社会保障基金论文大全11篇

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一、我国社会保障基金的来源和管理分析

(一)社会保障基金涵义以及来源

社会保障基金是国家为了实施社会保障制度，通过法律、行政或市场运营等手段筹集积累的资金．社会保障基金是社会保障制度的首要问题和核心问题，是社会保障制度能顺利进行的基础和物资保障。因此，对社会保障基金的管理问题尤其是如何在社会保障基金的运营中实现保值、增值是进行社会保障制度改革和发展的一个关键问题。

我国目前社会保障基金的来源从具体项目来分主要包括:由城乡企业参保企业和职工缴费建立起来的职工基本养老保险，医疗保险，失业保险，工伤保险和生育保险基金；由各级政府财政拨款和个人缴费建立起来的职工基本医疗保险基金；由政府财政全部拨款建立起来的机关事业单位职工基本养老保险基金；依靠企业和职工缴费建立起来的企业化管理的事业单位职工基本养老保险基金；各级地方政府财政拨款建立起来的城镇最低生活保障基金，等等。

我国社会保障基金按筹集的方式分可分为一下三类:一是国家强制执行的由投保人和其单位共同缴费筹资的社会保险基金主要用于养老，医疗，失业，工伤，生育保障，住房保障等。第二是由国家财政拨款用于社会救助，社会福利，社会优抚，社区服务的基金。第三是以个人投保，企业投保和互保险形式存在的商业保险基金。

(二)我国社会保障基金的管理现状

我国现行的社会保障制度是社会统筹和个人账户相结合的社会保障统筹制度，从实施到现在经过一段时间的发展对我国社会保障基金的发展有一定的作用，并且初步建立了多层次社会保障基金的管理模式，但是在对社保基金的管理和投资方面还有一定的问题。

1.我国社会保障基金的投资渠道单一，流动性比较差

有关统计数据表明，我国近年来社保基金的增长速度快，在通货膨胀的风险下如何使社保基金有效的保值增值是一个复杂的问题。目前根据有关规定我国社保基金只能投资国债和存入银行，这种投资安全系数高，但从长远来看存在贬值和流动性较差的风险。社保基金贬值的问题来源于通货膨胀。而流动性较差的问题是因为对国债的投资。目前社保基金实行的是收支两条线的管理方法，基金的余额除预留两个月的支付费用外其余的按规定只能全部用于购买国家特种定向债券，任何单位和个人无权用于其他任何形式的投资。从我国现在发行的债券种类来看凭证式国债的利率比较高，我国的社保基金基本投资在凭证式国债，但凭证式国债一般不能上市流通，流动性较差，所以社保基金在做这种投资后的流动性也比较差。

2.随着老龄化问题的日益突出，社保基金面临入不敷出的问题

随着全球进入老龄化社会，各国政府都在采取相应的措施来解决退休福利的问题，特别是社保基金的管理问题得到了各国政府的关注。我国也即将面临一场人口的变化，目前我国还处于一个较年轻的社会，2004年我国60岁及上的老龄人占人口总数的11%，但到2040年，联合国估计该比例将上升到28%。我国也将面临老年化问题。随着老龄化问题以及因国企改革退休，下岗职工的增多，用于养老，医疗保障的费用以及下岗职工的失业保障基金大大增多，这使我国社会保障基金的支出急剧大幅增长，而社会保障基金却增长缓慢并存在贬值的风险，这使我国社会保障基金面临入不敷出的困境。

二、针对以上管理问题提出几点改革建议

为了解决我国社会保障事业发展中遇到的社保基金筹集问题，我国大部分学者以及社会上从事社保工作的人员，提出了很多解决的方法，大致归纳主要有以下两种:

(一)改社会保障费为社会保障税

开征社会保障税是国际上社会保障系统普遍采用的筹资方式，目前在已经建立社会保障制度的140个国家中有80多个国家开征了社会保障税。采用社会保障税有强制性特点，通过强制征收增强了政府的宏观调控能力，保障社会保障基金的征收；能向社会及时足额的供给社会保障基金；使我国经济体制能更好的同国际接轨，有利于我国的对外开放。

(二)由现收现付制向基金累积制过渡

现收现付制是根据“量出为入”“以支定收”的原则，依据当年社会保障的支出来筹措社保基金的。采用此种模式可以避免因物价上涨而引起的通货膨胀问题，但因为我国即将进入老龄化社会以及国企改制大量员工下岗等问题的出现，将会对现收现付制这种筹资模式提出严峻的挑战。因此必须对现收现付制这种社保基金筹资模式进行改革，必须改为基金累积制。基金累积制是以“量入为出”为原则，是将将来发生的费用提前提取形成社会保障基金，即当期员工的保障费用由自己来承担。采用这种模式可以达到社保基金的收支平衡。但是采取这种模式也存在一个问题，那就是在漫长的积累过程中会面临通货膨胀的风险。并且我国现在是处于由现收现付制向积累制转变的过程中，出现了当代人要付两代人养老保险的双重负担，因此在这种转变模式中关键要解决如何使社会保障基金增值的问题。

以上两种筹集社会保障资金的方法是从两个不同的方面解决了社保基金制度改革中的部分问题。保障费改保障税是国家采取强制手段征收社保基金保障了资金的征收效率，由现收现付制向基金积累制过渡强化了社会保障中公民的自我保障意识。

三、社会保障基金的市场化运营

如何使社会保障基金不贬值达到保值增值是社会保障基金管理的重要难题。如果继续采用现在的管理模式存入银行或者购买国家债券，随着时间的推移，利率的调整，通货膨胀等因素很难保证社保基金的保值，甚至是贬值。因此为了社会保障更进一步的发展提出了社保基金进行市场化运营方式，在市场中获取更高的利润。

(一)社会保障基金市场化运营的内容

社会保障基金的市场化运营，是指由有关的经营机构将社会保障基金投入市场特别是金融资本市场中，使社会保障基金进入社会再生产领域，从而使社会保障基金在市场的经营中实现保值增值的目的。

由于社会保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市场中运营，要将基金分类根据不同的基金来进行市场化经营。根据流动性可以将社保基金分为三类:第一准备金，第二准备金，第三准备金。其中第一准备金是用来支付三个月以内的社会保障的基金；第二准备金是三个月以上一年以内的用于支付的社会保障基金；第三准备金是那些用于支付较长时期后给付的社会保障待遇的部分基金。根据分类，第三准备金流动性不大可以进行中长期投资，这部分基金是社会保障基金保值增值的关键。在进行投资的时候也要考虑要安全问题，由于社保基金的特殊性需要投资者将安全性放在第一位。目前允许社保基金投资的国家都采用多种投资方式相结合的形式，尽量分散投资的风险。

(二)社会保障基金的市场化运营方式

社会保障基金的市场运营根据不同的角度有不同的分类，但总的来说可以分为社会保障基金的金融市场运营以及非金融市场运营。

1.社保基金的金融市场运营

a.银行存款和购买国家债券

这是我国目前采取的最主要的保值增值方式。在我国银行存款和政府债券一般都是由商业银行或者国家委托商业银行来办理的。政府债券的利率一般高于银行的利率，而且风险比银行存款还要低，但是政府债券的偿还期限比较长，且流通性也有一定的限制。

b.购买公司债券和股票

股票是股份公司筹集资本时，向股东发行的载明一定股份的书名证明。股票分为普通股和优先股两种。公司债券也是公司为筹集资金而发行的一种有价证券，是持有者拥有公司债权的一种凭证。债券和股票都是属于有价证券，是现在公司融资的一种手段。社保基金在选择投资于股票还是债券是要根据投资的实际情况出发选择最安全的方式。

c.委托金融机构发放贷款

采用这种方式来运营社会保障基金，基金投资的安全性和金融机构定期存款相当，因为金融机构贷款利率比银行存款利率高，这样可以使基金获得更高的投资收益。

在委托金融机构进行贷款业务时，双方签订的合同要包括一下几个方面:委托贷款的总额，委托期限，贷款利率，偿还期限，资金用途，风险的承担等问题。其别要注意金融机构的监管问题，以及到期后资金的收回问题。

2.社保基金的非金融市场运营

a.直接投资企业事业

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干预主义奠定了社会保障基金运用的理论基石。庇古在《福利经济学》一书中论证了通过国民收入总量增加来增大全社会的福利，主张举办社会保障事业，发放失业津贴、社会救济、养老金等；瑞典学派和凯恩斯则主张依靠收入再分配的方法，主要是利用累进所得税以及转移性支付，举办社会福利设施，使社会各阶级、集团之间的收入和消费水平通过再分配趋于均等化，提高国民的生活质量，实现收入平等。这些成为福利国家的理论基础，西欧和北欧很多国家实施了普遍福利政策，走上了福利国家的道路。路德维希。艾哈德在《大众的福利》中指出实现大众福利的根本办法不是如何分配现有收入，而是如何将现有收入增大的问题。只有增大现有收入，才能使每个人的所得有所增加，才会增加社会福利。这孕育了社会保障基金通过投资运用来实现保值增值的思想。伯尔丁研究了养老基金的投资，认为在金融市场多样化投资有利于分散风险；而彼得。戴蒙德和吉拉科普诺斯建议将其投资于股票市场，扩大基金的规模以应付未来的支付问题。阿扎伊。沙赫与科沙马。费尔南德斯深入研究了指数基金投资在养老基金股票投资中的作用，讨论了发展中国家对指数基金的运用，并建议发展中国家构建股票市场的市场机制和市场指数，提高指数基金的生存能力。

从社保基金的投资运用来看，其主要是围绕公平与效率、市场与政府两大主题展开。

1.公平与效率。美国学者阿瑟。奥肯曾在其代表作《平等与效率》中说过：“源于机会不均等的经济不均等，比机会均等时的经济不均等，更加令人不能忍受”。社会保障基金的安排要做到机会均等，最大限度地使个人努力和个人收益具有正相关性。如果机会不均等，就会导致“寻租性非效率”和“内耗性非效率”。因此，要求社会保障基金在筹集、发放、管理体制、投资运营等方面都应尽量做到机会平等，即基金筹集按个人能力和收入水平征收，发放过程中兼顾能力差异和互济原则，基金管理增加透明度，基金投资要尽量做到保值和增值。同时还要兼顾效率，真正的公平必须是有效率的公平。

2.市场与政府。社会保障基金的改革，促使人们重新认识社会保障中政府与市场的关系，重新界定政府的职能以及政府的作用形式。由于信息不对称，在市场这只“看不见的手”无法触及的地方，需要政府介入才能有效运作。从各国实践来看，政府的间接作用日益渗透到私人养老金计划中，如通过法律法规制度以及监管，实施强制性的私人养老金计划，对私人养老金资产比例限制等。此外，政府还要对基金管理公司进行严格的监控并提供信息以弥补市场失灵。在社会保障基金运用中，政府和市场都不是万能的，要想发挥二者的作用，还须寻找一个有机结合的均衡点。

二、国外社会保障基金运用成功经验：以美国为例

国外对社会保障基金的运用，主要是指将其资金一部分投入资本市场，实行市场化运作，一般侧重于安全性较高的投资品种，一方面在充分分散风险的基础上提高投资收益率，另一方面为资本市场提供长期、稳定的资金。但由于社会保障基金的特殊性，各国又把其投资安全放在首位，对投资品种、投资比例都有严格的限制，目的是在控制好投资风险的前提下提高投资收益。

