社会保障制度论文大全11篇

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篇（1）

综合上述各国对社会保障的界定，可以看出养老保险是其重要的内容。所谓社会保障制度，就是法律规定了的，按照某种确定的规则实施的社会保障措施或政策体系。联合国国际劳工组织对社会保障制度的定义是：社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴的制度。

1.2农村养老保险是社会保障制度的重要内容

莫尼汉（Moynihan）曾指出：“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映。”而社会保障作为近现代的社会文明和重要社会标志，自19世纪80年代在德国首先创立社会保障制度后，现今已风靡全世界并引发起多次改革。从某种意义上讲，一个国家建立完整的社会保障体系如同建立完整的法律体系一样，缺乏法律体系的国家必然导致善恶不分，民不聊生；而缺乏完整的社会保障体系只能是富人的天堂，穷人的地狱。伴随着我国近年来经济和社会的发展，建立完善的社会保障制度也提上了日程，在经历了20余年的高速经济发展之后，社会保障作为兼顾效益和公平并促进稳定发展的重要问题也逐渐得到了重视。这其中农村群体和老年群体也越来越受到重视，由此可见，农村养老保险是我国社会保障的重要内容。

1.3建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责

社会保障的最基本目的是为了保证生产力的持续发展。改革开放特别是建立市场经济体制以后，城市逐步建立了全面的医疗、养老、失业、工伤、生育保险，针对贫困人口建立了最低生活保障制度。但是由于长期以来历史的原因和我国城乡二元经济结构，使我国农村社会保障制度严重滞后，农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势地位。党的十六大指出:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。洲各地要根据实际情况合理确定社会保降的标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”目前我国农村还是主要依靠家庭养老，但随着农村社会和农民家庭经济条件的变化，家庭养老作为农村养老的主要方式开始受到了前所未有的冲击。1992年1月民政部推行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，在经过十多年的调整、整顿后，农村社会养老保降不但没有得以普及，参保率反而呈下降趋势，这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题，究竟应该运用何种模式来解决我国农民的养老难题，我国的农村社会养老保险的实践为何会遭受重大挫折，究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就不具备实行农村社会养老保险的条件。建立和完善农村社会养老保险，是促进改革、发展、稳定的一项重要政策，也是保障农民利益，解除农民后顾之忧的重要措施，其重要意义具体体现在:在农村普及养老保险，有利于计划生育基本国策的顺利实施。

我国推行计划生育国策的重点是农村，但在农村推行计划生育政策的阻力却非常大，究其原因，除传统的“养儿防老”等旧观念的影响外，还与计划生育政策所产生的对家庭结构的影响有重要关系。计划生育形成的“4-2-1”式的家庭结构使育龄农民对未来养老的预期风险加大，必将对计划生育政策产生抵触情绪。如果在农村普及了养老保险，农民的老年生活由社会养老保险金保障，不必再依靠儿女养老，无疑会促进计划生育工作的推进。在农村发展社会养老保险，可有效解决农民年青时手中剩余资金投资无门与老年后养老问题得不到保障的矛盾，体现了社会主义社会公平原则。我国大多数农村由于受环境影响，信息比较闭塞，农民的思想比较保守，市场意识、投资意识比较差，加上农民手中剩余资金一般数量不大。所以，这部分钱除储蓄外，难以找到其它的投资途径。由于近年来低利率及通货膨胀等预期因素的存在，使农民准备养老的资金缺乏保值增值能力而不能得到应有的保障。发展农村社会养老保险，通过国家给予农村养老保险在财力、政策等方面的支持，并承担起农村养老金保值增值的义务，不仅可以解决上述问题，而且使农民也可以享受社会养老保险，从而消除城乡在养老保险待遇上存在的本质的不同，体现了社会主义公平原则。地位的巩固和农村经济的持续发展。同时，随着农村社会养老保险制度的不断完善，农村和城镇的两种保险制度必将向统一的方向发展，城乡养老保险制度趋于一致，有利于缩小城乡差距，加快我国城市化进程。也要看到农民是我国最大的社会阶层和利益群体，也是最大的保障对象群体。研究解决好农民的养老保障问题，既是保障农民基本权利的客观需要，也是关系到农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的问题。所以，在对农村现实社会经济条件进行剖析的基础上，明确建立健全农村社会养老保险制度的必要性与可行性并借鉴国外成功经验，探索设计出适合我国国情的农村社会养老保险制度，为政府决策提供参考，解除农民养老的后顾之忧，缓和计划生育政策与农民生育观念的冲突，促进农村生产社会经济的稳定发展，正是本文的研究目的和意义所存在。

