障线。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制,是社会保障体系中的最后一道“安全网”。一是对60岁以上或没有达到城市低保标准的失地农民,全部进入城市低保,享受与城市居民同等的最低生活保障,让失地农民中的困难户、特困户直接进入城镇居民的低保体系;二是在保证失地困难群众有饭吃、有衣穿的同时,为失地农民统一规划建设了安置房,实行集中安置,为失地农民提供住房保障

4、构筑政策保障线。征地补偿是征地问题的核心,也是征地制度改革的难点。政府作为征地所有权的绝对拥有者,要坚持“以人为本”的工作理念,逐步建立既兴国又富民的配套政策。一是在确认农民集体土地财产权利的基础上逐步提高补偿标准,改变用压低地价来降低城市建设成本的投资理念,切实保护农民的利益;二是改变货币补偿方式。对征地时年龄在16周岁以下的失地农民,可实行一次性货币安置。对征地时在劳动年龄段内的失地农民,并能参加城镇职工养老保险缴费达到15年的,可帮助办理参加城镇职工基本养老保险。对不能满15年的,可帮助参加农村养老保险;对征地时年龄在60周岁以上的失地农民可建立基本生活补助制度。

总之,我们只有坚持“以人为本”的可持续发展目标,切实解决土地征用以及失地农民的生存保障问题,才能保持安定有序、和谐稳定的社会环境,推动城乡社会的统筹发展,实现全面建设小康社会的宏伟目标。

作者简介:

杨凯,女,出生于1975年10月15日,毕业于中国农业大学土地资源管理和环境保护系,研究方向为土地资源管理和环境保护,现工作于鞍山市国土资源局土地经营管理处、职务科员,职称工程师,从事地籍、土地市场管理工作。

篇（11）

河南是全国第一农业大省．河南省的农业人口位居全国第一。随着河南省经济的发展、农村人口老龄化的到来．以家庭养老和土地养老为主的农村养老制度已不能满足农村居民养老的需求．建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。妥善解决农民的养老问题．对于完善河南省的社会保障体系．解决“三农”问题．统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。

一、河南省新型农村社会养老保险实施中存在的问题

新农保(以下简称新农保)制度虽然优于老农保，但也面临一系列问题，主要表现在以下几方面。

(一)相关部门对于新农保的宣传力度不够

在调查过程中，我们发现有些试点县对新农保的宣传力度不够。虽然在县级电视台或者广播中对新农保有专门的介绍，但县级电台的收视率极低，县级广播收听率更低。通过县级报纸宣传效果更不好，因为很少会有农村居民花钱去购买这类报纸。在乡村一级。更多的宣传方式是发放宣传册或者通过村广播。村广播虽然可以使村中每个人都听到，但仅仅依靠广播，村民并不能对新农保有更深的理解。最终．真正起作用的是发放到每个家庭的宣传册。宣传册上讲的很详细，但是对于普通农村居民来讲，能够真正理解这些条款的人寥寥无几。宣传方式不当，宣传工作不深入、不细致是造成新农保参保率低的原因之一。

(二)新型的农村社会养老保险制度的非强制性引发的问题

对于养老保险，如果是非强制的，就会出现年龄大的人积极投保而年轻人不愿投保的逆选择现象。目前河南省新农保试点地区年长者积极投保而年轻人不愿投保的现象很普遍，这就会提高整个养老保险的风险水平，增加国家对保险金的支付负担。而在保险合同成立后．被保险方容易引发诸如骗保等道德风险。在调查过程中，我们发现存在如下道德风险：一是由于农村户籍管理不规范．出现年龄虚报谎报现象。如果是虚报年龄此时恰好到了六十岁，就可以领取养老保险金：二是有的家庭为了骗取养老保险金，对于已经过世的老人不进行户口注销，这样就可以继续领取保险金；三是有些人分别拥有城镇和农村两种户口．出现重复投保重复领取保险金现象。

(三)新型农村社会养老保险资金筹集不足

《实施意见》规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首先，虽然新农保中政府筹资比例提高了不少，但相对于城镇居民社会养老保险财政筹资高达40％的比例来讲。政府在农村养老保险筹资中所占的比例仍然太低。其次，集体补助部分，除了少数经济发展水平高的村庄外。比如小康村、城中村或者城市近郊农村等，大部分村集体没有什么收入。至于社会资助更是微乎其微。因此，《实施意见》中的集体补助部分形同虚设。再者，个人缴费部分，由于种种原因，大多数农村居民选择了最低档次的100元缴费。政府补贴力度小，集体补助无望，个人缴费水平低下．无疑会大大降低农村养老保险费的筹资规模．从而降低了其保障水平。

(四)新农保基金的保值增值问题

首先，养老保险基金储存面临很大风险。目前，新农保个人账户资金是按照一年期储蓄存款的利率来计息，这虽然高于活期存款利率，但长期来看无法跑赢CPI，难以达到资金增值保值的目的。其次，养老保险基金投资渠道单一。目前，养老保险基金只能用于银行存款或购买国债．不得进行其它的直接投资。单一的投资渠道很难实现新农保基金的保值增值。最后，新农保基金实行县级管理，而县级管理机构的投资能力有限，很难对新农保基金进行有效管理，从而达到保值增值目的。统筹层次过低．也是新农保基金保值增值的制度性障碍。至于统筹层次将来提高到哪个级别，《实施意见》并没有加以明确。