在美国，作为社会保障基金主体的社会保险信托基金投资渠道主要是购买美国政府特种国债。根据社会保障法案，信托基金只能投资于政府发行的债券或由美国政府对其本金和利息担保的债券。其投资范围具有强制性、投资决策强调科学性和投资品种的流动性。为安全起见，政府还规定，信托基金至少要保存受益支出总额的20%－30%作为盈余储备。

美国比较推崇基金指数化投资。指数基金的巨大成功使得指数化投资的概念在投资者心中树立了良好的形象，并以其低管理成本低系统性风险、较高的资产流动性和较少的“寻租”机会使其成为社会保障基金的重要投资工具。早在1997年，美国加州、德州、纽约州最大的公共养老基金50%以上的股票己经指数化，TIAA-CRER（美国TIAA-CRERRetirement）持有的国内公司股票指数化比率高达80%.到2004年底，美国共约有12.9万亿元退休金，投入指数基金的总额为3.1万亿美元。它们在投资中获得了相当可观的回报，许多养老基金因此而壮大了自己的实力。

美国政府还针对个人账户管理推出了一种“节俭储蓄计划”，由政府挑选出几个市场指数，这些指数跟踪国内外的股票市场。然后，政府与一些合格的基金管理者签约，由他们来负责建立和管理相应的指数基金，作为社保基金尤其是养老金投资工具。职工可以将自己个人账户中的资金在这些指数基金中进行分配。这里，职工所选择的是不同风险水平的投资策略。

另外，养老基金还通过多种方式参与公司治理。20世纪80年代以来，养老基金开始对公司治理产生重大影响，在指数化投资战略下，养老基金拥有的不仅仅是权力，他们还有责任确保美国最大的和最重要的公司表现出色并取得成绩。

三、中国社会保障基金运用的现状及其问题

2005年期初全国社保基金余额1659.86亿元，期末总额为1954.27亿元，净增加294.41亿元，其中：财政拨入资金净增加228.70亿元，投资收益转入增加52.90亿元，社保基金投资入股交通银行产生的股权资产准备12.80亿元。而其直接投资资产1387.58亿元，占比65.52%；委托投资资产730.29亿元，占比34.48%.

我国社会保障基金的实际投资组合貌似安全但实际上收益率较低，投资效果较差。虽然近几年我国社保基金投资收益率维持在2.61%以上，但如果加进通货膨胀及工资水平上涨等因素对货币价值的影响，社保基金实际投资收益率比较低，2004年甚至为负值。

1.社保基金规模不够大，资金不充裕。由于基金的筹集主要是依靠征收相关的费用和国家财政拨款，资金来源不足，规模不够大，而进入资本市场的社保基金又受到严格的比例控制，使得最后进入资本市场的社保基金少之又少，这样，社保基金对资本市场的影响力就变弱了。

2.投资工具有限，投资收益率偏低。目前，社保基金的投资工具主要有银行存款、购买国债、企业债券和金融债券、股票和证券投资。虽然银行利率有所提高，银行存款的收益比以往有所增加，但投资回报率仍然偏低，无法抵御通货膨胀的侵蚀；购买国债也难以规避通货膨胀的风险，以2004年的一年期存款和三年期国债为例，二者的利率分别为2.25%和2.68%，远远低于当年的通货膨胀率；而购买企业债券和股票是提高投资收益率的重要途径，但由于股票市场的风险较大，无法保证收益的安全性。另外，银行存款和国债的比例过高，影响了基金的盈利。以2004年为例，我国社保基金中银行存款和债券投资的比例分别为39%和43%，按《全国社会保障基金投资管暂行办法》规定，企业债和金融债投资比例不得高于10%，那么社保基金中国债投资至少为33%.银行存款与国债在社保基金中占到72%，而其投资回报率无法抵御当年3.90%的通货膨胀率，这是造成2004年社保基金真实投资收益率为负值的主要原因。

3.与社保基金投资相关的法制不健全，市场不完善。一方面未建立统一的社保基金投资运营机构，也就不可能对社保基金投资的效益性作出科学的预测；也缺乏更加全面、科学的投资法律、法规的约束来避免社保基金投资领域中的低效率和道德风险。另一方面我国的债券市场规模小，股票市场的市场也有待规范，要想实现社保基金的保值增值，还需进一步改善社保基金投资的市场环境。

4.社保基金管理不规范，监管混乱。目前我国的社保基金的监管弱化，缺乏统一的行政监管和社会监管机构，对拨放的财政性资金缺乏全程的跟踪监督。财务管理制度、会计核算制度也不健全，使政府对社会保障基金的筹集和使用监控非常缺乏，资金使用过程中也缺乏安全意识和保值增值责任，挤占、挪用浪费的情况比较严重。

四、基于安全视角我国社保基金投资渠道相关制度安排

在社会保障基金的投资运用方面，要在保证基金安全性、流动性的前提下，实现基金的较高收益。通过借鉴国外的成功经验，切实结合我国社会保障基金运用的现状，有效促进我国社保基金的保值增值。

（一）鼓励社会保障基金投资多元化

社会保障基金多元化投资是实现社会保障基金有效投资和保值增值的重要选择。多元化投资能最大限度兼顾社会和经济目标，降低基金积累制度的成本，保证基金的实际安全性，减轻社会保障制度的负担以及产生良性的外部效益。

按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第二十五条的规定，其投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券，投资范围有所扩大。除在传统领域中进行投资以外，还要涉及金融创新工具。金融创新工具为社保基金投资提供了更广泛的选择，主要包括：

1.指数化投资。首先，其管理费用低，投资管理人只需按照指数的成分复制组合，避免了市场分析、公司调研、证券组合管理等方面的支出。其次，指数化投资的交易成本很低。指数化策略不做个股和时机选择，股票的换手率很低，从而节省了交易成本。最后是风险较低，指数化组合经过广泛的分散化，非系统风险（个股价格波动对组合的影响）已基本被剔除，主动式投资中通常会出现的基金经理操作失误和道德风险，在指数化投资中也得到了有效降低。正是由于上述优点，而国外的养老基金、保险基金等也都对其青睐有加。

2.购买住房抵押贷款证券。对目前中国的商业银行来说，住房抵押贷款（按揭）是所有资产类别中最优质的资产，相对于国有商业银行20%以上的贷款坏账率而言，住房抵押贷款平均坏账率仅0.52%.加之一些信用增级措施，投资者承担的风险极小，从收益上看，它的利率通常高于国债利率，因此，它完全可以成为社保基金新的投资工具。2005年12月15日，建设银行发行了金额为30.16亿元的个人住房抵押贷款证券，据估计，其年收益率在4%以上。这正是我国社保基金投资的大好时机。

3.投资国家基础设施项目。社会保障基金具有长期稳定的特点，可以将之投资到电力、石油、通讯、铁路、等关系国计民生的基础建设项目，这些项目具有资金需求量大、回收期长，但投资回报率高、风险小的特点，恰好符合社会保障基金可以长期使用但必须低风险运作的特点，可以为社会保障基金赢得较高的投资回报。

4.投资信托产品。可以最大限度的提升资金的安全性，从其特有的破产风险隔离功能上看，信托投资公司管理的资产不会因为其固有财产或其他信托财产的负债而承担任何风险，甚至信托投资公司破产了，信托财产仍然不会受到破产债权人的追索。信托投资还可以同时涉足资本和实业领域，投资运用渠道广泛。

5.投资于开放基金。对开放基金的投资规模不受限制，它的申购和赎回价格以基金的资产净值为依据，不受市场供求关系影响从而可随时买卖，流动性较强，它的信息披露时间间隔短，有利于规范基金的管理和投资行为。

（二）积极推动社会保障基金的投资入市

社保基金入市会增加市场的资金供给，壮大机构投资者的力量。据测算，2006底，社保资产规模已达2500多亿元，这部分资金一旦能够通过合法途径进入资本市场，就会大大增加市场的资金供给，平衡市场资金供求，改变当前机构投资者之间互相搏弈、机构投资者和散户投资者之间争利的局面。同时，其入市对基金管理公司的运营能力和风险控制能力提出了更高的要求，基金管理公司在提交参选社保基金管理人申请材料、接受专家委员会评选的过程中，需要做大量的前期准备工作，有利于基金管理公司的运作更加规范和透明，作为最重要的机构投资者和市场的中坚力量，基金有意识地减少投机、短线的炒作方式，代之以理性、长期的投资方式，会在客观上起到稳定市场的作用。

社会保障基金入市可以采取两种方式，一是直接方式，设立专门的社保基金管理公司或参与发起设立开放式基金公司，对社保基金进行直接的管理与监督；另一种是间接方式，委托证券基金管理公司、券商银行、商业性保险公司等金融机构进行投资理财。考虑到我国社保基金的现状，目前我国主要采取间接方式，并在此基础上按照规范、稳健、专业化和市场化的原则搞好基金运作，防范和抵御各种投资风险。

1.设置合理入市比例。其入市并不是说所有的投资都投到股票市场，只是部分进入股市。由于投资股票风险比较大，我国也对其投资于股票的比例作了具体的规定，不高于40%.

2.注重投资品种的选择。挑选的基本标准是绩优而有成长性的公司，如国家重点鼓励发展的行业、品种和技术。从目前来看，业绩优良的蓝筹股将成为其投资的主要品种，而分散投资、波段操作乃至长期持股将可能成为其主要的操作手法。

3.严格选择基金管理人。严格核查其市场准入资格，通过考察经营机构注册资本、业绩、财务以及信用评级等条件，选择合格的基金管理人、基金托管人。此外，还要提高这些机构的整体素质，经常性的进行清理整顿，对不合格的及时清理出局。

4.保证投资期限与币种匹配。一是确保投资期限和负债期限大体一致，使投资的利率风险最小化；二是资产货币和负债的货币相匹配，使汇率波动的风险最小化。在初期以指导意见的形式明确社保经营机构在资产和负债的期限以及所持币种方面的匹配目标，待条件成熟后，以告示的方式引导社保经营机构将资产和负债进行匹配，并通过经常性的检查对其进行督促。

（三）谨慎稳妥推进社保基金投资海外市场

由于国际资本市场的发展比较完善，投资工具比较多，各项法规制度比较健全，投资收益相对较高，因此，投资国际资本市场是一个有效途径。进行海外投资对拓宽社保基金投资渠道，更加有效的规避和控制投资风险，缓解外汇储备压力、保持国际收支平衡、为资本项目管制的逐步放松起到积极作用，为完善人民币汇率形成机制创造条件。但目前我国社会保障制度尚需完善，资本项目尚未完全开放，我国社保基金投资海外应采取循序渐进的原则，谨慎稳妥地推进：

1.在投资策略上，采取谨慎的态度，并应当建立相应的风险预警和控制机制，以防范和减少风险。

2.在投资运作方式上，可以选择由社保基金自设机构进行投资，也可以选择委托国外投资机构进行投资。目前，社保基金进行国外投资的资金来源主要是国外上市的国有股减持部分，所以一般选择国际投资公司，今年11月29日，10家境外资产管理机构成为社保基金海外投资管理人。选择标准应该主要是看投资回报的业绩、收费及稳健程度如何，其中最重要的标准就是保证社保基金的安全。

3.在投资的分散化方面，可以将基金投资到不同国家不同行业的股票中。因为各国股票之间的相关系数比行业股票间的相关系数略高，投资于不同行业的股票对于分散风险更为有利。因此，可以首先选定几个全球性的、平稳增长型的行业，然后再选择一些相关度较低、市场稳定的国家，进而确定目标国家、目标行业中的龙头股作为投资对象，还可以采用股票互换方式进行投资。