2.国内外研究动态综述

2.1国内研究现状

中国农村的养老保障制度已有40多年的历史，随着当前人口老龄化的加快，怎样解决农村养老问题已显得比过去任何时代都更为重要。据国家统计局人口的抽样调查资料，1998年我国老年系数就达到了7.43%，正式步入老龄化国家阵营。而农村老年人口约占全国老年人口的75%左右，这个庞大的老年群体不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社会保障。在人们的观念中，子女承担父母的养老是天经地义的，但随着计划生育的推行使“养儿防老”已不太可能。而这又关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定，关系到国家的长治久安，对推动我国经济发展与社会进步具有重大的现实意义。按照国际通行的标准，60岁以上的老年人口占全社会总人口10%以上或65岁以上的老年人口占全社会总人口的70%以上的社会即为老龄化社会。据有关部门科学预测到2030年前后，我国将进入人口老龄化的高峰期和高龄人口社会，全国老年人口占全社会总人口的比重将达到20%以上。根据世界各国发展养老保险的经验，老龄化高峰到来之前的二三十年，是建立社会养老保障制度的最佳时机，因为养老保险需要一定的时间进行基金积累，时间越短越被动。中国农村社会养老保险是一种新生事物，它既不同于国外传统的，也不同于中国城市职工的社会养老模式。它是基于中国的具体国情自行摸索出的一条保障之路。农村养老保险的探索早在上世纪80年代中期己经开始了，然而这些探索仅限于局部地区，真正面向全国广大农村地区的社会养老保险探索是进入上世纪90年代以后的事。1991年6月，在调查研究的基础上，民政部农村养老办公室制定推出了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在部分省份组织了较大规模的试点。1992年1月，民政部总结试点经验，在讨论修改的基础上，正式下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，并部署在各省市逐步推开农村社会养老保险工作。

实践证明基本方案的实施不仅为农民提供了一种新的养老制度安排，而且连带产生了一些积极的社会效应。截止2003年底，我国农村养老保险累计参保人数己接近6000万人，基金积累额260亿元，共有140多万农民开始领取养老金。但是，由于其尚处于初始阶段，实践中仍有许多方面函待改进和完善。如覆盖面小、保障水平低、管理不够规范与完善、基金保值增值压力大、政府支持力度不够及立法滞后等，还不能很好的满足广大农民养老保障的需求。建立和完善农村社会养老保险有利于农村经济的发展和农村社会的稳定，并有助于缩小城乡差距，加快城市化进程。在农村普及社会养老保险，使农村老龄人口享有与其消费水平基本相适应的养老保障，解除了农民的后顾之忧，稳定了“农心”，有利于农业基础目前，我国关于农村社会养老保险的研究和争论主要集中在以下几个方面:建立农村社会养老保险的条件是否成熟。一种观点是条件已经具备。农村能否顺利建立社会养老保险，取决于两个方面:一是有可靠而稳定的资金来源作保障;二是农民有较为强烈和广泛的参与意识。前者是推行农村社会养老保险制度的硬件，是物质基础，后者则是软件，是顺利实施社会养老保险必须具备的一种社会氛围。目前我国已基本上具备了这两个条件。因此，中国农村的社会养老保险制度应该从现在做起，切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工业化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境。第二种观点是我国建立农村社会养老保险的条件尚未成熟。这种观点认为一个国家的社会养老保险制度覆盖农民应是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。而目前，中国农村多数地区仍处于小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因此，尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会养老保险制度。政府、集体和农民在制度建立和运行中的地位和作用。在建立农村社会养老保险的过程中，政府、集体和农民三者应如何分工?有学者坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，但是有些学者认为这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，降低保障水平，这样会影响农民参与社会养老保险的积极性。此外，如何体现政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，如何纠正长期存在的重城市、轻农村的做法，也需进一步探讨。农村社会养老保险的模式选择。关于农村社会保险制度模式的选择，目前有很多种观点，有学者认为应该继续按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展;还有学者建议要发挥家庭养老、土地养老和社会养老相结合;另外，有些学者在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论;还有学者提出“土地换保障”、“住房换保障”等理论，这些理论在实践中应如何运用，孰优孰劣，尚无定论。农村社会养老保险的基金管理方式。我国农村社会养老保险基本上一直是由一个部门(1998年前是民政部，后是劳动和社会保障部)独立管理。权力的监督机制不健全，基金安全难以保障，所以农村社会养老保险的管理机构设置必须进行改革。但是如何改革，怎样体现权力的监督与制衡，这些是目前已有的研究中涉及较少的问题。

