有行政管理论文大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇有行政管理论文范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

商主体的营利行为的特殊性决定了其主体的独立性,因而要求具有特殊的组织形式、行为规范、以及责任承担方式。

中世纪的商人基于其获得的特许状,尚可以成为得以经营商事行为的特权阶层,法国大革命以后的近代商法赋予商人以独立的商主体资格则纯粹是出于一种技术上的安排,除了使其获得了从事商经营的“特权”外,并未赋予商主体以任何特权,而且通过对商行为的市场严格准入限定以及对商主体更加严格的要求,对商主体设置的较原民事主体严格的多的限制。因此说,中世纪商人身份昭示的是一种非商人所不能企及的特权,近代以后的商人身份则只是意味着商人营业能力与资格的确认,而并非特权。 在现代社会中,何者可以经商,经商者应该具备那些条件,经商者的权利义务如何,都是与商主体相关的基本问题,并通过商主体的确立而确定。国家、政府、社会对经济活动的控制、干预、引导也主要是通过对商主体的调整来实现的,同时,商主体也是实现政企分开、区别营利部门与非营利部门、营利行为与非营利行为的法律依据。正是由于商主体资格条件等对于其他方面的特殊要求使得实践中传统民法所不能解决的问题得到解决,并实现了国家对于社会经济活动的有力调整。

而商主体作为一种特殊的利益阶层,不再单纯作为一种身份的特征,而是具有了直接的可转让的财产内容。从以上商主体的确立、特性可以看出抽象的商主体概念及其基本制度有着独立的价值,在商事基本制度上发挥着独特的作用。

2.商行为的独立性。

商行为作为一种特殊的法律行为,既具有法律行为的共性,又有其自身的特征,而正是这些专属于商行为的特征,使商行为表现出独立的特性。商行为的特征可以概括为:第一、商行为是以营利为目的的法律行为商法以促进和保护商事交易中的利益实现为主旨,具有营利性。以营利为目的使商行为区别于行政行为、司法行为、公益行为等非以营利为目的的行为。传统商法更以营利为商事实施主体的终极目的。此营利不是一时的短暂的,而是行为主体应当至少在一段时间内连续不间断的从事某种同一性质的营利活动,因而也可以称之为是一种职业性营利行为。

篇（2）

行政管理的有效性是实现政治文明的重要一环。我国作为社会主义国家,我们的追求是物质文明、政治文明、精神文明的共同协调发展,而政治文明中作为制度的层面,更具有举足轻重的意义。可现实生活中,局部范围内存在的经济社会生产力发展与道德风尚的沦丧这一二律悖反的现象的存在,给我们带来了诸多困惑,虽然各界人士见仁见智,作了大量的探索,但效果并不明显。为此,对政治文明的呼声已越来越高。党的十六大报告中已正式将这一问题摆在全党、全国人民面前。可以说这些年,我们在推行依法治国的进程中做了大量的努力,特别是作为首当其冲的政府依法行政工作方面迈出了前期步伐。但如何真正从实现政治文明的高度提高行政管理的有效性,切实做到有限政府、守法政府和责任政府,仍有大量而艰巨的工作需要做。

实现行政管理的有效性也是适应我国改革开放进一步发展、世界政治多极化和经济全球化的发展需要。我国改革开放的深入发展及世界政治多极化、经济全球化特别是加入世贸组织,对我国行政管理体制改革是一个良好的机遇,它可以使我国与许多先进国家在比较融合中吸取进步有益的成份,丰富和发展自己,促进我国与文明进步的文化接轨,从而带动其它方面的发展。但是,我们必须清醒地认识到,我国政府行政管理体制改革因基础弱、起步晚,与文明发达的国家相比,存在着较多的不足和空白点,而当今世界各国之间的经济、科学技术和政治竞争日趋激烈,要想在竞争中赢得有利地位,政府的行政管理的改革特别是提高有效性已经刻不容缓。因为我们很难设想一个置身于全球化过程之外的闭关自守的国家能够成为多极化中的一极。为此,将着眼点放在行政管理体制改革上,推进行政发展,锐意进行政府职能创新、行政体制创新、运行机制创新、行政价值观念创新,以适应社会主义市场经济体制与多极化、全球化的形势发展要求,确实是当前和今后面临的一个重要而紧迫的问题。

二

当前我国行政管理的理论和实践存在的诸多问题和困惑,对行政管理的有效性提出了现实挑战,这些挑战及原因主要体现在以下几个方面:

第一,机构改革与行政管理体制改革步履艰难。多次机构改革虽然带来一些变化,但总体而言这一改革仍然没有触及深层和本质问题。这可从整个行政成本的逐年攀升及环节、程序的增多、复杂化看出。比如某市一个单位20世纪80年代中期全体职工不到20人,只有1个正职领导,1个副职,4个科室,1部小车。而目前该单位职工人数40多人,却有1个正职、4个副职,内设近10个科室,3-4部小车,行政成本呈几何级上升。类似这种单位不在少数,尤其是一些权力部门,每改革一次,人员都增加一批,环节、程序也越来越复杂。长此以往,我们的行政管理的有效性实现谈何容易。而且我们不得不正视,这种现象在局部范围内愈演愈烈。如某地一企业从征地、办证、建厂,前后两年多,跑了几十个单位,盖了100多个公章,最终还是无功而返。个别私营企业因无法承受来自我们服务职能部门繁杂程序的困扰,不得已走为上,异地迁厂。我们一些政府行政部门权力错位,越位,缺位问题一直无法理顺,政务不透明,审批改革授权不到位或“三乱”“四难”等人为障碍仍在一定范围存在,这些都极其严重地阻碍了行政管理有效性的发挥。

第二,公务员队伍管理缺乏规范,人员素质的缺陷较为明显。1993年国家推行公务员制度以来,应该说我们在改革上迈出了一些步伐,整个公务员队伍的文化结构发生较大变化。但不可讳言,我们推行的这一制度仍然存在不少亟待克服的缺憾。主要是:因受传统计划经济及封建家长制作风的影响,我们公务员进人的控制上难以行之有效地建立科学、统一、严格的规范。或即使有这些规范,实践中也往往因存在着较大的随意性,以致好的人进不来,进得来的不好用。加上已进的部分人因有某种权力作背景,又不及时完善和提高自己,素质上一直没有提高。再加上目前机关内部,一些原本素质较好的公务员因其能力贡献与其待遇不匹配,干好干坏差别不大,这样其积极性在逐步消减,对工作也构成了负面影响。当前来自现实生产中的一句顺口溜:干的不如看的,看的不如乱的。它充分暴露了我们当前公务员队伍在管理上的不良状况。这一问题必然直接影响行政管理的有效性,解决此问题已成刻不容缓之势。

第三,文山会海的泛滥已成为革除不断的顽疾。我们相当多的部门终年陷于文山会海之中。现在虽电脑普及,电子政务逐步推开,但是人们仍然无法摆脱文山会海的困境(据说有的领导一个月开40多场会)。从材料到材料,从会议到会议,真不知何时能腾出时间抓工作落实,行政管理的有效性不知何时能实现。这一问题喊了多年,该到解决的时候了。

第四,依法行政工作相对滞后,影响了行政管理的有效性。依法行政从理论上应该是不成问题,但实践中仍相对滞后。之所以如此,我以为根本在于我们的一些部门或领导对权力缺乏正确认识。由于个人利益、单位小团体利益的思想作崇,一些部门领导不是将权力用来更科学、规范地服务于人民群众利益,而是视为私有产物,这样就不可避免地在实际工作中置法律法规于不顾。加上当前整个制衡机制不健全,对不依法行政的人和事没有真正从深层次上伤筋动骨,因此导致部分部门、单位及人员更加有恃无恐。这些问题不解决,行政管理的有效性便无从谈起。

三

提高行政管理的有效性需要解决的问题很多,当前各地也探索了一些新的模式,如深圳、重庆、青岛、上海等地近年来逐步从某一局部和层面进行探索和创新,都取得了一些经验,也给我们较多的启发。随着《行政许可法》的出台实施及国家宏观上相关制度的改革,可以预见,行政管理的有效性必将进一步显示其应有的空间和活力。笔者以为,要提高行政管理有效性必须抓好以下几个环节和步骤。

第一,要着力探寻行政管理的规律和方法,树立科学的效率观。行政管理不能囿于传统的理论或外地模式,必须探寻适合自身特点的规律和方法,注重效率优先。我们知道,凡用最少的人力、物力、财力和时间,取得最大的成果,效率就高,反之则低。但讲效率,必须尊重规律。如果一个行政机关为实现某一行政目标,不顾政府机关的信誉,不顾干部群众的承受能力,脱离当地人力、物力、财力状况,一味盲干,那不仅实现不了“高效”,反而会受到客观规律的惩罚。