4.社保基金进入国际资本市场，一定要制定合适的投资政策和战略资产配套策略，还要加强风险管理，资产负债管理和绩效评估。

此外，为提高安全性和效率性，应明确社保基金的治理结构，避免其低效率和道德风险。

（四）对社保基金投资运用绩效进行有效监管

我国社保基金采取委托方式，由基金投资管理公司负责基金的投资，必须对其进行严格监管。

1.建立完善的基金运营市场竞争机制。一方面选择资产投资管理人即投资管理公司的过程要透明、公开，通过招标等形式使投资公司之间形成竞争。另一方面在社保基金那与投资公司的合同中要规定“退出机制”，即如果投资公司在一定时期内没有达到所规定的目标，则社保基金可以从该投资公司和合同关系中退出，选择其他效益更好的投资公司。

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社会保障基金的运用方式的单一，决定了我国社会保障基金的运营收益低下，甚至有可能导致社会保障基金难以保持现有市值，社会保障基金运用方式的禁锢也使得国家经济调节受到不利影响，随着我国参与社会保障的人数越来越多，截至目前，全国社会保障基金的总数已达一万亿元，虽然我国社会保障基金的数额巨大，但是由于缺少科学的运营管理模式，社会保障基金的投资渠道受到很大限制，当前，我国只有少量社会保障基金运用到了国债市场和股票投资，大部分社会保障基金只运用于投资收益较低的领域，难以对社会保障基金进行保值，我国的社会保障体系也因此承受着越来越重的压力。吴江区于2011年开始按照参保职工缴费工资总额的5%，部分做实个人账户，但针对做实后的个人账户的投资运营，仍主要是采取在国有商业银行协议存款和购买国债等方式，由于投资渠道有限，同时还面临通货膨胀的风险，部分做实的资金无法实现保值升值。

(二)缺乏科学的社会保障基金的管理方式

我国的社会保障基金由国家社会保障部统一调配，各地区的社会保障部门只有按照预定方案对社会保障基金进行定期发放，其余金额大部分存入银行，只有少部分用来投资国债和股市，国家社会保障基金制度的限制及思想观念的保守使得我国的社会保障基金的运营受到很大程度的制约，相比较而言，西方发达国家的社会保障基金运营模式比较值得借鉴，西方发达国家的社会保障基金的运用由地方政府直接领导，地方政府根据不同地区经济发展现状和民生事业投资情况的客观事实，及时对社会保障基金的运用进行政策调整，甚至有一些国家直接将社会保障基金全权交付投资管理运营公司来进行运用，一些市场比较具备活力的国家，将社会保障基金充分运用于前景广阔的资本市场，并且从中获得了巨大的收益。

二、我国社会保障基金领域问题的解决方案

(一)弥补社会保障基金的缺口

我国社会保障基金的缺口很大程度上威胁了我国社会保障体系的正常运行，各地区的社会保障机构要及时认清当地社会保障体系中存在的弊端，采取科学的方式加以研究解决，要对政府部门私自挪用社会保障基金的现象进行坚决的处罚，赋予各地区社会保障机构一定的自，防止地方行政机构以行政权力干预社会保障基金的运作，对社会保障基金使用的机构，要进行科学的调查和监管，对社会保障基金的运行要采取责任到人的严格监管机制，防止社会保障基金运行过程中的腐败现象，要积极借鉴西方国家的社会保障基金运营管理经验，及时调整我国社会保障体系，尽快弥补我国社会保障基金的资金缺口，保证我国社会保障体系的正常运行。按照中央全面深化改革的总体部署，以社会保险全覆盖为目标，全国范围内逐步实施“全民参保登记计划”，推动建立完善更加公平可持续的社会保障体系。通过全民参保登记工作，吴江区可建立社会保险基础数据库和全民参保登记信息管理系统，完善登记信息数据动态管理机制，针对各类未参保人群制定扩面措施，实现本区户籍符合参保条件人员应保尽保，实现我区社会保障基金收入稳定增长。

(二)增加社会保障基金运用方式

社会保障基金运营方式的增加，会给我国社会保障基金的运营收益带来一定程度的提高，要及时解放我国社会保障基金的运营方式，允许更多的领域吸纳社会保障基金作为经营资本，将社会保障基金在合理的范围内运用到波动较大的股票市场和国债市场中，从活跃的市场发展中获得更大的经济收益，保障我国社会保障基金的市场价值和国家经济调整的力度。各地区要充分利用我国社会保障基金基数大的优势，将社会保障基金推广到更广阔的运营区域，切实降低我国社会保障体系的运行压力。

(三)建立科学的社会保障基金管理方式

要积极引进世界发达国家的社会保障基金的管理经验和运营模式，采取政府直接领导的模式，根据不同地区经济发展的情况进行差异化的社会保障基金调配，放开社会保障基金的使用条件，将社会保障基金交付给发展前景较好的投资运营管理公司，确保社会保障基金的市场价值得到提高。各地区要积极借鉴世界发达国家在社会保障基金管理领域的先进经验，国际上大部分发达国家养老保险制度实行国家层面的统筹。这种做法有利于劳动力的自由流动，减少制度运营成本，能更好地激励个人参保缴费。对于吴江区这样的经济发达地区，生活成本比较高，基础养老金应分为国家基础养老金和地方基础养老金，其中国家基础养老金实现全国统筹。

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构建具有中国特色的社会主义和谐社会离不开完善的社会保障体系支撑，而社会保障体系建立在社会保障资金的筹集之上。因此，建立起适应我国社会保障要求的稳定、可靠、有效的社会保障资金筹集机制，不但是社会保障事业发展的需要，而且是我国构建和谐社会的重要内容。

一、现行我国社会保障基金筹资模式的弊端

（一）筹资渠道单一、资金缺口大

社会保障基金筹资渠道应实现多样化，而目前我国的筹资渠道相对较为单一，当前只有养老保险、失业保险实行较低比例的收缴制度，医疗保险只在个别城市实行试点个人收缴制度，生育保险尚在酝酿之中。各项保障费用基本来源于职工就职的单位，而个人对于基金的支出很少，这在一定程度上造成社会保障基金来源受阻，资金缺口日益增大。目前我国养老保险基金已经出现支付危机，据有关部门统计，截至2004年底，全国范围内养老保险个人账户空帐规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。

（二）刚性不足、缺乏立法保护

社会保障基金收缴办法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社会，缺乏严格有效的法律依据和强制有力的硬性约束，对于未能按照规定上缴的企业或者个人缺乏法律惩治措施，这导致了社会保障基金缺口的进一步增大。此外以“费”的形式征缴资金不像以“税”的形式那样具有强制性、固定性等特性。

（三）参保面窄、社会化程度低

目前我国社会保险覆盖面仅限于城镇、工矿区的企事业单位，即使在这些已参保的企业中，实际缴费人数与应缴费人数也存有巨大的差距。而我国农村的社会保障基金才刚刚展开，农民还未能充分享受到城市居民的社会福利，加上农民负担过重，造成城乡差距的进一步加大，这严重阻碍了我国建设和谐社会的宗旨。因此，社会保障基金筹资模式改变势在必行。

（四）部门职能不清、管理机制混乱

我国目前参与到社会保障基金征缴的部门众多，这些部门囊括了地税、人事、劳动、民政、保险、卫生等单位，它们都在经办和社会保障基金。然而这些部门之间缺乏明确的分工，各自为政，各行其道，这造成了管理成本高，而效率低下的恶劣状况，严重阻碍了社保基金的征缴和统筹。

二、各国社保基金筹资模式比较分析

（一）世界各国社会保障基金筹资模式

目前，全世界已有172个国家建立了社会保障制度，社会保障基金筹资方式主要有三种方式：第一，征收社会保障税，即政府通过税收形式筹集社会保障金，直接构成政府的财政收入，并通过专门的社会保障预算进行管理。第二，征缴社会保险费，即通过雇主和雇员缴费形式筹集社会保障基金，不直接构成政府的财政收入，但由政府专门部门进行管理和运营。第三，强制储蓄制，即将雇主为雇员缴纳的保障基金及雇员按规定缴纳的保障基金，都统一存入个人专门的社会保障账户，其本金及相应利息收入均归个人所有，政府通常只保留少部门的税收调节权。

（二）各种筹资模式比较分析对我国的启示

三种社会保障基金的筹资模式在不同时期、不同国家和地区都曾起到良好的作用，但随着社会的发展变化，征收社会保障税这一形式越来越显示出其强大的生命力。社会保障税的实施使得社会保障基金的征收和管理有了严密的法律依据，并且，“以纳税筹集社会保障基金无疑更有利于体现社会保险的强制性，提高社会保障基金的征缴力度和统筹层级，有利于不同地区间企业的公平竞争，也有利于增强公民的纳税意识。”对于社会保障统筹缴款方式而言，它所依据的是部门性、地方性的法规，法律层次低，缺乏约束力，管理分散，不便于社会保障基金的征收和管理；而采取储蓄制形式，虽然考虑了收入与支出的对应关系，但是这种社保基金筹资模式对于账户管理要求较高，只适用于人口少，且地区发展水平差距不大的国家，特别是在经济发展不景气或企业经营亏损时难以保证社保基金的筹措时期。

通过以上三种筹资模式比较分析，结合我国目前社保基金筹资模式的现状，建议我国尽快开征社会保障税，充分利用税收三性的特征，依法征收社保基金，利用人们不断增强的纳税意识，提高我国社保基金征缴的到位率。

三、我国社保基金筹资模式必然选择——费改税

（一）社保费改税的优越性

1.广开税源，保障基金充沛。开征社会保障税可以广开税源，彻底改变现存由于自愿参保或者动员参保带来的导致社保基金征收不足的弊端。依据税法强制全部企事业单位及有关团体、个人等依法上缴社保税，保证社保基金筹集渠道的畅通，保障社保基金的充足率、到位率，从而最大限度地保障广大劳动者的基本权益，促进我国和谐社会的建设。转贴于中国论中国-2.加强社保基金征收管理，保障基金安全。社保税的实施，显示了税收的“刚性”原则，能够减少征管过程中的不缴、少缴、欠缴现象的发生，充分实现社会保险的强制性。社会保险费改税后，形成了“税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部门监督”的管理新模式。将社保基金的征收、管理、发放分别由相应部门负责，协调了部门的职能分工，社保基金实现“收支两条线”的运作，有效遏制了现存社保基金筹资和发放过程中腐败行为的发生，保障了社保基金的安全。

3.利于社会统筹安排与调度。社会保障税是国家为筹集社会保障基金，以工资薪金所得作为征税对象而征收的一种特定的税目，其既有一般税收的强制性，但又缺乏税收的无偿性。在全社会范围为以“税”的形式征收社保基金，克服了不同地区、不同部门间不公平现象的发生，避免因缴费率不同造成的企业负担不均，有利于社保基金在整个社会范围为统筹安排。社保税的开展在宏观和微观上保证了基金的征缴，推进了社会的公平进程；社会保障税的开征解决了原来劳动力因流动造成社保基金不能进行相应转移的问题，社保基金不会因为人员工作地变更而中断。