另外，通过哪些渠道筹集基金?怎样提高农村养老保险基金的投资回报率?对于这些问题，也需进一步研究。失地农民与农民工的社会养老保险制度建设问题。由于城市化进程的加快以及二元社会结构的存在，失地农民问题和农民工问题正引起整个社会的广泛关注，包括他们的养老问题。失地农民和农民工在市场经济中面临着更大的市场风险，他们对社会保障制度的需求更为强烈。对于失地农民和进城农民工的养老保险，是根据其现实存在的特殊性，建立一个相对独立的养老社会保险体系，还是直接融入城镇的养老社会保险体系之中，享有城镇职工的养老社会保险基本权利?这是迫切需要解决的问题。如何实现社会养老保险的城乡统筹发展。现在我国城镇与农村实行的是并行的、封闭的两套社会养老保险体系。随着农村经济的发展，城镇化步伐的加快，更大量的农村劳动力将流向城镇，这种分隔式的社会养老保险体系必然会成为农村劳动力自由流动的障碍。但是目前关于如何实现二者之间统筹发展，还未形成行之有效的方案。

2.2国外研究现状

西方国家社会养老保险理论的研究主要包括两个流派:政治经济学派和新古典学派。政治经济学派着重研究社会养老保险制度的变迁，强调非经济的因素，尤其是政治因素在变迁过程中的作用:在方法上以经验描述为主。而新古典学派基本上是在新古典主义的理论框架内，运用严格的新古典主义方法，对各种养老金制度安排的经济绩效进行研究;把研究的着重点放在不同的养老金制度对于其他经济变量的影响上。20世纪50年代以前是政治经济学派主导社会养老保险制度研究的时代，从上世纪90年代初开始，新古典学派开始占据主导地位。近几年来，新古典学派吸收了政治经济学派的某些观点;政治经济学派也大量吸收了新古典学派的理论精华，两派理论相互融合、互相补充的趋势已极为明显。目前，国外学者对谁应该为老年人提供照料服务—家庭责任还是公共责任—给予了特别的关注。研究表明，家庭成员仍然是老年人照料的主要提供者。而且，随着老年人寿命的延长，子女对父母的照料越来越普遍。另外，从女权主义的视角，对在照料提供者占比例最大的女性所承受的压力和负担问题进行研究的也很多。众多的研究都指出，由于家庭规模的小型化、妇女劳动参与等原因导致了以妇女为主的照料提供者的负担加重、家庭支持系统弱化等问题。因此，有学者通过对欧盟国家的研究，提出了“国家和家庭共同负担长期照料”的对策性建议。也有学者认为，在家庭结构不再胜任老年照料任务时，社区应成为提供支持和保障的可靠去处。

