土地管理政策大全11篇

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土地利用结构和利用效率问题是土地管理的基本命题。现实中，我国农地过度非农化与建设用地配置效率低下已经成为我国土地管理亟待解决的两大问题，对经济社会可持续发展关系重大。当前和未来相当长时间内，我国土地资源管理的难点在于协调经济社会快速发展与农地资源保护的关系，重点在于如何确定合理的土地资源保护规模和相应的空间布局，以及在此基础上如何高效配置土地资源，尤其是建设用地资源，以逐步转变长期存在的依赖大量低成本土地消耗的经济增长方式。科学发展观的提出，为我们从根本上认识我国土地管理存在的问题、科学确定土地管理目标、实现土地管理机制的转变提供了重要依据。

一、对我国土地管理主要问题的认识

中国经历了20多年的持续高速经济增长，取得了世界瞩目的发展成就。但是随着人—地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。

（一）我国土地管理的主要问题及其影响

现实社会经济运行中的土地管理问题，其焦点在于两个方面：农地，尤其是耕地资源大量损失。随着经济增长，中国农地非农化呈不断加速趋势。据统计，1986～2002年间，全国每年约有16.84万公顷的耕地转变为非农利用。预计2000～2005年，全国耕地年均减少幅度在0.20％～0.25％左右。非农建设用地配置效率低下。尽管我国人均耕地资源已经严重不足，但建设用地配置效率却未能反映出我国土地资源的稀缺程度。我国现有建设用地2500多万公顷，国有建设用地面积700公顷，农村非农建设用地1800公顷，数量巨大。一方面，现有建设用地利用效率低，1998～2002年全国660个城市建成区面积增长了31％，年均增长5％，而同期人口年均增长1.3％，说明土地利用效率严重递减；非农业人口人均建成区面积由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平为83M[2]，汉城为55M[2]、东京为66M[2]，开罗为31M[2].另一方面，建设用地利用结构不合理，表现为粗放经营。2002年城市用地中居住、工业用地分别占32％和21％，而国外城市用地中工业用地仅占10％左右。农村1800万公顷的建设用地利用更为普遍存在着空心村现象。原国家土地管理局利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模的分析，1995年我国31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，远高于同期美国（1.58）、印度（1.62）与南美（1.25）的水平（DouglasI.，1994）。说明我国建设用地过度扩张，土地低效利用的现象非常严重。

农地快速非农化建设用地粗放扩张不仅带来了土地资源浪费，还导致了一系列明显的经济、社会和生态影响。（1）巨额土地资源开发成本在经济决策中被低估，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设，产业结构低水平雷同，而且低地价或无地价形成了低质量的经济增长，即经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。有关研究表明，我国钢、煤和淡水的利用量占世界总利用的比例分别是1/4、1/3和1/2，而我国的GDP只占世界GDP总量的3.3％。（2）由于土地资源自然供给有限性特点，大量土地低强度开发增加了未来土地资源经济供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的经济发达区域几乎无地可供。（3）农地大量损失导致边际土地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策鼓励更多的后备土地资源开发和土地复垦，土地生态质量有下降趋势。（4）农地资源大量损失，尤其是经济发达地区大中城市周边高质量农田的快速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全受损。（5）快速的农地非农化过程，实质上是大量农民失去土地的过程。由于土地产权不清、土地征用城市利益导向严重，农民权益受到大规模、深程度的侵害，导致失地农民生计问题。过去10年，就有约2000多万农民失去他们赖以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地农民越来越成为一个影响越来越大的社会阶层（或利益集团）；土地权益之争和大量“流民”的不断涌现，社会安全的不确定性大大增强。

（二）我国土地管理问题的成因分析

对我国土地管理主要问题的认识，不能只停留在问题表象的描述，应有一个深刻而科学的认识和较为彻底的反省。就基本成因而言，至少可以从两个层面上加以分析和把握：一是制度层面上的原因，二是管理层面上的原因。

在制度层面上，土地产权不清或残缺和征用制度的僵化是中国农地过度性损失的主要成因：（1）中国农村土地产权制度的一个重要缺陷是农地所有权主体缺位，集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺及其债权性质，使得农地保护缺乏所有权益合法维护的第一道防线；一旦各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值（利益）乃至原属农民的农地价值，模糊的农地产权关系在一开始就决定了农地的快速非农化倾向不可避免。同时，我国城镇土地在法律上由国家所有，并由国务院行使所有权力，但经济上（或事实上）则由地方政府分级占有或实质所有，土地自然成为地方政府获取经济增长与官员政绩的工具。（2）土地由集体所有到国家所有过程的重要制度安排是土地征用制度，一般情况下农地非农化过程也是借助土地征用制度的运行来完成的。然而，我国现行土地征用制度实质是延续了计划经济体制下土地资源在农业与非农部门之间的配置机制。随着市场经济体系的建立，过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于私人利益的凸现、社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂，突出表现为公众利益与个人利益、公众利益与政府利益、政府利益与官员利益之间的分化明显，公众利益与公益事业的区别也日趋明显。而先行的土地征用制度一方面将几乎所有的农地非农转用都纳入征用范围，而不管专用的目的是个人利益、公众利益还是公益事业；另一方面土地征用基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参入，“涨价”全部“归公”，乃至农民无法获得本应获得的农地价格。农地非农化政府经济成本低下，政府“征地效率”高，农地非农化加速。

在政府管理层面，政府角色定位与利益关系处置上的偏误导致严重的农地过度性损失：由于长期缺乏科学的政绩观指引，各级政府片面追求经济增长，因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，导致建设用地规模普遍过大；受长期计划经济的影响，土地资源配置中政府直接干预过多，土地行政配置（以划拨用地为典型）比例高居不下，政府定价普遍存在，土地市场严重扭曲，土地配置中的政府失灵尤为严重；据调查，经济发达地区土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50；招标价格和拍卖价格分别是协议出让价格3～5倍和4～10倍（曲福田、冯淑怡、俞红，2001）。现行土地收益分配机制使政府获取绝大比例的征地收益，同时地方政府获得的份额又明显大于中央政府。2003年国有土地出让金收入，中央财政收入只占总收入的2％。因此地方政府成为加速农地非农化的主要力量；由于中央与地方政府在土地配置方式与城镇用地规模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市场配置机制或纠正土地市场失灵上发生严重偏误，现有土地调控措施严重失效。

二、两个重要的理论命题

要在以上问题分析的基础上讨论解决的途径，两个理论命题是非常必要和重要的。

第一个命题：从经济学理论出发，可以认为我国农地快速损失和建设用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置过程中的市场失灵，主要表现为农地利用的非市场价值未能反映在土地利用决策框架之中而导致农地非农配置效率降低；二是我国土地资源配置还存在着严重的政府失灵，即表现为政府土地制度供给不足，严重扭曲土地价格和市场运行机制，从而由于市场机制不能在土地配置过程中发挥主导作用而导致的农地和建设用地配置效率损失。就中国现实土地配置效率损失来看，两种失灵同时存在。但从以上问题成因分析来看，毫无疑问，政府失灵起着主导作用。中国土地资源配置效率损失的成因，政府失灵明显严重于市场失灵是第一个重要的命题。

相应地，第二个命题是在理论上必须区分经济发展过程中两种完全不同性质的农地损失：代价（成本）性损失和过度性损失。农地代价性损失是指在市场功能完整的条件下，区域经济增长中必须的农地非农化数量，也就是说，这是经济增长必须付出的、合理的代价，这个“合理代价”的标准是土地资源配置达到一个相对自由竞争的市场均衡；同时，土地利用的外部性也被内化。而农地过度性损失则是指在经济增长过程中，由于市场失灵和政府失灵引起的本可以避免的农地资源消耗。相应地，我们可以将过度性损失分为两类：过度性损失I和过度性损失II.过度性损失I是指由于市场失灵，即没能将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入成本效益决策而使农地价值低估造成的过多的农地占用或损失；过度性损失II是指由于政府失灵，即扭曲土地价格，排斥市场机制对农地和建设用地的配置而导致对土地资源过度需求而引起的过度农地损失。

