三农问题论文大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇三农问题论文范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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解决三农问题的关键是要切实保护农民利益。只有农民的切身利益得到有效保护，农民才有积极性去发展农业，农村落后面貌也才有望较快地改变。党的十六大以来，在各级政府的努力下，农民的各种不合理的负担已有一定程度的减轻，但要使这一问题得到较好的解决，我们还有许多工作要做。

首先，要想从根本上解决农民切身利益问题，并且使农民负担过重的问题不再出现反复，我们必须继续加大县、乡行政体制改革的力度。其中首要的任务就是继续大力精简县、乡政府机构和工作人员。精简的原则主要有两个：1.依据政府转变职能后的工作任务，按照精简高效和工作量饱满的原则设置机构和确定人员编制；2.与当地政府正常的财政供养能力相适应。要贯彻这两个原则，应当特别关注乡镇一级机构及人员的精简。我们认为，中等及中等以上规模的县，保留四至五个区的建制，每个区政府安排不超过三十人编制就足以承担其使命和任务了。比较小的县可以考虑不设区乡一级政府。在精简机构和减少人员的同时，必须加快县及区政府职能的转变。县及区政府的任务主要有两条：1.认真贯彻中央和国务院支持农业发展，农民增收的政策，为农业发展，创造一个良好的环境。2.结合当地情况为促进农民科学种田（必须在农民自愿的条件下，并且政府不得借此牟利），解决农民在生产销售方面实际困难。只要我们实现了上述要求，那么减轻农民负担就有了比较坚实的体制保证。

其次，要加强农村的民主与法制建设，并以此来保障农民的权益不受侵犯。当前一个十分重要的任务，就是建立和完善农民对关系他们切身利益的事项能够事先参与决策，执行过程中能够实施监督的制度。凡县及区政府将要出台的关系农民利益的政策，农民及其代表均应以一定方式参与其决策，并要有条件对其执行过程和执行结果进行监督。凡是大多数农民或其代表反对的，应当予以废止或重新研究，不允许强制执行。农民具体参与决策和监督的方式可以在实践中不断健全和完善，但是这种参与决策和实施监督的权利不容剥夺。

第三，除了继续下大气力减轻农民负担之外，我们还要下决心创造条件逐步落实农民应当享有的权利，即落实所谓“国民待遇”问题。在过去较长的时期内，事实上存在着重视城市职工各种福利的完善，忽视农民应享有的最基本的社会保障的问题。其结果是城市的面貌日新月异，农村的建设则往往无暇顾及；城市职工享有养老、医疗、住房、交通等涉及到各方面的福利补贴，生老病死基本上都有保障。而农民却依然是养老靠儿女，住房靠自己，医疗无保障。各种福利待遇方面的不平等，已经严重影响到农村的发展和农民的生活水平的提高。

解决农民社会保障问题，首先要从农民养老及医疗保障这两方面工作做起。逐步实现农民千百年以来“老有所养、病有所医”的愿望。这是一项功在千秋，利在万代的伟大事业。我们应当像抓粮油生产和农民增收那样千方百计地逐步加以解决。首先，各级政府要真正将其作为自己的重要工作日程，并将这项工作搞得好坏作为政绩考核的指标之一。其次，政府要下决心拿出部分资金促进农村社会保障事业的建设。各级政府宁可少搞一些工程，特别是不要搞什么形象工程，也要保证这部分资金的落实。在资金的使用上杜绝浪费和厉行节约。对资金的管理和使用要建立严格监督制度。只要各级政府高度重视，就一定能将农村养老保险和医疗保险事业很好地开展起来。

由于农村社会保障事业是涉及几亿人的事情，是一项巨大的工程。因此，推进农村社会保障事业发展需要较长的时间和大量的投入，不是一朝一夕就可以见到成效的，需要作出规划逐步推行。如果我们用十年到十五的时间，能够将这项事业逐步开展起来，就是了不起的成就。对于我国到2020年顺利实现建设全面小康的目标将是极大的推动。同时，由于我国东部地区和中西部地区在发展水平和财政收入方面差距较大，因此应当首先从相对比较发达的东部地区做起，创造出符合中国国情的农村社会保障事业的新鲜经验，以推动全国农村社会保障事业的发展。中西部地区也要根据自己的实际情况，尽自己最大努力首先在农民养老保障方面迈出步伐，由点及面，由少到多，逐步发展起来。现在有些地方已经进行了初步探索，应当及时总结他们的经验，加以推广，促进这项事业更加顺利进行。

二、承认农民对所承包土地拥有占有权处分权是当务之急

长期以来人们认为农民只是承包集体的土地，对土地只有使用权，这种认识产生了许多不良后果。首先，认为农民对所耕种土地只有使用权带来的直接后果，就是农民对土地经营缺乏长期打算，对土地长期投入如小型农田基本设施建设等缺乏积极性。在不少地方甚至出现了掠夺性经营的问题，例如许多农民主要依靠大量使用化肥、农药来提高产量，而不考虑长此以往造成土地板结，土地和水源受到污染等不良后果。其次，只承认农民对土地的使用权还成为县乡等基层政府和村干部随意调整土地特别是低价非法征用农民土地的借口。

随意调整土地极大地影响了农民对土地经营的积极性，而随意低价或非法征用农民土地更使得一部分农民生活水平下降甚至失去生活保障，成为影响农业发展，农民增收重要因素与影响我国安定团结大好形势的不稳定因素，已经引起了各级政府的高度重视。

笔者认为，不管是从理论上说还是从我国农村实际情况看，农民对所耕种的土地不仅拥有使用权，而且应当拥有占有权和依法处分权。之所以这样说理由主要有以下三点：第一，从历史渊源上说，现在的农村土地集体所有制，当初是由一个个农民加入初级农业合作社时实行土地入股形成的。我国有关法律法规对此也予以明确肯定。既然如此，农民耕种属于自己所有的哪怕是部分所有的土地，为什么只能拥有使用权呢？过去农民租用地主的土地，由于土地归地主所有，农民只能在交纳租金的情况下享有使用权。如今农民早已成为土地的主人，因而应当享有基于所有权基础上的占有权和依法处分权。第二，二十多年来，农民在所耕种土地进行了大量投入，包括土地改良和小型农田基本建设，如平整土地，改造小型水利设施和建设温室大棚等等。就土地价值而言已远超过当年“承包”时土地的价值，而在增加的价值当中，其主要部分是农民的多年投入形成的。同时农民的这部分投入有多有少，有的投入还相当大，把这部分投入都记在集体的账上不利于农民对土地继续增加投入和合理经营。从土地增值的角度看，更进一步证明农民对所耕种土地拥有的不仅仅是使用权，而应当是建立在所有权基础上的占有权。第三，与国有企业拥有的财产权相比，农民对土地拥有的权利处于不平等地位。早在80年代，国家就通过法律规定，国有企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的法人。“企业财产属于国家所有，国家依照所有权和使用权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”“国家授予企业经营管理的财产受法律保护，不受侵犯”。既然国有企业对属于全民所有的财产可以享有占有、使用和依法处分的权利，农民为什么对于属于自己集体所有的财产就不能享有这些权利呢？相比较而言，农民与土地的权利关系更加直接，更加明确。因此，我们认为农民对其所耕种的土地同样应当享有占有权、使用权和依法处分权。而且这种权利同样应当受法律保护，不受侵犯。

农民对土地的依法处分权主要应包括以下几点：第一，农民对土地拥有依法自主经营的权利。农民怎样经营土地，种什么，怎么种，除法律另有规定之外，不受任何机关单位干涉。政府主要通过市场手段来调整农业种植及养殖结构。第二，在需要时，对其耕种的土地有转包转租的权利。根据近年来农民外出务工较多的情况，为使这部分农民在外工作没有后顾之忧，同时使宝贵的土地资源不致浪费，应当进一步明确农民对其经营土地有转包、转租并获得合理收益的权利。第三，有获得合法收益的权利。除了通过经营土地等获得收益的权利之外，这里还要特别强调在土地被征用时获得合理补偿的权利。当按照法律法规需要征用农民土地时（不管是政府征用还是企业征用），农民应有参与谈判和要求得到合理补偿的权利。这种补偿包括货币补偿和为保证农民今后生计而予以各种保障（包括安排适当工作和养老保障等）。对土地拥有一定范围内的处分权是农民对所经营土地拥有占有权必然结果。肯定农民对所耕种土地拥有占有和依法处分的权利，具有十分重要的现实意义。将会大大激励农民加大对土地的投入，提高农民对小型农田基本建设的积极性，为农业特别是粮食、油料等主要农产品长期稳定增产创造良好的条件。同时，对于保护农民正当权益和维护农村安定团结的大好形势也有十分重要意义。为了切实保护农民的利益，促进农业发展和农民增收，农民对土地享有占有权和依法处分权的问题应当尽快予以确认。并且在时机比较成熟的时候，通过立法使其成为法定的权利。

三、实现农村劳动力的大规模转移要有新思路

大规模转移农村劳动力是解决三农问题的根本途径。对于缩小城乡差距，实现农业现代化，提高农民生活水平和质量有着十分重要的战略意义。近年来各级政府对这一问题都十分重视，并且为此作了很多工作。到目前为止，我国农村已经有九千多万农村劳动力从农村转移到大中城市。这是一个很大的成绩。但是较之农村拥有的四亿左右的劳动力来说还是远远不够的。据农业部测算，就经营我国农业产业而言，有1.7亿劳动力已经足够了①。这就是说仍然有将近两亿的农村劳动力需要实现转移。然而在当前和今后相当长的时期内，我国大中城市在环境和就业等方面面临着十分严峻的形势。一方面我国大城市为日益严重的交通堵塞，污染严重、水资源枯竭和就业压力空前加大等被称作“大城市病”的各种问题所困绕；另一方面许多中等城市正在迅速地向大城市的队伍迈进，上述大城市病在这些城市同样存在。因而指望继续向大中城市大规模转移农村劳动力已绝无可能。因此，我们必须在加快小城市和中心城镇（以下简称小城镇）建设方面寻找出路。在改革开放初期阶段，随着乡镇企业的兴起和发展，我国小城镇建设有过一段辉煌时期。但是随着改革开放的深化，经过大浪淘沙，许多乡镇企业被淘汰，其中原因固然很多，然而许多乡镇企业技术落后，污染严重，效益低下是其主要原因。因此要想加快小城镇建设，实现大规模转移农村劳动力的目标，乡镇企业的发展固然还将继续发挥重要作用。但是由于乡镇企业自身缺陷和不足，仅靠发展乡镇企业是难以达到上述目的的，必须要有新的思路。当前，我国工业特别是制造业正在进入结构调整和产业升级的重要时期。由于大中城市地价（地产）和水电等价格迅速攀升，中外企业间竞争日益加剧，劳动密集性企业特别是农产品加工企业的经营环境日益严峻，经营效益逐步下降。据国家统计局的资料，近几年许多农业后续产业盈利情况在整个制造业的平均水平之下。其中如食品加工业、纺织业。

木材及竹藤棕草加工业的赢利水平排在最后几位。为了更好地生存和发展，上述企业向小城镇转移将是大势所趋。因为小城镇有着土地和劳动力成本低、靠近原料产地和广大的农村销售市场的优势。而这些企业较之乡镇企业规模更大，技术更先进，经营管理水平也更高。

它们向小城镇转移对于发展小城镇，乃至发展整个农村经济都具有重要意义。因此，我们应当借制造业升级换代的东风，加快劳动密集型产业首先是农业后续产业向中小城镇转移的过程。在加快农村小城镇发展的同时，实现农村劳动力就地大规模转移，并为逐步缩小城乡差距打下坚实的基础。

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城镇化的发展能够带来更多的就业岗位，因而也就能够更好地促进就业，同时也能够充分体现出我们党以人为本的执政理念，推进农业人口城镇化就可以使农民真正转化为市民。农村人口转移到城镇，不但可以带动就业，还可以增加内需，拉动消费。这样一来，就将会对城乡分割的就业体制形成巨大的冲击，打破城乡长期分割的二元结构，从根本上可以形成有利于城乡统一的劳动力就业市场，使资本和要素在更大范围内实现生产要素的自由流动和优化组合。