老年福利政策是国外学界关注的另一个重点，尤其是现行福利政策存在的问题及解决的方法方面。以欧洲为例，福利国家已经或正在改变其原有的老年福利政策，如严格规定用于照料的财政限额、减少公共机构照料、向社区照料转移、鼓励家庭和非正式服务网络的发展等措施。AllenWalker通过对欧盟各国的研究提出:首先，应明确从公共部分转移给营利或非营利照料服务提供者的比例有多大。其次，要考虑到家庭几乎已在满负荷地提供照料，无法继续接纳转移来的照料服务份额了。再次，应根据使用者及其家庭照料者的需要，决定提供何种种类和水平的服务，即应该建立服务使用者导向的居家照料服务体系。总的来说，国外对老年保障的研究有四个特征:一是研究呈现多视野、多学科的特色;二是在经济保障得以实现的前提下，西方国家对老年保障的研究主要集中在老年的照顾和料理方面;三是目前西方正逐渐认识到家庭在老年人保障中的重要性，开始采取一系列措施鼓励家庭对老年人承担与实施一定的义务与责任;四是经济社会的转变给农村老年人尤其贫困老年的生活保障带来的冲击引起众多学者的关注。

3.当前我国农村养老保险的理论基础

3.1有关养老保险的基本概念

保险(Insurance)是在社会经济互助原则下建立起来的一种经济补偿制度。其主要经济职能在于当危险事故发生引起经济损失时，能通过所积累的资金给予补偿，保障经济生活的安定。每个人在年老失去劳动能力后，都有可能面临生活来源不确定或不持续的危险，这种生存危险用保险的方式予以分散承担即称之为养老保险，按照经济补偿方式的不同，养老保险可分为社会保障项目中的社会养老保险与商业养老保险两种。社会养老保险(SocialPensionInsurance)是指劳动者为预防年老不能再从事劳动由养老需要时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金，在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后有权向国家或有关保险机构申请领取养老金的社会保障制度，是社会保险制度中被保险人最稳定、享受保险时间最长、费用开支最大的项目。社会养老保险既是一种社会政策，又是法定范围内的劳动者享有的一种权利，它由政府组织，国家给予税收等优惠，单位和劳动者共同出资，保险基金的增值部分主要用于保险对象。社会养老保险是随着商品经济的发展和社会化大生产的产生而出现的，社会养老保险是社会保障事业的重要组成部分。而商业养老保险(CommercialEndowmentInsurance)是作为保险人的保险公司与投保人采取自愿签订合同的形式以被保险人的生命为保险标的，以生存或死亡为保险事故，当保险事故发生时，保险人按保险合同给付约定金额的一种人身保险。

3.2我国农村养老保险的基本内容

目前，我国农民养老保险的负担方式主要有家庭养老、土地保障、集体养老、社会救济、个人商业保险养老、最低生活保障制度和农村社会养老保险等形式。一、家庭养老家庭养老的实质是建立在血缘关系基础上的养老资源在家庭范围内的互助和代际交换。家庭养老的生命之源是它不仅是一种利益机制，还是一种文化机制。家庭养老的主要承担者是儿子，其次分别为配偶、女儿、孙子辈子女、儿媳女婿等。尊老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式，并且可以预见，其在相当长的时间内都将是我国农村重要的保障方式之一。但是受多种因素的影响，家庭养老方式正在出现弱化的趋势。首先，是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础；其次，家庭的小型化使得家庭养老能力退化，“特别是计划生育政策的实施，‘4-2-1’的家庭结构打破了传统的养儿防老机制”，即一对夫妇在抚养一个孩子的同时要赡养四位老人。在这种背景下，如果农村中60岁及以的老人养老仍依赖于家庭，对核心家庭来说无论是经济供养还是生活照料服务都将是难以承受的，最终也将影响农村经济和社会的正常发展；最后非农化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我国农村家庭的主要经济基础，但是我国的特殊国情使得土地养老保的功能严重不足。一是我国人多地少，人均耕地面积只有1.52亩,全国共有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下；二是随着城镇化和工业化的加速发展，已经有而且还将有大片土地被征用；三是土地归集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变卖土地养老我国农村社会养老保险制度的缺陷三、集体养老在时期，以集体经济为依托的低水平的平均主义的养老保险，是典型的农村社区养老。但是，随着土地承包制度的实施，这种农村社区养老已经基本解体。改革方法以来，农村社区养老只在少部分农村集体经济发展水平比较高的南方地区继续存在，覆盖范围极其有限。四、“五保”制度和社会救济制度“五保”老人的供养主要靠乡统筹和村提留，大多数地区只能维持老人的基本生存。社会救济则面窄量少，不可能解决多数农民的养老问题。五、个人商业养老保险面临中国日趋严重的人口老龄化趋势，单纯依靠社会基本养老保险已经无法满足中国老百姓的养老需求。从很多西方国家建构多层次的养老保障体系的经验来看，个人商业养老保险作为缓解财政压力、完善老年保障体系和应对人口老龄化的重要手段，应该存在较大的发展空间。随着农村经济的发展和城市化进程的加快，大量农民的养老等保障方式将发生较大变化，从过去主要依靠“养儿防老”转向主要依靠社会保障和商业保险。但是这也仅在少数经济发达地区得到一定程度的发展，由于农民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能够很好解决农民养老问题。六、农村最低生活保障制度仅在少数经济发达地区实行，如浙江、广东等地区。党的十六届三中全会后，许多地区开始探索建立农村最低生活保障制度。如福建省就已经基本建立起农村最低生活保障制度，但是农村最低生活保障制度的保障对象主要是生活陷入绝对贫困的社会群体，而且保障水平一般比较低，难以满足绝大多数社会群体的需求。七、农村社会养老保险（简称“农保”）到目前为止，“农保”依然是曾经试图覆盖全国范围的农村社会养老保险制度，但是由于种种原因，目前推行困难重重。“农保”的法律基础是1992年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。该方案对农村社会养老保险制度进行了大胆的改革试点，取得了一定的积极效果。