市场经济条件下，价格是任何生产要素配置的主导信号。土地价格不仅是土地在不同部门（个人）之间配置的信号，也是调节土地供给和需求关系的重要工具。因此土地价格直接影响着土地在农业部门和非农业部门之间的转移。图1为土地价格与农地非农化关系图。其中AC为农地需求曲线，MSC为农地非农化的边际社会成本，MPC为农地非农化的边际私人（企业）成本，P[，2]、P[，3]分别为考虑私人成本和社会成本时的均衡价格。

首先，可持续发展要求我们必须从全社会角度来分析土地价格与农地非农化的关系，这就是我们必须考虑到土地价格与农地总价值之间的差异。长期以来，传统经济学对农地的价值认识仅仅停留在狭义的经济价值（农产品价值）基础上，忽视了农地所拥有的生态、景观功能，食物安全与世代公平等社会价值和生态价值。由于这些价值及其产生的效益在目前的市场体系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常对此忽略。但是，国家作为全社会利益的代表，承受的农地非农化边际成本应为MSC，即边际社会成本，农地非农化数量应为Q[，3]，相对应的土地价格应为P[，3]，社会总福利达到最大化AEO.此时的农地非农化配置效率最高，它是在包含了农地非农化的内部成本和外部性在内的价格机制作用下形成的非农化量，这就是农地的代价性损失。

其次，从个人层次，即一般土地利用者看，土地的正常价格就是竞争性市场条件下形成的价格，即图1中的P[，2].在市场机制作用下，农地非农化量为Q[，2].此时仅从用地者而言，达到了资源优化配置，实现了私人利益最大化；但与全社会福利最大化相比，由于价格P[，2]没有反映出耕地的生态环境价值和社会价值，因此农地非农化配置效率没有达到最高，非农化过度量为Q[，2]-Q[，3]，造成了社会总福利损失EE''''F''''.这一过度量是由于市场失灵，即传统市场体系不能反映耕地的非市场价值所引起的，称之为农地非农化过度性损失I.如果土地市场价格受某种因素的影响而低于价格P[，2]，则农地非农化量将大于Q[，2].如图1中，假定土地价格为P[，1]，则农地非农化量为Q[，1]，此时农地非农化配置效率最低，社会总福利将损失EFG，即使对土地使用者总体而言，直接损失也达E''''G''''G.与社会最优相比，过度非农化量为Q[，1]-Q[，2]，这一过度量是由于政府失灵，即土地价格过低，市场机制不能正常发挥作用下形成的，它显著降低了农地非农化配置的效率，我们称之为农地非农化过度性损失II.中国正处于经济快速增长阶段，农地代价性损失不可避免。但由于土地产权制度缺陷，土地市场发育滞后、受人为干预因素较多以及政府管理失灵，土地价格常常偏离正常市场价格，导致经济增长中农地过度性损失尤为严重。近10年来，土地市场整顿、各类工业园区整治以及建设用地审批冻结等挽救性措施的频繁使用说明，中国经济增长过程中农地过度性损失II总量非常庞大（注：2003年全国开发区清理整顿的结果是，全国5658个开发区中，撤并整合开发区数量就达2046个（其中尚未包含5省（市）的撤并数），撤并率高达36％（《中国国土资源报》，2003年12月1日）。）。到目前为止，全国建设用地实行招拍挂的面积占出让土地面积的26％，另有约3/4的土地出让仍然采用行政划拨或协议出让等扭曲土地价格的做法。因此本文着重分析农地过度性损失II形成的深层次原因及如何使之降低到过度性损失I范围内；而对于农地过度性损失I而言，它涉及传统经济学体系的改造和科学技术，尤其是社会科学的发展，将另文讨论。

区分不同形态的农地过度性损失的意义在于，由于他们产生的成因不同，对社会经济发展和土地资源可持续利用的影响也有本质差别，从而在消除或减少过度性损失的途径和政策重点也有明显的不同。就世界范围来讲，土地利用市场失灵普遍存在，农地过度性损失I有一定的内生性，即是由于市场制度本身固有的缺陷所造成的。解决这一内生性的问题，取决于社会科学，尤其是经济学和公共政策分析工具的发展。在发达国家，通过政府干预（社会成本定价和税收等工具）逐渐消除由于市场失灵而导致的这一类型的资源低效配置。相对于农地过度性损失I而言，过度性损失II则主要是外生性的，即由于人为（政府）不适当的干预而产生的。尤其在发展中国家或经济转型国家，农地过度损失II完全可以通过制度建设和政府自身改革来加以消除或减轻。由此可以认为，首先解决政府失灵而造成的第二种农地过度性损失则是土地资源低效配置，加强土地管理的最为主要的途径。

目前中国正处于经济起飞阶段，经济增长过程中的农地代价性损失不可避免。在理论与实践上，区分经济增长过程中必要的农地代价性损失与因政府过度干预、市场扭曲导致的农地过度性损失具有重要意义。当前我国土地管理的重要使命在于通过产权制度创新与管理体制改革，在准确把握经济增长中农地代价性损失规律的基础上，尽量减少或消除农地过度性损失。对于中国而言，当前土地管理机制建设的重点在于解决政府失灵。

三、我国土地管理机制转变的主要思路

科学发展观的提出，为科学确立土地管理目标提供了重要依据。其中，统筹城乡发展、统筹区域发展以及统筹人与自然和谐发展的思想对协调社会经济发展与土地利用保护具有重要指导意义。未来一段时期内，我国土地管理的重点在于以科学发展观为指导，以减少或消除农地过度性损失，特别是过度性损失II为主要目标，建立起“产权明晰、管制有效、市场配置、调控有序”的土地管理机制，切实提高土地资源配置效率。其主要思路包括以下几个方面。

1.以科学发展观统领经济与土地资源的协调发展

改革开放以来，我国国民经济保持着高速增长的势头。但如果继续粗放的经济增长方式，片面追求经济总量最大化，资源与环境问题必然成为制约我国经济发展的重要瓶颈。科学发展观的提出为摆脱资源环境困境，实现经济与资源、环境协调发展提供了新思路与新方向。必须摒弃片面追求经济增长的传统理念，树立“绿色GDP”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系；通过增加单位土地面积投资和降低单位GDP土地资源消耗，提高土地资源的利用效率；通过优化产业结构，合理调整生产力布局，推进经济增长的方式转变，走科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

2.在科学确定耕地资源保有量和空间布局基础上实行最严格的土地用途管制，并成为协调经济发展和耕地保护矛盾的出发点

粮食需求与供给分析表明，粮食安全问题并不是我国耕地资源保护的全部内容。农业生产技术进步与粮食贸易大大扩展了耕地资源保护的空间，同时，全国不同地区建设用地使用效益的差异也决定了部分地区应更多地发展非农经济，因此耕地保护数量应该有一定的弹性与适应性，避免因过度保护耕地而造成其他用地供给不足，影响经济社会正常发展。问题在于，就全国来讲，农地过度非农化已成为一个不争的事实，即便是立足全国统一市场与全球化经济，耕地资源的保护仍然是土地管理的第一“要物”。从粮食安全、生态建设、社会稳定、国家法律要求等方面出发，依据经济社会发展需要，科学确定各地区的长期耕地保有量，将其纳入基本农田范畴进行最严格的管制和保护，实现耕地总量适度保护前提下的经济发展，是我国科学发展观在土地管理机制转变的出发点。基本农田保护制度是一项比较成熟有效的耕地保护制度。但从目前的执行情况来看，一方面存在着“重数量轻质量”、“划劣不划优”等问题，同时还普遍存在基本农田保护区与经济建设区在区位选择上的严重冲突。因此，在科学确定耕地保有量基础上，重新科学务实地划定基本农田保护区，在数量与空间上实现经济发展与耕地保护的统筹。