第二,深化行政管理体制改革,降低组织与管理成本。一是要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制法定化,切实解决层次过多,职能交叉,人员臃肿,权责脱节和多头执法问题。二是要健全行政管理法规和日常工作制度。要降低行政成本,必须依法行政,强化行政管理法规,使一切行政活动都具有基本的规范和程序。三是要提高领导者的素质和领导艺术。四是要改善行政环境和工作条件,逐步实现管理手段现代化,降低行政成本,少花钱多办事,少用人多办事。

第三,严格控制行政经费,降低费用成本。合理、及时地安排行政经费,是完成各项任务不可少的条件。行政经费总的原则是从严从紧安排,使财政支出不超出增长速度。为了控制、压缩和节减行政经费开支,一是必须坚决清理和精简机构,控制人员编制,并防止膨胀;二是严格控制设备购置,压缩社会集团购买力;三是严格控制党政机关人员出国出境考察,严禁公款旅游,坚决压缩会议开支;四是大力推行政府采购制,节省一切不必要的开支;五是坚持“一支笔”审批,改进和完善经费管理办法;六是全面实行定期审计,严肃查处违纪者。

第四,深化干部人事制度改革,降低执行成本。行政人员是行政管理的执行者,是行政管理中最积极、最活跃的因素。行政人员素质如何,对降低行政成本提高管理有效性具有决定性意义。为此,当前要大力推进公务员考试录用、竞争上岗制度,坚持公开、平等、竞争、择优的原则,建立并完善使优秀人才脱颖而出的选人用人机制。进一步探索考试录用、竞争上岗的新思路、新办法,不断扩大选人渠道,拓宽选人视野,积极探索公务员任期制、试用制、辞退制和用人失察失误责任追究制。要进一步建立健全公务员能上能下、轮岗交流和培训教育机制。对公务员的政治表现、工作实绩和社会公论等,要客观、公正地予以考查,并将考查结果作为晋升、交流、培训和实施奖惩的重要依据。要经常组织公务员学政治、学业务、学现代科技知识,着重帮助他们加强党性修养,理论素质,促进其素质全面提高。

第五,要进一步强化政府的服务职能。政府行政管理的有效性内在地要求政府公职人员首先要在主观上树立为人民服务的意识,把权力运作的基点和着眼点建立在服务上,深化扩大服务内容,讲求和完善服务方法,提高服务的能力和水平,要建立高素质的公务员队伍,树立良好的形象,保证促进各项事业发展,特别是要从“三个代表”要求的高度进一步规范和完善其服务职能,切实使行政管理的有效性能从深层次上取得突破。

篇（3）

(1)编写具有统一格式的毕业论文(设计)任务书,经教学院长(主任)审核后,提前发给参加毕业论文(设计)的学生(任务书格式见附表).

(2)提前做好毕业论文(设计)的预做或相关资料准备工作,规划所指导学生的毕业论文(设计)的时间安排.

(3)根据课题对学生应完成的文献检索,外文资料翻译,设计的技术线路,经济分析或实验研究分析或实验数据,撰写设计说明书或论文等提出明确的要求.

(4)指导教师既要采取启发引导和介绍参考资料等方式对学生作实质性的指导,又要充分发挥学生的主观能动性,既不包办代替,也不放任自流.对学生能力的培养和训练,应贯穿于毕业论文(设计)的全过程.

(5)指导教师应及时掌握学生毕业论文(设计)的进度和质量,注意考查学生的创新思维和实际工作能力,对学生的工作态度,出勤情况,守纪状况作出详细记录,作为毕业论文(设计)成绩评定的参考依据.

(6)停课期间,指导教师对学生的指导,检查和答疑的时间要求每周不少于2次,每次对每名学生指导不少于2学时.

(7)指导教师应认真审核学生完成的毕业论文(设计),准确,及时,客观地写出评语,按成绩评定的有关规定评定成绩.

2.表格有关要求

《河南师范大学本科毕业论文(设计)任务书》(见附件3),表中须填写内容要求打印.《河南师范大学本科毕业论文(设计)答辩记录表》和《河南师范大学本科毕业论文(设计)答辩申请评阅意见表》一律用钢笔或水笔填写,填写时要求书面整洁,规范.

3.毕业论文要求及格式见附件1

附件1

河南师范大学本科毕业论文(设计)编写规定

为使我校本科生毕业论文(设计)更规范化,标准化,现就我校本科生毕业论文(设计)的编写规定如下:

一,毕业论文(设计)的内容

(一)毕业论文(设计)资料袋内容:

1,毕业论文(设计)文本

毕业论文(设计)封面;

毕业论文(设计)任务书;

毕业论文(设计)中,英文摘要;

前言;

毕业论文(设计)正文;

参考文献;

致谢;

2,河南师范大学本科毕业论文(设计)答辩申请及评阅意见表

3,河南师范大学本科毕业论文(设计)答辩记录表

(二)对以上内容的要求

1,封面:封面由学校统一制定,内容包括:学号,论文(设计)题目,专业,班级,学生姓名,指导教师姓名;

2,任务书:内容包括论文(设计)题目,学生所在院系,所学专业,班级,姓名,指导教师姓名,研究方向,论文(设计)的主要任务及目标,主要内容,基本要求,主要参考文献,进度安排等;

3,摘要:内容主要介绍所研究的课题内容,提出主要结论及创新之处,中文摘要一般为200字左右,英文摘要一般为250个实词左右,中,英文摘要均要有关键词(3-6个);，全国公务员共同天地

4,毕业论文(设计)正文要求:论点正确,逻辑性强,文理通顺,层次分明,表达确切.把实践结果上升到理论认识或应用理论的高度,最终解决实际问题,并提出自己的见解和观点;

要求设计图纸上的各项内容符合制图标准:结构合理,视图正确,尺寸齐全,图表完备.毕业论文(设计)的图纸尽量利用计算机打印,绘制;

5,参考文献:学生查阅资料的方式可从检索期刊文献上查阅,亦可采用检索期刊文献查阅与网上查阅相结合的方式进行,根据学科特点,每篇论文至少要查阅5篇以上的外文原文资料;

6,优秀论文简介:被收录到校优秀毕业论文选编的论文,必须完成约1000汉字的简介,包括课题来源,目的和意义,研究内容和过程的概括性叙述,主要结果结论等.一般不用图表,化学结构式,非公知或非通用的符号和术语.

(三)毕业论文(设计)完成后按本要求的第一条第(一)项"毕业论文(设计)资料袋的内容"的顺序排列好,装入毕业论文(设计)资料袋中.毕业论文(设计)资料袋由学校统一发放,资料袋封面内容包括:编号,密级,论文(设计)题目,院系,专业,班级,学生,指导教师等项.

注:资料袋编号为12位,其含义是:第1,2位为本届号,第3,4位为院系编号,第5,6位为专业编号,第7,8位为班级编号,第9-12位为学生编号.如:编号为:030401010085,表示2003届生命科学学院生物科学专业一班第八十五位学生.各院系及专业编码附后.

(四)毕业论文(设计)字数要求在5000字以上.

(五)对于纯软件类课题,软件文档要齐全,包括有效程序软盘和源程序清单,软件设计说明书,软件使用说明书,软件测试分析报告,项目开发总结等内容.

二,本科毕业论文(设计)打印格式

(一)毕业论文(设计)尽量按规定格式用计算机打印,纸张大小一律使用A4复印纸.

(二)毕业论文(设计)资料袋

资料袋统一使用学校提供的毕业论文(设计)资料袋,填写袋面时,各项内容要齐全,不得漏项.

(三)封面

封面使用学校统一提供的毕业论文(设计)封面,所有内容要居中.

(四)摘要

中文摘要采用小四号宋体字,英文摘要采用四号"TimeNewRoman"字型.

(五)毕业论文(设计)的规格

1,有关文字内容的要求

正文文字内容字型一律采用宋体,标题用黑体字,章节题目采用小三号字,内容采用小四号字汉字宋体和四号TimesNewRoman英文.

章节题目间,每节题目与正文间空一个标准行.

页面设置为:

单面打印:上2cm,下2cm,左2.5cm,右1.5cm,装订线0.5cm,选择"不对称页边距",页眉1.2cm,页脚1.5cm.

页眉设置为:居中,以小5号字宋体键入"河南师范大学本科毕业论文(设计)".

页脚设置为:插入页码,居右.格式可根据全文一次打印输出,或章节分别输出具体设置.

正文选择格式段落为:1.5倍行距,段前,段后均为0磅.标题可适当选择加宽,如设置为:段前,段后均为3磅.

应尽可能利用计算机整理,打印论文.若手写,必须用方格稿纸(特殊专业例外)以钢笔整齐书写.

2,毕业论文(设计)正文章节序号

均以阿拉伯数字连续编号,最多为4级,(如:11.1……1.1.1.1),之后先以括号为序,如(1),(2)…;再以圈圈为序,如①,②….

根据学科特点也可采用五级编号顺序.(如:一,(一)1.(1)①)

3,毕业论文(设计)的公式,图与表

公式号以与正文相统一的编号,如(2·4)表示第2部分的第4个公式.