（二）社保费改税的可行性

我国目前基本已经具备了开征社会保障税的基本条件，开征社会保障税是切实可行的。这主要体现在以下方面：

1.当前对于社会保障费改税的征收模式已基本达成了社会共识，近些年社会各界对于要求开征社会保障税的呼声不断高涨，学术界对于开征社会保障税也进行了有益的探索，甚至提出了具体方案，这些研究和探索为开征社会保障税奠定了坚实的社会基础和理论基础。

2.从国际比较结果看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择社会主义市场经济条件下社会保障筹资模式的选择，开征社会保障税是我国市场经济下社会保障筹资模式的最佳选择。

3.我国已经具备了开征社会保障税的组织基础与经济基础。从组织基础看：税务机关经过多年的税收征管实践，拥有一只强大且素质较高的征收队伍、积累了大量和丰富的税收征管经验，作风过硬、业务精熟；具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为缴费户提供全方位的优质服务；有较严密的税源监控制度，熟悉和了解企业生产经营、工资水平、人员变化、财务收支等情况。从经济基础看：改革开放以来，我国经济实力以及城乡居民收入大幅提高，我国已经具备开征社会保障税的经济基础，我国的企业单位与职工个人也具有相应的承受能力。

（三）实施社会保障税的政策建议

1.加快《社会保障税》立法进程。原有的社会保障费主要是以行政政策为主要管理手段，给社保基金的筹集带来了大量问题，随着社保费改税的实施，配套的法律必需加快制定，为社会保障税提供法律上的依据。依据法律条款明确社会保障各个主体的权利义务关系，保证社会保障体系合法、有序运行。

2.加强农村社保筹集渠道建设。目前我国社保基金筹集中面临较为严重的问题之一便是社保基金覆盖面窄，特别是广大农民还主要依靠自我保障，这严重阻碍了我国社会主义新农村建设。为了最大限度的保障农村劳动人民的安居乐业，必须借助于社会保障税的特性，开拓农村社保基金的筹资渠道，扩大农村参保面。

3.社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则。各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。

4.明确社会保障功能的定位是保障而不是公平。社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。

5.实现社会保障税收收入统筹调剂。由于各个地区的社会保障收入能力和社会保障支出需要在不同时间段进行，因此，有必要建立起一个在全社会范围内的社保基金余缺统一调剂机制，减轻国家财政负担，协调地区平衡。

6.新旧筹资模式的衔接与转换。社保费改税是社会保障基金筹资模式的重大变革，因此，以税务部门为主导的征收管理体系与现行征收办法存在着诸多矛盾，社会保障费改税的实行必须做好两种新旧筹资模式的平稳过渡。这可以通过部门间职能的再分工来实现，对于原有社会统筹基金的处理，在社会保障税开征后要逐步由原来劳动部门统筹与管理的社保基金交由财政部门管理，列入国家预算，由现社会机构代为保管，按照国家财政保障预算项目规定予以使用，审计部门监督社保基金的使用和发放。

篇（5）

一、 社保资金来源多样化

社保资金中养老保险及医疗保险占据主要部分，特别是养老金成为我国一大难题。如2005年，我国养老社会保险个人账户亏空已高达8000亿元，而按照我国现行的养老社会保险制度，我国的养老金工资替代率约为58.5%，其中20%来自社会统筹，38.5%来自个人账户，显然，如此巨额的个人账户的亏空已对养老社会保险制度构成了严重的威胁。例如养老社会保险转制成本处置政策的制度性缺陷导致社保资金的缺口增大。目前我国的养老社会保险筹资模式由现收现付制转入部分积累制。而实行部分积累制后，按照当时的规定，通过养老社会保险缴费所筹集的资金在使用时分为两大块，一块进入社会统筹基金，一块则进入个人账户，进入个人账户的资金达个人缴费工资的11%.由于有部分养老社会保险缴款进入了个人账户，结果导致在转制前参加工作的老职工在原现收现付制下积累的部分养老金权益无法在新实施的部分积累制中找到对直的资金来源，这就产生了所谓的养老社会保险转制成本。此外，根据我国2010年11月1日零时最新统计：60岁以上老人已占到总人口的13.26%，65岁以上老人占总人口的8.87% ，同比上次2000年普查上涨了1.91个百分点。而国际老龄化社会的标准是：60岁以上老人占总人口>=10%、65岁以上老人占总人口>=7%，我国已大大超出了这一标准。

那么，政府该如何能更多地筹集社会保障资金？从中国的实践来看，政府可以通过无偿性收入（税收）、有偿性收入（债务）、变卖公有资产及社保基金证券化来达到增加社会保障资金的目标。

(一)无偿性收入筹资

利用税收为社会保障制度筹资最大的优势在于它的无偿性，政府没有还本付息的压力。随着“费改税”的逐步推行，开征社会保障税业已提上了议事日程，其主旨在于解决社会保障资金筹集中的非效率问题。在社会保障资金筹集的过程中，环节过多，操作复杂，人财物耗费巨大，直接导致了效率的低下。开征社会保障税达到“强化社会保险费的征收，解决统筹缴费中的拖欠问题”，“使社会保障资金的筹集固定化、规范化、社会化、集中化”的目标，在当前难以企及。

例如，三成彩票公益金划拨社保基金的资金注入。

财政部网站公告显示，每年都有大量的中央彩票公益金分配给全国社会保障基金，用于补充全国社会保障基金的不足。据全国社保基金会理事会官方网站上公示的年报统计，2002年至2010年，中央财政共拨入全国社保基金资金共计3641.74亿元。其中，彩票公益金约为771.12亿元，占到划拨总额的21.17%。这九年间，全国共筹集彩票公益金2512.91亿元，划入全国社保基金的占到30.69%。据全国社会保障基金会理事会办公厅综合处相关负责人介绍，中央彩票公益金是财政拨款的重要组成部分。每年的彩票公益金并不会作为专项资金被专项使用，而是由基金会统一管理运营。划拨变动：社保分成60%中央彩票公益金。

(二)有偿性收入筹资

发行长期国债来筹集社会保障资金是许多制度设计者的底线，长期的国债可以为社会保障制度提供必须的资金，可以变现收现付制为基金制，且为国企改革、整个国民经济的好转提供制度保障和充裕的时间。支持这一观点的理由可以概括如下：

1、宏观债务负担不高，国债负担率和财政赤字率远远低于国际警戒线

在我国国有商业银行不良贷款总规模当在27000亿元以上。除去可以回收的，这其中不良贷款的净损失将在19860亿元左右，占1999年GDP的24％。相比之下，国家对国有职工的隐性养老金债务的总额具有更大的不确定性。

2、居民应债能力偏低

整个20世纪如年代居民的应债能力基本上在1％上下徘徊，波动很小。而居民储蓄存款增长年均32.7％，增长既快且稳，低下的居民应债能力给政府以充分的发债空间。

在制度变迁的过程中，随着经济风险由集中控制向分散化的转变，未来的不确定性使得居民进行储蓄成为必然。这部分储蓄通常是由于防范不测之需和谨慎性动机而进行的储蓄。另一部分储蓄则为由于国有企业资产的流失，以及国家金融资产转移到个人手中而形成的储蓄。随着国家金融存款实名制，居民储蓄存款在很大程度上便得以明示。这样一来，居民用来应债的资金来源便不如现在这般充足。居民的实际应债能力便会大大提高，进一步提高它的余地便不会太大。

3、财政赤字和国债规模的扩大不会引起通货膨胀

1993年以后财政不再向中央银行透支斩断了财政赤字直接形成银行增发货币从而引起通货膨胀的可能性。

(三)公有资产出售

2001年的国有股减持，到今天的国有股转持，“肩负国家养老战略储备”的全国社保基金终于重获稳定的资金来源。

国有股转持社保基金，主要的意义在于增加了社保基金的资金来源，在当前促进内需、鼓励消费的宏观经济政策下，此举体现了国家完善社会保障体系、保障民生的决心。虽然划转给社保基金的股权还不能满足社会保障的需要，但对于提升老百姓对于国家给予养老支持的信心是很大的。据全国社保基金理事会理事长戴相龙介绍，截止到2010年12月底，国有股转持、减持223.08亿股，发行市值达到1307亿元。

一方面，如果可以用发行大量国债的方式来为社会保障体制筹集资金，那么出售资产同样可以达此目的。资料表明，增加的政府开支主要投入了国有部门，发行国债就意味着国有部门的扩大，而出售资产则意味着国有部门规模不变或者收缩。从这个角度来看，发行国债只是一种筹资行为，出售资产筹资可以同时成为国有经济布局调整的手段，可以把宏观的总量政策与微观的结构性改革结合起来。 另一方面，由于我国国企改革不到位，难以做到自负盈亏，财政安排了大量的亏损补贴加重了财政负担。同时 ，长期过多的补贴，也不利于企业发展，易形成对补贴的依赖性。因此，适当地出售国有资产有利于财政的优化，有利于财政体系和证券市场的健康，按照最新国家“有进有退”方针对国有经济进行根本性的改革和布局调整，大幅度收缩战线，也是中国经济实现长治久安的必由之路。

(四) 证券化

(1)成立投资公司使其证券化上市筹集资金。

(2)新上市股份公司原始股按一定比例出售给社保基金，社保基金在从市场上得以变现筹集资金。

(3)投资产业尤其是资源类产业并使其成为未来上市的股东。在证券市场筹集资金。

(4)在股市低迷时投资证券市场中价值极被低估股票，以取得投资收益。

二、 社保资金管理多样化

作为国家重要的战略储备，全国社会保障基金目前的资产规模已超过9000亿元，比建立之初增长了10倍之多。 这笔老百姓的“养命钱”，究竟是如何在十年多的时间里践行其“保值增值”的投资理念呢？坚持增强投资运营好全国社保基金的历史责任感。社保基金事关民生改善、社会稳定和国家长治久安，管好人民每一文“养命钱”是国家赋予的崇高使命和历史责任坚持审慎投资方针，确保全国社保基金长期稳定收益。要坚持长期投资、价值投资和责任投资的理念，正确处理扩大基金规模和优化资产结构、提高基金收益和防范投资风险的关系，建立安全有效的投资决策和风险管理体系

全国社保基金成立于2000年8月1日，这笔基金是中央政府集中的社会保障资金，主要用于弥补我国人口老龄化时期养老金收支不足，担负着我国应对老龄化高峰时期社会保障的重要任务。

(一)投资股权投资基金(即PE)

2008年底至2009年初，全国社保基金以国内第一家可以自主投资PE的机构投资者身份，承诺对弘毅和鼎晖两只股权投资基金各投资20亿元。 在此之后，全国社保基金不断加大PE投资，到2010年底一共投资了8只PE，承诺投资127亿元，实际出资78亿元。

(二)投资股票

全国社保基金已先后对交通银行、中国银行、工商银行、农业银行、国家开发银行、京沪高速铁路、大唐科技集团等进行直接股权投资，目前累计直接投资近1700亿元。

(三)投资产业

投资资源类产业，随着经济发展，资源不断被消耗，资源日益稀少，随资源价格不断上升，达到保值增值。 投资有发展产业。

(四)支持保障房建设

“社保基金管的是全国人民的‘养命钱’，只有在风险几乎为零的情况下，才会介入。”一位国有大银行公司部的有关人士说，今年国务院明确提出了全国要建设1000万套保障性住房的任务，并与各级地方政府签订了责任状。在全国“两会”开幕前，全国社保基金宣布投入保障房建设，释放了明确的政策信号。“保障房”加“社保基金”， 更稳固的保障房资金来源和更可靠的社保基金投资收益。更稳固的保障房资金来源和更可靠的社保基金投资收益。