3.推进土地市场创新，使市场成为土地资源配置的主要机制，并作为转变土地管理机制的基本点

在全国大部分地区，市场配置国有土地资源的机制已基本形成，土地交易制度和土地交易规则也已基本完备。土地招标、拍卖、挂牌出让方式的比例逐年提高（注：2004年，全国招标、拍卖、挂牌出让土地面积占全部有偿出让土地比例达到29.1％；江苏省达到30％，土地公开交易合同土地出让金占土地出让金总额的70％。）。但由于工业用地比重大，且以协议出让为主，致使土地协议出让方式的比重仍然偏高。且协议出让方式排斥市场作用，政府干预过强，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起土地过度需求和低效利用。应构建以市场配置建设用地为主的机制，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，尽量消除土地资源配置中的政府失灵，全面提高建设用地的配置效率，缓解经济发展对耕地资源的压力。

4.改革土地制度，为土地管理机制创新提供基础

土地制度改革是解决当前土地资源利用不当与保护不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地产权制度、征用制度、储备制度、收益分配制度和失地农民社会保障制度改革。土地征用实质是土地产权及其收益的重新配置，土地制度改革的核心问题是土地产权制度改革。产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。当前土地征用范围过宽、补偿过低、失地农民安置不当已经成为较大的社会不安定因素，严重影响未来公益性用地的供给，土地利用的社会效益大大降低。以稳定土地市场为目标的城市土地储备制度行为异化，经营性用地储备比例过高，片面追求土地收益最大化，基础设施等用地供给不足；同时，土地储备规模不适，制度运作风险与资金负担过大。只对当期地方政府负责的土地收益分配制度刺激了低地价、零地价等恶性竞争行为，导致建设用地供给失控，土地资源严重浪费。因此，必须加快土地制度改革，明晰土地产权边界，规范政府土地行为，保障一般经济主体与未来政府的合法土地权益，为土地资源高效利用与合理保护奠定结实的制度基础。

5.完善政府宏观调控，优化土地资源配置

土地资源的高效利用和保护还有赖于政府的宏观调控。我国土地市场的发展现状决定了要求政府必须执行产权界定，完善市场交易规则，建立土地收益分配体制，培育市场竞争主体，完善土地市场体系等职能，促进土地资源流动和优化配置。同时，由于市场无法对土地资源，尤其是耕地、林地和草地等资源所发挥的生态和环境功能进行全面评价，无法自动内部化土地利用中的外部成本，必须建立有效的公共政策体系，以消除外部性、弥补市场缺陷。由于分割的地方土地市场难以控制土地出让中的恶性竞争行为，需要由省政府统一实施适用于不同区域、不同产业（尤其是工业）的用地门槛制度，为建立区域统一土地市场奠定基础。同时，改变当前工业用地过于分散、土地浪费与污染严重的局面也需要政府通过规划优化工业用地布局，加强用地与治污管理。完善政府土地宏观调控机制，是实现土地资源市场化配置的必要辅助，也是土地保护得以实现的基本要求。

四、关于我国土地管理机制转变的政策建议

根据以上思路，为实现土地资源高效利用和保护的双重目标，我国土地管理应采取以下政策。

1.建立科学有效的保护机制，切实保护耕地资源

未来一段时间内，耕地保护政策体系面临着巨大的考验，审时度势地调整现有耕地保护思路，建立科学的耕地保护机制是实现快速经济发展阶段耕地资源保护的重要举措。

（1）科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的不良局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确的土地资源数据基础上，结合社会经济发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应的，弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等进行刚性控制，对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。

（2）科学调整基本农田保护制度。借助于土地利用规划修编之际，对基本农田保护区进行适当调整，将与经济建设严重冲突的区域重新界定为建设预留区，将具有重要保护价值的区域划定为保护区，同时根据不同地区耕地资源禀赋与建设占用需求情况，将我国基本农田保护重心转移到具有农业生产比较优势的地区。建立基本农田质量跟踪监督制度，将基本农田保护从一次性划分转变为长期性保护，完善基本农田质量与环境污染的监测体系，定期公布监测结果。将基本农田保护区与农业支持政策相衔接，通过直接补贴或间接资助建立农民参与基本农田保护的经济激励机制，激发农民耕地保护积极性，提高基本农田保护效果。

（3）创造性实施耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策。重新审视耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策，在区域近期与远期实现耕地“占补平衡”与“总量平衡”的现实能力以及不同地区建设用地需求与耕地补充潜力的差异基础上，通过适当的制度安排，短期内以争取实现省域内的耕地“占补平衡”为目标，长期内通过与省外资源丰富地区建立合作关系，实现资源开发保护收益共享。

（4）保障农民土地产权，增强农民耕地保护意识。在现有农村土地法律制度框架内，根据不同地区实际情况，创新有利于提高农民收益的土地产权安排，调动农民耕地保护积极性；坚决全面落实《农村土地承包法》，严格审查土地承包经营权证发放工作，保护农民土地产权。

2.建立健全土地市场机制，高效配置土地资源

数量庞大的建设用地能否用好，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础。我国20多年的市场经济改革经验表明，市场及价格是实现资源高效利用的最重要的工具。进一步建立健全土地市场，全面提升土地利用效率，是缓解我国土地资源稀缺的重要举措。

（1）改革工业用地供给方式，集中有序地供给建设用地。积极探索工业用地市场化进程的途径，改变当前工业用地“需求定供给”式的以协议出让为主的供地机制和模式，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入园区与“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，真正实现由市场来确定土地使用者、确定土地价格，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地资源配置效率。

（2）大力发展二三级土地市场，提高土地配置效率。建立完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，建立统一的土地价格体系，促进土地资源流动，提升土地市场整体竞争性与土地配置效率。完善地籍管理与土地登记工作，为土地市场交易提供清晰的产权界定与产权保护服务。

（3）规范土地中介服务市场，理顺土地价格机制。整顿土地中介服务市场，严格审查中介机构资质，规范管理中介服务行为，改变当前由于管理不足，不动产中介组织运作不规范、企业信誉低下等问题，理顺土地价格形成机制，促进土地市场健康发展。

3.创新机制，促进土地资源跨区域开发利用

建设用地需求预测与耕地补充潜力分析表明，未来我国建设用地需求仍然集中于东部沿海经济发达地区，而土地开发复垦整理补充耕地的潜力主要在中西部地区。同时，东部地区新增单位建设用地创造的经济效益显著高于中西部地区。土地资源高效配置与经济社会可持续发展都要求东、中、西部地区依据其土地资源禀赋比较优势，联合开发、互通有无，实现区域整体土地效益的最大化。科学的发展观与政绩观的树立也为区域土地资源协作开发创造了新的机遇。

（1）建立区域性合作组织，协调地区利益。随着“经济一体化”趋势的不断加强，以及科学发展观的深入人心，具有内在相似性的区域内行政单元相互协作、共同发展的愿望不断增强。建议由省政府牵头组建区域合作组织，听取不同地区利益要求，建立区域交流平台，提出区域阶段性土地开发合作重点与合作形式。

（2）科学编制区域土地利用总体规划，统筹开发区域土地资源。通过区域合作组织对区域整体利益与局部利益进行统筹协调，在利益相关地区比较一致同意的基础上，编制区域土地利用总体规划。根据区域土地利用总体规划，确定区域土地开发模式及重点开发区域，以及区域竞争性土地资源开发的空间与时间安排，统筹区域土地资源的开发利用，实现区域内土地开发与项目布局中的规模经济，实现土地资源利用综合效益最大化或开发成本最小化。

（3）依托公共财政，建立区域土地合作开发机制。通过公共财政支出，建设一批区域重点项目，如区域性高等级运输网、区域性土地保护与整治项目等，改变区域土地分散开发的格局，培育具有较好的生态、经济、社会效益的增长极，促进不同地区经济活动（如开发区）的空间集中。改革平均分配的公共财政机制，结合区域资源综合开发规划布局重大工程项目，按照不同地区的贡献率，通过公共财政支出对因整体开发而暂时受到利益损失的地区进行补贴。也可以建立区域土地基金制度，集中部分土地出让收益，对在一定时期内因配合区域整体开发而延迟土地开发或进行土地保护的地区进行专项补偿，实现土地收益的公平分配。