公式应尽量采用公式编辑应用程序输入,选择默认格式,公式号右对齐,公式调整至居中.

图与表也以与正文相统一的编号,如图3·5表示第3部分的第5幅图.

图与表应有相应的名称,如"实验系统流程示意图"等.

图与表应设置于文章中首次提到处附近.

4,毕业论文(设计)的参考文献

正文引用参考文献处应以方括号标注出.如"…效率可提高25%[14]."表示此结果援引自文献14.

参考文献的编写格式为:

期刊文献的格式:[编号]作者.文章题目名.期刊名,年份,卷号,期数,页码.

图书文献的格式:[编号]作者.书名.出版单位,年份,版次,页码.

会议文献的格式:[编号]作者.文章题目名.会议名(论文集),年份,会议地点,卷号,页码.

附件3

河南师范大学本科毕业论文(设计)任务书

论文(设计)题目:

院系:专业:班级:学号:

学生:指导教师:研究方向:

1,论文(设计)的主要任务及目标

2,论文(设计)的主要内容

3,论文(设计)的基本要求

4,主要参考文献

5,进度安排，全国公务员共同天地

论文(设计)各阶段名称

起止日期

1

2

3

篇（4）

关键词：信贷规模；货币政策；中介目标；商业银行股份制改革

一、问题的提出

2006年初，央行提出2006年全部金融机构新增人民币贷款的调控目标是2.5万亿元。到一季度结束时，全部金融机构的新增人民币贷款达到了1.26万亿元，超过央行人民币新增贷款预期目标的一半，而时间仅仅过去了1／4。与此同时，全社会固定资产投资高速增长、房地产价格呈加速上涨势头。在这种情况下，信贷投放倍受瞩目甚至非议。有很多人士认为，信贷过快增长是造成固定投资过快增长和房地产业过热的重要原因。尽管一季度后央行出台了很多调控措施，意图抑制信贷过快增长。但是到6月末，新增人民币贷款仍然继续上涨，上半年累计新增人民币贷款2.18万亿元，占央行全年预期目标的87.2%，与上年同期相比多增7233亿元，增幅达50%，远远超过同期GDP和投资的增幅。于是再次引起了各方议论，似乎信贷增长成了当前一切经济过热问题的罪魁祸首。

不可否认，信贷的过快增长会对宏观经济产生不良影响。但是我们也注意到，2005年新增人民币贷款的控制目标是2.5万亿元，实际新增2.4万亿元。到2006年央行仍将新增人民币贷款的调控目标定为2.5万亿元，这显然是不妥的，因为我国GDP现值的年增长率不会低于10%、过去几年全社会固定资产投资增长率亦几乎都在20%以上，因此，年度新增人民币贷款规模也应该有相应增长，而不是维持不变。如果追溯历史，我们会发现在过去几年里央行制定的新增贷款调控目标与实际增加额之间存在很大的“误差”。

在这种背景下，本文提出的问题是，央行将年度新增贷款规模作为调控目标合理吗?影响我国新增贷款的主要因素有哪些?

二、信贷规模由按计划发放演变成事实上的货币政策中介目标

改革开放前，我国实行计划经济体制，一切经济活动都有严格的计划并按计划执行，与此相对应，这个时期的信贷活动也是计划经济体制的管理模式。实际上，改革开放前的大部分时间里，只有中国人民银行一家银行，因为当时的中国银行是人民银行的一个下属单位，专署外汇业务，彼时的农村信用合作社事实上是作为国家银行的基层机构而存在。因此，当时银行信贷集中由人民银行办理，人民银行以“统贷统存”的形式实行高度集中统一的信贷计划管理体制。贷款总量调控权集中在人民银行总行，人民银行总行对下属各级银行的贷款实行指标管理，下属行只要根据上级银行下达的贷款指标和指定的贷款投向按计划进度发放贷款即可。

1979年实行改革开放后，随着经济体制改革的逐步开展和深化，我国的信贷管理体制也随之不断改变。在1979年少数地区试点的基础上，1980年全面推开了“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额控制”的办法，人民银行总行根据国家批准的信贷计划核定各省、市、自治区分行信贷收支的差额，各分行在完成存款计划和不突破差额的条件下多存可以多贷，传统的“统存统贷”体制出现松动。在1980年全面推开信贷差额控制办法的基础上，1981年又开始实行“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额包干”的信贷管理体制。这一体制与此前实行的信贷差额控制办法并没有本质的区别，只是扩大了范围，并首次提出了可以开展同业拆借。

随着1984年中国人民银行专职行使央行职能，信贷管理政策有所改变，但仍实行较为严格的计划管理的办法，即由人行核定各专业银行的年度信贷计划，除固定资产贷款是指令性计划外，其他贷款均为指导性计划，继续实行多存多贷的政策，多吸收存款可以多发放流动资金贷款。此后，直到1997年底，仍旧实行年度信贷管理计划，但是指令性计划逐步减少，指导性计划逐步扩大，各银行的贷款自由度逐步提高。

必须承认，长期以来，人民银行对国家专业银行的贷款规模实行指令性计划管理，在控制货币总量和调整信贷结构方面发挥了重要的作用。世界上其他国家在经济发展的特定阶段和特定的金融体制下，也曾经使用过这一管理办法。

1997年12月24日，中国人民银行《关于改进国有商业银行贷款规模管理的通知》，宣布从1998年1月1日起对商业银行贷款增加量的管理，取消指令性计划，改为指导性计划，在逐步推行资产负债比例管理和风险管理的基础上，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的信贷资金管理体制。其主要内容有，取消对国有商业银行贷款增加量的限额控制，不再按年分季下达指令性计划，改为按年下达指导性计划；人民银行根据国家确定的经济发展、物价预期调控目标，考虑影响货币流通速度的各种因素，确定全年各层次货币供应量目标，编制货币供应规划和基础货币规划，在此基础上确定商业银行年度贷款增加量指令性计划，作为商业银行执行自订计划的参考和依据；人民银行不再下达按行业区分的贷款分项计划，信贷资金的投向主要通过信贷政策加以引导，商业银行按市场原则进行选择。但是，三家政策性银行仍实行指令性计划。

根据1998年以来有关年度《中国金融年鉴》提供的资料来看，1998年和1999年央行对四家国有银行的年度新增贷款额做出了指导性计划。2000年的情况未明示。2001年至今，央行在每年初发表的上年度“第四季度货币政策执行报告”中对本年度全部金融机构的新增信贷规模制定预期调控目标。事实上，自1998年实行信贷管理体制改革以来，新增信贷规模逐步演变成为我国央行货币政策调控的事实上的中介目标之一，其重要性甚至超过利率、货币供应量等传统教科书所列的主要中介目标。近来，我国有学者建议将银行信贷作为货币政策的中介目标。

三、对1998年以来各年度新增贷款情况的分析

1.新增贷款调控目标数与实际数之间的差异较大。自1998年央行对信贷管理实行改革以来，在最初两年，央行仍然对四家国有银行年度新增贷款的指导性计划数。2001年央行开始按季《货币政策执行报告》，在2002年初的《2001年货币政策执行报告》中回顾了年初制定的“货币信贷预期调控目标”，除制定了各层次货币的增长速度外，同时制定了全部金融机构贷款增加目标为13000亿元左右。2003年之后，将新增贷款规模限定为人民币新增贷款额。自此，央行在每年初都制定货币与信贷预期调控目标。例如2006年初，央行在其的《货币政策执行报告》中指出“2006年货币政策的预期调控目标是，广义货币供应量M2和狭义货币供应量M1分别增长16%和14%，全部金融机构新增人民币贷款2.5万亿元。”2000年度的情况不详，通过查阅《中国金融年鉴》和央行网站，未能获得2000年初是否对货币信贷的增长制定计划或调控目标。

通过对1998年至2005年(不包括2000年)央行制定的年度新增贷款的预期目标与实际发生额的比较，我们发现二者的差异较大，误差值的平均值为3500亿元。

2.影响贷款增量的主要因素：存款增量。一般认为，先有存款后有贷款。当然这是一个很有争议的观点，但是从增量上看，贷款增量取决于存款增量。这至少在银行监管上能够找到依据，即商业银行的存贷比不能超过75%。以下模型研究将此作为前提条件。

我们首先将2003年以来各月的新增贷款与新增存款的散点图画出，根据图示我们可以判断新增贷款与新增存款之间存在线性关系，根据计算两者的相关系数为0

我们运用2003年1月至2006年6月共42个月的新增贷款与新增存款数据进行回归分析，可以看到，每月新增存款中大约有55.4%用于了贷款，这一结果与实际情况是基本一致的：一则我们银监部门规定商业银行的存贷比不能超过75%，二则近年来我国商业银行的存差持续扩大，银行大量的存款只能投资于国债、央行票据等低收益债券或持有超额准备。