3.3建立我国农村社会养老保险的必要性

3.3.1传统的农村家庭养老方式面临诸多挑战，需建立新的养老方式

在现阶段我国农村养老的任务绝大部分是由家庭来承担，农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入，然而随着农村市场经济体制改革的不断深入，这两种养老经济来源不论是在保障能力还是在保障的可靠性上都发生了一些变化，使得传统的家庭养老方式面临诸多困难与挑战，很难再维系农村未来的养老需要。其中体现在:

3.3.1土地保障功能的弱化

有学者指出，农村改革这种诱致性制度变迁的发生，客观上表现了一种交易的结果。国家在允许社区占有所有权、允许农民以大包干名义占有土地使用权的时候，向农民让渡的是什么呢，让渡的是农民承包的那块土地必须承担农民的社会保障。土地在中国历史上长期以来一直为农民提供基本的生活保障，土地对那些丧失劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富，所以均分土地充当了有效的退休保障。可是，农民拥有的土地产权是不完整的，这直接影响了土地保障功能的发挥。按照现行土地政策规定，土地所有权归集体所有，我国农民所拥有的仅仅是土地的使用权，而无权对上地进行自由买卖，因此农民在生病或年老最需要钱的时候不能靠变卖土地以供所需。对于农民来说，他们从土地上得到的利益主要是土地收成。农民的收入主要是来自农业经营收入，土地承担包括养老在内的社会保障负担，显然要通过从事土地经营所获得的收益，而农民经营土地的收益状况又如何呢?研究表明，农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至是绝对亏本。目前，大多数农产品提价的空间小，降价的压力大。但与此同时，在以小规模分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲，由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重过大。在价格、成本双重因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年己经下降到505.71元，4年间减幅达26.69%;如扣除人工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，1995年34.51元，到1999年已经下降到-174.72元;农地经营处于绝对亏本的状态。在这种情况下，越来越多的农民感到承包地，食之无味，弃之可惜，只好对土地进行粗放经营，甚至将土地撂荒。其实，导致农业经营效益低下的一个重要原因还在于土地承载负担重，土地首先是生产资料，只有先具备生产资料的功能，才能发挥其保障功能，但现在承包土地承载的农业税以及其他社会负担很重，农村税费改革后农民负担也主要分摊到田亩之中，农民增产不增收现象相当突出。在这种情况下，土地很难起到保障功能。