（4）建立区域土地利益共享机制。区域土地整体开发能否实现，关键在于能否建立起现实可行的区域土地利益共享机制。对土地分散开发现状进行评价，寻找可行的跨区土地合作开发模式，计量、比较不同地区在土地合作开发模式中的收益—成本与单独开发中的收益—成本分布，考量不同地区对合作收益的贡献率，通过一定的资金流转或补贴方式，对贡献份额较大或利益受到损害的地区进行适当的支付。

4.强化政府宏观调控，促进土地资源合理利用

市场是资源配置的有效途径，但仅靠市场机制并不能完全实现土地资源的最优配置。土地利用中的外部性、土地市场发育不完善都要求政府对土地市场进行必要的调控，实现土地资源的社会最优利用。

（1）科学制定建设用地供应计划。当前及未来一段时期内，建设用地供给计划都是政府调控土地市场的重要手段。在对建设用地的需求预测基础上，结合一定时期社会经济发展特点以及土地市场供求关系，科学制订建设用地供应计划，采取总量控制、弹性管理的方式，在确定各项建设用地指标值上下幅度范围基础上，以价格手段进行微观调节，实现计划与市场的有机结合。

（2）加强产业用地供应管理。依据产业结构调整政策，制定相应行业的土地供应政策，通过土地供给总量与比例调控产业投资，促进产业结构升级；根据国民经济区域布局需要、区域经济发展阶段特征及其相应产业政策重点，制定具有鲜明区域特点的产业土地供应政策，优化产业空间布局。

（3）实现工业用地集中布局与统一管理。根据不同地区比较优势与区位条件，结合现有各类开发区布局情况，选择若干适宜性较好的地段建设具有一定规模的工业园区，实现新增工业集中布局，发挥产业集聚的规模效益。同时，从进入到开发对入园企业进行统一管理，严格落实产业用地门槛制度，防止土地浪费，提高土地利用效率。

（4）强化土地利用评价，建立区域性产业用地门槛制度。建立全面综合的土地利用效益评价指标体系，结合不同地区经济发展阶段及土地利用现状，科学评价土地利用现状。根据评价结果在不同地区之间重新配置土地利用刚性指标，奖优惩劣，鼓励土地集约利用。

根据国际与国内先进发展经验，结合各地区经济发展阶段与区域分工安排，针对不同地区、不同产业特点，依据产业政策、区域规划及土地利用总体规划，设立土地投资集约度等标准，建立区域性产业用地门槛制度，防止建设用地盲目扩张。

5.改革土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制

改革开放以来，我国的土地管理制度经历了多次巨大变革，促进了经济社会发展，但目前的土地制度还存在许多有待改进的地方。当前，迫切需要改革和完善现有的土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制。

（1）改革土地产权制度。应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性；对于城市国有土地，正视中央政府和地方政府产权关系问题的存在，探索建立中央和地方在土地管理和权益分配上的委托—关系或土地权益分级占有和管理的可能性。二是按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转。

（2）创新征地制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，把征地范围严格界定在公益性用地之内，控制征地规模；适度提高征地补偿标准，除土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，还应对被征地农民就业转移、生活条件改变等造成的间接成本进行补偿；同时要建立失地农民的社会保障制度，缓解征地中的社会矛盾。在此基础上，探索征地市场化补偿机制建设的可能性。

（3）反思与改进土地储备制度，由第二财政到公共利益的土地储备。改革土地储备制度，根据城市土地供给与需求状况，科学确定城市土地储备量，量出为入，有效降低城市土地储备的成本和运作风险，促进城市土地储备运行效率的提高；增加公益性用地的收购储备，保证政府公益性土地的供给能力；加强立法，明确土地征购储备的职能、规范、运作方式，完善监察管理体制。

（4）建立土地基金制度，取代现行土地收益分配制度。借鉴国外的成功经验，建立土地基金制度，规范土地收益的收缴、管理与使用；控制当期政府土地收益使用规模，在当前政府与未来政府之间合理分配土地收益使用权。

（5）建立合理的失地农民社会保障制度。建立失地农民社会保障制度，实现社会金融资本对农地实物社会保障功能的替代，弥补征地补偿内容与标准不能一步到位的缺陷，保障社会稳定。重点在于建立失地农民社会保障体系和法律援助机制。失地农民社会保障体系主要从养老保险，失业保险和医疗保险着手，在农民自愿的基础上，从土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入中扣除，或由负责征地的单位统一向保险公司投保。建立失地农民最低生活保障制度，为其提供与城镇居民相同的最低生活保障。建立土地纠纷仲裁机构及法律援助机制，对征地行为的正当性、征地补偿标准的合理性、征地过程的合法性等进行考察监督，维护农民权益，抑制私人“机会主义”行为，保证征地工作的顺利完成，保障公益性用地的供给。

「参考文献

篇（2）

一、土地管理制度中存在的立法问题

（1）在现实的土地管理法制中，国家对于土地资源拥有最终的决定权，在国家利益需要的时候，国家有权对任何土地进行征收，并给与一定的补偿。也就是说对于集体土地所有权而言，最终村民并没有出让权，或者说土地的出让权被剥夺了，这使得在土地出让方面，本应该获得既得利益的农民并没有获取到这份收益，从权益来看，农民并不拥有土地处分的的权力。（2）在现实的土地管理政策当中，作为乡、镇、县和市政府，他们在土地的征收过程中，往往担当的是政策的制定者和政策的实施者，所以对于土地征收这个过程而言，农民并没有在任何的权力，对于土地征收过程中出现的各种行为，法律所赋予的各种权力也无法保证农民的利益。（3）在现实土地所有权方面，本来应该是由农民自己决定或者说由农民集体来决定，但是在实际中，往往是农民的这种权力最终被村委会侵占了，在关于土地的征收方面，农民并没有表决权，而是由村委会直接决定，这与国家法律制度是不相符的，但是在实际操作过程中却非常普遍。（4）国家相关法律对于土地管理方面也有相应的说明，对于违反国家法律的土地管理行为，在刑法方面也有重要的说明和补充。但是反观国家其他法律条款，对于侵占国家土地和集体土地的行为惩治程度还是比较轻的，甚至一些惩治措施并不能对于实施人员给与足够的惩治，这也在一定程度上助长了各种土地侵占行为的发生。

二、土地管理制度中的执法问题

（1）国家对于土地利用做出了详尽的说明，要求在土地使用之前，应该对于土地的使用做出相对比较详细的说明和规划，但是在现实当中，大多数土地使用都没有详细的规划，往往最终申请和审批都是根据农村的习惯而定，并没有任何的依据。（2）作为乡村的行政决策机构和管理机构——村委会，往往承担的是上级单位的下属机构和群众的代表人员两个身份，所以这种尴尬的角色往往在实行过程中，充当了上级政府的传话筒，对于农民自身利益并不具有维护权益的能力。（3）在土地征收过程中，如果农民对于征收的政策和给与的利益补偿不满意，应该有专门负责申诉的机构和人员来从事此项工作，但是目前对于该项工作并没有专门的部门来承担，而往往是通过请愿或者上访，这在一定程度上也使得很多地方工作人员更加的肆无忌惮剥夺农民的权益。（4）长期以来，土地管理当中，各种土地违法事件频繁出现，究其原因，最主要还是各种既得利益在从中作梗，尤其是一些管理部门和管理人员的既得利益，所以对于土地执法，重要的是剥离这些既得利益。