回归分析还说明存款增加是贷款增加的主要原因。2006年1—6月，我国金融机构的本外币新增贷款达到22264.74亿元，比上年同期新增贷款增长53.3%，这是由于同期金融机构吸收的新增存款为31121.84亿元，比上年同期多增4344.86亿元。新增贷款的增长快于新增存款。

3.理论上，信贷增加额这一指标具有很大的不确定性。从理论上看，央行将信贷规模作为调控目标具有很大的控制难度。央行作为货币发行机构，并且考虑到其可以采用的调控手段(法定准备金率、再贴现、公开市场操作等)，它能够影响各层次的货币供应量，而信贷从货币供求的角度来看属于货币需求，而不是货币供应。

货币供给与信贷投放之间存在着一定的对应关系，从增量上来看，它们之间存在如下关系：

M2=DK+QT

其中：DK表示新增人民币贷款；QT表示其他货币需求，例如政府债券、企业债、金融债等投资工具。

可见，新增贷款受到M2和QT同时影响。在M2确定时，如果QT的量很小，那么DK就会变大，它们之间存在此消彼长的关系。从QT包括的主要项目来看，例如国债发行时机和发行量，央行是无力控制和决定的，因此央行欲控制新增贷款的规模是非常困难的。

如果央行将货币供应量与信贷规模同时列为货币政策的中介目标，这就有可能导致以下几种情况出现：一是目标和工作重心错乱，一会儿关注货币供应量，一会儿关注信贷规模，都想用力、都想控制，结果必然导致顾此失彼，以致任何一个目标都不能很好实现；二是权力越位，直接干涉商业银行的经营，要求后者增加或减少信贷投放。正如以上所论述的，商业银行的信贷投放首先取决于吸收来的存款，如果存款增加了，它就会设法贷放出去，以获取存贷利差和投资收益。商业银行吸收进来的存款，一般会被划分成为三块：首先会拿出一块做准备金，以备存款客户随时提取，其比重取决于法定准备金率和银行一般备付需求；扣除准备金后的存款(即“可支配资金”)将会用于贷款和投资，商业银行可能将可支配资金全部用于发放贷款，也可能全部用于投资(国债、金融债、央行票据等)，也可能将资金在贷款与投资中配置。现在再回到理论的货币供求上来分析，在货币供给上央行是可以直接调控的，但货币需求上特别是对货币资金的配置上，却是商业银行的功能和职责。商业银行会根据自身的偏好、目标等来决定可支配资金在贷款与投资之间的配置。总之，在我国四家国有商业银行逐步完成股份制改造、日益成为以利润最大化为经营目标的商业实体的情况下，中央银行如果再继续将新增贷款规模作为调控目标，不仅会干预商业银行的独立经营，而且对于自身来说，无异于给自己套上了无形的枷锁，实现的难度会越来越大。

4.实际运行中，信贷投放规模越来越受到其他融资手段的制约。从实际融资结构来看，信贷融资只是各种经济主体多种融资手段之一，信贷融资与其他融资手段之间是互补关系，如果其他融资手段提供的融资多了，那么，信贷融资的规模就会相应减少。从20世纪90年代初中国建立资本市场以来，我国社会投资的融资形式日趋多样化，股票、债券等直接融资已经成了企业可资利用的重要融资方式，并且不仅限于在国内发行股票，特别是近年来中国企业的境外上市融资额超过了境内。由于资本市场的波动与周期性，股票和债券的融资额往往是不稳定的。在资本市场活跃时，企业直接融资额就会多，反之，当资本市场低迷时，直接融资难度提高，获得的资金就会少；与此相呼应，信贷融资也会相应发生变化。由表3我们可以看出，银行信贷在中国整个非金融机构部门融资中的比重是非常不稳定的，有的年份高，有的年份低。在这种企业融资方式日益多样化的情况下，银行信贷投放是不会稳定的，也是难以准确预测和难以控制的。

四、基本结论：信贷规模不适合作为货币政策的中介目标

通过以上的研究可以得出一个基本的结论，即信贷规模(年度新增贷款)不适宜作为货币政策的中介目标，央行不宜和不应控制信贷规模。新修订的《中国人民银行法》第5条规定“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行”，由此可见，法律亦未将控制信贷规模的功能明确赋予中国人民银行，也没有明确将新增信贷量作为货币政策的中介目标。当然，信贷规模这一指标对于观察宏观经济的运行是有用的，我们不能因为它不适合作为货币政策中介目标就忽视它。在一定程度上，它是观察我国宏观经济运行状况的一个晴雨表。

参考文献

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一、晋商文化的形成晋商，称雄于亚洲数百年，在世界经济学史上可与意大利商人相媲美。晋商最早出现于古代晋国时期，是中国最早的商人，发迹于15 世纪末的明初，在 16 世纪 70 年代的明仁宗年间进入鼎盛时期，形成了一个地域性的商帮，到 19 世纪 70 年代清朝光绪年间达到辉煌，贸易做到了欧洲，他们是当时国内势力最大的商帮，在国际贸易中也是实力雄厚的商业集团。晋商的商品经营(如绸缎庄、茶庄、颜料庄、布庄等)和货币经营(如票号、账庄、钱庄、当铺等)相互渗透，相得益彰。晋商的兴衰历经了五百多年，在这五百多年的时间里，晋商既是一个历史时期的代名词，也形成了自身独特的文化内涵，对山西商人来说，是一笔不小的文化财富。

晋商文化是晋商在特定的发展过程及经营实践中凝结起来的独特的经营理念和价值观念，它是山西商人在从事商业活动中将山西黄土文化与塞外文化相融合所创造的经营经验、商行制度、商业道德、商会组织等精神财富的综合。它具有自己的特性和个性，对外是一面旗帜，对内是一种向心力。

晋商之所以称雄于世，就在于他们在一定的历史条件下自觉或不自觉地将晋商文化贯穿到经营和组织管理之中，使晋商文化成为其实践活动中最活跃的内在灵魂。晋商文化把传统的儒家文化精髓仁、义、礼、智、信渗透到整个晋商的精神世界，成为他们的灵魂，指导晋商经营管理活动。晋商文化可以主要概括为如下几个方面：

(一)在道德上，义利诚信。晋商挟信义而经商，不畏艰难，辗转千里，输万货以为人，赢百利而利己，逐渐形成义利并重、义利统一的商业价值观。他们崇尚信义，在其重商立业的创业思想指导下，在义和利的问题上，有其独特的理解和行为规范，主张君子爱财，取之有道。古代中国，几乎每个城市都有孔庙、关庙，而很多关庙由山西商人所建。关庙作为祀奉关云长的地方，之所以被山西人百般信崇，均在于信义二字。晋商反对采取卑劣手段骗取钱财，宁可折本亏赔，也要保证企业信誉，使得各地百姓购买晋商商品，只认商标，不还价格。

(二)在管理上，竞合相融。他们在竞争中合作，在合作中竞争;眼光敏锐，审时度势;积极主动，适机而上;协调关系，增强友谊;既能与人宽容共处，和平共事，又能让利经营，薄利取信。博大宽厚是晋商文化的底蕴所在和晋商群体赖以兴旺发展的精神支柱。胸怀宽广，眼光远大，使晋商具有在商海中游刃自如、审时度势、洞察机遇的锐利眼光;敏于观察商情，捕捉战机，采取主动，适机而上，乘势获取战果的机智头脑;宽厚待人，以义取财，以利厚人，增强友谊，在化解业务纠纷和协调师徒关系方面展现出大家风度。

(三)在思想上，和谐兼容。晋商信奉和气生财，重视与社会各方的和谐，在内部，相互信赖与忠诚，体现了择人委任唯贤是举的导向性和激励人、凝聚人、用好人的思想，注重发挥经理、掌柜的潜能和智慧，使经理、掌柜在工作中自我塑造，发挥垂范效应，把自己的行动与票号经营目标有机联系起来;在外部，尤其在同业往来中既保持平等竞争，又相互支持和关照，既能与人宽容共处，和平共事，又能让利经营，薄利取信。晋商精心选择各帮商人自己比较固定的商路和经营地域，各行其道，分区贸易，各帮绝不一哄而上。晋商还互相指定同行为相与，相与间都是经过了解，认为可以与之金钱往来的同行。同是相与，必须尽量互助，即使无利可图，也要善始善终，不中途绝交。

(四)在经营上，勇于创新。勇于创新是晋商获得可持续竞争优势的源泉。晋商首创人身股分配制度，员工没有资本，可以凭人力资本入股享有人身股，与东家的资本股银股同等分红。人身股从二厘开始，顶二厘的员工只能管点杂事。顶三四厘者可在柜台上应酬买卖，但重大事宜尚难做主。顶到五厘以上者行情一听就明，生意能否成交一语定夺。顶到七八厘者便成了行家里手，或来往于总号、分号之间，盘点货物，核算亏盈;或奔波于天南海北，拍板大宗交易。