1.2加快发展城镇化将有利于实现人与自然协调发展

能够提高土地资源利用率，降低资源消耗，保护环境。只有加快城镇化进程才可能达到城乡统一，良性循环，协调发展的新局面。

1.3城镇化发展有利于扩大内需

能够刺激需求，提高居民消费水平，拉动经济增长和新的投资。加快城镇化进程，是开拓新的就业空间，增加农民非农就业机会的现实选择，也是各种生产要素在城乡之间优化组合的客观要求。按照现在的增长速度，到实现2020年全面建成小康社会的奋斗目标，能够让广大的农民共享改革发展的成果，拉动经济的增长。

1.4加快发展城镇化有利于建立城乡统一的社会保障制度

社会保障制度是社会稳定的安全阀，如果能够建立全社会统一的、完善的社会保障制度，使入城的农民也能够充分享受失业保险、医疗保险和养老保险，充分享受城镇的公共资源，将毫无疑问会促进整个社会的和谐与稳定。因此说，解决“三农”问题的根本出路在于城镇化。

2城镇化进程中存在的问题

2.1城镇化总体水平偏低

近年来，虽然城镇化水平呈现提升趋势，但仍存在较大差距。

2.2城镇化发展过程中会受到资金、土地等要素的严重制约

城镇尤其小城镇的建设资金大都以政府投资为主，而目前的财税政策严重弱化了地方政府的投入能力。由于城镇建设所需资金量大，虽然财政投入逐年增加，又采取了多种形式吸纳社会资金，但从总体上看，筹资渠道还不宽、办法还不活，资金不足问题已成为制约城市发展的“瓶颈”。同时，随着工业化、城镇化的加速推进，土地资源供应不足。

2.3城镇市政配套功能不完善

虽然近几年加大了基础设施建设力度，但仍然存在中心城市基础设施配套不足，城市人口密集、交通拥挤、管网老化等“城市病”和资源短缺、环境污染等问题日趋严重。统计数据显示，吉林市城市公共设施用地、道路广场用地、绿地面积、城市燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆数、人均公园绿地面积在全省均处于中游位置。

3加快新型城镇化发展的建议

发展城镇化是中国经济持续健康发展的关键所在，加快我国的城镇化进程，能够有效促进农村人口向城市转移、实行大中小城市协调发展、保证城市新增人口尽可能就业等方面调整有关政策。通过积极的城镇化转移农村的富余劳动力，是解决“三农”问题的根本方法。因此我们要站在历史的高度来对待城镇化的发展，以统筹城乡发展的思路推进城镇化发展，以城镇化繁荣带动农村发展。

3.1发展城镇化要积极妥善处理城乡关系

城镇化要与经济发展水平和市场发育程度相适应。城镇化主要解决的不是城市建设水平和质量提高的问题，而首先是农业就业、环境保护、社会保障、产业发展等一系列问题。建立逐步改变城乡二元结构的机制，减缓片面城镇化进程、更强调要协调发展。因此发展城镇化必须处理好城市的发展和农业、农民、农村之间的关系，使农民在小城镇发展中成为最大的受益者，从而最终实现城乡一体化，逐步缩小城乡差距，实现城乡经济互动，社会环境和谐发展，使城乡共享现代化文明这个城镇化宗旨。

3.2发展城镇化要加强城镇发展的产业支撑能力

结合我们本地的实际情况，抓住振兴东北老工业基地这个国家层面发展战略的难得历史机遇，大力推进城镇化，充分利用好国家给予我们的各项优惠政策，加快发展自己。

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一、“三农”问题的症结

“三农”问题的症结在于农业人口过剩，农民就业不足。随着我国农业生产在国内生产总值中比重的进一步下降，随着农业生产技术的进步，需要转移的农村剩余劳动力还将增加。庞大的农业人口与有限的农业资源的尖锐矛盾，成为我国“三农”问题的症结所在。

农业人口过多至使农业效率低。在我国，由于传统农业部门剩余劳动力比较多，劳动力供给是无限的，劳动生产率很低，其边际劳动生产率接近于零甚至是负数，农民的报酬极低。在剩余劳动力未输送完之前，农业部门的劳动生产率很难提高，农民的收入将始终处于停滞状态。

农业人口过多导致农民贫困。农业人口过多从两方面直接影响农民的收入：一是有限的农业收入由庞大的农业人口分摊，导致人均收入水平低下；二是有限的农业资源由庞大的农业人口分摊，造成农民就业不足。农民收入水平低，又会通过两个途径形成农民贫困的恶性循环：收入水平低，人力资本投资不足，农民谋生能力低，收入水平低；收入水平低扩大再生产投资不足，收入水平低。

农业人口过多影响农村稳定。农业人口过多通过两个方面因素影响农村稳定：一是农民是农村不稳定的经济根源。当前大多数农民收入处于负增长，这是农村出现不稳定因素的经济原因。二是农民组织化程度低，自我保护能力弱，农民利益得不到充分保障。农业人口过多，且经营分散，使农民通过适当的形式组织起来形成利益集团的成本过高，致使农民组织化程度低，造成农民自我保护能力弱。

总之，农业人口过多形成农业、农民与农村问题的恶性循环。农业人口过多既直接作用于农业、农民和农村，又通过三者间的相互影响和制约形成农业、农民和农村问题的恶性循环。因此，解决“三农”问题的根本出路只能是减少农业人口的数量，转移农村过剩的劳动力，降低农村自然资源的负载率，使农村劳动力和自然资源的配比逐步趋于合理，增加农业和农村经济发展的人均资源空间。

二、“就地转移”是转移农村剩余劳动力的基础

小城镇战略是就地转移农村剩余劳动力的方法之一，即“离土不离乡”的转移策略。勺窝乡是纳雍县八个重点产煤乡镇之一，近几年来大量煤矿企业的迅速发展，已使大部份农民从土地上转移出来，全身投入到煤矿企业，这为家庭增收、减轻负担起到了一定的作用。这在很大程度上缓解了农村中劳动力与土地、农民增产与增收之间的矛盾。同时也要看到，这种通常不伴随身份转变的转移方式有很大的局限性，它使许多已从土地中转移出来的农民不能全身心地投入工作，这给工作带来了一定的负面影响，但很多人仍是在农业与非农产业之间随时转变。已转移的农民仍然把农村作为自己的重点，保留在农村占有的资源。这既便农业在日后成为“业余产业”、“副业”，也不利于土地资源的规模利用。因此，现在必须着眼于农业产业布局和产业结构的调整，以农业为基础大力发展农村的非农产业，通过农村的工业化来带动（农民发展非农产业，促使农民增收。

加快农业产业化步伐

具有估计，农业的充分发展，农业产业结构的优化，可吸纳将近一半的农村剩余劳动力。我国农业产业化经营程度不高，农业产业链短，附加值低。只要我们认真抓好农产品的加工与转化增值，农业效益的增长大有希望。

鼓励外出民工回乡创业

大中城市作为一个开放系统，更容易给农民带来现代观念。农民外出打工，不仅增加了现金收入，提高了农民的劳动生产率，更重要的是不少农民转变了观念，学到了本事。对这些经受几年锻炼，积累了一定资金，学到了一些管理知识，掌握了一定技术的农民工，要动员他们回乡创业，扩大就业，把他们看作是先进生产力的代表，表彰他们的创业事迹和先富帮后富的奉献精神，激励更多的外出农民工回乡为本地经济社会发展创造条件做出更大的贡献。

积极引进城市资源

解决“三农”问题，不能仅靠农村内部的资源，而是要统筹城乡资源，跳出长期以来就“三农”解决“三农”问题的传统思维局限，冲破历史形成的城乡分割的格局，引导先进生产力、先进文化到乡下发展，跨产业、跨区域重组资源，合理配置生产要素，从而促进农业和农村经济结构调整，推进农业产业化经营，增强农业的市场竞争力，加快农村城镇化和农村小康社会建设的步伐。

在实现农村剩余劳动力就地转移的过程中，我们需要注意的是，鼓励农民就地就业，并不是将农民放在自己的家乡搞发展，而是应更加关注农村的发展，统筹城乡发展，有效地扩大农村内部的就业容量。

三、“异地转移”是转移农村剩余劳动力的关键

异地转移农业剩余劳动力，特别是将这部分劳动力转移到较发达的大中城市，是解决我国“三农”问题的出路之一，也是实现我国现代化及我国城市化道路的另一种思路。他的最大好处在于可以减轻农村人口对有限自然资源的依赖与压力，提高农业劳动力的生产效率；同时，他还能通过劳动力的城市迁移形成劳动力市场，在流动中确立劳动力价值，消除劳动力工资扭曲的现象，使全部劳动力在城乡之间都得到充分合理的配置。

促进大中城市的工业产业结构升级和优化

目前我乡的大部分农业人口均属于剩余劳动力，这些过剩的劳动力大都需要转移，但由于总体劳动力素质偏低的情况，很大程度上难以在发达地区就业。目前由于我国工业结构应以发展劳动密集型工业为基础主体，应以农村劳动密集型工业为加速工业化的推力，较快走完劳动密集型为主体的工业化阶段。

大力发展第三产业

目前，我国第三产业发展还很落后，在我们这样的穷乡僻壤就更加的落后了，据统计数字表明，勺窝乡第三产业的发展态势不容乐观，在勺窝乡第三产业的就业比重只占到左右，主要都是全身心地投入到第一或第二产业，而在我国其他地方第三产业的比重就远远高于我区达到，而全国的第三产业就业比重也远远地低于世界其他发达国家。据相关部门权威数量，全国个人口在百万以上的特大城市和个人口在万的大城市中，第三产业可提供的就业机会至少应在万个以上，再加上其它中、小城市提供的就业机会，就可以大大缓解我国巨大的就业压力。因此，解决就业问题在第三产业还能找到巨大空间。

鼓励农民进城创业

大量农民进入城镇需要大量相应的就业岗位。在当前城镇就业压力加大的情况下，农民进城就业的难度就更大。这就需要大力鼓励农民进城创业，尤其是鼓励农民在第三产业创业，因为目前我乡的第三产业相比全国的发展要滞后，而我国的第三产业相对发达国家的发展又要滞后，而该产业又是进入门槛较低、吸纳就业人数较多的产业。所以各级政府应当制订鼓励农民进城创业的政策，要完善农村的土地流转制度和贷款制度，比如可以允许农民以土地经营权为抵押取得银行贷款等，从而增强农民进城创业的信心和能力。

扩大农村对外开放

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这些资源如果不种粮食而种其他农作物会不会使农民获得更好的收入?这其实很不确定。现在有些人认为，过去几年的粮食政策，对粮食生产造成了相当数量的无效供给，造成了严重的库存积压。这种认识隐含的前提就是粮食生产浪费了部分资源。

那么，是不是“不浪费”就可以获得更高的收益?这要看其他农产品是否存在短缺现象。现实情况是，除粮食之外的其他农产品也基本没有短缺，而且绝大多数供过于求、价格下跌。所以，即使这几年少种一点粮食、改种其他农作物，问题依然存在。

我大体的经验判断是：根据目前粮食生产水平和消费水平，全国粮食播种面积大体上需要保持在16．5—17亿亩之间。低于16．5亿亩，当年生产的粮食就难以满足需求，粮价会上涨；超过17亿亩，则会供过于求，粮价下降。因此，从总供求的角度看，粮食播种面积也就只有5000万亩左右的调整余地。

这几年粮食库存多了，确实可以适当减少粮食生产。估计粮食播种面积在一两年内低于16．5亿亩问题不大，因为有库存；但连续3年以上我认为就会出问题。

这还只是从粮食这一个角度考虑，进一步要考虑：调减下来的粮食播种面积去种其他农作物，农民是否会获得更高的收入?