三、对策研究分析

（1）对于土地管理过程中出现的这些问题，立法是关键。从土地的征收到土地的使用等，笔者认为每一个环节都应该制定比较完整和详细的法律，并且由农民真正的来实施自己土地的决策权，在土地征收过程中，应该非常明确的说明由农民集体来决定土地，而不是由村委会独立来决定，在决策过程中，农民集体通过讨论对于征收过程中的各个细节都应该通过村民的集体表决来完成，对于一些不懂的环节，可以聘请专业人士来帮助完成，但是聘请人员也应该得到村民的认可。当然，对于在土地征收和管理过程中出现的各种违法乱纪行为，都应该通过法律的方式来追究相应的责任，并给与相应的惩罚，只有这样才能惩戒违规人员和违规行为。（2）在针对土地管理中的执法问题，从法律的制定者，到法律的实施者，到最后法律的适用者，绝对不能把相关执法人员作为前两者，而把农民作为后者，在执法过程中，对于执法人员和相应的管理部门如果出现违规行为，也应该受到上级部门和百姓的监督和管理，一旦出现违规行为，上级单位和司法机构应该公平公正的给与及时的处理，对于包庇和拖延违法行为处理的，应该给与更加严厉的惩罚。只有这样，才能使得执法行之有效。

参 考 文 献

[1]唐细宗．我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考[J]．经济与社会发展．2009（2）

篇（3）

国有企业土地基本为科研划拨土地，因为其土地性质的制约，加上企业自身生产、变更等原因，导致许多企业都存在了不同程度的闲置土地资产。清理闲置土地、盘活利用土地，已经成为企业的一项重要工作。

一、土地资源管理原则

依据国家相关法律规定：划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押需满足下列条件：经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。

（一）划拨土地抵押

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定： 未经批准、未办理土地出让不得抵押；

《城市房地产管理法》规定：房屋抵押，土地随同房屋共同抵押，抵押权实现是，从拍卖价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。

（二）划拨土地出租

《划拨土地使用权管理办法暂行办法》规定：未经批准、未缴纳出让金、未取得土地证，不得出租划拨土地使用权。

《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：以划拨形式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租，。应将租金中所含土地收益上缴国家。

（三）划拨土地用途改变

《中华人民共和国土地管理法》规定：确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

二、出让用地

出让是指土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权，具有以下几点特点：

（一）出让国有土地使用权直接依法律的规定原始取得；

（二）出让国有土地使用权的取得性质为有偿和有期限；

（三）出让国有土地使用权在存续期间内其权能近似于所有权。

三、206所土地资源汇总及现状

汇总表如下：

四、206所土地资源盘活的探索和思考

（一）转让变现

原则上划拨土地是不允许直接进行转让，但经过批准（土地局、人民政府等），可在土地有形市场公开交易，并由买卖方按市场价补交土地出让金。

优点：程序简单；政策风险小。

缺点：获利少，以现状用途转让市场需求小。

目前土地证号为《国用（2007）第1号》、土地证号为《长安国用（97）第268号》这两宗土地目前闲置，并且，根据目前的现状：前一块地面积小、靠路边、东西长几十米，南北最短的地方3米多，并且南面为深坑，地面上均是村民种的树；第二块地在长安区太乙宫，原为我所试验用，现在已经闲置。单位重新利用这两宗土地的困难比较大，可考虑此方法，如果有意向买方，我单位先向集团公司提交申请，得到集团批复后，可再向航天管委（土地局、规划局）等部门提交申请（这个过程可由买方协调），待政府批复后，可按当初约定价格出让，土地出让金由签订的合同中规定的一方支付。按这种方法，可将这两块闲置土地变为现金收入，但土地资源就会减少。

（二）以土地对外投资或合作开发

如果企业拥有土地用途含住宅或办公（工业），则此种模式可以考虑。一般考虑合作开发。一方出资，一方出地的模式。以土地出资的一方通常不参与日常的经营、管理、决策，仅以土地出资为限，不承担其他任何责任，按双方约定的方式分配利润。该种合作方式双方的权利义务关系明确，对双方来说风险相对较小，容易取得预期的合作效果。

上面涉及的两块土地：土地证号为《国用（2007）第1号》、土地证号为《长安国用（97）第268号》，可选择此方法盘活，风险最小，效果最佳。单位可先向集团公司提交申请，得到集团批复后，在网上公开招标联合开发，单位中标后，签订的合同中可规定当地政府批复由合作方办理，我单位只提供土地资源，所有与经营有关的风险利益与我单位无关，在规定时间内收取当初约定的收益。土地证号为《长安国用（97）第269号》这宗土地，西安翻译学院租用，从某种意义上讲，也属于联合开发，我单位提供土地闲置土地资源，西安翻译学院租用，跟经营有关的一切责任，我单位不用承担，我单位只用土地资源换取收益。实际上，2013年的时候我们资产部已经按照子集团领导批示，将第一块土地拿出，进行联合开发，我当时在局域网上了联合开发的招标通知，并且有几个有资质的单位来竞标，但最终因为集团公司当时的其他考虑，没有批复，不过我们以后也可用此方法再次尝试。

参考文献：

[1]严金明.国有闲置资产的成因及盘活问题探讨[J].学理论，2009，（19）.

篇（4）

一、《土地管理法》第十九条所称“土地管理部门”是指县级以上人民政府土地管理部门。

人民政府收回土地使用权的批准权限与原批准用地的审批权限相同。

人民政府对用地单位已经撤销或者迁移的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，其土地使用权的收回，是一种行政处理决定。无偿收回土地使用权时，其地上建筑物、附着物可酌情予以补偿。对未经原批准机关同意，连续2年未使用的；不按批准的用途使用的土地使用权的收回，属于行政处罚。其地上建筑物、附着物以及征地费等不予补偿或返还。

收回土地使用权的决定由市、县土地管理部门依据县级以上人民政府的批准文件下达。

公路、铁路、机场、矿场等的报废，应由其主管部门核准，土地管理部门依据其主管部门核准报废的决定，报经县级以上人民政府批准后，收回土地使用权。

二、《土地管理法》第二十五条所称“耕地”，是指用于种植农作物的土地。

篇（5）

现将《北京市房屋土地管理局关于重申原购房职工要求改按成本价购房和建立住房公积金有关政策的通知》转发给你们，请遵照执行。

北京市房屋土地管理局关于重申原购房职工要求改按成本价购房和建立住房公积金有关政策的通知

局机关、直属各单位：

最近，部分已按1993年标准价购房的职工要求改按成本价购房，并要求建立住房公积金。现将有关政策重申如下：

篇（6）

关键词：集体土地；失地农民；土地征收

本文就目前我国农村土地在征收工作中面临的问题进行了研究并提出了相关对策。

一、农村当前集体土地征收存在的主要问题

(一)“公共利益”概念模糊，土地征收范围过宽

《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说，征收土地是国家为了公共利益的需要，而不是某些经济组织利益的需要。但是，现行法律法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，造成了法律上对“公共利益”的解释模糊，导致许多个人、单位与地方政府打着“国家公共利益的名义”以低廉的价格征用土地，进行商业开发，进而创造商业利润。

(二)土地补偿费用过低

根据《土地管理法》及有关规定，我国土地征收补偿中分为四部分：一是土地补偿，二是青苗补偿，三是地上附着物，四是被征地人员的安置。土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6~10倍，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍，征用土地的其他补偿标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿规定。显然，这种补偿方法带有计划经济的特征。以土地过去年产值作为确定补偿费用的标准，不能反映市场对土地及附着物的真实评价，尤其未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准明显偏低，而廉价的土地征收补偿费用难以维持失地农民原有生活水平，难以准确体现地块的区位差异及各地区不同经济发展水平等，侵害了广大农民的权益，导致农民对征地的不满，容易引起农民与政府的冲突。

(三)失地农民安置方式过于单一，缺乏合理的保障制度

我国《土地管理法》第47条第6款规定：“支付土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”可见，我国土地征用的补偿制度的核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利。可目前在广大农村，许多地方采用一次性货币安置方式，土地征收后，一部分失地农民由农村涌入城市，但由于缺乏技能和知识，又没有政府有力的就业培训政策的支持，基本处于失业状态；另一部分实现“农转非”的失地农民，即使安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，也成为企业单位裁员的首选人员。他们的就业问题没有得到妥善解决，也没有被纳入城镇失业保险保障的范畴，这样就造成大量种田无地、就业无岗、社保无门的“三无”农民。