3.3.2家庭养老功能衰退

家庭养老是家庭范围内的代际交换，它建立在道德约束力基础之上，是由子女信用作保证的。历史上，我国的老年赡养是以孝为核心在家庭内部进行的，孝道思想在中国有着长久的发展历史和深刻的社会影响。儒家认为:“孝为百行之冠、众善之始，是天之经也，地之义也，民之行也，德之本也。”所以儒家立教以孝为起点，“孝字上半部为老，下半部为子，有老人扶子之义。”因此，孝的道德观最初是调解长者与小辈之间关系的行为准则。该模式曾在中华民族几千年历史上运行良好，按教授的解释:中国家庭的养老模式，实际上是一种“反馈模式”，即“甲代抚育乙代，乙代赡养甲代，乙代抚育丙代，丙代又赡养乙，下一代对上一代都要反馈的模式。”主要是“孝”文化为家庭养老提供了内在驱动力。但到20世纪末其依赖的社会经济基础却出现动摇。认为:“随着人类由农业社会进入工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”米特罗在《欧洲家庭史》中进一步描述道:“农民经济是一种无货币经济，以致于赡养老人只在家内是可行的，提供实物在超出一定距离时就会是不可能的，因为这需要用现金支付并用此钱购买食物，而在前工业时代，在农业地区中，这两个都是不存在的。”出现这种情况的根本原因是改革开放以来，我国农村经历了经济制度的巨大变迁。生产力得到飞速发展，不仅解决了绝大部分中国人的温饱问题，而且农村生产生活型态也在现代化过程中发生巨大变化。自给自足的经济条件不复存在，年龄在生产中的优势己不如从前，多样化的社会化分工已使等级式父子关系出现松动。1990年我国农村家庭户平均人口为4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降为3.44人，家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显，这使得农村家庭养老方式越来越缺乏充分的照料源。其次，非农化和农村劳动力的迁移对农村家庭养老产生了消极影响，20世纪80年代中期以来，农村剩余劳动力尤其是青壮年人口跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨，这种转移使农村家庭养老应有的凝聚力逐渐降低，同时这种生活上的长期分离使得父母与子女间的感情纽带逐渐变得松弛，由此带来的子女尊老、敬老传统的弱化。第三，农村家庭养老的思想基础发生了转变，受商品货币等因素的影响，传统的家庭观和老年价值观受到强烈冲击，许多农民己不再认为多子多福，开始走出养儿防老的思想怪圈，迫切要求与城镇居民享受同样的社会养老保险待遇，这在很大程度上动摇了家庭养老保障模式。

3.3.3建立农村养老社会保险制度是农民享有国民待遇的具体体现

社会保险权是我国《宪法》和《劳动法))赋予劳动者的一项基本权利，它是指公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得帮助的权利。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，仍从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。农民作为劳动者的一个重要组成部分，在为社会提供劳动、为社会生产财富的同时，他们同样会遭遇到自然风险以及失业、年老、伤残、疾病等经济风险，为了防范这些风险的发生，理应合法享有与城镇职工同等的社会保险权利，这是农民享有国民待遇的具体体现。况且，农民一直为国家经济建设做出巨大贡献，享有农村社会养老保险是农民与城市居民应具有平等的权利，长期以来，据有非农户口的城市居民始终优越于农村居民，中国的户籍制度将全中国人口划分为两种等级，即“农村人”与“城里人”，这绝对不是简单的文字游戏，它包含着两类人的实质性区别。其中，最为显著的区别就是城市人口的生、老、病、死、伤、残都是有保障的，而在广大农村地区，除极少数“五保”老人政府给予一定的照顾外，对其他人群的社会保障则几乎没有。改革开放以后，政府对城镇职工的下岗(失业)、贫困也给予了特别关照，全面推行了失业保险和最低生活保障制度。与此同时，中国农民始终默默无闻地为中国工业化建设贡献着他们的力量。有关研究表明，建国以来，农民通过工农业产品剪刀差、农业税、储畜方式等途径，上缴给国家1.3万亿元，养活了十几亿中国人，而且通过工农业产品剪刀差等形式为国家的工业化积累了大量资本改革。开放以来，农民贡献出1亿亩耕地，地价差额达上万亿元，农业资金转移严重，为此农民蒙受了巨大损失，而国家不仅没有为农民提供任何社会保障，还让农民在自身生活水平较低的情况下，为五保户、军烈属提供生活被助和救济，显然这是不公平的。