实际情况并不乐观。比如棉花、蔬菜等已是供过于求。所以抑制农民增收的基本原因，还是市场需求制约和农民就业不充分。现在有些地方出现“抛荒”现象，就反证了这一点。

我认为对“抛荒”不必过分担忧，首先，“抛荒”面积在总体上很有限；其次，要看到“抛荒”是在粮食暂时供过于求、而其他农产品在市场上并不短缺的情况下出现的，它实际上是农民在市场经济条件下转移投入的一种应对措施。马克思说过，农产品价格是由劣等地上的生产成本决定的，出现供过于求时，劣等地退出生产是符合经济逻辑的。

当然，在我国现实情况下，引发“抛荒”的原因很复杂，农民种地的负担过重是诱因之一。但无论如何，“抛荒”没有导致供给短缺，这表明它主要是市场引导的结果，多数农民在当前确实难以靠农业来增收。

农产品过剩非农产品也过剩

农产品的需求约束非常严重。比如全球粮食价格下跌自1996年初始，迄今已逾5年，仍处于低谷，很多品种目前的价格和最高价相比已跌去近50％，这似乎是全球性的粮食过剩。但从需求角度看，全球还有很多人吃不饱甚至饿死，原因就是他们没有支付能力。所以讲目前农产品过剩，只是相对于有支付能力的需求而言。

但粮食有很特殊的一点，就是它是国家安全、社会安定的重要产品，对它的判断仅仅依据人们有无支付能力是要出问题的。显然，如果完全从经济学判断，全球的粮食生产都应减少，更不用说中国的粮食生产应减少；但是从国际粮农组织(FAO)提出“粮食安全”概念来讲，目前全球的粮食生产未必能满足需求。因此，这是非常复杂的问题、不能仅按经济学的原理去解释。

经济发展到今天，从平均消费水平看，粮食市场已经饱和，似乎应该减产。但是平均水平背后掩盖的矛盾非常大。比如说中国，拿城里的4亿人口和农村的8亿多人口比较，两者需求结构的差异非常大。除部分发达地区外，农民的食品支出仍在继续上升，尤其是肉禽蛋鱼这些动物性蛋白食品。

这说明在中国这样的人口大国中，虽然整体上已经进入小康，但由于存在资源分配和收入分配问题，收入差距在扩大，这样的市场就很难对付。生产出来的东西对一部分人来说早已满足了，而没有满足的人却没有相应的支付能力。

现在最突出的问题就是两个矛盾交织在一起：一个是农产品的消费者也就是城镇居民，已经进入食品支出比重下降阶段，他们的支出将转移到新兴消费如住房、汽车、旅游、教育之类的行业。另外一个是，城市消费的发展非常快，但有良好市场前景的消费基本与农业无关，比如城市高楼、轿车都和农业无关。

所以尽管城镇在快速扩张，城镇居民的消费在继续增长，但对农业的带动作用非常弱，很多农产品的消费不出现负增长就不错了。从这个角度看，农民再努力也没用，因为没有市场，这是个最大的制约。

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劳动力市场是社会主义市场体系的重要组成部分。劳动力市场机制的有效运行使劳动力资源得到合理、有效的配置。安徽是农村劳动力转移大省。城乡劳动力市场的分割，阻碍了农村剩余劳动力的转移，影响了农业劳动生产率的和农民收入的提高。因此，积极推进安徽城乡劳动力市场一体化进程，对实现劳动力资源的合理配置和使用，对安徽城乡经济和谐建设都具有十分重要的意义。

现阶段我省城乡劳动力市场存在的问题

1.发育程度不平衡

受我国户籍制度和劳动就业政策等的影响，我省城乡劳动力市场发育严重不平衡。农村劳动力市场数量少，规模小，管理落后；相比之城市劳动力市场则要完善得多，各地市都有比较正规的、固定的劳动力市场，也有临时性的、政府组织的大型的劳动力市场，市场组织相对较多；市场供求信息传播速度相对较快且渠道多。

2.就业机会不平等

第一，城乡劳动者在各地域劳动力市场获得就业的机会不同。我省农村非农产业发展缓慢，其对劳动力的需求远远不能满足供给，使大量的劳动者无法在本土获得就业岗位。而城镇劳动力市场多，市场对劳动力的需求也相对要多，城市劳动者比较容易获得就业机会。

第二，城乡劳动者在同一劳动力市场获得的就业机会不同。这里是指在城市劳动力市场中。首先，因主观原因使就业机会不同。从全省城市劳动力市场需求看，对劳动力素质有要求的都在90%以上，其中，大多要求劳动者有高中及以上受教育程度。2006年全省农村外出从业劳动力中，文盲占2.6%；小学文化程度占20.5%；初中文化程度占71.3%；高中文化程度占4.8%；大专及以上文化程度占0.8%。他们中的大多数又缺乏熟练的劳动技能,因此在劳动力市场的激烈竞争中处于劣势。其次，因客观原因使就业机会不同。一方面在现有的城市管理制度下，全省各市基本都有对城市就业困难群体和下岗人员的帮扶政策和措施。这样，使来城市就业的农村劳动者与他们的就业机会不同；另一方面由于户籍制度等因素和城镇为保证就业率而对进城务工或从事经营活动的农村劳动者所制定的种种限制政策,导致农村剩余劳动力不能在城市劳动力市场上自由流动。

3.就业服务体系发展不平衡

第一，在信息网络建设方面，农村劳动力市场信息网络建设严重滞后。信息传播速度慢且渠道窄，一些偏远的农村根本无信息网络系统，严重影响了信息的及时性和有效性。全省城市劳动力市场信息网络建设近几年来有了较快的发展，信息传播面和信息传播速度都要优于农村市场。

第二，在就业服务组织方面，农村劳动力市场就业服务和就业服务组织严重缺乏。从全省外出农村劳动力转移看，大多处于自发、无序、零散的状态，缺乏集体组织，少有政府引导。此外在劳动力市场信息收集、就业指导和咨询、推荐岗位、协助劳资双方签订就业合同等方面提供服务的组织及劳动关系协调组织严重缺乏，即使在城市劳动力市场中，也缺乏专门针对外来劳动力的就业服务的机构，从而影响了劳动力的合理流动。

城乡分割的劳动力市场对农村经济的影响

1.影响农民收入水平的提高

现阶段在我省农民收入构成中，工资性收入所占的比重越来越大，已成为农民增收最直接、最重要的推动力。农民工资性收入由1995年占农民人均收入比重的11.62％提高到2008年的30.11％。从目前的状况看由于分割的劳动力市场，一是使在城市的农民工多处在低工资的部门。调查显示，2008年全省转移到工业、建筑业、批发零售贸易餐饮业等三个行业的劳动力占全省转移劳动力的67.6％，大都从事简单劳动；二是使他们与城市工人“同工不同酬”；三是使农村劳动力不能顺畅地向城市、向正规部门流动，从而极大地影响了农民收入水平的提高。所以，缩小城乡居民收入差距，扩大农村居民消费，必须构建城乡一体化的劳动力市场。

2.不利于农民人力资本的提升和先进文化在农村的传播

第一，城乡分割的劳动力市场制约了农民人力资本的提升。一方面，我省转移劳动力大多集中在劳动时间长、劳动强度大、技术要求低、工资低下的劳动密集型产业，这使大多数农民工无时间也无能力自己出钱去参加培训；再加上岗位对技术的要求比较低，也使他们没有足够的动力去进行培训，从而使他们自身的劳动技能和素质不能有效提高。这反过来又会进一步影响他们向技术水平要求高的部门和正规部门流动，从而形成恶性循环。另一方面，城乡分割的劳动力市场使农村劳动力不能自由地向城市和发达地区流动，影响了他们对技术和管理知识的学习，制约了先进文化和城市文明在农村的传播。

第二，城乡分割的劳动力市场使农民不能充分享受政府提供的培训，职业技能不能迅速提高。在城乡分割的劳动力市场条件下，政府举办的培训的服务对象是城镇劳动者而不是在城市务工的农民工，农民工享受不到政府提供的免费培训。虽然我省2007年颁布了《安徽省农民工技能培训补助资金使用管理暂行办法》，对农民工技能的提升起到了一定的促进作用。但由于对技能培训、职业技能鉴定补助资金相对较少以及缺乏组织，对农民工人力资本的提升的作用是有限的。

3.不利于劳动力资源的有效配置

市场要能够实现对资源合理、有效的配置，依赖于一个统一、开发、竞争市场的形成。城乡分割的劳动力市场使市场运行机制不能有效运行，一方面使农村需要的技术人员不能获得，影响了农村产业的发展；另一方面也使得劳动力的价格不能真正反映其自身的价值，供需双方难以科学决策，导致市场劳动力的供求失衡。

大力推进城乡劳动力市场一体化的政策建议

城乡劳动力市场一体化的实质就是消除现存的城乡市场分割的局面,使城乡劳动力能够自由地流动，能够平等地享有各项权利，从而最大限度地缩小现存的城乡差别，促进经济社会和谐发展。

1.进一步消除形成城乡劳动力市场分割的制度性壁垒

第一，要逐步剥离依附在户籍上的各种利益关系。主要是和户籍挂钩的城市公立学校义务教育阶段免费教育、社会保障、政府住房补贴等，使城乡劳动者在享受社会公共资源方面是平等的。一是要加快统筹全省范围内的义务教育；二是进一步完善社会保障制度，提高农民的社会保障水平。要逐步完善农村医疗保险制度，提高农村医保水平；要扩大城乡各类企业参加社会保险的覆盖面，逐步使在城市工作的农民工获得和城市居民一样的社会保障权益；要分批、分阶段地统筹各地城乡居民的最低生活保障标准，缩小城乡居民间的差异。三是要加大、加快廉租房的建设，进一步放宽获得廉租房的条件，逐步把长期在城市务工的、符合条件的农民工也列入其中。

第二，要继续逐步改革户籍管理制度。户籍管理制度是造成城乡劳动力市场分割的一项基本制度。在改革户籍管理制度时要注意改革的力度，应在逐步剥离了依附在户籍上的各种利益关系的条件下进行，否则，很容易对城市带来破坏性的冲击。

2.统筹城乡劳动力市场建设

第一，要打破城乡分割的市场管理体制，建立和健全城乡统筹的工作机制

要突破城乡市场建设和管理上的分割局面,将目前城乡分割的体制转为城乡市场协调发展的体制。一是协调城乡各级市场管理组织的职能及不同部门之间相互抵触的政策规定。二是实行城乡统一的就业、失业登记制度，促进城乡劳动力资源的合理配置、开发和利用。三是加快法规体系建设，从法律上规范市场交易行为。要进一步清理和取消不利于农村劳动力进城就业的政策和法规,从根本上打破城乡分割状态。四是统筹城乡市场管理。整顿市场交易活动，维护市场秩序，依法保障进城农民的各项合法权益。

第二，统筹城乡劳动力市场建设

一是加快农村信息传播基础设施建设。农村信息传播基础设施比较落后，影响了信息传播面和传播速度，因此，政府应加大对农村信息传播基础设施建设的投入。

二是建立全省统一的就业供需信息系统，为劳动力供求双方提供免费平台。整合现存于各级政府的就业供需信息，使之成为统一的系统，做到信息共享，使就业信息利用率最大化。

三是加强市场服务建设，特别是针对农民工的就业服务和就业服务组织建设。这方面包括：（1）设立驻外省就业信息监测站，收集、分析就业信息，加强与外省就业服务机构的沟通和联系，为农民工提供广泛的市场供求信息。（2）设立农民工就业指导机构。（3）加强劳工组织建设，切实维护和保障劳动者利益等。

四是加强市场建设，注重发挥公共职业介绍机构的作用。各地政府应加大财政投入，加强市场建设，为劳动力供求双方提供场所；要注重发挥公共职业介绍机构的作用，尽可能地降低交易费用，减轻就业成本。同时，要对市场的监督管理，特别是要加强对社会职业中介的监管，以维护交易的正常秩序和公正。