三、结论

与我国人口老龄化加快发展趋势相比，现有社会保障基金规模依然不足，全国社保基金未来发展空间仍然十分巨大，提高社保基金投资收益率的潜力还很多。今后，全国社保基金要增加对社会保障房建设的支持力度，增加委托股票投资的组合，稳定和增加对股票的投资，增加对未上市公司股权和股权投资基金的投资，创造条件启动对养老事业项目的投资，适当扩大对境外投资的范围和金额。根据全国社保基金理事会的预测，到2015年，全国社保基金理事会管理的基金规模将达到1.5万亿元，而在其“保值增值”投资理念的指导下，其未来的投资也将更加成熟稳健。现有社会保障基金资金明显不足，今后需要社保资金来源保证社会保障资金来源多样化及有效的管理变得尤为重要。改革要扩大思路，政府可通过无偿性收入（税收）、有偿性收入（债务）、变卖公有资产及社保基金证券化这四种方式来保障社保资金来源的稳定。无偿性收入（税收），可增加资源税，即可增加收入还可以减少资源浪费。社会保障基金可以使社保基金证券化，以及投入保障房建设。社保资金来源及管理的多样化，使社会保障基金不断扩大和保值增值。

参考文献:

[1]朱永利 政府在养老保险制度发展中的职能 [期刊论文] -现代企业教育2008(20)

[2]石宏伟.孟庆超 我国社会养老保险基金增值的投资分析 [期刊论文] -江西社会科学2008(10)

[3]于慧君 我国养老基金投资模式的选择与对策 [学位论文] 硕士2006

[4]周志凯 试论养老保险制度的可持续发展 [期刊论文] -理论月刊2005(6)

篇（6）

（山东财经大学公共管理学院社会保障2011级研究生）

【摘要】作为社会运行的安全网，我国的社会保障肩负着维护

亿万民众的基本生活保障和保持社会稳定的重大使命，其改革也逐

步进入深水区。然而我国目前面临着人口老龄化、社会保障基金的

资金缺口以及社会保障基金收益率低等一系列问题，这都对我国的

社会保障基金不断保值增值提出了客观的要求。因此，如何实现我

国社会保障基金的合理投资，从而提高国民的生活水平，是一项极

其重要的研究课题。

【关键词】社会保障基金；投资运营；基金管理；保值增值

一、社会保障基金投资运营的相关理论

（一）社会保障基金的概念

社会保障基金是指通过发行基金份额，集中投资者的基金，由

基金托管人托管并由基金管理人管理和运用资金，从事股票、债券

等金融工具投资的一种间接投资方式。在现代社会，通货膨胀是市

场经济中的客观现象，往往随经济的周期性波动而呈现出周期性变

化。

（二）社会保障基金投资运营的原则

1. 安全性原则

社会保障基金投资运营的安全性原则，是指社会保障基金投资

经办机构必须绝对保证投资的社会保障基金能够按期如数收回，并

取得预期投资收益。社会保障基金是为了确保未来的债务支付的对

象，用于支付基本生活保障待遇对象的积累资金，在被保险人遇到

事故需要资金时，社会保障管理机构必须履行给付原则。

2. 收益性原则

收益是社会保障基金实现自我积累的重要途径，也是衡量社会

保障基金投资成败的关键指标。从理论上来看，虽然社会保障基金

投资的目标是为了保值增值，但因为通货膨胀、工资增长及替代率

等因素的影响，这就要求社会保障基金投资要有比较好的收益，这

样才能使社会保障基金在逐渐积累的过程中慢慢的强壮起来。

3. 流动性原则

尽管社会保障基金的支出通常是有计划的，不会发生像商业性

财产保险那样因突发性大灾害导致资金支付高峰的不确定性现象，

但同样需要保持一定份额的基金能够及时满足社会保障待遇的给

付。所以，在投资运营过程中同时要求兼顾变现性原则，也就是说

社会保障基金的投资在不发生贬值的前提下应当可以随时的流动。

二、我国社会保障基金投资运营存在的问题

（一）社会保障基金积累不足

造成社会保障基金积累不足情况的原因有很多：第一，中国的

社会保障基金筹资模式一直基本上都是现收现付制，在引入个人账

户后，由于人口老龄化和转制成本无法消化，个人账户被挪用现象

严重，有名无实、空头运转。第二，我国社会保险制度一直以来都

实行岗位挂钩制，然而只有工作的人才能享有这项制度，虽然允许

其他人自愿缴费，但纳入的这些人员数量有限，因此参保人少导致

社会保障基金积累不足。第三，部分企业拖欠保费现象严重。有的

企业经营效益不好，利润薄弱而缴不起保费；有的企业领导重视不

够，不缴或少缴保费。

（二）社会保障基金投资收益波动较大

我国社会保障基金历年收益情况表

项目

年度

投资收益额（亿元） 投资收益率（%） 通货膨胀率（%）

2006年619.79 29.01 1.50

2007年1，453.50 43.19 4.80

2008年-393.72 -6.79 5.90

2009年850.43 16.12 -0.70

2010年321.22 4.23 3.30

表1 统计了2006 年—2010 年我国社会保障基金的收益情

况。总体来看，社会保障基金的收益率波动较大，收益情况并不

乐观。股票投资的收益情况不佳也是其中的一种情况。2006 年开

始，我国股市牛气冲天，上证指数涨幅高达130.43%。但2008 年

后，股票市场又处于低迷的行情。其中，收益率最高的2007 年，

为43.19%。但是2008 年受经济危机的影响甚至出现了负值，说明

社会保障基金实际上出现了“缩水”，连最基本的“保值”目标都

没有达到。

（三）社会保障基金监管不到位

1. 社保基金监管法律立法层次低

社会保障基金是一项特殊的公共基金，既决定着人民生活和社

会稳定，又与经济建设和资本市场发展密切相关，应该实现依法监

督管理，但目前只在《劳动法》和《社会保险费征缴暂行条例》中

作了原则规定，具体监管依据只是部门规章和规范性文件，法律层

次很低。

2. 基金监管人员专业素质较低

目前社会保障基金监管人员的专业素质普遍较低，影响了监管

的效率和监管的权威性。社会保障基金的监管以行政监管为主，由

于政府行政管理部门事情繁杂较多，监管人员又缺乏相关的社会保

障基金专业知识和相关法律常识，而且社保基金管理工作本身又具

有业务复杂、资金量大、牵涉部门多等特点，这就使得监管不到位，

甚至会出现监管效率低下和监管真空。

三、我国社会保障基金投资运营的对策分析

（一）拓宽社会保障基金的筹资渠道

1. 建立纳入财政预算的筹资主渠道

事实上，政府只能履行有限的社会保障基金筹资责任，如果仅

仅采取安排满足于一时一需的财政支出方式显然是不够的。要从根

本上解决问题，只有通过立法的途径，在相关的法律条文中应规定

我国各级财政每年必须安排社会保障基金支出预算，将合理调整财

政支出结构作为筹集社会保障基金的主渠道，以保证社会保障基金

具有稳定、可靠的来源。至于纳入财政预算后具体的支出途径，可

以通过股市变现部分国有资产，从各省行政事业性收费中提取一定

比例资金等都是可以探讨的方式。

（二）积极有效的实行多元化投资战略

在广泛利用组合投资的今天，稳妥性产品是现阶段在投资品种

的选择上的首选，但是应当尝试着创新其他的投资工具，比如社会

保障基金可以投资到电力、石油、通讯、铁路、高速公路、港口等

基础建设项目，或者可以购买其经营权或使用权若干年，在经营或

使用的期限内收取有关费用或将约定的收益率作为投资回报。这些

项目具有资金需求量大、投资回收期长，但投资回报率较高而且较

为稳定、风险小的特点，而这些恰好符合社会保障基金可以长期使

用但必须低风险运作的特点，可以为社会保障基金赢得较高的投资

回报。

（三）构建和谐稳定的投资运营环境

社会保障基金的投资运营需要和谐稳定的环境，只有创造出健

康、完善的投资环境才能防范和降低各种风险的发生，从而促进社

会保障基金趋于平稳的运营。因此，我国应从以下几个方面来改革

和完善投资运营环境：第一，应当将社会保障部门的基金管理和运

营职责分开。社会保障管理机构和社会保障经营机构必须分开，只

有这样才既可以发挥专业性运营机构的投资运营的优势，又有助于

形成有效的监督与制约机制。第二，大力发展机构投资者，形成一

个托管人市场。在一个自由成熟的资本市场中，托管机构一般由投

资银行和专业基金管理公司担当，而商业银行和保险公司都不是社

会保障基金首选的投资托管机构。第三，应进一步规范我国债券和

股票的市场环境，鼓励债券品种多样化。为此，应该通过相关的法

律法规进一步健全和规范股票、债券市场，为我国社会保障基金的

投资运营创造出良好的外部环境。

参考文献

[1] 郑功成，《社会保障学》[M]，北京：中国劳动社会保障出

版社，2005 年7 月

[2] 吕学静，《社会保障基金管理》[M]，北京：首都经济贸易

大学出版社，2010 年6 月

[3] 郑旭，《我国社会保障基金监管法律制度研究》[D]，郑州：

郑州大学硕士学位论文，2009 年5 月

[4] 李珍，《社会保障原理》[M]，武汉：武汉大学出版社，

2006 年9 月

[5] 胡英，《我国社会保障基金投资运营研究》[D]，长春：吉

篇（7）

作为社会保障制度的制定者和实施者,政府在社会保障方面至少应该负有确立社会保障相关法律之责、保障人民享有社会保障权利之责、为社会保障提供必要的财政支持之责、保证社会保障制度正常运行的监管之责等多重责任。[1]本文将针对其中一方面,即目前我国政府为社会保障所承担的财政责任进行现状分析并提出建议。

一、理论分析

社会保障制度的制度目标需要通过一系列经济手段才能得以实现,因此稳定的资金来源是社会保障制度长期稳定运行的重要基础。国家认同说、公共职责说等众多理论都表明政府在社会保障方面负有不可推卸的责任(当然也包括财政责任),其具体理由与相关重要性在此不再赘述在现实制度中,由于各国在历史文化传统与社会保障理念方面的不同,政府财政在社会保障方面承担的责任大小也不尽相同。例如福利国家的“一揽子财政”包揽了几乎全部社会保障项目;而极端强调“个人责任”的典型国家智利则仅仅在社会救助方面由政府承担极为有限的财政责任,二者的差别之大显而易见。具体从社会保障的各项目来看:第一,针对最贫困、最无助的弱势群体设置的社会救助是政府应该承担的最起码的责任和义务,这已经形成了广泛的共识,各国在社会救助项目中采取的也都是无偿救助的方式,政府财政是为社会救助提供资金来源的最主要的责任主体;第二,社会保险强调得更多的是个人、企业与政府三方的“责任共担”,因此政府财政在社会保险中应该承担的主要是供款责任。在我国,政府财政承担的主要是社会保险基金收不抵支时的最后兜底责任。另外,由于社会保险转型带来的“转型成本”也是政府财政需要承担的特殊责任;[2]第三,社会福利是体现经济福利性、旨在提高国民生活质量的社会政策,在提供福利设施或发放福利津贴等方面,政府财政需要承担的主要是相应的拨款补贴之责;第四,社会优抚主要是我国针对部分军人设置的项目,从某种意义上说政府就扮演着军人的雇主角色,因此不管社会优抚的形式如何,政府财政都应该担负起相关的经济保障之责。