(四)征地费用分配混乱,分配没有具体细则

目前我国法律只规定了土地征用补偿费的分配原则，没有规定具体的分配标准，对农村集体经济组织的成员资格认定缺乏具有可操作性的规定，对于外嫁女、上门女婿、回迁户、空挂户、超生子女户、户口迁出的大学生、服役士兵、劳教人员、死亡人员家属等能否享有土地征收补偿费分配权、享有多大分配权都无明确的法律依据。因此对征地的补偿安置费缺乏一个分配到农户的具体细则,造成各村、组对征地补偿安置比较混乱。比如在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放；在分配对象上有的不分老少按人头发放，有的按被征地面积分配等。这样就导致没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民引起对分配制度的不满！

(五)地方政府官员滥用权利，利用征地差价创造利润

去年在土地执法百日行动中国土资源部执法监察局相关人员透露：2000年—2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的是8698人，另外还有1221人被追究刑事责任。2007年1—8月，在土地违法案件的查处当中，仍有893人受党纪政纪处分，245人被追究刑事责任。由此可见，因土地而滋生的腐败现象非常严重。某些地方人民政府官员为了发展地方经济，大力招商引资，以畸低的价格征用农民集体的土地，然后转手以高价出让给建设单位，他们则从中吃差价，囊入腰包，损害百姓的利益。

二、对我国土地征收制度完善的建议及对策

(一)完善土地征收法律法规，正确确定土地征用范围

只有把为公共利益而实施的征地与一般经营性用地严格区分开，才能有效防止集体土地所有权的被侵犯。因此,建议国家立法机关对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的相应内涵。笔者认为，可考虑逐步将土地征用限定在以下公共利益性用地范围内：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城乡基础设施用地；（3）国家重点扶持的能源、水利等基础设施用地，如煤矿、机场、大坝等；（4）特殊用地，如监狱、治安拘留所等；（5）享受特殊优惠政策用地，如经济用房建设用地、迁移户用地等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院等；（7）其他公认或法院裁定的公共利益用地。

(二)提高土地补偿标准，切实保障农民权益

由于我国特殊国情，土地在补偿的标准上，一般以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，由于失地农民是整个征地过程中真正的利益群体，相关专家在土地补偿标准的制定过程中应该让失地农民也介入其中，根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准，目的是使被征地农民的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。

(三)增加补偿渠道，完善失地农民保障体系

由于土地征用补偿标准偏低，土地补偿安置费只够农民维持几年的生活所需。这使得农民就业、养老等问题比较突出。因此为失地农民建立一个可持续发展的保障体系是解决失地农民问题的基础性工程。首先可以采用在土地转让收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立农村社会保障体系。其次，可以积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动就业技能培训，安排相应的工作岗位，为失地农民提供一个培训、求职、登记、职业介绍的一体化免费就业服务。再者，对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取利益。

(四)完善分配细则，加强分配管理

篇（7）

据统计，截至2016年底，辽宁省省、市、县3个层级共有土地整治管理机构65个，全部为事业单位，其中按照单位规格分类县处级机构10个、科级机构12个、副科级机构16个、股级机构25个、未定级的2个。从经费来源看，财政全额拨款27个、自收自支38个。人员编制共646人，实际在编人数602人，其中行政管理人员269人，专业技术人员276人（中级以上职称171人，中级以下职称105人），另有其他工作人员83人。从职能设置来看，省、市、县土地整治管理机构主要从事国土资源管理行政机关延伸下来的土地整治、耕地保护方面基础性、事物性、技术性工作。辽宁省土地整治管理机构发展呈现出队伍不断壮大，承担职责任务加重，职能定位明确，机构建设管理日益规范化，在国土资源管理系统中发挥重要作用等特点。随着土地管理体制改革不断深入，土地整治内涵不断拓展，土地整治管理承担的工作重要性、难度和强度不断加大，在推动辽宁省土地整治工作、保护耕地等方面发挥了积极的作用。一是成为土地整治、耕地保护工作的主力军。从2001年辽宁开始实施土地开发整理工作、并设立省级土地整治管理机构以来，16年的发展历程，土地整治内涵不断丰富，从土地开发整理到现在全面推进土地综合整治，目标更加多元化，也承载了更多、更高的社会功能。作为国土资源管理部门下属事业单位，承担着土地整治相关工作中基础性、事务性、技术性工作任务，成为全省土地整治工作的主力军。同时，土地整治管理机构担负着保护耕地的重要职责，从事征地事务性工作、划定基本农田、占补平衡及补充耕地数量和质量评定等相关工作，为保障经济发展用地服务，也是落实最严格耕地保护政策的践行者。二是研究制定土地整治行业管理制度，为土地整治行业标准化规范化管理奠定基础。随着土地管理体制深化改革的不断深入，面临的新形势发展需要，新任务的挑战，土地整治管理机构担负起土地整治政策和相关课题研究，尤其是土地整治行业相关标准的研究和制定，为全省土地整治行业标准化体系的建设的前驱者，为土地整治规范化管理奠定了基础。

存在问题

2007年，按照国土资源部“把权利和责任放下去，把服务和监管抓起来”的改革思路，辽宁省也将土地整治项目审批权下放到市县，市、县土地整治管理机构承担土地整治项目审批和实施，也担负着耕地保护任务，省级土地整治管理机构向政策制定、监督管理转型。土地整治管理机构任务和责任日益加重，人员配备、业务技术能力提升、管理制度制定没有及时跟进，造成全省土地整治管理机构发展出现一些不协调不适应的问题。1.土地整治行业管理制度建设相对滞后。土地整治项目审批权下放后，市、县土地整治管理机构在职责转变的同时，面临任务重、人员少、经验不足等困难，特别是土地整治项目发展规划布局、项目实施管理制度、项目信息化建设等方面，未能适时出台指导意见和行业监管制度，来规范土地整治行业发展。2.部分管理制度不利于土地整治管理机构长远发展。辽宁省土地整治管理机构均是事业单位，拥有独立法人，但是实行财务独立核算的管理机构仅占少数，大部分省、市、县的土地整治管理机构均与行政机关实行统一会计核算制度，虽然起到统一财务制度，有效监管和规范土地整治管理机构财务管理的作用，却形成土地整治管理机构独立法人财务不独立的畸形制度。同时，全省土地整治管理机构未实行绩效工资，管理死板，缺少工作活力和积极性。在事业单位改革中，这些管理制度将影响全省土地整治管理机构的转型，制约土地整治管理机构的长远发展。3.土地整治管理机构人员不足，缺少技术骨干，人员流动性较大。辽宁省土地整治工作任务繁重，市、县级土地整治管理机构人员不足，编制被占，留不住人才等现象普遍存在；各市、县级土地整治管理机构业务能力参差不齐，业务能力强的技术骨干不多；人才流动性也较大，尤其是县级土地整治管理机构借调、劳务派遣、临时工作人员较多，不利于工作连续性和衔接，不利于土地整治管理机构长远发展。

篇（8）

中图分类号：F301 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修订日期：2013-06-17

基金项目：国家科技支撑计划项目（2012BAJ22B00）

作者简介：王静（1988—），女，河南信阳人，在读硕士生，主要从事土地利用与国土规划方面研究。

通讯作者简介：邱道持（1947—），男，重庆巴南人，教授，博士生导师，主要从事国土资源管理与区域开发方面研究。

为了解农村土地资产管理状况和需求，笔者于2012年以重庆市忠县、开县、江津区等地的农民、大学生村官和资产评估专业人士三个群体为调查对象，通过实地走访、座谈调研等方式，发放和回收调查问卷594份（其中农民316份、大学生村官180份和资产评估协会98份）（表1）。本研究在分析调研数据的基础上，阐述了加强农村土地资产管理的必要性，揭示了当前农村土地资产管理存在的突出问题，提出了加强农村土地资产管理的建议。

1 加强农村土地资产管理的必要性

1.1 加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求

据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。

在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。

1.2 加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求

社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。

党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。

1.3 加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。

2 农村土地资产管理存在的问题

2.1 农村土地资产管理制度不健全

中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。

“集体产权”（Collective Property Right）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。