3.进一步重视和加强农民的教育和培训

农民自身的人力资本存量较低，是影响其流动的很重要的一个因素。因此，要使农民工能够获得同等的就业机会，必须加大对农民工的教育和培训。

第一，应重视农村义务教育，以提高农村居民的整体素质。加大对农村义务教育的投入力度，确保农村孩子能够完成义务教育，提升未来农村劳动力的整体水平。

第二，建立健全农民工职业培训制度。一是各级政府应将愿意转移的农民工纳入到统一的就业培训计划中。二是各级政府应加大对农民工职业技能培训和技能鉴定的补贴力度，鼓励农民工进行职业技能培训；三是支持和鼓励社会各类教育培训机构承担农村技术培训任务,开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训活动。

篇（6）

“三农”问题引起了党和政府的高度重视，但问题的解决任重而道远。如何有效地转移和转化农村富余劳动力，把沉重的人口压力和就业压力转化为优质劳动力，成为了解决问题的关键。这就对配套的教育措施提出了更高更新的要求，农村教育与职业技术教育则成了研究的重心。解决“三农”问题，要跳出“三农”层面，配套的教育措施也不能局限在“三农”的圈子里。

一、降低办学成本．缓解教育经费紧张的压力

加快教育现代化建设，迅速提高教育质量，缺的是资金，少的是投人。在当前我国的经济发展水平下，要求政府加大投人满足教育需求只能是难以如愿的美好愿望；加强制度建设，拓宽融资渠道，可以增加教育经费，但是因为体制与观念的惯性，也非短期所能凑效。所以，在穷国办大教育的大背景下，缓解教育经费紧张的压力，提高办学效益的有效途径应该是千方百计降低办学成本，用尽量少的钱办尽量好的教育。

(一)中小学集中办学，发挥规模效应

根据目前人口出生率和人口各个年龄阶段分布情况的分析，近年学龄儿童将逐年减少，这样，原有教育设施难以充分利用，甚至大量闲置。为了集中资金，提高办学效益，形成规模经济，减少重复建设，学校应适度集中，向中心城镇靠拢。农村居民分散，中小学生奔走于相距较远的学校和家庭之间，既浪费时间、精力，又不安全，推广寄宿制有利于问题的解决。各个乡镇集中财力物力办好一所中学，二到四所小学，结合学校内部的领导体制和人事制度改革，精简管理层级，优化教育资源。这样，既节省开支，降低成本，又能够提高办学质量。

(二)就地取材，大力开展远程农民教育

要改善“农村太穷、农民太苦、农村太落后”的状况，就一定要加强农民教育，全面提高农民的综合素质；但农民教育经费太少，农民本身对接受教育也没有多大的兴趣。因此，开展农民教育一定要考虑好三个方面的因素：要就近，便于农民学习；要成本低，农民不必掏多少钱就可以学习；要能学以致用，有很强的实用性。从降低教育成本的角度出发，应该就地取材，大力开展远程教育。教学场地就近利用村公所或者中小学校，如果学校白天不能给农民教育提供教室，就采用一校挂两牌的方式，白天学生上课，晚上给农民上课；教学方式采用远程教学方式，有远程教学服务网络的，进行网络教学，条件差一点的，利用优秀教师的课件进行多媒体教学，条件更差的，只需要准备一台电视机、VCD和几张光盘影碟，只需中小学的一个普通教师组织教学，就可以把优秀教师和技师的教学内容传授给农民，大大降低教学成本。

(三)教材回收，重复利用

发达国家的基础教育教材，通常回收利用五年以上，学生无须购买新教材，大大降低了入学费用，而且能减少因印刷大量教材造成的纸张浪费和环境污染。我们是发展中国家，更应该节约资源，减少费用；农村教育经费紧张，更应该回收教材，重复使用，降低学习成本，减轻教育负担。

二、职业技术教育与城市适应性教育并重，促进富余劳动力的转移与转化

发达国家的农村人口一般在总人口的10％以下，而我国农村人口达70％左右，有9亿多农村人口。不改变农村人口基数庞大、人均生产资料稀少的现状，就不可能达到迅速增加农民收入的目标，只有加快农村人口的转移和转化，才能有效地解决“三农”问题，而且不能“只见树木，不见森林”，只看到农村目前的富余劳动力，而忽视了学龄阶段的农村人口，要充分考虑他们数年后的就业和出路。这里讲的转移是指地点的变换，是指农民工进城；转化是指质量的变化和提高，进城不能只是城市边缘人，务农不能停留在原来的耕作方式上。为此，应该加强以下几方面的教育。

(一)开展多形式、多层次和有本土特色的职业技术教育

沿海地区的经济发展模式已经进入了由粗放型向集约型、由劳动密集型向智力密集型的转型时期，“三农”问题比较严重的中西部地区的粗放型、劳动密集型还没有得到充分转变，在抓紧时间完成这一阶段任务的同时，还需要尽力追赶第二阶段的发展，需要大量的高素质劳动者和大批熟练技术人员，要求职业技术教育朝多元化方向发展，积极开展多形式、多层次和有本土特色的技术教育和培训。

1．为获取劳务输出收入，进行有针对性的职业技能、技术培训。根据劳动和社会保障部的统计数据，全国有7800万农民工，据专家估算，目前有超过1亿的农民工在城市就业。数量巨大的农民工每年创造大量的劳务收入。据统计，2001年四JlI省出省农民工560万人，打工收入400亿。尽管进城农民工数量巨大，2004年沿海地区还出现了明显“民工荒”，但是缺少的主要是熟练的技术工，而不是初级的体力工。针对这一现象，政府要建立信息网络，及时了解需求信息，组织农民工进行相应的技术、技能培训，加强针对性，减少盲流。

2．农村成人教育要以农民实用技术培训和农村实用人才培养为重点。中国三个产业层次仍然是第一、二产业占主导地位，第三产业的作用和影响还有限，解决“三农”问题，不能超越国情，更不能本末倒置，一定要巩固第一产业的基础地位，推进农业产业化。配套的教育措施要强调“科教兴农”，充分发挥农村成人学校和培训机构的作用。农村中小学可实行一校挂两牌，日校办夜校，成为乡村基层的文化、科技和教育活动基地。建设“高等学校农业科技网络联盟”，推进“一村一名大学生计划”，为农业科技推广、农村教育培训作出贡献。

(二)推进农民工的城市适应性教育

农村富余劳动力的出路是城镇化，这是实现现代化的必由之路。除了小城镇的吸纳之外，民工潮将成为另外一种吸纳农村富余劳动力的途径。引导民工潮向良性方向运转，克服其给城市带来的弊端，除了改进制度性的因素外，提高农民工自身素质也很重要。提高农民自身素质除了职业技能培训之外，还要重视城市适应性教育。农民工进城打工，意味着他们再社会化，城市适应性教育的发展状况决定了其再社会化的速度和水平。通过农民工培训层面、社区层面和工地文化层面对农民工进行法律法规、良好生活方式与习惯以及丰富多采的文化娱乐活动的教育与培训，改变其不良习惯，促使其产生归属感和认同感。

三、普通教育与职业技术教育相互渗透，提高潜在劳动力的就业能力

时代的发展，现实的需要，都要求普通教育与职业技术教育的两只轮子同时转起来，相互渗透，紧密联系。特别是在基础教育内容中，要适当增加职业技术的教育内容，以便学生中学毕业进入高职学校后能够很快适应。

(一)基础教育内容应与高中后教育相衔接

传统教育中，基础教育与高中后教育存在脱节的现象，学生高中毕业后，要么进入与以前教育很不连贯的高等学校，要么在毫无思想准备和毫无职业技能基础的情况下被抛人陌生的社会。因此，发挥我国基础教育较好的优势，更新部分教育内容，以便其更好地与高中后教育相衔接，如增设进行初步研究活动的选修课程和职业技术课程，结合地方经济发展实际，有针对性地开发地方课程、校本课程，开设绿色证书课程等。

(二)办学形式要多样化，全日制与半日制、日校班与夜校班、学历教育与非学历教育按需开办

1．配合初中后和高中后分流推进高等职业技术教育的发展。现有高等教育资源有限，不能满足广大民众接受普通高等教育的要求，甚至也不能保证所有的初中毕业生升人普通高级中学，同时目前的经济发展形势也需要大批的高素质普通劳动者和技术熟练工人，因此全日制的高职专科学校既利于高中毕业生合理分流，又利于培养大批社会急需的实用技术人才。

2．适应科技的飞速发展，开展现有技术人员的继续教育。现代科学技术飞速发展，即使是高级知识分子、技术人员，只要不学习，就会很快赶不上形势，知识技术迅速陈旧、老化，所以要不断接受继续教育，定期回炉。要有效地解决“三农”问题，一定要有高级知识分子和技术人员的加盟。另外，还可以通过对现有技术人员的继续教育提高其技术等级，盘活现有人才存量，提升现有人才质量。

3．教育内容增强本土特色。虽然通过劳务输出能增加本地居民的收人，间接促进本地的发展，但人才的外流不利于本地人才直接服务本地，促进本地经济的迅速发展。因此教育培训内容应该紧密联系当地实际情况，强化本土特色。:

篇（7）

一、解决农民工保障问题是我国经济社会平稳发展的必然要求

1、解决农工保障问题是顺应我国社会转型要求的重要举措.(2003年，我国人均DDP超过1000美元，社会进入特殊的发展时期，处在重要的转型过程中，其核心是社会结构的转型，主要体现为从农业社会向工业社会转化；从乡村社会向城镇社会转化；从封闭半封闭社会向开放社会转化；从伦理社会向法理社会转化。农民进城就是结构转型的具体体现。

经济发展理论表明：经济发展必然导致工业化，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。随着经济的发展，工业部门比重逐渐增大，农业部门的比重逐渐缩小。这种结构转变的显著特征是人口流动，即：农业劳动力向非农部门转移，农村人口向城市转移。

目前，我国结构转型与体制转型没有同步，人口流动的第二个过程受阻。改革开放以来，在城市高收入水平和就业机会的引导下，农村剩余劳动力从农村走入城市，完成了人口流动的第一个过程。从1978年至今，人口从农村向城市，从农业向非农业的迁移，就其规模和影响来看都可称为人类历史上第二次大规模的人口迁移，也是迄今最大的一次。然而，中国人口流动的第二个过程存在较大的制度约束，严格的户籍管理使许多转移出来的农民不能得到在城市永久居住的法律许可，子女入托入学困难，城市社会保障制度不覆盖农民工群体，使他们无法抵御城市工作和生活中的风险。于是人口流动的第二个过程受阻，大多数农民只好采取了非正式的流动方式，即要么大部分时间在城市从事非农产业生产，农忙时回到农村从事农业生产；要么在城市立足，但不放弃农村土地。他们象“候鸟”一样在城镇和乡村之间流动。

农民工保障问题已成为关系到我国结构转型的重要问题。从社会学的角度看，农民工为中国的城镇化、工业化和现代化做出了很大的贡献，应该有权平等分享经济繁荣和社会发展的成果。农民工保障的不足或缺位必然进一步阻碍我国人口流动的第二个过程的完成，影响我国社会结构的转型。

2、解决农民工保障问题是维护农民工权益的重要形式

总体来看，目前农民工权益问题集中表现在以下三个方面：在社会劳动就业方面，农民工没有城市户口，只能进入收入低、工作环境差的工作领域，随时都有被解雇的可能，工作缺乏稳定性；在社会福利保障方面，农民工无法享有城市居民所拥有的社会福利，他们没有失业保险、医疗保险、养老保险，子女入学也困难重重；在社会民主参与方面，由于户口不在就业的城市，不能参加当地选举。用人单位一般不接受其党团组织关系，很难参加党团组织生活，也没有自己的工会组织，他们自己也因此认为是“二等公民”。