(五)新农保支付水平低，无法保证老年人基本生活

根据《实施意见》中对新农保的养老金待遇的规定。做一下计算，假设某年龄为45周岁的投保人，个人年缴费100元，加上政府补贴缴费的30元，缴费15年．按3％的一年期定期存款利率计算利息，此人60岁后每月可以得到77元养老金。如果此人年缴费500元，每月可以得到131元养老金。调查显示：农村低收入户老人的月均生活消费支出约为141元，而低收入户一般会选择100元的缴费档次．相应的养老金为每月77元，占每月必要支出的约53％，其余的部分还要通过家庭养老或者其它途径解决。高收入户老人的月均生活消费支出约为336元。一般会选择500元的缴费档次。相应的养老金为每月I3I元，占每月必要支出的约39％．其余部分也需要通过其它途径解决。支付水平低，特别是随着缴费档次的提高，养老金支付占整个生活消费支出的比例越小。不能完全满足农村老年人生活消费支出，这也是新农保吸引力不足的一个原因。

(六)新型农村养老保险制度与其他社保的衔接问题

首先。新农保与城镇养老保险制度的接轨问题。新农保尽管确定了与城镇养老保险制度的体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。其次，由于目前农村社会保障体系过于复杂。面临诸多技术性的难题，包括新老衔接、城乡衔接、地区衔接，特别是农民工就业不稳定，身份可能随时转换．相应的养老制度安排也会不同，如何衔接目前还没有很好解决。

(七)新型农村社会养老保险制度相关法律建设滞后

新型农村社会养老保险，基本是以县为单位，缺少全国性的统一标准。虽然一些地方探索开展新农保制度。制定了相应的实施办法，但在缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法不一，差别较大。同时，由于社会保险与商业保险在农村同时存在，操作方法各不相同，使得二者混为一体，打乱了正常的市场秩序。由于农村社会养老保险缺乏法定性，导致农民居民对养老保险缺乏信任；由于农村社会养老保险缺乏统一性，保险关系在地区之间不能转移，影响人口的正常流动；由于农村社会养老保险缺乏权威性，影响农民参保的积极性。

二、对完善河南省新型农村社会养老保险制度的建议

(一)加大宣传力度，消除农村居民对新农保的怀疑态度

加大宣传力度，开展多种形式的宣传工作。消除农民对新农保的种种顾虑。首先，除了上述宣传方式外，应当在农村集镇、庙会时，以群众喜闻乐见的小品、戏剧、说唱等方式宣传新农保。其次，增派相关专业人员下乡包干挨家挨户宣传新农保，深入浅出地向农村居民讲解新农保．以及社会保险和商业保险的区别，使他们真正理解新农保的原理、运作过程等。再次，充分发挥农村中党员干部的带头作用，使其以身作则，先行加入新农保。通过他们的示范作用，带动其他村民投保。最后，先行对60岁以上老人无需缴费发放养老金，让这部分人尝到甜头，让他们相信政府在确确实实为农民办好事，其他农民也就会在一定程度上消除对新农保的顾虑。

(二)防范和化解新农保中存在的逆选择和道德风险

为防范新农保中存在的逆选择．可以规定60周岁以上符合条件的农村居民领取养老金必须要求其符合新农合参保条件的子女强制性参保。这样可在一定程度上降低逆选择。此外，可以规定参保人在缴费期间原则上不允许退保。当然，解决逆选择的根本办法还是尽快实现新农合社会保险的强制性。对于新农保中出现的道德风险，可采取以下措施：一是对参保到龄人员的身份证、户口簿、相片三对照，确保准确无误后发放领取证和银联卡。二是以村为单位，对参保人员和到龄人员张榜公示，接受群众监督。三是认真查处虚报冒领责任人，对冒领者进行罚款，并视其情节轻重移交司法部门处理。四是每年定期审查，年审工作实行到村串户服务，认真普查领取人的生存和身体状况。建立电子档案，跟踪调查服务。

(三)进一步加大财政投入力度，保障集体补助部分．相应增加高缴费档次

首先．为保证新农保制度的正常运转，地方财政应将新农保补贴纳入预算，而且要随经济的发展同步增长。但从长期发展来看，新农保制度建设要逐步体现中央财政和省、市一级财政的责任。这是可持续发展的重要条件。其次。要保证集体补助部分。尽管目前集体经济地位在降低．但是，在河南省很多农村．特别是私营企业比较多的农村或者城市近郊农村，村集体的收入还是相当可观的，对于这些村集体。应当提高其对新农保的补贴比例。最后，对于个人缴费，应适当增设缴费档次，提高整体缴费水平。建立动态缴费增长机制。缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴费。通过上述措施，充分保证新农保资金的来源，进而保证其支付水平。

(四)提高统筹层次，拓宽投资渠道，确保新农保资金的保值增值

首先，逐步提高新农保基金统筹层次。由县级到市级统筹进而实现省级统筹，使基金能产生规模效应。其次，拓宽新农保资金投资渠道。可以适当进入国家重点项目建设和市政基础设施建设等投资领域，也可购买绩优企业发行的债券和股票，不断拓宽农村养老基金增值的新领域。最后，完善新农保基金监督机制，建立专门的监督委员会，同时要发挥参保农民的监督作用。

(五)妥善解决与其他社保政策的接续转移问题

一是要预留制度接口。制定与其它社保政策转换的详细办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老金的计发办法，将农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益予以归集。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快全国社会保险信息化联网建设．为省际间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。

(六)建立多层次的农村养老保险体系