周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。

造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。

2.2 农村土地资产管理机制失灵

现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。

长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。

2.3 农村土地资产管理平台薄弱

农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。

加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。

对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。

2.4 农村土地资产管理效益低

目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。

据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193 m2增加到218 m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。

3 加强农村土地资产管理的建议

3.1 强化农村土地资产管理主体

党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。

3.2 开展农村土地资产清产核资

开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。

3.3 建立农村土地资产收益分配机制

《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。

3.4 建立农村土地资产评估服务体系

价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。

3.5 培育农村土地资产市场

党的十报告明确提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。健全现代市场体系，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。发展多层次资本市场，建立公共资源出让收益合理共享机制。市场是活化资产的平台，培育发展农村土地资产市场，是深化农村土地、林权等制度改革，促进城乡要素双向流动的客观要求。我们必须坚持中国特色社会主义市场经济体制，坚持统筹城乡改革发展道路，活化、显化、实化农村土地资产。建议培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，开展农村土地、林权等生产要素抵押和涉农保险试点质押。建议积极推进地方立法，赋予农民更加充分、更有保障的土地权利，强化土地用益物权和土地发展权。有序推进集体建设用地使用权抵押贷款，使农村集体建设用地和城市国有建设用地拥有同样的用益物权，使农民的土地资产与城市居民的土地资产具有同等市场价值和平等市场地位，释放沉睡多年的农村土地资产融资功能[18]，允许农民以土地资产作为财产抵押。农村土地资产权利是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，不得剥夺和非法限制。建议积极开展政策研究，推进地方立法，培育农村土地市场，完善社会主义市场体系。

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[4] 赵崔莉，刘新卫.基于城镇化视角的中国农村土地制度改革[J].中国人口·资源与环境，2011，21（1）：121-126.

[5] 蔡继明.统筹城乡发展中的土地制度改革[J].学习论坛，2011，27（4）：27-30.

[6] 周诚.土地经济学[M].北京：农业出版社，1989：155.

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[11] 谭峻，涂宁静.农村集体土地所有权的实现困境与对策研究[J].中国土地科学，2011，25（5）：56-61.

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[13] 赵建英.农村土地资源资产收益分配问题初探[D].石家庄：河北师范大学，2005.

[14] 王小映.全面保护农民的土地财产权益[J].中国农村经济，2003（10）：9-16.

篇（9）

0.引言

土地整理是地形数据库的建库工作重中之重，地形图测量是其中必不可少的环节。随着科学技术的迅速发展，地形图测绘技术也发生了革命性的变化，由以往传统的人工测量方式发展为现在的全自动化、高清数字地形图测绘技术。一系列新型的地形图测量技术应运而生，可以满足不同地形地势的测绘需求，克服复杂地势对测绘带来的困扰，大大提升了地形图测绘的精准度和完整性，很大程度上缩小了误差，从而为地形测量数据质量提供重要保证。

1.土地整理及测量工作

地形图测量工作是土地测绘整理项目中至关重要的环节，是整个土地管理项目的前提基础，地形图测量精准度的高低直接影响到整个土地规划项目的是否顺利开展，进而直接影响到项目施工科学性和可行性[1]。精确可靠的测量数据是确保土地涉及规划的前提条件，会使得项目规划更详细、更便捷，能够让项目规划设计更加贴近显示，方便后期施工。一般情况下，土地地形图测量是按照1：2000的比例尺进行测量的，但是某些重点土地区域要做好精确化整体，比如水沟、堰塘、道路、提灌站等，这些地区在土地整理过程中一般要按照1：500的比例尺进行测量。其实，不同的地形地势在进行地形图测量采用不同的比例尺，这是地形图测量的一项技术要求。在土地项目工程的初步设计阶段，一般采用1：5000比例尺，对于地质灾害性地形进行灾害监测和评估时一般采用1：2000比例尺，而1：500和1：1000通常用于项目工程中的施工和验收环节。在测量过程中为了确保测量结果的精准性，一般将测量结果和一直结果进行比较，从而提升测量数据的精准性。完成地形图数据测量只是第一步，之后还必须将测量的结果应用到实地地形图中，验证其精准性，从而发现不足之处，从而加以修改，补查缺漏之处。

2.土地整理地形图测量技术影响因素

地形图测量技术一半是测量地球表面上的地物在水平面上的投影和高程，将投影和高程距离按照一定的比例尺进行缩小，在采用符号标注并绘制成地形图。一般情况下大面积土地地形图的测绘工作会采用航空微型测量技术，而针对小范围的土地测绘一般采用聚酯薄膜测图板技术[2]。影响地形图测绘数据的精准度的因素有很多，主要有以下几个方面：一是天气。天气因素是影响地形图测绘的首要因素，恶劣的天气环境会给测绘工作带来极大阻碍，也会使测量所得结果出现误差，进而直接影响到测量数据的精准性。二是测量仪器的性能。测量仪器性能高低是影响测量结果的关键，性能良好、能够保持稳定的工作状态的仪器更能够确保测量结果的准确度，因此测量工作开始时要检查仪器的工作状态，调整好仪器的各项参数设置。三是人为因素。测量员是操控仪器和完成测绘工作的重中之重，如果测量员自身业务技术水平较差、缺乏责任心、对工作技术要求松散、操作过程不符合规定，这些问题的存在会使得测量数据的精准度大打折扣。

3.土地整理地形图测量技术类型

3.1数字化测量技术

数字化地形图检测技术是一种新型的测绘技术，它的主要特点是精确度高、成图速度快。数字化测量仪器操作简单便捷，用于野外测量较为灵活方便。它的优势主要体现在以下几个方面：一是测量结果实时显示。数字化测量仪器设备具有高清的成像成图软件系统作支撑，能够将测量到的地形结果通过图像形式动态实时地展示出来，而测量员整个的地形测绘工作也是透明而直观的，可以为地形测量做好监督管理工作。二是提高野外地形测绘效率，节省测绘工作时间，该仪器特别适用于野外地形测绘，能够任意查看定位坐标。该项技术能够弥补以往传统测绘技术不能迅速成图的缺陷。三是不收作业时间限制。数字化测量技术没有作业时间的要求，拥有智能化操作系统，能够自动完成地形测绘工作，大大减少人工操作的工作量。采用数字化测量技术只需一个人就一个完成采集点坐标测量数据采集，此外该仪器能够将采集到的数据通过联网设备传递到数字化软件数据库中，并根据使用者的要求生成不同比例尺的地图[3]。

3.2全站仪测量技术

全站仪测量技术同样是一款操作便捷的技术，它同样具备测量数据精密、操作灵活轻巧的优势，全站仪测量所得的数据一般都是高精度的测量结果。在土地整理地形图测绘中，全站仪测量技术是不可或缺的技术手段。随着现代科技的逐步发展，全站仪仪器的便捷性和精准度也在不断提高[4]。全站仪测量技术的优点主要体现在以下几个方面：一是在项目工程地形图测量时，要运用到工程放样，采用全站仪测量能够将施工设计规划图中的相关电位精确而快速地预设到地面上，减少施工误差。二是才继续拧地形图测绘时，能够将控制测量技术和地形测量的实施过程进行同步，为施工测绘提供前方交会、后方交会，并指导项目施工的导向测量工作。