二、我国政府在社会保障方面的财政责任承担现状

在实际操作中,政府在社会保障方面的财政责任承担状况直接体现在政府在社会保障方面的财政支出状况。表1是我国与社会保障有关的一些政府财政收支状况。

        

数据来源:《中国统计年鉴2006》,中国统计出版社, 2006。从表1可以看出,近年来我国财政收入增长迅速,每年都以2位数以上的速度增长, 2001年和2004年的增速还超过20%,因此财政收入占gdp总额的比例也呈现稳步上升的状态,及至2005年财政收入已经达到31649·29亿元,占gdp的17·4%。与此同时财政支出方面增长也比较迅速,且财政支出总额始终高于财政收入总额,表明我国财政仍然长期处于赤字状态。

我国政府财政在社会保障方面的支出情况可从表2、表3、表4具体反映:

通过对以上各表数据的分析,①笔者认为,可以得出以下几点认识:

1.国家财政在社会保障方面的支出额及占财政总支出的比重正在迅速增加

仅国家财政用于“抚恤和社会福利救济费”一项的支出,就从2000年开始迅速增加, 2002年和2003年该项支出的增幅更是高达39·86%和33·74%,在国家财政总支出中所占的比例也从2000年的1·34%稳步增长到2004年的1·98%,充分体现了国家财政对社会救助、社会福利以及社会优抚事业的重视。不仅如此,政府从1998年开始每年拨款补贴基本养老保险和下岗职工基本生活保障,并将社会保险管理及运行费用也同时纳入财政预算,反映在表2中即“社会保障补助支出”一项(目前暂时缺少1998~2001年政府用于该项支出的具体数据)。2002年以来,国家财政用于该项目的支出也显著增长,每年的增长率都超过20%,在财政总支出中的比例也从4·61%增长到5·65%,说明国家财政对相关补助的投入力度正在迅速加大。

2.社会保障方面的财政支出增长率大于财政总支出的增长率

根据表2的数据, 2002~2004年间,国家财政用于社会保障的支出,即社会福利救济费和社会保障补助支出之和分别为1390·20亿元、1760·94亿元和2087·96亿元,②2003年和2004年分别比上年增长26·67%和18·57% (2002年以前用于社会保障补助支出数据缺乏,不具可比性)。而同年国家财政总支出的增长率则分别为11·8%和15·6%,大大低于社会保障支出的增长率。由此也可以说明,国家财政在社会保障方面的投入力度是逐年加大的。

3用于“抚恤和社会福利救济费”的支出中很大一部分

用于支出“社会救济福利费”从表3可以看出,后者占前者的比重从1998年的20·61%上升到2001年的33·74%,到2004年则已经稳步上升到47·08%。由于这部分资金主要用于农村救济、城市居民最低社会保障等社会救助系统,所以近年来国家财政对城镇居民最低生活保障制度的高度重视和大力推进实施可能是其快速增加的原因之一。当然,用于社会优抚和灾害救助方面的支出资金增长不多也可能是造成这一比例较高的部分原因。

4.国家财政用于社会保障补助的支出明显多于用于抚恤和社会福利救济的支出

这显然是由于目前社会保险是我国社会保障体系中的主体部分,不管是覆盖人数还是涉及的收支金额,社会保险都远远多于社会救助和社会福利等项目。再加上1998年国务院明确提出并开始推行“两个确保”工作(即确保下岗职工的生活保障费按时足额发放、确保离退休人员的养老金按时足额发放), 2000年建立全国社会保障基金,同年在东北开始试点“部分做实个人账户”等等,一系列政策措施所需要的财政拨款补助都包含在国家财政的社会保障补助支出当中,该项支出增长迅速且数额较高也就不足为奇。

5.国家财政拨款在全国社会保障基金中占有极大份额

全国社会保障基金理事会成立于2000年11月,最主要的功能是为日后人口老龄化危机的到来进行基金储备。从成立之日起,财政拨款就成为其最主要的资金来源,不仅在拨款数额上逐年增加,且在基金总资产中所占的比例连续4年高达95%以上,直到2004年这一比例才降至83·8%,因为2004年全国社保基金追加了在股票和货币市场方面的投资,总资产中各种投资所占的比例开始上升。由于全国社会保障基金属于长远期的战略储备性质,所以国家财政拨款投入的增加表明了我国政府正在为社会保障尤其是社会保险的良性运行进行长期部署,同时也正在承担起更加长远而持久的责任。

三、结论与建议

通过以上对有关数据的分析得出以下几点结论:

1.我国政府正在为社会保障承担起越来越多的财政责任前文从财政支出额、支出比例等多个角度得出的认识都已经论证了这一结论,在此不再赘述。

2.财政关注的重点是社会保险和全国社会保障基金,集中体现了政府对社会保障承担的财政责任这一点是由二者的地位和性质决定的。社会保险是我国社会保障体系的主体部分,全国社会保障基金为社会保障制度的中长期发展储备着重要能量,财政在这两方面的支出集中体现了政府财政承担的社会保障责任,同时也充分说明政府已经意识到自身在社会保障制度完善过程中所需要承担的不可推卸的责任。

3.国家财政用于社会保障方面的支出比例仍然较低,政府的社会保障财政责任仍需强化截至2004年,国家财政用于社会保障方面的支出(包括抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出两大部分)仅占财政总支出的7·33%、当年gdp总值的1·52%。而与此相比,发达国家用于社会保障与社会福利支出占gdp的比例基本都在10%左右甚至更高。可见我国政府应该承担的社会保障财政责任亟待强化。

4.国家财政在社会保障支出方面的信息披露很不全面由于相关信息披露不够透明,不仅数据更新较慢、时效性较差,且国家财政用于社会保障方面的支出项目都很笼统,很难查阅到与社会保障具体项目相对应的收支情况,中央与地方政府的支出明细也很少分别统计,因而难以知晓各级政府在各具体项目的财政责任承担情况。

四、建议

为了进一步彰显我国政府在社会保障方面的财政责任,加快我国社会保障体制的制度建设,笔者在上述分析的基础

上提出以下建议:

一是继续加大国家财政用于社会保障方面的支出比例

社会保障制度的建设和完善都离不开财力的支持。如前所述,虽然我国财政近年来用于社会保障方面的支出比例年年增长,但相对而言仍然偏少,政府应该承担的社会保障财政责任有待进一步强化。党的十七大报告指出:“社会保障是社会安定的重要保证”,要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保证人民基本生活”,①再次明确了社会保障制度的重要性以及政府加快建设社会保障体系的决心,相信未来几年政府财政用于社会保障方面的支出将会得到持续的提高。

二是将养老保险、医疗保险、最低生活保障制度以及全国社会保障基金作为政府财政资金投入的重点

党的十七大报告强调,完善社会保障体系需要“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”,还需要“采取多种方式充实社会保障基金”。②这说明我国社会保障制度目前亟需突破的瓶颈就是养老保险、医疗保险和最低生活保障制度,而这三项问题的解决除了合理的制度设计之外都需要财力进行维系。政府作为养老保险和医疗保险的责任主体之一,作为最低生活保障制度的唯一责任主体,其承担的社会保障方面的财政责任应该重点体现在这三方面。而需要采取多种方式进行充实的全国社会保障基金,政府财政的补贴也无疑是其最重要的资金来源之一,其对基金的不断增值起着不可或缺的重要作用。

三是提高相关信息透明度

如前文所述,国家财政在社会保障支出方面的信息披露透明度还有待提高。笔者认为,可以根据情况采取加快政府网站统计数据更新步伐,提高相关统计数据的时效性,将社会保险、社会救助、社会福利等社会保障体系子项目纳入政府财政支出明细等做法改善此类问题,相信类似做法会对政府财政责任的研究工作起到积极作用。

篇（8）

    (一)根据国情,依照法律,确立行政、监管分立或统一的监管结构

    社会保障基金监管较成功的国家在推进社会保险制度时,都首先注重法制建设,以其作为强制性监管的依据和行为规范。如英国1911年颁布的《国民保险法》、美国1935年颁布的《社会保障法案》、瑞典1962年通过并颁布实施的《国民保险法》、新加坡1955年7月通过的《中央公积金法》,都作为本国综合性社会保障法律确立了各自的社会保障体制。

    在具体监管结构上,各国依据国情不同,分别建立起行政、监管分立或统一的监管结构。如美日等国实行行政与监管的分立。在美国负责社保基金监管的机构包括:劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等,其中,联邦社会保障计划的监管组织以财政部和独立的社会保障局为主,劳动部配合;作为第二支柱的私有养老计划的监管以劳动部为主,财政部等起配合作用。具体行政管理部门为联邦政府的社会保障署,在全国有1000多个分支机构,具体从事社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询以及资金发放等工作。在日本,监管与具体执行机构分立,其监管机构包括中央和地方两级,中央行政管理机构为厚生省和劳动省,地方行政管理机构为都道府县,其国民年金课负责有关年金的行政管理工作,并对所辖市村町进行指导;保险课负责健康保险的实施及指导、监督工作。执行机构也分中央和地方两级。中央执行机构为社会保险业务中心,负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为社会保险事务所(全国共304家),负责投保人加入健康保险和年金的资格认证、注册、档案记录和保险费收支手续等方面的工作。

    英国、瑞典等国建立了行政、监管统一的监管结构,其监管主体具有较强的独立性。英国社保基金由社会保障部集中统一领导,并由各相关机构分级执行。就国民保险和社会救助而言,社会保障部不仅是其监管机构,亦是直接办理组织,从个人保障账号的管理、待遇资格的审查,到资金的发放,都由社会保障部负责,社会保障部既是规则的制定者,又是规则的执行者、监督者。在瑞典,社会保障基金统一由国家社会保障委员会进行管理,该委员会设在国家社会保险局。各级地方政府成立专门的社会保障管理机构,形成从中央到地方的独立、统一的专门网络。

    (二)强化执法权威,确立监管主体独立性,加强垂直管理,加强各监管主体协调机制

    社保基金是保障国民福利的重要公共基金,各国都建立了法律法规以确保基金的安全管理与运营。各发达国家社会保险基金的监管组织各具特色,但都表现出以下特点:社会保险行政管理部门都注重强化执法权威,确立监管主体独立性,加强垂直管理,并确立各监管主体的协调机制。

    以美国为例,其监管结构中十分重要的社保和医疗统筹基金信托董事会,由财政部长任董事会主席,劳工部部长、医疗卫生部部长和社会保障总局局长为董事,另有两名独立董事,由总统任命,参议院批准。具有较强的独立性和监管权威,同时加强了各部门协调。社保局在1994年克林顿总统改组社保体系时,升级为独立的、直接向总统和国会汇报的机构,其各种具体的制度规定是全国统一的,各州不得与之相抵触。此外,1994年,克林顿总统创立常设的“社会保障咨询理事会 ”(Social Security Advisory Board)是一个跨党派的咨询机构,独立于行政部门,进行整体监督咨询和评估,保证了监管体系的独立、总体协调。

    英国由社会保障部集中统一,各相关机构分级执行。瑞典社会保障基金统一由国家社会保障委员会进行监督、管理,该委员会设在国家社会保险局,各级地方政府也都成立了专门的社会保障管理机构,这些社会保障管理机构作为一个独立的行政部门或全额事业单位,不依附于任何别的部门,并按照行政区划分级设置自上而下的独立体系。