顶到九厘者，已是花甲白领，日常营业一概不管，专事重大决断。若决策有误，不仅给商号造成经济损失，也影响到这些元老个人的声誉和利益。这一制度营造出外有压力、内有动力的良好氛围，营造出尊重人性、尊重个性的氛围，充分激发出员工的主人翁意识，培养了员工爱票号如家的责任感和归属感。同时这种制度将个人的名利与企业机制结合起来，责权利相统一，使得票号内部各方面的人员都能够恪尽职守，尽心尽力。

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(一)思想重视不够

由于行政事业单位国有资产属于非经营性资产,不能直接投入到生产经营过程中去创造经济效益,一些地方政府和单位只重视抓经营性国有资产管理,而忽视了对非经营性资产的管理。思想上的轻视,导致这部分资产在利用和管理上出现漏洞。

(二)账实严重不符

行政事业单位国有资产账面原值与现值存在很大差距。部分行政事业单位特别是实行会计集中核算的地方,由于价值管理和实物管理的脱节,加之人员素质、责任心以及核算软件的缺陷,有些连固定资产明细账(台账、卡片)也不设,更谈不上固定资产账账、账实、账卡核对,造成固定资产所反映的内容与实际情况相去甚远。此外,行政事业会计制度的要求,也是造成这一问题发生的一个重要原因。

(三)部分单位占有大量与行政管理无直接关系的国有资产,“非转经”后存在诸多问题

如:出租的铺面、经营的宾馆、培训中心、印刷厂、修理厂、内部商店等,这些资产并不是行政事业单位履行职责、行使职权所必需的,与行政管理无直接关系。况且,“非转经”后还存在着盲目投资、产权不清、管理混乱、收益分配向个人倾斜等问题。巨额的资产闲置与低效率运行,造成资产使用效率低下和政府运行成本较高。

(四)国有资产占有量差距较大,形成部门之间办公条件苦乐不均

行政事业单位资产主要来源于财政投资,由于投资和占用的无偿性,使得行政事业单位资产购置无计划或计划性不强,盲目攀比。同时,各级财政部门在安排支出时,也没有将资金拨付与单位拥有资产挂钩。特别是在安排修缮费和基建支出时,没有参考人均资产比率,导致部门间办公条件苦乐不均,一部分资产闲置浪费,利用率低,损耗严重。

(五)国有资产管理制度不够完善

国家在1998年政府机构改革中撤销了国有资产管理部门,执法主体资格不复存在,有效的监督无从谈起。同时,尽管原国家国有资产管理局先后制定了部分法规制度,如:《行政事业单位国有资产管理办法》等,这些法规制度对行政事业单位国有资产的管理曾起到过积极的作用,但由于缺乏完善的配套措施,导致对这部分资产管理手段落后,下列现象较为普遍:

1.随着单位领导和财务人员的变动,国有资产移交手续不全,损失严重;2.一些单位不经批准,不按规定进行资产评估,擅自低价出售国有资产;3.一部分国有资产被本单位或外单位职工长期无偿占用,不能回收。少数干部离退休后,不按规定交回为其配备的办公用具,据为己有;4.借工作调动或机构改革之机,私分国有资产,化公为私。

二、加强行政事业单位国有资产管理的几点建议

针对上述存在的问题,笔者认为加强行政事业单位国有资产管理应从以下几个方面做起:

(一)建立行政事业单位国有资产管理新体系,理顺管理体制

要进一步明确各级财政部门为行政事业单位国有资产的主管部门,在财政部门内部设立专司机构,赋予宏观管理职能,真正体现管钱、管账、管物相统一;制定管理规划和制度,进行宏观监督管理。

(二)要制定和完善监管方面的法规制度

1.建立和完善行政事业单位国有资产管理法规。有关部门应尽快对现行的《行政事业单位国有资产管理办法》等法规制度进行修订完善,以形成比较系统和完备的管理法律体系。要对行政事业单位资产建设购置、管理目标、占有使用、职责范围、转让处置、违法责任追究等作出规定,以便有法可依,有章可循。2.改革现行的行政事业单位固定资产计价折旧制度,建立科学合理的固定资产计价体系,使固定资产账面价值与实际价值相符。现行的行政事业单位财务规则和会计制度,对资产特别是固定资产账目,不计成本、不计提折旧,只作为辅助科目记录,因此账实不符、记载不准的现象容易发生。为此,有关部门要尽快修订财务会计制度。3.各行政事业单位要建立资产从“入口”到“出口”的内部管理制度。规范单位资产购建、使用管理,报废报损、内部转移、转让出售等行为,加大对国有资产违法行为的查处力度,杜绝自行处置,私自买卖,防止国有资产流失。

(三)国有资产基础管理工作要常抓不懈

1.要树立国有资产意识,从思想上重视对国有资产的管理。要大张旗鼓地宣传国有资产管理政策法规,使各级领导及广大职工从思想上真正认识国有资产管理的重要性,并在实际工作中切实保护好国有资产。2.搞好国有资产的清产核资、产权界定和产权登记,摸清“家底”,及时清理账外资产,收回被私人无偿占用的财产。3.健全国有资产财务账目。要使国有资产登记台账制度化,做到账、卡、物、证、表相统一,避免因人员变动及其他原因而引起资产流失。4.进一步加强对“非转经”资产和处置资产的审批管理。

(四)健全监督约束机制,规范行政事业单位资产的配置范围和标准

1.规范资产配置范围。什么单位应配置什么资产、不应配置什么资产应予以明确,并切实加以执行。这样做有利于根据不同单位的职能配置相应的资产,既能满足其工作需要,也便于国有资产管理部门规范化管理。2.制定资产配置实物标准和价值定额。3.进一步强化预算约束。要把预算安排与单位资产使用效率挂钩,将基建或固定资产购置支出预算安排,与其使用效率相结合。从资金预算上,对各单位资产的占有、管理和使用情况进行有效制衡,切实把各单位管好、用好国有资产的积极性调动起来。

(五)组建国有资产经营公司,对行政事业单位国有资产实行统一管理

结合推进党政机关后勤服务社会化改革,积极探索组建国有资产经营公司,引进市场运作机制。具体应做到以下两点:

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【论文摘要】本文针对行政事业单位在实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制下的内部会计控制失效现象，提出完善行政事业单位内部会计控制的一点看法和建议。

在单位实施内部会计控制制度，是国家加强单位内部会计监督、维护社会主义市场经济秩序的重要举措，也是单位改善管理、健全各项制度的客观要求，是衡量一个单位管理水平的重要标志。从1999年10月31日修订通过的《中华人民共和国会计法》到《内部会计控制制度规范》都对内部控制制度的相关内容做出了明确的规定。然而，长期以来，相当一部分单位实施内部会计控制制度流于形式，尤其是行政事业单位更是问题不少。笔者针对行政事业单位在实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制下的内部会计控制失效现象，提出完善行政事业单位内部会计控制的一点看法和建议。

一、内部会计控制制度失效的具体表现

行政事业单位内部会计控制制度存在的问题，大致可以归纳为三类：一是以权代法，领导说了算，排斥内部会计制度的建立和实施;二是虽建有规章制度，但有章不循，形同虚设;三是监督乏力，没有相应的检查，出了问题也不知从何而起。具体表现为：

1.内控意识淡薄，基础管理薄弱

行政事业单位大多数会计是从其他非会计岗位转岗而来，部分会计人员连从业资格证书都没有，直接影响会计工作的质量。在具体操作中，印鉴票据分管制度、重要空白凭证保管使用制度及会计人员分工中的“内部牵制”原则等得不到真正的落实;会计凭证的填制缺乏合理有效的原始凭证支持;领导“一支笔”审批情况还比较普遍，只要领导签字，什么费用都可以报销，重大事项没有实行集体审批决策;工作人员调离岗位也不及时办理清点、交接手续等。

2.费用开支过大，控制不严

由于部门预算编制达不到零基预算要求，不够细化、准确，经常有年度预算调整变动情况发生，各项实际支出也并非严格按照预算安排支出，缺乏预算的刚性约束。同时，单位一般都是按照收入规模花钱，缺乏对资金支出合理性的分析，缺少成本效益核算，致使各项费用重复浪费、开支金额庞大。

3.资产不实，资产管理混乱

一是固定资产入账不及时;二是低值易耗品和固定资产划分不清;三是所有权和使用权不清。缺乏有效的财务管理制度，定期的资产盘点工作没有按规定执行，时常出现有账无物，有物无账的混乱状态。

4.制度不健全，无章可循，违章难究现象严重

新《会计法》、《内部会计控制规范》都对内部控制作了具体规定，并且突出强调了建立风险控制系统，在每一具体业务的控制条款中都增加了有关防范风险的要求。然而，在内部控制制度建设上，普遍存在这样或者那样的问题：一是记账人员、保管人员、经济业务决策人及经办人没有很好的分离制约，存在出纳兼保管等现象;二是重大事项决策和执行，没有很好的分离制约，存在“重大”无标准，“决策”无民主的现象;三是财产清查没有形成制度，清查期限、清查程序不明确;四是内部审计没有形成制度化，该设内审机构的不设，该配备专职或兼职内审人员的不配置;五是忽视风险控制，造成巨大隐患甚至损失。