在我国结构转型期，农民工的权益得不到保障，必然影响社会的稳定。我国目前处于社会转型加速期。这个阶段的一个重要特征就是包括阶层结构在内的社会结构、组织结构、收入结构、权力结构的大分化。分化即意味利益关系的重新调整，必然产生一些新的矛盾和问题，甚至冲突和摩擦。如何协调和解决这些矛盾和冲突，关系到社会的稳定和国家的长治久安。改革开放前，我国社会结构严重封闭，农民生活在农村，与城市居民之间的交往较少，对城市生活了解不多。农民进城务工后，他们会切身地体会到城乡之间的差别和不平等，他们为城市的繁荣作出了贡献，而所获得的报酬和待遇却与城市居民形成了极大的反差，对所在的城市难以产生认同感、归宿感和责任感。他们在社会地位升迁中所受到的“城乡身份壁垒”的阻碍，也必然使他们产生强烈的压抑感，从而可能引发对城市居民的不信任、嫉恨，乃至出现行为。

3、解决农民工保障问题是解决“三农”问题的内在要求

近年来，随着国民经济的快速发展，“三农”问题日渐突出，并成为各界关注的焦点。事实上，在困扰农村的一系列问题中，归根到底是农村人口过多，农业劳动生产率较低，农民收入难以提高的问题。在土地供给刚性的条件下，资本和技术对农业的投入，必然进一步排斥相对过剩的农村劳动力。大量剩余劳动力滞留在农村，严重制约着农村经济的发展和农民收入的增加，解决“三农”问题出路之一就是转移农民，减少农村人口。然而，目前农民向乡镇企业和非农产业转移中的属于兼业转移，和土地保持着若即若离的关系，许多承包土地的农民工种地只是为了解决家庭吃饭的问题，他们耕种土地的各种投入：劳动、资金、技术及管理等都只能是最低的，结果是土地产出率大大降低，造成了农业的低效率，不利于农业和农村经济的发展。与此同时，农民工也处于“漂泊”状态，他们多集中于劳动密集型工矿企业、建筑业、批发及餐饮服务等行业，所从事的往往是脏、累、险、重的粗活，工作量大、强度高、环境艰苦、流动性强、风险程度高。

为转移出去的农民工提供相应的保障，使其彻底告别土地，放弃无力耕种的土地，结束城乡之间的“两栖”生活，是使农民工顺利向城市转移的必然要求，也是调整农村产业结构的要求。当农民工能获得相应的保障，主动放弃土地而走进城镇，既有利于社会结构的转型，也有利于推进农业规模化经营，实现农业低效率向高效率的转变，为有效解决“三农”问题创造条件。

4、解决农民工保障问题是解决目前“民工荒”的应对之策

曾经引起社会高度关注的“民工潮”稍微平静，“民工荒”问题又浮出水面。2004年入春开始，曾经吸纳大量农民工的福建沿海等地，众多中小民营企业开始为招不到工人而一筹莫展，“民工荒”成为当地民企发展的重要制约因素之一。今年入夏以来，珠江三角洲地区的一些工厂也因缺工而开工不足，甚至不敢接订单。广州市的劳动力市场过去一直都是供给大于需求，现在则有所改变。从广州市劳动力市场登记的情况看，求职人数和企业提供岗位数的比例在1:1.2至1:1.3之间，空缺岗位为20%至30%。“民工荒”已经成为相对普遍的问题。

“民工潮”变成了“民工荒”与农民工劳动环境恶劣、工资过低且得不到及时发放、农民工权益得不到保障有密切的关系。农民工也是理性的经济人，在进行是否流向城市的决策时，会充分考虑流动的成本、收益及预期收益。当民工感到打工艰难，风险大，回报低时，必然放弃外出打工。从表层来看，“民工荒”对区域经济发展产生负面影响。从深层次看，“民工荒”直接影响了我国社会结构的转型，折射出深刻的社会和经济问题。农民工“高产出，低保护”的社会问题亟待解决，“民工荒”只是一个预警信号。

“民工荒”是农民工问题日积月累的结果，解决“民工荒”是一项系统工程，需要一系列社会政策和经济手段的相互配合。为农民工提供保险保障，就是其中重要的手段。解决农民工保障问题对农民工在城市留下来发挥作用主要表现在三个方面：首先，它减少了农民工流动的心理成本，在一定程度上帮助农民工抵御城市工作生活中的风险，使农民工具有安全感，并产生对城市社区的认同感。其次，可增加农民工流动的心理收益。城市里较好的生活工作环境，较有效的生活保障有利于农民工身心愉快地工作。第三，可增加农民工流动的间接收益。农民工保障的给付或服务可减少农民工遭遇风险时的费用开支，间接增加了收益。

二、解决农民工保障问题必须消除目前存在的认识上的误区

1、误区之一：解决农民工保障问题只能由政府出面，必须建立农民工社会保障体系

许多人认为：要解决农民工保障问题，只能由政府出面，建立针对农民工的社会保障体系。而在是否应开始建立针对农民工的社会保障体系问题上，有不同的观点。有的人认为，由于国企改革和经济结构调整出现的大量下岗职工，政府承担的城镇居民社会保障负担已经异常沉重，对农民工的社会保障无力承受。也有的人认为，建立覆盖全社会的社会保障体系是政府的应有职责，中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不能构成不建立农民工社会保障制度的正当理由，企业和用人单位为自己的雇佣劳动者承担社会保险费缴纳义务也是法定义务这些观点有两个值得讨论的重要问题：一是解决农民工保障问题是否只能通过是建立针对农民工的社会保障体系的方式；二是能否因为目前建立针对农民工的社会保障体系的条件不充分，放弃解决农民工的保障问题。事实上，在解决农民工保障问题上，除了政府可以有所作为，即出台有关法规、建立社会保障体系外，商业保险公司也应该大有作为，即为农民工提供意外伤害保险、医疗保险、养老保险。特别是在目前建立农民工社会保障体系的条件尚不成熟的情况下，保险公司可通过为农民工提供保险，解决农民工的保障缺失问题。

2、误区之二：因为开办农民工保险会增加劳动力成本而搁置农民工保险

许多企业和用人单位认为，雇佣农民工主要优势在于农民工劳动力价格低廉，不必承担其社会保险费的负担，如果将农民工纳入社会保险体系，必然增加劳动力成本。

事实上，对于企业和用人单位来说，大量使用农民工而不为其办理相应的社会保险手续，虽然在短期内可以因降低成本获取高额经济回报，但也积累了很大的风险，从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，表明工作伤害与职业病己构成现阶段工业劳动者，尤其是农民工的重大风险，不仅直接损害着劳动者的健康与生命、使受害者及其家庭陷入困境，长此以往，也必将影响企业的发展，目前的“民工荒”就是其必然反映。

3、误区之三：农民工的特点及其维权意识的淡漠可暂不开办农民工保险

许多农民工只有小学或初中文化程度，甚至有一定数量的文盲，对各种知识掌握的程度有限。他们对市场经济的风险往往认识不够，自我保护意识淡薄，加上工作流动性很大，未来的预期不确定，社会保险意识不强，因此，有人认为，农民工保险可暂不开办。

事实上，建立完善的、涵盖全社会成员的风险保障体系是社会文明与进步的标志。在我国社会发展的过程中，提高广大农民工的综合素质，增强其风险意识和自我保护意识，也是社会主义精神文明的应有之义。并且，为农民工提供保险保障，还可以在一定程度上减少其流动性，为实现农业人口转移并定居创造良好的条件。

三、建立农民工社会保障体系不能操之过急

1、目前建立农民工社会保障体系面临着一系列的障碍

农民工是跨越城乡的边缘性群体，依照其职工身份应当纳入城镇社会保障范围，而依照其农民身份则应当纳入农村社会保障范围。但无论将农民工纳入城镇还是农村社会保险范围，都存在一些现实难题。

就纳入城镇社会保障体系来看，根据《劳动法》所确立的劳动者平等的精神，农民工应当为城镇社会保险所覆盖，与城镇劳动者享有平等的社会保险待遇。但是，如果要纳入城镇社会保险体系，农民工的流动性强，工作流动性大，工作场所不固定，还存在返乡务农的可能性，这将加大社会保障制度建设上的困难和障碍。如果强行推行这种城乡接轨，必将支付巨大的监督成本，很可能成为农民进城务工就业新的“门槛”，减少农民进城就业的数量。

就纳入农村社会保障体系来看，农民工户口在农村，仍然对承包土地享有使用权，而农村社会保险是以土地承包经营为基础的，就不应当将农民工排斥在外，特别是考虑到农民工返乡务农的可能性，更应将农民工包括在内。但目前农村社会保障体系尚在探索之中，农民工保障难以落实。与此同时，农民工自身对社会保障认识也是相对不足。

我国现行社会保障规章的实施情况充分显示了这些障碍的存在。早在几年前，我国就颁布实施了《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，规定城镇各业人员都必须参加社会保险，既包括机关和事业单位职工，也包括外商、港、澳、台商投资企业，集体企业、股份制和股份合作制企业及私营企业的全部职工。农民工理所当然也在其中，但难以得到实施，在广东、江苏等地，当政府要把企业里的农民工纳入当地的社会保障体系时，还受到农民工的抵制。

2、率先办理急需的社会保险项目，逐步建立完善的农民工社会保障体系

我们不能因为建立完善的农民工社会保障体系面临的障碍而放弃为农民工提供社会保障，而应该根据现有条件，借鉴已有经验，对农民工实行阶段性的相对独立的保障项目，即根据农民工的具体情况和实际需要，分轻重缓急，首先建立农民工急需的工伤保险、大病医疗保险等，之后随着城乡统一劳动力市场的建立和其它条件的成熟，再分阶段逐步覆盖其它社会保险项目。

篇（8）

改革开放以来，我国农村公共产品供给体制不断发生变化，许多学者从不同角度对农村公共产品供给问题进行了研究，其成果主要集中在农村公共产品供给制度变迁、农村公共产品供给现状与问题、农民负担与农村公共产品供给关系、税费改革对农村公共产品供给的影响、农村公共产品供给与农民增收关系、农村公共产品供给机制改革等方面。但是，在现有成果中，专门从农村公共产品供给主体角度进行相应研究的还不多。我们认为，当前解决农村公共产品供给主体的结构与行为优化问题是保证农村公共产品供给、提升新农村建设水平的关键。因此，必须重点研究如何实现供给主体结构的优化，构建政府、私人、第三部门多元互动的制度格局，并着力优化多元供给主体的行为策略和行为关系。

供给主体结构优化：由政府单一主体转向政府和民间多元主体

新制度经济学认为，政府垄断公共产品供给，不可能实现资源配置的帕累托最优。长期以来，我国农村公共产品的供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者，从根本上降低了供给水平，制约着农业和农村的发展。有关资料显示，截止到2002年底，全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话；农村用电电压不稳、电价偏高，平均电费是城镇的2倍以上；尽管有93%的村能接收电视，但信号相当微弱；交通不便，距汽车站20公里以上的村占34%。此外，大部分农民基本被排除在社会保障体系之外，完全不能接受医疗、养老等公共保险消费。可见，农村公共产品供给不足问题相当严重。而且，政府作为唯一的供给主体，使得农村公共产品的供给渠道过于单一，在政府供给能力不足、其他供给渠道又没有形成的情况下，为了确保农村公共产品供给体制的运转，政府就不得不强行向农民摊派各种费用，集资兴办社会公益事业，结果必然加重农民负担。这些，对于农业和农村的发展都是很不利的。