    二、我国社会保险基金监管的有效性研究及政策建议

    (一)我国社会保险基金监管现状

    1997年,我国实行社会保障基金收支两条线管理模式,财政部介入社会保障基金的管理和运行并承担相应的财务监管职能。1998年,劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司,各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构,初步确立了我国社保基金监管体系。

    在基金管理方面,存在着管理体制不顺畅和监管建设滞后等问题。地方政府违规现象频繁,部分地方没有将社保基金当做公共资金,对基金的重要性认识不够,将其作为地方性的资金。监管力量较薄弱、监督体制不顺。同时,由于立法层次较低,执法缺乏相应的权威性和稳定性。横向对有关部门,纵向对地方政府,都存在一些监督不力的问题。逐步搭建企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式,亦日益成为提高社会保险基金监管有效性的重要课题。

    (二)完善社会保险基金监管,加强监管有效性的政策建议

    1. 强化监管力量,适当集中,加强社保基金监管体系改革。

    目前,每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元,监管力量与当前监督工作的需要不匹配,监督力量薄弱。可适当强化相关监管力量,以满足社保基金运营、管理的需要。在监管组织结构方面,从社保基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发,可采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式,在现有制度的基础上加强监管的集中度,以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。当前,需要积极研究探讨基金监督独立于社会保障行政事务的设立。

    2. 提升统筹层次,加强垂直管理。

    目前,大多数国家的基本社会保障采取由中央政府集中统筹的方式进行管理和运作。在这种模式下,中央政府负责统一制定重大的全国性社会保障政策,具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担,地方政府只是根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务。在中国目前以县级统筹为主的条件下,社保基金的管理和运作更多地集中在地方政府的手里,如果制约和监管不利,就会为一些挪用和违规案件提供机会。因些,无论从防范化解风险的角度,还是从基金管理和监督的角度,提升统筹层次、加强垂直管理是下一阶段中国社保基金监管改革的重要方向之一。

    3. 推进社会保险基金监管的市场化。

    目前,欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展,拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快。我国近年来相继颁布的企业年金法规和规章,已逐步搭建起企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式。市场化运营以后,企业年金的管理体制发生变化,社保经办机构不直接参与管理,企业年金按照相关规定进入资本市场运作,金融机构成为社保基金管理运营主体。监管机构可综揽全局,强化各种制度,规范市场行为,加强监督检查,进一步推进社会保险基金监管的市场化。具体如:对原来建立的补充养老保险向企业年金制度过渡的指导意见,按照平稳、有序、合规、安全的原则,指导企业年金基金管理机构做好接收管理运营工作;总结第一批企业年金管理机构资格认定工作经验,对有关机构管理资格进行适当整合,适时进行第二批企业年金基金管理机构资格认定;继续完善企业年金配套政策,研究拟定企业年金集合计划管理办法,解决中小企业参加企业年金的实际问题;会同有关金融监管部门、组织中介力量,对企业年金基金管理机构内控制度、市场运营等情况进行监督检查。

    【参考文献】

    1.巴曙松,《中国金融市场大变局》[M],北京大学出版社,2006。

    2.巴曙松,“基于风险的企业年金监管框架构建:对中国监管状况的评估及其发展展望”,工作论文。

    3.巴曙松等,“社保基金管理探寻制度优化之路”[N],第一财经日报,2007. 1. 4。

    4.林治芳,《社会保障资金管理》[M],北京:科学出版社,2007。

    5.邓聿文,“社保基金面临监管和投资模式的创新”[J],中国社会导刊,2007. 4。

    6.张国平,“我国现行社会保险基金制度中存在的问题及对策”[J],财会研究,2005. 2。

    7.劳动和社会保障部,国家统计局,“2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报”[R],2005。

    8.范晓勇,“陈良司长访谈:审计是社保基金监督体系中的重要环节”,2007. 4。

    9.袁泽春,“刘梅同志访谈:基金监督工作面临前所未有的新形势”,2007. 1。

    10.吕学静,日本社会保障制度[M],北京:经济管理出版社,2000。

    11.和春雷,社会保障制度的国际比较[M],北京:法律出版社,2001。

    12.和春雷等,当代德国社会保障制度[M],北京:法律出版社,2001。

    13.李珍,社会保障理论[M],北京:中国劳动与社会保障出版社,2001。

篇（9）

（一）根据国情，依照法律，确立行政、监管分立或统一的监管结构

社会保障基金监管较成功的国家在推进社会保险制度时，都首先注重法制建设，以其作为强制性监管的依据和行为规范。如英国1911年颁布的《国民保险法》、美国1935年颁布的《社会保障法案》、瑞典1962年通过并颁布实施的《国民保险法》、新加坡1955年7月通过的《中央公积金法》，都作为本国综合性社会保障法律确立了各自的社会保障体制。

在具体监管结构上，各国依据国情不同，分别建立起行政、监管分立或统一的监管结构。如美日等国实行行政与监管的分立。在美国负责社保基金监管的机构包括：劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等，其中，联邦社会保障计划的监管组织以财政部和独立的社会保障局为主，劳动部配合；作为第二支柱的私有养老计划的监管以劳动部为主，财政部等起配合作用。具体行政管理部门为联邦政府的社会保障署，在全国有1000多个分支机构，具体从事社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询以及资金发放等工作。在日本，监管与具体执行机构分立，其监管机构包括中央和地方两级，中央行政管理机构为厚生省和劳动省，地方行政管理机构为都道府县，其国民年金课负责有关年金的行政管理工作，并对所辖市村町进行指导；保险课负责健康保险的实施及指导、监督工作。执行机构也分中央和地方两级。中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为社会保险事务所(全国共304家)，负责投保人加入健康保险和年金的资格认证、注册、档案记录和保险费收支手续等方面的工作。

英国、瑞典等国建立了行政、监管统一的监管结构，其监管主体具有较强的独立性。英国社保基金由社会保障部集中统一领导，并由各相关机构分级执行。就国民保险和社会救助而言，社会保障部不仅是其监管机构，亦是直接办理组织，从个人保障账号的管理、待遇资格的审查，到资金的发放，都由社会保障部负责，社会保障部既是规则的制定者，又是规则的执行者、监督者。在瑞典，社会保障基金统一由国家社会保障委员会进行管理，该委员会设在国家社会保险局。各级地方政府成立专门的社会保障管理机构，形成从中央到地方的独立、统一的专门网络。

（二）强化执法权威，确立监管主体独立性，加强垂直管理，加强各监管主体协调机制

社保基金是保障国民福利的重要公共基金，各国都建立了法律法规以确保基金的安全管理与运营。各发达国家社会保险基金的监管组织各具特色，但都表现出以下特点：社会保险行政管理部门都注重强化执法权威，确立监管主体独立性，加强垂直管理，并确立各监管主体的协调机制。

以美国为例，其监管结构中十分重要的社保和医疗统筹基金信托董事会，由财政部长任董事会主席，劳工部部长、医疗卫生部部长和社会保障总局局长为董事，另有两名独立董事，由总统任命，参议院批准。具有较强的独立性和监管权威，同时加强了各部门协调。社保局在1994年克林顿总统改组社保体系时，升级为独立的、直接向总统和国会汇报的机构，其各种具体的制度规定是全国统一的，各州不得与之相抵触。此外，1994年，克林顿总统创立常设的“社会保障咨询理事会”(SocialSecurityAdvisoryBoard)是一个跨党派的咨询机构，独立于行政部门，进行整体监督咨询和评估，保证了监管体系的独立、总体协调。

英国由社会保障部集中统一，各相关机构分级执行。瑞典社会保障基金统一由国家社会保障委员会进行监督、管理，该委员会设在国家社会保险局，各级地方政府也都成立了专门的社会保障管理机构，这些社会保障管理机构作为一个独立的行政部门或全额事业单位，不依附于任何别的部门，并按照行政区划分级设置自上而下的独立体系。

二、我国社会保险基金监管的有效性研究及政策建议

（一）我国社会保险基金监管现状

1997年，我国实行社会保障基金收支两条线管理模式，财政部介入社会保障基金的管理和运行并承担相应的财务监管职能。1998年，劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司，各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构，初步确立了我国社保基金监管体系。

在基金管理方面，存在着管理体制不顺畅和监管建设滞后等问题。地方政府违规现象频繁，部分地方没有将社保基金当做公共资金，对基金的重要性认识不够，将其作为地方性的资金。监管力量较薄弱、监督体制不顺。同时，由于立法层次较低，执法缺乏相应的权威性和稳定性。横向对有关部门，纵向对地方政府，都存在一些监督不力的问题。逐步搭建企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式，亦日益成为提高社会保险基金监管有效性的重要课题。

（二）完善社会保险基金监管，加强监管有效性的政策建议

1.强化监管力量，适当集中，加强社保基金监管体系改革。

目前，每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，监督力量薄弱。可适当强化相关监管力量，以满足社保基金运营、管理的需要。在监管组织结构方面，从社保基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发，可采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。当前，需要积极研究探讨基金监督独立于社会保障行政事务的设立。

2.提升统筹层次，加强垂直管理。

目前，大多数国家的基本社会保障采取由中央政府集中统筹的方式进行管理和运作。在这种模式下，中央政府负责统一制定重大的全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府只是根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务。在中国目前以县级统筹为主的条件下，社保基金的管理和运作更多地集中在地方政府的手里，如果制约和监管不利，就会为一些挪用和违规案件提供机会。因些，无论从防范化解风险的角度，还是从基金管理和监督的角度，提升统筹层次、加强垂直管理是下一阶段中国社保基金监管改革的重要方向之一。

3.推进社会保险基金监管的市场化。

目前，欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展，拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快。我国近年来相继颁布的企业年金法规和规章，已逐步搭建起企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式。市场化运营以后，企业年金的管理体制发生变化，社保经办机构不直接参与管理，企业年金按照相关规定进入资本市场运作，金融机构成为社保基金管理运营主体。监管机构可综揽全局，强化各种制度，规范市场行为，加强监督检查，进一步推进社会保险基金监管的市场化。具体如：对原来建立的补充养老保险向企业年金制度过渡的指导意见，按照平稳、有序、合规、安全的原则，指导企业年金基金管理机构做好接收管理运营工作；总结第一批企业年金管理机构资格认定工作经验，对有关机构管理资格进行适当整合，适时进行第二批企业年金基金管理机构资格认定；继续完善企业年金配套政策，研究拟定企业年金集合计划管理办法，解决中小企业参加企业年金的实际问题；会同有关金融监管部门、组织中介力量，对企业年金基金管理机构内控制度、市场运营等情况进行监督检查。

【参考文献】

1.巴曙松，《中国金融市场大变局》[M]，北京大学出版社，2006。

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20.SvenEOllson.SocialPolicyandWelfareStateinSweden[M].Lund：Arkivforlag，1993.