二、推行行政事业单位内部会计控制制度的难点

1.管理理念不到位，缺乏责任感

目前，很多行政事业单位对内部控制存在误解，有些行政事业单位对内部控制的概念非常模糊，不理解内部控制的意义所在，认为内部控制只是一种程序;有的单位本身不重视会计工作，导致行政事业单位对会计人员的配备要求不高，会计人员普遍业务素质偏低，对内控认识不透;有的单位负责人不支持会计工作，使内部会计控制制度的作用得不到很好发挥。

2.现行授权机制容易造成内控制度失效

在内部会计控制制度的设置上，会计监督人员受单位领导管理，其监督权力也由单位领导授予。这种被领导者监督领导者的设置，本身不符合管理学基本原理，其行为必然受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部会计控制监督“名存实亡”。

3.外部环境不到位，不协调

从外部环境来说，内部控制制度的建立与实施不只是一个单位自身的事情，还应当是一项社会工程。目前，社会公众对行政事业单位的监督作用极其微小，财政、审计等部门监督各有侧重点，忽视了对行政事业单位内部会计控制建设的督促。

4.相关政策不到位，会计监督乏力

近些年来，国家对建立健全内部控制制度做出了规定，但是，尚缺乏具有可参考操作的具体内部控制制度，缺乏可操作性的监督制约措施。

三、 对策和建议

1.增强内部会计控制意识，强化单位负责人的责任意识

《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》明确规定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，对本单位内部会计控制的建立和健全及有效实施负责。单位负责人要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内部会计控制制度建设。

2.建立健全单位的内部会计控制制度，规范单位内部行为

全面清理整顿单位原有的各项管理制度、办法，依照《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》有关要求，制定单位内部会计控制制度。要找准失控环节，明确自控重点，培育自我约束自控能力。对于预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序、以及对错误核算与错误支出的纠正等等经济活动的主要方面，确定单位自控的重点和目标。

3.加强会计基础工作，提高会计人员素质

会计及相关人员在贯彻执行内部会计控制中承担着重要责任。一是要严格会计人员从业资格的审查。应认真贯彻执行新《会计法》关于“从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书”，“担任单位会计机构负责人(会计主管人员)的，除取得会计从业资格证书外，还应具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历”的规定。不符合条件的不得招聘，对不符合条件但已在会计岗位上工作的，应进行培训，达到持证上岗的要求。二是要加强会计人员的继续教育，不断提高会计人员的业务技能。确立“以人为本”的思想，注重单位财务文化的培养和会计职业道德建设。同时，采取一定的方法和手段，切实加强会计人员队伍的入门教育和后续教育，提高会计人员的素质，从而保证会计工作的质量。

4.发挥财政与审计部门作用，强化监督控制

财政部门是会计与内部控制工作的主要管理部门，应对有关制度的建立和执行情况进行监督检查。财政和审计部门要定期或不定期地对各单位内部会计控制制度进行检查，改变单位内部会计控制制度形同虚设的局面。

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一、行政关系与行政法律关系研究现状及存在的问题

(一)行政关系与行政法律关系研究现状

行政法的调整对象，即行政主体在实现国家行政职能过程中形成的各种社会关系。有学者作三大类概括：行政权力的创设、行政权力的行使以及对行政权力监督过程中发生的各种社会关系，并将其称为“行政关系”，其性质属于事实关系。行政法对此类事实关系予以调整形成行政法律关系。这种认识是对行政关系、行政法律关系范围最广义的理解。有学者作两大类概括：行政管理关系和行政法制监督关系，并将其统称为“行政关系”，其性质属于事实关系。行政法对这种事实关系加以调整形成行政法律关系。这种对行政关系和行政法律关系的理解窄于第一种，因为它没有涉及由于行政权创设而形成的社会关系。有学者另作两大类概括：行政关系和监督行政关系，二者均属事实关系，但对行政关系作了很窄范围的限定，只相当于上述第二种理解中的“行政管理关系”，而且强调行政法律关系仅指由行政法规范调整的受国家强制力保障的行政关系。而对监督行政关系调整后形成的是“监督行政法律关系”。

(二)行政关系与行政法律关系研究中的问题

据此，对行政法调整的特定社会关系，学术界已有了三种不同的理解和两种术语表达：其一，行政法调整的社会关系包括在对行政权创设、行使以及对其监督过程中形成的各种社会关系，统称为行政关系；其二，行政法调整的社会关系包括行政管理关系和监督行政的关系，统称为行政关系；其三，行政法调整的社会关系包括行政管理关系和监督行政的关系，但不是统称为行政关系，其中只有前者即行政管理关系称为行政关系，后者则称为监督行政关系。以上观点从不同的范围角度出发，阐释了行政法特定的调整对象，但都不同程度的存在不足之处：其一，对行政关系的研究不能跳过对行政权力设定的研究。行政法学研究的核心是行政权力，对行政权力的研究分为权力设定和权力运行两个层面，其中对行政权力设定的研究又是整个研究的起点。其二，即使认为行政关系是行政权力运行的产物，也不能得出行政关系一定是事实关系的结论。行政关系与行政权力密切联系，而行政权力本身即是一种法律权力。作为该种法律权力产物的行政关系其本身不可能是一种纯粹的事实关系。

二、行政关系与行政法律关系研究新视角

法学界关于行政法的理论基础主要有三种观点：管理论、控权论和平衡论。大多数学者认为，管理论是我国计划经济时代的产物，在市场经济时代已无用武之地；控权论和平衡论目前仍是学者们争论的话题。事实上，无论是管理论、控权论还是平衡论，在行政法学领域都具有非常重要的意义，只是各自发挥作用的阶段不同而已。

(一)行政权力：行政法的研究对象——行政法的生命力

行政权力是行政的基本依据，是国家行政机关执行法律、管理国家和社会公共事务的权力，是国家权力的重要组成部分。“没有宪法、法律的赋予或授权，行政机关或者其他组织不得行使任何行政权力，无法律依据即不得做出行政行为。近代意义上行政权产生的理论基础是国家权力的划分学说。孟德斯鸠提出的“三权分立”学说，成为近代意义上行政权力产生的理论依据。

(二)行政关系：基于管理目的的行政法对公民全体与行政权力之间关系调整的结果——静态的、授权性质的、行政权力信托法律关系

行政关系是公民社会为实现对国家和社会公共事务的有效管理，授予行政主体行政权而产生的法律关系(某种意义上说属于一种宪法关系)。理解和掌握其涵义，须把握三个特点：第一，行政关系是一种静态法律关系。因为在这一过程中，公民社会只是将管理国家和社会公共事务的权力转移给行政主体，权力本身并未发生实际的运行。第二，行政关系是一种授权法律关系。权力的转移即是一种授权。第三，行政关系是一种信托法律关系。行政权力在本源上属于公民全体，但其作为一种资源所具有的稀缺性决定了行政权力的行使必须采取所有权与经营权分离的模式。

(三)行政法律关系：基于控权目的的行政法对公民个体与行政权力之间关系调整的，结果——动态的、控权性质的、行政权力运行法律关系

行政法律关系是公民社会为实现对国家和社会公共事务的有效管理，对行政主体行使行政权进行监督而产生的法律关系。要理解和掌握其涵义，须把握三个特点：第一，行政法律关系是一种动态的法律关系。因为在这一过程中行政主体开始了行政权力的运行。第二，行政法律关系是一种控权性质的法律关系。行政权力的强制性、自我扩张性和易腐性，致使行政权力极易走出合法的界限。因此，必须对行政主体行使行政权力的状况进行监督。第三，行政法律关系是一种行政权力运行法律关系。这一点前文已述，需要指出的是，这里所讲的“行政权力的运行”是相对于行政关系中行政权力所处的状态而言的。超级秘书网

(四)行政关系、行政法律关系：基于平衡目的的公民权利与行政权力的平衡器——实现行政法秩序的强大思想武器

对比行政关系和行政法律关系可发现：前者是公民全体基于信任将管理国家和社会公共事务的权利授予行政主体，以确保公民社会的正常运行；后者是公民个体基于对行政主体行使行政权力的不信任，对行政主体行使行政权力的行为进行监督。这深刻地揭示出行政法产生于公民社会的矛盾心理。解决这一矛盾心理的方法就是通过先授予行政主体行政权力，再控制行政主体行使行政权力，从而达到公民社会权利与行政权力的和谐、平衡发展。