农村税费改革后，空前的财政压力使单一主体的公共产品供给模式面临着更严峻的挑战。为了摆脱困境，必须追求结构优化、实现由政府单一主体向政府和民间多元主体的转变。

(一)在供给主体结构优化过程中，政府仍应充当关键主体、发挥核心作用

以萨缪尔森为代表的西方福利经济学家们认为，由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，若通过市场方式提供，很容易出现“搭便车”和投资不足的问题，并且在规模经济上缺乏效率。如果由具有强制力的政府来提供，则可以克服市场供给的缺陷。那么，由此而得出的结论是：政府应该是公共产品的天然提供者。可见，提供公共产品是现代政府的重要职能。在新农村建设中，公共支出政策的关键在于确保政府有效地提供农村公共产品，政府要把提供公共产品和公共服务纳入财政制度框架，真正成为农村优质公共产品的提供者，让广大农民能像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务。并且，政府作为公共产品最重要的供给主体，要尽力在农村公共产品的供给上，将农民承担的制度内公共产品成本和制度外公共产品成本都压缩在最小限度。

对于全国性的纯公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由政府无偿足额提供，而不应再让农民承担任何成本。其理由如下：(1)广大农民在工业化初期，就通过农业税及工农业产品价格“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累，为城市工业化做出了贡献。

在城市工业具备了自我积累、自我发展的能力后，政府应无偿为农民提供上述公共产品，作为对农民长年来超额贡献的补偿。(2)农民收入明显太低，严重制约了农业和农村的发展，并进一步延缓了工业化进程，同时也使农民出现了不满情绪，形成了社会不稳定的隐患。对农民无偿提供全国性的公共产品，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个有效途径。(3)农民不为政府提供的公共产品直接缴纳税费，并不意味着农民就不为此负担税费。农民实际上还通过农用生产资料、生活用品及劳务的购买，支付含在商品零售价格中的流转税，其中的增值税和消费税绝大部分体现在城市的税收收入中，并由国家与城市分享。因而，政府对农村供应全国性的公共产品并不是完全无偿的。

对于其他主体不能提供或不能高质量地提供的一些农村准公共产品，政府要寻求最优供给机制，保证提高供给水平。

(二)供给主体结构优化要十分重视以私人作为农村公共产品的供给主体

尽管政府应该是公共产品的天然提供者，但当公共产品完全由政府供给时又存在非市场缺陷。查尔斯·沃尔夫曾详细探讨了这类缺陷：一是使成本和收入分离。非市场活动的收入具有非价格来源，主要由政府税收支付成本，易导致多余和增加的成本。二是形成内在性。私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策。三是派生外在性。非市场活动可能产生无法预料的远离公共目标的副作用。四是分配不公。非市场活动会产生权力或特权(而不是收入和财富)的分配不公。这些非市场缺陷会直接导致政府部门内部的低效率，引致公共产品有效供给不足。因此，考虑以私人作为农村公共产品的供给主体就显得十分必要。对于公共产品私人供给的可能性，戈尔丁、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人早就从理论与经验方面作了论证。戈尔丁提出了“选择性进入”的概念，即消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后，才可以进行消费。戈尔丁认为，福利经济学忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”，若公共产品不能通过市场手段被充分地供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行，而不是不能由市场提供。戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富创见性的。继戈尔丁之后，德姆塞茨指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。另一位学者史密兹认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。如果说上述学者是从理论角度论证了私人提供公共产品的可能性，科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。

科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中认为，从17世纪开始，在英国，灯塔作为公共产品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。在1820年，英格兰和威尔士共有46座灯塔，其中34座由私人建造。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。⑦科斯的研究表明，一向被认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。借鉴西方学者从理论角度和经验角度的论证、研究结论，我国对农村公共产品的供给也完全可以采取以私人为主体的方式。

但是，由私人提供的农村公共产品一般限于以下两类：(1)准公共产品。由于纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点，只能由政府利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来提供。由于消费者数量有限，因此达成契约的交易成本较小，从而有利于公共产品的供给。(2)具有排他性技术、可以将“免费搭车者”排除在外的公共产品。这即是戈尔丁提出的“选择性进入”的公共产品。纯公共产品由于同时具有非排他性和非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等问题。而“选择性进入”的产品则可以有效地将“免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提品的交易成本，从而激励私人提供某些公共产品。相反，如果缺乏某种排他性技术，则私人提供的公共产品难免会陷入“公地悲剧”。

(三)供给主体结构优化还应该以第三部门作为农村公共产品的供给主体

农村社区和各种合作性的非盈利性农村社会服务机构都属于农村公共产品供给的第三部门的范畴。许多国家的实践表明，第三部门在公共产品的供给中扮演着重要角色。以美国为例，各类非营利部门一年的运作资金相当于国内生产总值的7%～8%。如果把这些组织中义务工的贡献折算成金钱，非营利组织活动的价值接近国内生产总值的10%。我国2005年的国内生产总值已超过2万亿美元，假设从比重上我国的非营利部门能达到美国一半的水平，它一年便可为社会提供价值约9000亿人民币的服务，比政府的整个社会开支(包括福利性开支、转移性支付和社会保障开支)规模还要大。由此可见，利用非营利部门提供公共产品将会具有战略性的意义，而利用非营利部门提供农村公共产品同样具有巨大的潜力。

第三部门可以在农村公共产品供给过程中对政府和市场的双重失灵形成积极回应。第三部门作为一个独立的部门，能够对政府“不该管”、“管不了”、“管不好”的事进行有效弥补，能够在决策咨询、政策宣传、政策实施、矛盾疏导、表达民意等方面起桥梁纽带作用，能够灵活、高效、低成本地提供农村公共产品。因此，以第三部门作为农村公共产品的供给主体有着明显的好处：

首先，第三部门可以更好地满足农民对公共产品的多元性需求。对于“市场失灵”的一些公共产品，单靠政府供给是不能满足人们的需求的。因为农民对公共产品的需求是多元的，但政府提供公共产品的方式只能是一种。在市场和政府双双失灵的情况下，民间非营利的第三部门可以拾漏补缺。它们是非营利的，不会利润挂帅，因此愿意提供公共产品；它们是民间的，不必行动划一，因此可以为需求较高的人群提供额外的公共产品，为需求特殊的人群提供特别的公共产品，从而满足政府和市场都满足不了的社会偏好。

其次，第三部门可以更好地满足农民对信息不对称性产品的需求。信息不对称的产品有两类，一类是服务的购买者并不是最终消费者，中间隔了一层；另一类是服务本身的性质太复杂，消费者对它难以评估。信息不对称的产品在不必由政府提供的情况下，若靠以营利为目的的私营机构来提供会造成一些问题，它们很可能会利用自己在信息不对称关系中的优势地位，以次充优、以少充多，欺骗消费者，谋取利润最大化。第三部门与营利组织不同，非营利组织的性质不允许它们分配营业所得。既然营利不是它们存在的目的，这类组织借信息不对称之机占消费者便宜的可能性就要小得多。

再次，第三部门的社区组织提供公共产品能够很好地弱化“搭便车”问题。“搭便车问题的严重性取决于群体结构的紧密程度如何。在一个结构紧密的社区内，人们个人主义较少并会严格遵从社会规范，因而搭便车问题不会太严重。”我国农民一般生活在村落之中，社区组织供给这种方式能够把公共产品的供给范围缩小到一个以村落为中心、以生活和工作为纽带的小集团之中，它容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，因而会有较高的供给效率。

罗西瑙与林德从实际效果上对比了第三部门与私人营利组织提供公共产品方面的差异，在将149个研究进行综合后，得出结论：在服务质量、需求者可接近性、成本效益和慈善四个方面，都是第三部门优于私人营利组织。

因此，优化农村公共产品供给必须充分考虑发挥第三部门的作用，将其作为农村公共产品供给的一个重要主体。

政府主体行为策略优化：营造合作博弈局面和消除背离公共利益的驱动力

在供给主体结构中，政府主体是核心，所以政府主体行为策略的优化对于提高农村公共产品供给的质量至关重要。理论启示与实际情况对于政府主体行为策略优化的突出要求有两个：(一)变中央政府与地方政府的不合作博弈为合作博弈

自建国以来，我国农村公共产品供给制度经历了多次变迁。从本质上讲，每一次制度变迁过程都是中央政府与地方政府在农村公共产品供给主体定位、财政资金分配等方面的博弈过程。而中央政府与地方政府充分博弈后形成的契约格局，就是最终所采取的农村公共产品供给制度。双方的博弈实际上是信息不对称状况下的一种动态博弈。在博弈过程中，地方政府出于本地区利益的理性考虑，夸大本地区农民对农村公共产品的有效需求，片面强调财政缺口，逃避供给责任，其行为策略可以概括为：“叫苦”和“逃避”。在信息不对称情况下，中央政府要保证各地区农村公共产品供给均衡，几乎是不可能的，而且中央政府根据各地区夸大的有效需求状况，提供农村公共产品、分配供给资金，必然导致严重的财政困难。面对各地方政府夸大农村有效需求的行为策略以及自身财政困难的局面，中央政府此时的策略只能是采取一种逆向选择行为：收回财权、下放事权，进一步把公共产品供给重点转向城市，其行为策略可以概括为：“收财权”、“放事权”和“转方向”。可见，农村纯公共产品供给不足在很大程度上是由于中央政府与地方政府在博弈过程中采取了不合作的行为策略。⑩显然，要改变这种公共产品供给的尴尬困境，最本质的要求是双方重新选择行为策略，打破原来的博弈困境，建立起良性互动的合作格局。

要建立和营造中央政府与地方政府的合作格局，首先应该划分清楚中央和地方政府的供给责任和范围。责任和范围不清是当前农村公共产品供给中中央和地方政府不合作博弈的症结所在，所以界定清楚中央和地方各级政府之间的职责范围是解决问题的第一步。

1.强化中央政府与地方政府公共产品供给责任划分的两个要求。

第一，重视农村公共产品效益外溢的成本补偿。各级政府间对农村财政支出责任纵向配置的实质，是如何解决各层级政府之间合理分担向农村居民提供公共产品的总成本问题。如果考虑到农村公共产品的层次性、效益外溢性、公平性、民主性，公共经济责任在各级政府之间的实际配置关系相当复杂。其中对许多农村公共产品的提供而言，为了克服其效益的外溢性、兼顾到效率与公平，不仅其决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督等每一项责权都要从不同的侧面配置于不同层级政权机构。上级政府一定要以不同比例分担下级政府负责直接提供的农村公共产品的成本，因为这些公共产品具有正效益外溢性，只有在上级政府给予适当成本补偿的情况下，这种公共产品才能在数量和质量上实现最佳提供。第二，要使提供公共产品的责任与财政筹资能力相适应。提供公共产品责任的落实必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为基本前提。在某一层级政府筹资能力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，就应该允许其量力而行提供低于相邻地区水平的公共产品，或者上级政府必须负责补充为提供涉及农村居民基本生存与发展权利的公共产品所需要的财力缺口。

2.明确划分农村公共产品供给的具体责任。

我国农村公共产品供给总量不足的一个重要原因是农村公共产品的制度外供给，而制度外供给的原因是农村公共产品供给的责任划分不合理，比如农村义务教育、优扶、计划生育等外溢性极强的公共产品，全部由乡级政府提供，既不符合公共产品供给的效率原则，也不符合公平原则。因此，必须明确划分农村公共产品供给的具体责任：对于农村义务教育、农业基础科学研究、农村公共卫生保健、公共文化事业、大江大河治理、农村环境保护等外溢性极强的农村公共产品，应当由多级财政共同承担，尤其是中央、省级财政应担负主要的责任；对于电力设施和小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、社会保障、成人教育、水利设施、农村医疗等，应当以主要由县、乡两级政府提供，中央、省、市级政府适当补助的形式供给；对于那些在转轨时期出现的特别类型的公共产品，比如农村剩余劳动力转移、农村合作经济组织发展、行业信息提供等，应当视其外溢性的程度，分别由各级政府负担全部或部分责任。

(二)约束乃至消除政府官员背离和损害农村

公共利益的驱动力尽管政府是农村纯公共产品的供给主体，但是作为公共利益代表者的政府并不一定就能按照农民的需求合理供给公共产品。公共选择理论认为，政治领域中的人也是“经济人”，均以追求自身利益最大化为目标。布坎南指出，政治过程就像市场的交换过程一样，包含着来自自愿交换的互惠性，是一种正和博弈。每个具有独立价值和利益的个人，都会要求参加政治决策，以谋求实现其个人的目标和利益。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”