篇（10）

目前，我国60岁以上的老年人口有1. 3亿多，2020年，我国老年人口将增加到2. 6亿，到2050年，达到4. 4亿左右，占总人口的四分之一。我国人口老龄形势日益严峻。正确认识老年人问题，并采取相应措施解决，是我国全面实现小康社会至关重要的一环。通过养老保障产业化发展来提高老年人口的健康和生活质量是较有效的办法。

一、人口老龄化给我国养老社会保障产业化发展带来的要求

人口老龄化现象是人类社会发展到一定阶段的产物，反映了人类社会的进步。然而，老年人口比重的日益增大会给社会经济发展、产业结构、文化心态等带来一系列的影响，成为21世纪我国必须对待的重大社会问题。

我国人口老龄化给社会经济带来一系列的影响中，有几点特别值得重视:(1)人口老龄化将会使用于老年社会保障的费用大量增加，给政府带来沉重的负担。(2)人口老龄化要求调整现有的产业结构，以满足老年人口对物质和精神文化生活的特殊需求。(3)人口老龄化引起家庭规模和家庭结构变化，使家庭养老功能不断地弱化。

伴随社会人口老龄化，我们既要看到人口老龄化所带来的负面影响，也要看到人口老龄化是现代文明的具体体现。老年群体的特殊需求，可以形成可观的消费市场。养老社会保障产业的兴起和发展会给市场注入新的活力，是新的经济增长点。

目前，我国养老保障制度改革跟不上经济体制改革的需要。养老保障的不足和养老保障需要增加的矛盾以更加尖锐的形式存在并影响国家经济的发展。养老保障不仅仅是物质上的满足，更具有丰富的社会内涵，无论是从近期还是长远来看，国家和企业都没有能力把全社会的问题统包起来。由此人们不得不深思，在养老保障费用无法完全依靠政府的情况下，社会保障的出路何在?能否从其自身的发展中找到希望，走出困境呢?于是，提出了养老保障产业这一问题。

二、发展我国老年社会保障产业的必要性和可行性

1.养老保障系统作为整个国民经济的一个附属的保护系统，起着稳定社会的作用，如果养老保障系统完全依靠国民经济主系统投入，那么国民经济出现滑坡，或者不能承担其费用的时候，养老保障系统也就无法正常运转了，从而它也就不可能对国民经济系统起到真正的保护作用。因此，养老保障作为整个国民经济的安全保护系统，其资金的来源和运行应该有相对的独立性，除了政府的支持之外，还必须建立相应的自我保护系统，养老保障系统应该具有增值能力，即自我发展和自我循环的能力。要达到这一目的，就必须发展养老社会保障产业，走养老社会保障产业化的道路。

2.从养老保障基金的特性来看，养老保障基金的流动性和储备性，决定了养老保障基金可以用来发展产业。养老保障机构在经办养老保障业务的过程中，尤其是在养老保险等年金项目业务中，总会形成一笔暂时闲置的巨额保障基金，这种基金具有备用性和实用性并存的特点，可以用来营运;同时养老保障基金在不断地征缴、拨入和支付的运动中，养老保障费用收入与支出有一个时间差，这种时间差为保障基金的营运提供了时间上的可能性。

3.从养老保障产业的前景来看，养老保障产业是一项新兴的、看好的产业。人们对养老保障需要的增长，将导致养老保障费用的急剧上升，也将成为养老保障事业发展乃至经济发展的一个难得的机遇。充分挖掘现有养老保障基金的潜力，兴办养老保障经济实体养老社会保障产业，大有前途。可以预测，养老社会保障产业将是21世纪最有前途的产业之一。我国现行零星的、不规范的老人产业根本满足不了人口日益老龄化的需要，在我国发展老人产业大有潜力。

三、当前我国老年社会保障产业化发展中存在的问题

第一，由于养老社会保障产业是一个新兴领域，因此首先有许多人对养老社会保障产业了解较少，在认识上还不统一。具体表现为对什么是养老社会保障产业和如何发展养老社会保障产业存在较大的分歧。有些人认为养老社会保障产业不是一个独立的产业部门，没有必要专门讨论;有些人对养老社会保障产业的发展前景十分乐观，导致一些项目盲目上马甚至是一哄而上:而有些人则认为养老社会保障产业投入大，风险高，回报低，常持消极或观望态度。在发展养老社会保障产业的方向上，有些人认为产业应该走市场化道路，让企业自主发展;而有些人则认为养老社会保障产业涉及的许多服务和产品周期长，利润低，并带有很强的社会性和福利性，政府应该给予政策和资金支持。对养老社会保障产业存在的不同看法不可避免地阻碍了养老社会保障产业的发展。

其次，缺少具体政策支持，原则难以落实。因为考虑到财政投入困难，不少企业在发展中提出希望能够在起步阶段或成长过程中给予必要的政策支持。然而，尽管目前一些重要的文件都提到重视和发展养老社会保障产业，但是都是一些原则性的要求，缺少具体配套的政策。养老社会保障产业涉及到生产、流通、经营、消费等各个环节，涉及民政、财政、劳动保障、工商、计委、国税、地税、物价、银行等不同部门，难以统一协调。而且，投资者在财税、金融、信贷等方面也很难得到相应支持。即使是己有的优惠政策，由于受到部门利益等不同因素的影响也难以得到真正落实。

第三，养老社会保障产业发展规模较小，层次不高。目前上规模、上水平的老年产业项目还不多，主要是分散经营，服务和产品单一，层次也不高，主要在衣食、居住和医疗卫生方面提供服务，针对老年人文化娱乐和精神享受内容的比较少，而且缺少高科技产品和高质量的品牌产品，难以适应高水平竞争。许多领域还没有得到很好的开发，如老年旅游、老年保险等。

第四，市场研究和开发不足，市场供需不平衡。现有产业的决策多是根据人口老龄化的宏观形势做出的判断，缺少市场细分和对老年人需求的具体调查分析，结果造成许多产品和服务(如养老机构的建设)模式雷同，缺少特色。在养老社会保障产业的供需领域也存在着不均衡的状况。分布上的不合理，造成了养老设施一方面供不应求，另一方面却大量闲置的现象。

第五，管理滞后，缺少市场规范和标准。尽管说是产业化和市场运作，但是目前有关的市场管理大多数还是依照旧有体制，而且市场运行尚未实现规范化和标准化。例如，对养老社会保障产业的某个行业进行管理的依据是什么，企业具备什么样的条件才能够享有政策优惠，家庭服务业中对老年的护理要遵循什么标准才算达到要求等等，都有待进一步规范。

四、进一步发展我国养老社会保障产业的建议

人口老龄化对经济和社会发展的影响是多层面的，机遇和挑战并存，关键是要以积极的姿态和正确的措施去应付，要在建设现代化的同时，创造一个代际和谐、不分年龄，人人共享的社会。进一步发展我国养老社会保障产业的对策是:

1.重视养老社会保障产业的发展，制订政策，提出发展规划和目标。养老社会保障产业是一项新兴产业，要在认识上不断重视，既要积极发展，又要稳步推进，切实加强领导和管理。政府应尽快制定指导养老社会保障产业发展的政策，使养老社会保障产业有一个总的指导和遵循，并成立由民政、财政、劳动保障、工商、计委、国税、地税、物价、银行等部门组成的养老社会保障产业综合管理部门负责具体工作。政府在制定、落实和检查社会经济发展计划或规划时，应将重视和发展养老社会保障产业作为其中的一项内容。在各级发展计划部门制定投资计划、安排投资项目时，要逐渐加大对养老社会保障产业特别是老年服务业的投入，积极推动养老社会保障产业的不断形成和健康发展。

2.形成政府主导，市场化、社会化、多层次的养老社会保障产业发展模式。鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办、企业或机构按市场化要求自主管理的体制和运行机制.通过财政投入、信贷、税收、投资、营销和流通等方面给予养老社会保障产业必要的优惠政策和一定的资金支持，鼓励国内外机构和个人参与养老社会保障产业发展。由工商管理部门或成立专门行业协会，制定出养老社会保障产业专业化标准，在专门的老龄服务部门实行持证上岗制度，并建立定期的岗位培训制度。设立养老社会保障产业专项发展基金，专门用于养老社会保障产业的培育和发展，并从社会福利彩票中划出一部分收入用于养老社会保障产业的发展，实行面向全社会老年人的养老社会保障产业及服务。以社区为依托，大力发展老年保障社区服务设施和网点，实现老年保障社区服务的产业化，就近、方便地满足广大老年人的需要。采取“重点培育、逐步剥离，建立基金、以强扶弱”的政策。

3.养老社会保障实现规模化生产，进而推动其产业化发展。(1)大力加强养老社会保障产品的生产，满足养老社会保障对象的特殊需要。当前，我国养老社会保障产品生产落后，品种不齐全，质量偏低，开发潜力大，必须加强养老社会保障产品的生产，以逐步满足养老社会保障对象的需求。(2)积极发展养老社会保障服务产业，完善社会保障功能。随着经济的发展和养老社会保障社会化的逐步实现，其重要性越来越突出。在我国养老社会保障由单位转向社会的过程中，养老社会保障服务作为一种产业正悄然兴起，有待开发的领域还十分广阔，养老社会保障产业资源非常丰富。目前，发展养老社会保障服务产业要逐步建立机制，形成规模.(3)建立养老社会保障金融业，促进养老社会保障基金的保值增值。养老社会保障从其基金运行状态上看，可以看作是一项准金融性事业，因而在养老社会保障领域中引入金融机制，开发养老社会保障金融业己成为世界各国的共识，许多国家在这方面已经取得了很大的成功。养老社会保障部门必须建立政策性的金融机构，通过金融杠杆使养老社会保障基金进入市场，进行安全性的投资，有效地促进养老社会保障基金的保值增值，同时也可以借助此融资投向养老社会保障事业。(4)老有所乐、老有所教、老有所成是养老社会保障产业中不可忽视的一个方面，目前有越来越多的老年人重回校园，为更好地发挥余热充电。我国现在约有350万具有中、高级技术职称、身体健康、愿意为社会继续作贡献的离退休老年知识分子，要进一步发挥这部分老龄群体的余热作用。

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农村社会养老保险现状以及重要性

人总是要老的，这是一各客观的不可逆转的趋势。人老的后果就是获得生存条件的各种能力逐渐丧失，那么，曾经为这个社会做了贡献的老人们在其获得生存的能力逐渐失去时，谁应该向老人伸出援助之手，为其提供物质和精神的帮助呢？这就是养老问题。随着计划生育政策在农村的实施，拥有大多数老年人口的农村地区将迅速出现家庭小型化的倾向。同时，农村劳动力向城市的流动、农村年轻一代道德观念的下降等因素，都使得传统家庭养老形式面临着严峻挑战。不难想象，在新的世纪，农村老问题将是最大的社会问题之一。农村养老这个被我们回避了半个世纪的课题，在人权制度逐渐完善、社会物质文化水平不断提高的今天，我们已经没有了回避理由。

（一） 农村居民生产方式分化，大量农村劳动力从土地转移。我国正处于从农业会走向工业社会的转型期，社会流动性大大增加。（二）农村人口老龄化速度加快，传统家庭模式改变。据第五次人口普查数据显示，我国农村60岁以老人已超过农村总人口的10%，且高出城市1.24个百分点，进入老人典型的老龄社会。

农村社会养老保险制度发展困境的分析

农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面寻求制度萎缩的原因。

（一）农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。

社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活要求和生活水平的提高。而目前社会保障制度的改革与建设以“效率优先，兼顾公平”为指导。面对城乡收入的逐渐扩大和当前最大的弱势群体—农民的边缘化和弱势化的进一步加深，政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。

（二）农村社会养老保险制度不能很好的适应社会变迁

目前社会正处于快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。

建立农村社会养老保障制度的对策建议

（一）分类实施对策建议

1.为纯农业人口（以经营土地为生的农民）建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、政府给与政策扶持”的原则，政府应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由政府和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，政府投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分政府投入一部分纳入划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。

2.为农民工建立社会养老保障。农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。因此，为农民工建立社会保障制度是有一定困难的，但鉴于农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始起动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。

（二） 建立农村社会养老保障的资金来源