三、行政关系与行政法律关系确证

(一)行政关系与行政法律关系的性质

法律规则从功能上可分为调整性法律规则和构成性法律规则。前者是对已有行为方式进行调整的规则，在逻辑上讲，该规则所调整的行为先于规则本身。后者是组织人们按规则规定的行为去活动的规则，在逻辑上讲，规则所指定的行为在逻辑上依赖规则本身。行政关系的生成是行政法中构成性法律规则调整行政权设定关系的结果，而行政法律关系的生成则是行政法中调整性法律规则调整行政关系的结果。行政关系和行政法律关系同属法律关系范畴：行政关系是行政法律关系的前身，行政法律关系是行政法继续调整行政关系的结果，是一种“法律关系”的法律关系。

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一、行政关系与行政法律关系研究现状及存在的问题

(一)行政关系与行政法律关系研究现状

行政法的调整对象，即行政主体在实现国家行政职能过程中形成的各种社会关系。有学者作三大类概括：行政权力的创设、行政权力的行使以及对行政权力监督过程中发生的各种社会关系，并将其称为“行政关系”，其性质属于事实关系。行政法对此类事实关系予以调整形成行政法律关系。这种认识是对行政关系、行政法律关系范围最广义的理解。有学者作两大类概括：行政管理关系和行政法制监督关系，并将其统称为“行政关系”，其性质属于事实关系。行政法对这种事实关系加以调整形成行政法律关系。这种对行政关系和行政法律关系的理解窄于第一种，因为它没有涉及由于行政权创设而形成的社会关系。有学者另作两大类概括：行政关系和监督行政关系，二者均属事实关系，但对行政关系作了很窄范围的限定，只相当于上述第二种理解中的“行政管理关系”，而且强调行政法律关系仅指由行政法规范调整的受国家强制力保障的行政关系。而对监督行政关系调整后形成的是“监督行政法律关系”。

(二)行政关系与行政法律关系研究中的问题

据此，对行政法调整的特定社会关系，学术界已有了三种不同的理解和两种术语表达：其一，行政法调整的社会关系包括在对行政权创设、行使以及对其监督过程中形成的各种社会关系，统称为行政关系；其二，行政法调整的社会关系包括行政管理关系和监督行政的关系，统称为行政关系；其三，行政法调整的社会关系包括行政管理关系和监督行政的关系，但不是统称为行政关系，其中只有前者即行政管理关系称为行政关系，后者则称为监督行政关系。以上观点从不同的范围角度出发，阐释了行政法特定的调整对象，但都不同程度的存在不足之处：其一，对行政关系的研究不能跳过对行政权力设定的研究。行政法学研究的核心是行政权力，对行政权力的研究分为权力设定和权力运行两个层面，其中对行政权力设定的研究又是整个研究的起点。其二，即使认为行政关系是行政权力运行的产物，也不能得出行政关系一定是事实关系的结论。行政关系与行政权力密切联系，而行政权力本身即是一种法律权力。作为该种法律权力产物的行政关系其本身不可能是一种纯粹的事实关系。

二、行政关系与行政法律关系研究新视角

法学界关于行政法的理论基础主要有三种观点：管理论、控权论和平衡论。大多数学者认为，管理论是我国计划经济时代的产物，在市场经济时代已无用武之地；控权论和平衡论目前仍是学者们争论的话题。事实上，无论是管理论、控权论还是平衡论，在行政法学领域都具有非常重要的意义，只是各自发挥作用的阶段不同而已。

(一)行政权力：行政法的研究对象——行政法的生命力

行政权力是行政的基本依据，是国家行政机关执行法律、管理国家和社会公共事务的权力，是国家权力的重要组成部分。“没有宪法、法律的赋予或授权，行政机关或者其他组织不得行使任何行政权力，无法律依据即不得做出行政行为。近代意义上行政权产生的理论基础是国家权力的划分学说。孟德斯鸠提出的“三权分立”学说，成为近代意义上行政权力产生的理论依据。

(二)行政关系：基于管理目的的行政法对公民全体与行政权力之间关系调整的结果——静态的、授权性质的、行政权力信托法律关系

行政关系是公民社会为实现对国家和社会公共事务的有效管理，授予行政主体行政权而产生的法律关系(某种意义上说属于一种宪法关系)。理解和掌握其涵义，须把握三个特点：第一，行政关系是一种静态法律关系。因为在这一过程中，公民社会只是将管理国家和社会公共事务的权力转移给行政主体，权力本身并未发生实际的运行。第二，行政关系是一种授权法律关系。权力的转移即是一种授权。第三，行政关系是一种信托法律关系。行政权力在本源上属于公民全体，但其作为一种资源所具有的稀缺性决定了行政权力的行使必须采取所有权与经营权分离的模式。

(三)行政法律关系：基于控权目的的行政法对公民个体与行政权力之间关系调整的，结果——动态的、控权性质的、行政权力运行法律关系

行政法律关系是公民社会为实现对国家和社会公共事务的有效管理，对行政主体行使行政权进行监督而产生的法律关系。要理解和掌握其涵义，须把握三个特点：第一，行政法律关系是一种动态的法律关系。因为在这一过程中行政主体开始了行政权力的运行。第二，行政法律关系是一种控权性质的法律关系。行政权力的强制性、自我扩张性和易腐性，致使行政权力极易走出合法的界限。因此，必须对行政主体行使行政权力的状况进行监督。第三，行政法律关系是一种行政权力运行法律关系。这一点前文已述，需要指出的是，这里所讲的“行政权力的运行”是相对于行政关系中行政权力所处的状态而言的。

(四)行政关系、行政法律关系：基于平衡目的的公民权利与行政权力的平衡器——实现行政法秩序的强大思想武器

对比行政关系和行政法律关系可发现：前者是公民全体基于信任将管理国家和社会公共事务的权利授予行政主体，以确保公民社会的正常运行；后者是公民个体基于对行政主体行使行政权力的不信任，对行政主体行使行政权力的行为进行监督。这深刻地揭示出行政法产生于公民社会的矛盾心理。解决这一矛盾心理的方法就是通过先授予行政主体行政权力，再控制行政主体行使行政权力，从而达到公民社会权利与行政权力的和谐、平衡发展。

三、行政关系与行政法律关系确证

(一)行政关系与行政法律关系的性质

法律规则从功能上可分为调整性法律规则和构成性法律规则。前者是对已有行为方式进行调整的规则，在逻辑上讲，该规则所调整的行为先于规则本身。后者是组织人们按规则规定的行为去活动的规则，在逻辑上讲，规则所指定的行为在逻辑上依赖规则本身。行政关系的生成是行政法中构成性法律规则调整行政权设定关系的结果，而行政法律关系的生成则是行政法中调整性法律规则调整行政关系的结果。行政关系和行政法律关系同属法律关系范畴：行政关系是行政法律关系的前身，行政法律关系是行政法继续调整行政关系的结果，是一种“法律关系”的法律关系。

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行政过程属于公共管理的微观范畴，主要表现为行政主体与相对方之间的互动。这种互动关系在形式上体现为管制、指导、协商、控制及监督等，在过程中表现为相对平衡与绝对失衡的不断转化，在本质上存在着许多种矛盾和悖论。如何通过科学的机制设计实现行政过程的动态平衡，既有效地维持公共秩序，又能切实维护公众权利，是调整行政关系所要面临的主要问题。

一、警惕行政关系的失序

经过30多年的改革开放，中国的经济社会经历了巨大变迁，但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期，新情况和新现象不断涌现，新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇，在欣喜于取得的巨大成绩的同时，也不能忽视一些值得引起关注的问题，比如行政关系有陷于失序的隐忧。

(一)失序与失衡

“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡，或者如果不认可这种失衡，但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡，并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会表现出“失序”。

在目前的行政过程中，行政主体在大部分情境中仍处于强势地位，但这种相对优势面临越来越大的公众压力，甚至是(暴力)对抗，而且社会对行政行为的信任度在不断下降，以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面．相对方的权利意识在不断增强，维权技能在不断提高，但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全，使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为，公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序．往往选择以危机管理的名义去强力控制。

在强制与对抗的互动中，如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求，会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程，从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中，行政关系的调整既不是自我纠正式的，也不是有序的，往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。

(二)行政关系失序的表现

以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里，面对执法机关的不正当执法方式，处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声，因为表达诉求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段，这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时，其他感同身受的相对方即刻予以响应，社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是，行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中，行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为，而非有序的参与和表达；实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注，而非相关主体的协商与讨论。

又比如，近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境：城管如何执法，才能既维护城市的市容市貌，又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品，其供给要依靠行政主体的强制手段；小商贩的存在既是民生需求，也满足了一些社会需求；而对于小商贩提供的商品和服务，社会公众本身也是矛盾着的，在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性，而在其它时间，则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中，这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上，造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面，甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始，不仅未能解决城市管理的根本问题，反而影响行政执法的公信力。

如果不正视行政过程中的关键问题，仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式，行政关系将会陷入失序的境地，其表现就是行政主体或者不作为，一旦作为就是强力控制，而相对方要么不参与，一旦参与就会酿成。

二、调整行政关系的不同思路

如何防范行政关系陷于失序，既使行政主体依法行政维护公共秩序，又能切实保障相对方的权利?在相关研究中，先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。