政府官员为了追求最大化的个人利益，往往会有背离和损害公共利益的驱动力：(1)自上而下的官员任命体制，导致拥有决策权的基层政府官员缺乏合理供给公共产品的压力。在政府内部，由于下属一般只是对上级负责，而上级领导往往以看得见的“政绩”来评价官员。因此，政府官员往往乐于想方设法供给能凸现其政绩的公共产品，结果就造成了短期能凸现政府“政绩”的公共产品供给过剩，而符合农民需求但需要大量政府投资又不能短期见效的公共产品供给不足。(2)政府决策者对“政绩”和“利益”的渴求，导致不符合农民需求偏好的公共产品供给过剩。农民对公共产品和服务的需求偏好受多种因素影响，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入约束条件下，农民会选择使其效用最大化的私人产品和公共产品消费组合，但是政府的一些决策者往往为了达到个人的目的而强制改变符合居民意愿的需求组合，导致超越收入水平的公共产品的过度供给，从而不能真正反映农民对公共产品的需求偏好。(3)政府与农民之间的信息不对称，使政府工作人员能够围绕自身的利益供给公共产品，以致造成了供给不足和供给过剩并存的结构性失衡。按照现代政治学的基本原则，人民与政府是委托关系。但是，作为委托人的农民由于信息不全很难分清哪些费用是合理的，哪些费用是不合理的；而作为人的基层政府则具有完全信息，在利益驱动下，基层政府及村组织往往利用信息优势而有意偏离委托人利益最大化目标，导致要政府花钱但又不能直接使自己得利的公共产品供给不足，而能直接、短期为政府人员带来政绩或是便于其设租的公共产品供给过多。

造成农村公共产品供给失衡的一个重要内因就在于政府官员的自利性，因此，要实现农村纯公共产品的合理供给，就必须构建一系列制度来约束乃至消除政府官员的自利行为。

1.改革农村公共产品供给决策机制。要通过在乡村组织中设立村民对公共产品需求的表达制度和传导机制，使多数村民的需求意愿得以真实体现。一方面，要量化政府官员的自由裁量权，减少政府官员供给公共产品的随意性。另一方面，应在农村积极推进村级组织制度改革，推行村委会组成人员直选制度，真正把村委会建设成为一个村民自治组织，使村委会真正对村民负责，把村民对农村公共产品供给的需求意愿及时、准确无误地传递给各级政府和组织，为各级政府合理地供给公共产品提供决策依据。

2.通过改革干部考核制度提升农村公共产品

供给的合理程度。考核晋升干部应结合所管辖农民的生产条件、生活的真实改善，通过农民对其政绩的认可程度来决定干部的升迁和奖惩，这样才能彻底避免侵害农民的行为，约束政府官员对农村公共产品“随意供给”的思想，树立其“合理供给”的思想。首先，要改革现行的基层干部任免制度，乡镇和村干部的任免应充分考虑农民的认同度。其次，要加强对基层政府工作人员的监督和约束，健全基层政府资金收支管理。再次，要完善政府官员决策失误的问责制度。要充分发挥人大的“质询”和“罢免”职能，不断完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等。

3.推行农村公共产品供给的听证制度。要在确保行政的透明度、扩大农民的知情权的同时，健全和完善农村公共产品供给的听证制度，扩大农民的质询权和参与决策权。

多元主体行为关系优化：形成风险共担和利益共享的伙伴关系

建立政府与民间主体伙伴关系的一个潜在的逻辑是：它们在农村公共产品的生产和提供过程中，有各自独特的优势，同时也有其不足。戴维·奥斯本认为，政府的优势主要体现在稳定性、不受偏爱的影响；私人部门的优势主要体现在革新的能力、产生资本的能力、获得规模经济的能力强；第三部门的优势主要体现在有很强的同情心、责任心和产生信任的能力。其中，政府最适合政策管理、维护公平、防止歧视、提高社会凝聚力；私人部门最适合经济任务、进行投资、产生利润；第三部门最适合社会的任务、志愿劳动的任务、加强社区管理的任务。

政府与民间主体伙伴关系的最重要特征在于：二者通过合作追求共同的或者一致的目标，协作的基础在于相互的利益，强调风险和责任共担。具体而言，民间主体分担部分农村公共产品生产的职能，而政府部门则在承担无法让渡的职能的同时，还要成为一个协调者、监督者、管制者。政府需要通过制定规则、监督规则执行、考核绩效等方式，承担执行和管制农村公共服务的角色。

(一)完善政府与民间主体伙伴关系的实现形式农村公共产品提供中政府与民间主体伙伴关系可以采取的主要形式有：

1.合同承包。由政府确定某种公共产品特许民间主体经营的项目的数量和质量标准，通过竞争性招标形式对外承包给民间主体。中标者和政府签订合同，并按照合同向农民提供公共产品，政府则通过财政拨款的方式，购买这种产品，同时对产品的质量进行监督和考核。这里，政府是公共产品的安排者，民间主体是直接生产者。

2.特许经营。政府不是用公共财政购买公共产品，而是把特定的公共产品生产条件租赁给有关的民间主体，由他们从事经营与服务活动。像合同外包一样，在特许经营方式下，政府成为安排者，民间主体成为生产者。特许经营的民间主体可以以明显低于市场的价格提供公共产品，能有效降低农民负担，改善农村社会福利状况。

3.补助。由政府给予一些能提供农村公共产品的民间主体以补贴，其形式可能是提供资金、减免税优惠、低息贷款等。补助降低了特定物品对于符合资格的农民的价格，使他们可以向市场上接受补贴的生产者购买更多物品。在补助安排下，生产者是私人营利组织和第三部门，政府和农民是共同的安排者，政府和农民都向生产者支付费用。

4.志愿服务。像慈善组织这样的民间主体可以通过志愿劳动等，提供很多农民所需要的服务，其他志愿团体也可提供许多社区服务。在志愿服务这种安排中，民间主体中的第三部门可扮演服务安排者的角色，他们可以运用其雇员直接生产服务，也可以通过雇用和付费的方式交给其他组织去做。

(二)健全政府对民间主体的激励与约束机制某些农村公共产品由民间主体供给决不意味着要完全脱离政府，相反，政府在农村公共产品的民间主体供给中应该发挥至关重要的激励与约束作用。

篇（9）

我县农村小康建设，是从上世纪九十年代初开始的。十几年来，在县委县人民政府的正确领导下，各级党委和政府坚持以经济建设为中心，以小康村建设为基点，采取多种形式深入到乡和村组开展抓建小康村、小康乡镇工作，发展主导产业，积极调整农村产业结构，大力发展“两高—优”农业和乡镇企业，着力加强农村精神文明建设和基础设施建设，使农村经济快速稳定发展，农民收入有了显著提高，农村各项社会事业有了长足进步。

但是应当看到，我县农村经济社会发展水平，和党的十六大提出的全面建设小康社会的目标还有很大差距。一是全县人均国内生产总值还很低，农村实现小康目标的程度比较低。二是全县农村人口比重比较大，农村城镇化进程缓慢，还有42％的人口在农村从事第一产业。三是全县农民人均纯收入增长缓慢。2008年我县农民人均纯收入仅为3741元。四是农村区域经济发展不平衡。乡（镇）之间、农户之间的经济发展差异性很大，有些乡（镇）的农民收入很高，有些乡（镇）的农民收入较低。全县还有特困户72户226人没有解决温饱问题。五是城市与农村发展差距在逐步拉大。农民人均纯收入增长速度远远落后于城镇居民人均可支配收入的增长速度，农村的文化、科技、教育、卫生、体育等现代文明更是大大落后于城市。

由此可见，我县农村全面建设小康社会的任务十分艰巨。农村能否如期完成建设小康社会的各项任务，对全县这个全局来说举足轻重。在我县绝大多数农民群众稳定的解决温饱，不断加快跨进小康“门槛”的基础上，今后的20年，我县经济社会发展的主要任务就是要实现由小康到宽裕型小康，进而到全面建设小康社会的目标，使经济更加发展，民主更加健全，科技更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。

二、推进农业和农村经济结构的战略性调整，努力增加农民收入，是全面建设农村小康社会的根本

在绝大多数农民已经实现温饱，农产品供给保持基本平衡以后，调整农业和农村经济结构，提高农业经济效益，增加农民收入就成为农业要解决的主要问题。提高农业生产力水平，提高农民的生活质量，都有赖于农民收入的增加，有赖于雄厚的经济实力作为后盾。

十六大报告指出，要继续推进农业结构战略性调整，这是新阶段保持农民收入持续稳定增长的基本途径，也是加入世贸组织后提高农业竞争力的根本措施。随着农产品供求关系的变化，农业发展由主要受资源的约束变为受资源和市场双重约束，出现了农产品卖难，价格低迷，结构雷同，农民收入增长缓慢等新问题。这是我国农业和农村经济进入新阶段的客观反映，是农业和农村经济结构不能适应全面建设小康社会要求的反映。所以，必须把农业和农村经济战略性调整的重点，尽快由满足温饱需求向满足建设小康社会的需求转变，把农业增长的基点转到质量效益上来，由农产品品种质量结构单一，向优质化和多样化转变，为农村经济发展开拓新的空间，为农民收入增长开辟新的来源。

首先，选准结构调整的突破口，对农业和农村经济结构进行全面升级。遵循广开思路、广辟渠道、多种经营、突出特色、搞活经济、提高效益的原则，根据县委、县人民政府提出的“13341”经济发展战略，通过区域布局调整，优化资源配置，发挥资源优势，尽快形成优势产区和产业带；通过产品结构调整，加快实现农产品由产量型向质量型、专用型和高附加值型、高回报率型发展；通过农村产业结构调整，加快发展农产品加工业；通过农村就业结构调整，加快农村劳动力向非农产业转移。这是着眼于全面建设小康社会基本要求的全局性调整，对于促进农业现代化具有十分重要的意义。

其次，积极调整农业生产区域布局，充分发挥区域比较优势，促进优势农产品的区域化、规模化发展。加快退耕还林步伐，发展特色农业、生态农业和节水农业，把优势农产品和优势区域做大做强，尽快提高主产区农民收入水平。尤其要以果业、畜牧业产业化为突破口，以农业产业化经营带动结构调整，集中力量培植和硕农业的名优品牌，增强我县农业生产的市场竞争能力，促进农业和农村经济的跨越式发展。

第三、积极发展优质化专用无公害农产品，全面调整农产品品种结构，努力提高农产品的质量和效益，满足市场优质化、多样化的需求。这是全面提升农业素质和效益的关键，也是适应国内市场需求变化和加入世贸组织之后国际市场竞争的要求。今后，要在提高农产品质量上下功夫，大力发展适销对路优质专用农产品生产，提高农产品的质量安全水平。大力调整种养业结构，加快发展畜牧业，按照“限制山区、发展农区、以大换小、以草定畜、禁牧轮作”的方针，积极鼓励引导农牧民发展肉（奶）牛、牦牛、肉驴、骆驼及“两小”养殖，把发展畜牧业作为我县农业的又一大支柱产业，更广泛合理的利用农业资源，促进农业内部结构的合理化和产业的良性循环。

第四、积极发展农产品加工业，努力提高农产品附加值。这是农业和农村经济结构调整的主攻方向。近年来我县农产品加工业发展很快，对带动结构调整，促进农民增收起了重要作用。今后，乡镇企业发展的重点应放在积极发展民营企业、非公有制经济上来，大力发展农产品加工业上来。按照多层次、多样化的原则，适应市场的不同需求，提高产品质量和档次。既要面向城市市场，又要注意满足农民要求；既要发展大规模的加工业，又要发展具有地方风味和特色产品的小企业。使农产品加工业真正成为农村全面建设小康社会，实现农村工业化主导产业之一。