3.3GPS-RTK定位测量技术

一是具有高精度、高效率的优势。GPS测量时，载波相位法可以将精度拓展到1ppm。在大量的工程测绘实例中，运用GPS技术测量的相对定位精度能够控制在50m以内，目标相对定位精度能够精确到1mm，也就是说能够观测到一只苍蝇或蚂蚁的动态运动过程。而在1500m以内的工程测量和精度定位中，监测定位数据的误差在1mm以内，在高层建筑检测定位时，垂直平面误差在5mm以内。由此可见GPS定位测量技术的具有高精准度的优势。GPS定位测量技术能够在短时间内获取定位数据，为工程测量提供有价值的参考依据。二是具有多功能、适应广的优势。GPS定位测量的功能繁多，应用范围较广。GPS能够为客户提供持续性实时的动态目标的三维立置、移动速率以及时间信息，在定位和导航功能之外还可以用于测量目标运动的速度和目标距离。三是具有测量耗时短、操作简便的优势。传统的工程测量以静态定位为主要方法，选择一条准线，根据规定的观测精度和观测要求来完成检测测量任务，测量时间在1小时至3小时间，而GPS动态定位法，可以将几个小时的测量任务缩短为短短几分钟，甚至几秒钟。GPS定位测量技术本身是建立在计算机技术、互联网通信技术以及空间定位技术的基础之上而发展起来的，因此自身的智能化和自动化水平较高，只需要人们根据实际应用安装一定的开关设备，同时发出任务指令，GPS定位系统就能够全面、精确地采集到用户所需要的数据。

4.结束语

篇（10）

二、颁发《土地勘测许可证》的工作，由国家土地管理局统一组织领导，各省、自治区、直辖市土地管理部门负责具体审批、颁发和管理。省级土地管理事业单位申请土地勘测许可证，一般由省级土地管理部门审批、颁发；必要时也可由国家土地管理局审批、颁发。

三、勘测单位向当地省级土地管理部门申请《土地勘测许可证》时，需提交《土地勘测许可证申请表》一式3份。

审批单位接到申请表后，应在3个月内完成审查，凡符合下列条件的，可发给《土地勘测许可证》。

1.具备从事土地勘测工作的专业队伍和技术人员。

2.具备必要的勘测仪器和勘测手段。

3.土地勘测成果达到国家土地管理局颁布的《土地利用现状调查技术规程》、《城镇地籍调查规程》和《土地分等定级规程》等规定的标准。

四、各省、自治区、直辖市土地管理部门要不定期地对具有《土地勘测许可证》的单位进行复查，如发现不符合条件的，要注销其许可证。

五、颁发《土地勘测许可证》的机关，必须严格执行本办法规定，坚持实事求是，秉公办事，系统内外一视同仁，一个标准，做好《土地勘测许可证》的颁发工作。

六、《土地勘测许可证》和《土地勘测许可证申请表》由国家土地管理局统一印制。

篇（11）

引言

土地整理是一项综合性的工作，它涉及旧城改造、拆迁安置、区域规划、开发整理后土地面积和权属重新划分等各个方面。而所有这一切都必须建立在测绘工作的基础上，因此测绘数据是最基础、最原始的资料，是决策正确的基本保证。因为测绘工作贯穿了土地开发整理的所有过程，它直接关系到工程项目概（预）算的准确性，在科学决策、节约投资、规范工程行为等方面都有着不可低估的作用。

1、地籍测绘技术在土地开发整理中的应用

土地开发整理必须要做好统一规划开发，具有一定的规模性、统一性、整体性。对于那些不规则的界线进行裁弯取直，避免要打破原有的土地权属界线，为了利于将来整理后土地重新确权定界工作的顺利进行，要求在项目前期进行准备的地籍测量，为土地登记、土地统计提供准确的权属界线和各种地类界线（包括地块界）的平面位置和面积。同时，地籍测绘也是对土地利用的现状调查补充。当前我国的土地利用现状图是在国家测绘部门所提供的测绘资料大、中比例尺地形图的基础上，都是通过土地的利用现状调查，利用航片、调绘片编绘所来。在土地的开发整理所有过程中反映了更为详细又准确内容的专用地图和地籍图，是在土地的使用现状所做好调查成果基础，要再次调查与补测、修测后编绘的。为了能够满足土地开发整理后重新划分权属界线和面积的需要必须进行一次准确的地籍调查和地籍测绘，必须让土地所有者和土地的使用者甚至是四邻参加，取得他们的确认、签字，以免日后出现纠纷。

1．1土地整理项目的前期决策和设计阶段

在该阶段，对项目中的地形地貌，旧村的复垦以及旧城中的改造所涉及的搬迁人口以及损失评估，旧城镇的地下管线、道路，土地开发整理中涉及的所有破碎地形地貌的详细数据描述，其范围内的农业基础设施、林地、坟墓的分布、面积等各方面的信息，在准确性、现势性上都是有这相当高的要求。这些所涉及到工程项目的可行性对比分析、建设计划的审查审批、前期的工程方案优劣判断、工程详细设计和工程概（预）算的准确性、工程的经济指标的对比分析、土地的开发控制、不同部门之间的协调等，分别为环境管理部门、工程设计部门、城市规划部门、城市管理部门、土地管理部门、农业管理部门、水利部门、电力管理部门等提供不同的属性信息，供其决策、设计、协调，作出最迅速、最准确的反应，监督实施情况，控制区域社会经济的发展。

1．2工程实施过程中的中期控制阶段

在这一个阶段主要就是提供数据给两个方面：一个就是项目监督控制部门比如城管部门、规划监督部门、农田是设施监督管理部门、水利部门等。随着现代土地开发整理制度的日渐成熟，这项控制及协调工作可由统一的工程监理部门来代替完成。二就是该工程施工单位。施工单位应按照专业测绘单位所提供的前期测量成果及设置的专门控制点（界）石和通过审批的设计方案来进行施工测控就可，对测量中的专业技术要求也不是很高，除了施工过程中所牵扯到很复杂的如沉降、变形观测等有时要专业队伍施测外，一般的施工单位的自有力量均可完成。

2、工程测量在土地开发整理中的应用

2．1为决策科学化提供基础信息数据支持

决策科学化的根本依据与支持条件就是资源、环境、公共设施、基础设施、经济、统计等基础信息数据的获取和共享。理想的测绘成果上还要附加这些要素，反映开发整理区域的地形、地物、交通、水系、境界、房屋、人口等各方面的现状信息，集中成为数据库，面向不同决策部门提供不同的基础信息数据。

2．2节约投资

土地开发整理是投资相当大，工程施工过程要严格根据以概算控制预算、以预算来控制工程决算的步骤进行，从一开始就要为资金的节约、控制打下坚实的基础。这就要求有科学合理的规划设计方案要做到这点，必须有一套精确、详细的工程项目测绘成果，必须具有现势性，充分的反映开发区域内的一切现状，它的准确与否，直接关系到设计方案的优化选择投资的合理计算、准确的效益分析、概（预）算的精确计算等。

2．3规范工程行为

土地开发整理一定要遵守每种施工验收规范，而这些规范所执行的先决条件是有科学可行的工程设计施工也一定要严格根据工程设计进行，要做好符合实际的设计，测绘资料就必须详实，能反映出设计所需要的一切数据。

3、几点体会

（1）合理的明确好测图比例尺。起伏变化少和一些地势比较平坦地区的土地在开发整理项目一般要求就是1∶200就可以符合各方要求；而起伏变化多、地貌破碎、通视困难的区域应该达到1∶100。

（2）合理的布设高程网点。平坦的地区一般都可以60m为网格施测，地貌破碎、地形变化复杂的地区施测高程点网格间距不能大于40m。

（3）关键点测量必不可少。要加测高程趋势变化点、坎顶、坎脚线的位置和标高，沟、地窑等量注面积及比高。

（4）主要就是要充分详细。测绘的效果图上除了所反映居民地、林地、园地、沟、渠、水系和电等各方面的现状地物及其使用年限外，还有一些旧村复垦、旧城的改造地方，也是要统计出各户的房屋面积、新旧的程度、建筑密度、人口密度、容积率，园地、林地树木的种类、年龄、面积，坟穴的位置、数量等。

（5）测区应埋设足够的标石，注记高程和坐标，以利进行工程施工控制。

4、结束语

现在国土资源部所提出数字国土计划，利用先进的软件、全野外数字化测量系统和机助成图系统等来进行实地数据采集以及必要的现场属性调查数据、更新测量、更新资料，基础信息的现势性和可用性就会大大的提高。测绘技术在土地开发整理中将会得到更加广泛地应用。

参考文献：