(一)管理论

管理论主张维护行政主体的优势地位，认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是，管理论并非完全排斥对相对方权利的保障，而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外，也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全，并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制，相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护，那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。

在实践中，欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家，行政主体在法定职责权限内享有绝对优势，管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中，致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面，这些利益表达组织具有垄断性，另一方面，这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而，行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束，这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。

(二)控权论

控权论主张限制或取消行政主体的主导地位，从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中，行政主体不仅不能有效地解决公共问题，反而会滋生一系列问题，比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以，控权论主张政府最小化，认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外，控权论的基本假设是，行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的，国家不具有主体性，只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。

自20世纪70年代末以来，一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球，一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论，主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践，如今人们越来越深刻地认识到，这股潮流并不是放之四海而皆准的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言，国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化，并没有实质性地促进公共福利的改善，反而引发了一系列严重问题，比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。

控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家，政治活动的主体是各种利益集团，行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度，因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力，确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害，是这些国家在行政管理方面的主要议题。

(三)平衡论

平衡论是中国行政法学界的创新，认为无论对行政主体还是对相对方，都应在法治原则的统治下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说，平衡论主张既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言，平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，……主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩”。

作为一项本土化的创新，平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看，平衡论的思路符合中国的中庸文化，主张通过调和来解决矛盾，而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看，平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡，符合中国在转型时期的政治社会生态。

尽管平衡论的响应者众，但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制：如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利)，又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此，笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。

三、参与式绩效管理

要实现行政关系的有序调整，既不能只突出行政主体的权力优势，也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上，我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过，行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。

(一)绩效管理的发展与不足

绩效管理是管理实践的重要工具，也是现代管理学的重要议题。比如，早在19世纪末20世纪初，纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是，由于行政行为具有目标多样性，行政过程的委托关系具有多层次性，不同行政主体的产出难以横向比较，以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制，因而相比企业绩效管理，政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下，政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具，比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过，从已有的案例材料看，这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。

近些年来，研究者逐渐认识到，绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足，大规模地采用绩效合同，并推行公共服务的市场化，那么不仅不能改善公共服务的供给，反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”，使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期，一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式，不仅不能促进经济社会发展，反而会使整个社会陷于断裂，因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。

(二)参与式绩效管理

自20世纪80年代以来，中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效，但是也存在诸多尚待改进之处。比如，大多数绩效管理形式都是封闭性的，没有设计公众参与的渠道。近年来，一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索，比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中，公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例，该市自1999年以来，一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底，南京市政府向市民发放评议问卷，要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。

作为政府绩效管理的一种理念，参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种，比如对施政目标的讨论，对评估体系的建议，对具体行政主体的评估，对绩效结果运用的监督。所以，参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看，公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点，并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。

如果缺乏政府信息公开作为配套工作，公众的评测失去了基本的信息基础，只能依据感性认识．不仅不利于行政主体改进工作，反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中，将所有行政部门不分类别地排列在一起，导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低，而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市委办公厅，得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等；北京市2003年群众评议政府的活动中，得分最高的部门是市乡镇企业局，得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等；昆明市2008年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市政协办公厅，得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。

由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较，因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料，这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈，比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子，就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题，毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈，那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退，从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。

所以，参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数，而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么，为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?

(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整

1．参与式绩效管理对行政主体而言，既是控制机制，又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标，指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中，行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过，应该指出的是，行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责，即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于，公共需求的表达有其内在矛盾性，而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的，多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程，才能形成真正的社会公共利益。

在具体操作上，可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度，将行政主体的行为分为四种类别，每一种类别所对应的公众参与形式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论，比如举行听证会。这样既可以节约管理成本，也能满足公众参与的需求，而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以，对于公众参与，行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主，既充分了解各种公共需求，吸纳其中合理之处，又要主动建立有效的利益合成机制，避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说，参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向，又能使行政主体保持一定的自主性。

2．对相对方而言，参与式绩效管理既是控制机制，又是激励机制。通过设定相应的渠道，将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面，使公众参与呈现出有序性。

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1、适用范围有限制。现行法规定了司法变更权的只有三处：

一是《行政诉讼法》第54条规定的显失公正的行政处罚可以判决变更。行政处罚是国家主管行政机关根据法律、法规的规定，对于违法管理论文"target="_blank">行政管理法规的公民、法人或其他组织所作的一种惩罚。法院在审理行政诉讼案件时，依据规定，可以对行政处罚明显失却公正的行政行为适用司法变更权，判决变更行政决定的具体内容。

二是行政赔偿案件中，按照《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员违反法律规定损害相对人的合法权益，依照法律规定的赔偿标准应给与相对人合法赔偿。如果因赔偿问题提起行政诉讼的，法院可以对不服赔偿数额的诉讼请求，依据法律规定的标准判决变更具体的赔偿数额。三是关于行政裁决争议，学界有观点认为因行政裁决争议提起的行政诉讼也是变更判决适用的范畴，理由在于《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第61条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”笔者认为，行政裁决案件应纳入司法变更权的适用范围，但是仅仅依据此条法律规定，不足以认定。现行法涉及司法变更权的规定目前只有三处，由此可见，可以适用司法变更权的情形较少，其适用范围及其狭窄。

2、适用条件有限制。只有行政处罚明显失却了公正性，法院才能对行政决定予以判决变更。受处罚人的违法行为的社会危害性与其受到的行政处罚明显不相称，或者受处罚人所受的行政处罚与其他犯相同或相似违法行为的人所受的行政处罚相差悬殊。但是，“明显不相称”、“相差悬殊”并没有一个明确的尺度，何谓“显失公正”，没有明确的标准，在行政案件中，必须赋予法官极大的自由裁量权才能予以判断。

3、可以选择适用。法律明确规定，行政处罚明显失却公正时，人民法院可以适用变更判决，也可以不适用变更判决。法院有权选择是否判决变更。在司法实践中，基于选择变更的法律规定，法院很少真正考虑实际情况再予以选择，往往是要么统一判决变更，要么根本就不予适用。又由于显失公正原本就是一个极其抽象的概念，判断是否明显失却公正的标准属于法官自由裁量的范围，这种情况下，给与法院以选择的权利虽然可能导致法院适用变更判决的随意性，但是符合立法实际，具有存在的合理性。因为，实际案情可能非常复杂，有些情况下，法院并不比行政机关更清楚作出原行政决定的实际情形，也不比行政机关具有更加了解案情的优势，法院有可能因为变更判决而导致实际上的不公正。这种情况下，法院就可以选择不适用变更判决，如此可以充分发挥行政权和司法权各自的优势。因此，在现有规定下，强化变更判决在适用上的可选择性，突出变更判决的选择性特点，可以避免司法权过分的干涉行政权。

二、存在的问题及其原因分析。

1、没有明确界定“显失公正”的判断标准。现行行政诉讼法尚未对显失公正作出直接而明确的界定，只是简单指明：“行政处罚显失公正，可以判决变更”，何谓显失公正，没有具体的衡量标准。有些学者认为显失公正可以从以下几个方面考虑：畸轻畸重、处罚不平等、责罚倒置、没有可行性、反复无常等。这种看法的弊端主要在于它只围绕行政处罚这一具体行政行为来相应设定显失公正的内涵，而没有从显失公正本身来揭示其含义，这显然不能全面而准确揭示“显失公正”的真正内涵。此外，显失公正是极其抽象的概念，以此作为界定行政处罚是否适用变更判决的标准，在司法实践中难以把握。

2、变更判决的适用范围过于狭窄。现行法不仅将变更判决的适用限定于行政处罚这一具体行政行为，而且进一步限定于只有显失公正的行政处罚才可以判决变更。可判决变更的行政机关的具体行政行为只能是具体的行政处罚，其它具体行政行为如行政强制措施、行政处理等都不能成为变更判决的对象。

3、显失公正与的界限不明。是指行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限内，但违反了法律、法规的目的、宗旨，并且极不合理。一般是故意为之，如故意考虑了法外因素或故意不考虑依法应当考虑的相关因素，明知自己负有义务，但故意延迟，反复无常同一情况不同处理等；显失公正大多是过失所致。的直接后果一般是违法，显失公正的后果一般是形式上合法而实质上不合法。法院对的行政行为行使的是撤销权，而对显失公正的行政行为行使的是变更权。

4、司法实践中适用较少。治安行政案件历年来在所有的行政案件中所占比例一直居高不下，但是法院最终以治安处罚显失公正作出变更判决的案件却不多。法律规定对于显失公正的行政处罚是否判决变更，由法院依据具体情况选择适用，实践中，有些法官为了避免与被诉行政机关冲突并不适用变更判决。曾有记者采访一位行政庭的法官对于显失公正的治安处罚为何不直接加以变更时，该法官坦言：“某些治安处罚虽然确实显失公正，但是并没有超出法律规定的界限，再说行政诉讼法只是规定可以变更，对于这种情形，我们往往要么维持，要么责令原机关重新作出治安处罚”。