三、大力推进农业产业化经营，加快龙头企业发展，是农村全面建设小康社会的重要途径

近几年，我县农业产业化得到快速发展，态势良好。特别在果品、粮油、肉类、棉花、鸡蛋、蔬菜、食用菌、奶业等产业中，出现了一批产加销、贸工农、经科教一体化的“龙型”经营组织。实践证明，农业产业化是在不改变家庭承包经营情况下，有效吸纳先进生产要素、与农户建立各种形式的联合与合作、把科学技术和市场信息传递到农村的适合中国国情的农业经营的好形式。

因此，要把农业产业化经营作为农业和农村经济工作中一件带有全局性、方向性的大事来抓。一是要大力开发支柱产业，建设规模较大、水平较高的农产品商品基地，为产业化提供较好的基础条件。二是把培育龙头企业作为发展农业产业化的突破口。认真贯彻落实县委、县人民政府关于大力扶持农业产业化经营重点龙头企业的有关文件精神，重点培育集高科技、新技术、科研与生产、良种与良法、推广与服务于一体的一批规模大、起点高、辐射能力强，在国际国内市场具有竞争力的龙头企业，带动农民致富，促进企业发展，实现双赢。三是围绕“龙型”经济，积极推进科技进步，增加产品的科技含量，把整个“龙型”经济建立在高科技的基础上，使新技术、新成果渗透到农业生产和经营的各个环节中去。四是要抓好产前产后服务，为农民提供种子、饲料、生产资料、技术指导、科技服务、卫生防疫等各项服务。

四、大力推进城镇化建设，是农村全面建设小康社会的必由之路

加快农村劳动力向多种经营、乡镇企业和小城镇转移，扩大农民就业和增收空间，是实现小康社会目标的客观需要。目前，农民收入之所以上不去，最根本的原因是城乡二元经济结构壁垒分明，城市化严重滞后造成的。如果继续把大量农村剩余劳动力拴在有限的土地上，农民就根本富裕不起来，农村小康社会就难以实现。实践证明，要富裕农民必须减少农民，要繁荣农村必须推进城镇化建设。因此，必须尽快打破城乡分割的二元格局，加快推进城镇化步伐，使更多的农村劳动力向非农产业和小城镇转移，逐步减少农民，增加农民的就业机会，增加农村人均的资源占有量，实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。

农民收入问题说到底是就业问题。所以，要以农产品加工业和农村服务业为重点，注重发挥小城镇增加农民就业和带动经济发展的功能，加快推进城镇化进程。要以县城和具有发展潜力的中心建制镇为重点，引导乡镇企业向小城镇合理集聚，大力发展二三产业，健全小城镇的居住服务、公共服务和社区服务功能，增强吸纳劳动力就业的能力。正确引导农村劳动力的有序流动和到城镇就业。对农民进城务工经商应取消所有歧视性限制政策，要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。

五、在稳定党在农村基本政策的基础上进行体制创新，是农村全面建设小康社会的有力保证

体制不改，机制不活，是束缚农业和农村经济发展的重大障碍。一些地方政策落实不到位，出现了走形变样现象，一些地方违背民意，侵害农民利益的事情时有发生。这就要求我们既要抓发展，又要抓改革，要多把功夫用在农业之外，从体制、机制、政策的落实上扫除影响农业生产发展和农民积极性的各种因素。坚持市场改革取向，尊重群众的首创精神，大力发展培育和造就一批充满生机和活力的市场主体，形成先发性体制优势和所有制结构优势。

篇（10）

通过实行农村集体“三资”管理工作,不仅进一步盘活了村集体资产、资源，也确保了村级财务的及时公开。同时，通过引导广大群众积极参与村集体“三资”管理，强化了民主监督，为保证农民群众当家作主提供了保障，也使基层干部的政策观念、法制观念和民主意识及为民服务意识明显增强，基层干部的执政能力不断提高。

1.2促进了农村基层党风廉政建设。

通过实行农村集体“三资”管理工作，进一步强化了对村集体“三资”的监管，确保村集体“三资”管理在“阳光下”操作，畅通了监督渠道，有效杜绝了基层干部在资产处置、资源发包上的随意性及不廉洁行为，达到了让群众明白、还干部清白的效果，切实维护了农村集体和农民群众的合法权益，推进了农村基层党风廉政建设，促进了农村经济持续健康发展

1.3实现了村集体资产和资源的保值增值。

通过实行农村集体“三资”管理工作，使地方政府进一步掌握了村集体资产、资源的分布、存量、结构及效益状况，通过清产核资、加强资金代管、资产资源竞价发包等措施，有效防止了村集体资产闲置、流失、被侵占等问题的发生，确保了资产资源的保值增值。

2“三资”管理工作存在问题

2.1资金不足。

由于地方政府特别是乡镇一级政府因经费短缺，存在电脑老化、缺少扫描议和照相机等硬件设备问题，也存在人员不足、素质不高问题，需要加强培训。希望市里能给予专项经费支持。

2.2管理人员素养有待提高。

由于农户家庭承包信息量大以及软件、网络连接、由于乡镇农经管理人员素质等方面原因，影响了数据录入进度，各地工作进展不平衡。

2.3管理运行机制需要完善。

有的乡镇在“三资”管理具体环节上不够严密，业务不够规范，工作运行质量有待进一步提高。有的财务制度执行不力，有的村开支不经集体研究，大额支出不讨论，支出凭证手续不完整；有的村报帐员对农户往来、应收应付帐款不过明细帐，造成农户查帐较难。

3加强“三资”管理对策和建议

3.1加大对农村集体“三资”监管力度。

农业主管部门要加大指导督查力度，定期深入到乡村，对农村集体“三资”管理工作开展专项督导检查，严格落实落靠各项规章制度，切实加强日常监管，严肃查办农村集体“三资”管理中的违纪违法问题，切实维护农村集体经济组织和农民群众的合法权益。纪检监察和农业主管部门要认真履行监管职责，定期对村级“三资”委托服务工作进行业务检查和指导，建立健全村级“三资”管理工作的督导制度。一方面要定期对村级“三资”管理工作的及时性、规范性进行检查和指导；另一方面要对村集体经济组织民主理财、财务公开及管理等制度的执行情况进行检查，狠抓各项财务管理制度的贯彻落实。

3.2加强农村集体“三资”管理长效机制建设。

要认真落实党风廉政建设责任制，切实加强乡村干部廉洁自律教育，增强勤政廉政意识，从源头上夯实防治腐败的体制机制。要切实加强“三资”管理网络系统建设，做到随时监控，全程监督，适时分析，定期总结，确保规范运作，确保农村集体“三资”管理工作逐步实现管理规范化、手段现代化、监督经常化。

3.3进一步健全和完善配套措施，乡镇政府要有针对性地配强配齐工作人员，加强软硬件等基础设施建设。

争取专项经费支持，加大培训力度，为实施好农村集体“三资”管理工作创造必要的工作条件，促进农村集体“三资”管理工作高效运行。

3.4继续加大业务指导力度。

组织专家咨询团、业务指导组深入到乡村进行手把手、面对面的交流，帮助解决“三资”管理过程中遇到的各种技术性问题，确保“三资”委托工作扎实规范运行。继续推行电算化管理。进一步建立健全电算化岗位责任制、操作管理以及会计档案管理等内部管理制度，规范操作行为，确保“三资”管理工作安全运行。

篇（11）

我国是农业大国，农村经济在我国整体国民经济体系中占据着重要的地位。作为发展中国家，我国经济体系要想实现健康、可持续发展，就必须提高对农村经济的关注，采取科学有效的策略来破解“三农”问题，推进我国农村社会经济的和谐稳定发展。

1当前的“三农”问题

1.1管理合作模式不科学

我国农村生产结构在不断变化的过程中，很多农民都已经不再将粮食作为唯一的生产途径，以土地为生已成为历史。农村经济发展中，很多新的合作经济组织的出现，对于农业经济结构产生了很大的改变和影响。然而，由于部分农民自身认识不足，对于合作意识缺乏足够科学的认识，有关部门的宣传不到位，很多农民不能很好地配合新的制度和规定，并且有关法律法规的落实也没有得到有效的支持和管理。

1.2管理机制混乱

在“三农”问题中，多头管理、权责不清是现阶段的一个重点问题。很多合作经济组织所挂靠的部门不尽相同，并且管理制度不够统一，很多不同区域和系统的发展都没有得到统一的调度管理和控制，各行其是成为了当前农村管理机制的一个重要问题。

1.3相关支持和服务不到位

当前农民合作经济组织的管理上缺乏一个完善的法律法规作为支持，很多管理行为的开展都没有一个科学的法律法规依据，很多管理工作的落实面临着诸多的难题，法律地位不够明确，行政管理工作的落实执行受到很大的限制和阻碍。由于合作经济组织很多都是由地方政府来推动和牵头引导的，其管理过程中受到一定行政方面的影响。一些由地方政府出面组织的农民合作经济组织，其实际负责人都由政府任命或官员担任，控制权也都掌握在政府部门手中。

2“三农”问题的解决思路

2.1加强投入和政策支持地方经济

主管部门，要对农村经济组织的发展予以相应的扶持和支持，积极地推广和落实相关资金支持和财政鼓励。针对地方农村经济的发展需求，经济主管部门要在以往特殊支持政策的基础上，确保补助额度不变，并积极敦促各项财政资金的快速落实[1]。针对地方农村经济发展的需求，地方管理部门也要推行相应的鼓励政策，鼓励各类贷款行为，帮助相关合作组织更好地发展，真正带动地方经济持续稳定增长。

2.2有关部门积极改革自身职能

地方政府要积极配合落实相关改革活动的开展，对于“三农”问题的解决给予足够的支持和引导，为农村经济发展提供更加全面的服务。通过积极推广和引导服务，让农民合作经济组织的发展更加深入、全面，让“三农”的发展得到更加良好的支持和保障[2]。针对政府职能方面的不足，有关部门要对市场的运行发展情况进行深入的研究，并结合市场的规则和市场经济的具体需求，更好地对中介机构、社会团体及民间服务组织进行协调和科学管理。在合作经济组织管理的过程中，政府的扶持和管理要把握好尺度，明确管理主体，给予合作经济组织一个健康、良性的组织成长空间，充分发挥市场经济优势。

2.3完善法律法规

针对农村经济发展中所存在的一系列问题，地方相关管理部门要进行深入的调查研究，不断地完善现有的法律法规，让各类行政执法行为的开展落实具有良好的执行基础。对于一些限制地方经济合作组织发展的政策，要进行相应的合理性分析，对不合理的政策要及时进行废止，全面地配合“三农”的发展，以法律法规为武器，保护广大农民的自身权益[3]。在市场经济形势不断发展的今天，在法律法规的完善上也要进行相应的调整，结合地方产业发展情况，打造农户、基地与公司一条龙的新的合作模式，为农户提供更多的发展渠道。

2.4加强农业经济专业人才的培养

农村经济的发展和“三农”问题的解决，离不开大量的专业人才作为支持和保障。地方政府要积极地与相关高校和研究所相协调，构建技术合作关系，经常性地组织学术技术交流会议和活动，提高广大农户的专业技术水平，让新项目和新品种得到更好地运用，真正将产学研进行有效的融合，让农业新技术得到更好地推广与开发。政府也要构建一个良好的人才发展环境，加强与科研单位或大专院校“联姻”，聘请科研单位的专家到农村指导生产，鼓励优秀人才走入农村。

3结语

只有确保农村经济健康、稳定、持续发展，我国社会经济的发展才能得到更好的保障。而要想更好地确保农村经济的健康发展，“三农”问题的解决已成为其中的关键。针对“三农”问题，要进行深入、全面的分析，有效地解决相关问题，提出科学的解决策略与思路，更好地促进农村现代化发展，为提高广大农民生活水平，促进我国社会经济全面发展提供一个坚实的保障。

作者:张晨必 单位:白城市行政学院

参考文献