3.3.4建立农村养老社会保险制度是提高农村经济发展水平的重要条件

农村经济需发展有两个基本前提，一是要有稳定资金投放，二是要有一定技术的劳动力。如果没有可靠的农村养老社会保险帮助他们抵御年老的风险，免除他们的后顾之忧，农民就会将其收入储蓄起来，用来养老防老，不愿意投入到生产进程中，这就使得农业发展后劲不足，根据有关资料表明，农村居民购置生产性固定资产支出占家庭总支出的比重很低。同时，城乡社会保障巨大差异使得一部分有一技之长、有一定文化素质的农村劳动力不断流向城市，而城镇中的人才因为农村缺乏必要的劳动保障不愿到农村工作，所以城乡保障的差异阻碍了人才的合理流动，使得农村经济在吸引人才方面处于不利地位。因此建立和完善农村社会养老保险制度，有助于提高农村经济发展水平。

4.我国农村养老保险的特点

在明确中国农村养老保险制度的内容后，对于其内容和特点进行归纳总结，可以主要从以下几个方面进行分析：

一、以“自我保障为主、集体保障为辅、国家予以政策扶持”为筹资原则

即养老金的主要部分来自农民。在此基础上，集体可以根据自身经济状况给予适当补助，补助比例不做统一规定，随集体经济状况的好坏而定。在集体经济状况较好多地方或时期，助标准应相对提高；反之，补助比例可以下调，甚至不设底线。国家政策扶持，主要体现在对乡镇企业给农民参加养老保险的集体补助，可以按照工资总额的一定比例提取予以税前列支，具体做法也有地方政府根据具体情况而定。这种筹资原则充分考虑到国家财力有限及农村集体经济薄弱的现实，但是在实践中却暴露出强制性不足的缺陷，尤其是对集体补助比例缺乏具体、详细的规定；有的地方政府为了减少本地企业的经济负担，尽量缩小这一比例，甚至缩为零。随着这一部分补助的减少，国家对农村养老费的“政策扶持”也失去现实作用。农村养老费筹资原则也有所规定的“个人缴费”为主变为实际上的“全部个人缴费”。如山东省《平阳农村社会保险斩行办法》中就明文规定：“保险费集体确无力补助，由个人全部缴纳”。这样，农村养老保险由原本设计上的国家、集体、个人三方共同承担变为由个人完全承担。

二、实行“多档次”的缴费方式

实行“多档次”的缴费方式主要是针对我国农村各地区发展极不平衡的现实。1992年，民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，我国农村养老保险金每月缴费方式采取多档次的方式，即从2元到20元，每2元设置一个档次。这主要是基于我国各地农村经济发展的差距而制定的，经济条件好的地区，缴费可以多一点，较为贫困的地区，则可以相对低一点。但是，这种缴费方式在设计时忽略了农村的另一现实，即相当部分农民养老观念落后，把自己未来养老寄予子女后代身上，他们对养老保险制度缺乏认同感，存在心理疑虑。因此，在实践中，大多数农民都倾向于转向低档次的缴费标准。而以如此之低的投保水平，是根本无法满足农村老年人口的未来养老需要的。

三、在筹资方式上实行“完全积累制”

“完全积累制”，也称个人账户储蓄积累制，是指受保者在其劳动年龄（一般是指60岁之前）按照一定的比例缴纳保险费，记入个人账户，作为长期积累的基金，待受保者达到法定的领取养老金年龄时，按照个人账户积累总额（包括保险金年金和利息）以年金的方式逐月发给个人。这种方式的特点是以收定支，筹资规模和保险金比较稳定，不会引起养老金的代际转嫁矛盾，当然也存在着基金保值增值的问题。

四、在养老保险基金管理上，主要实行县级统筹

我国农村养老保险基金的管理是农村养老保险制度建设中的重点。我国现行的办法是在县（市、区）建立养老保险的专业机构，负责收取和发放养老金的工作，以县为单位实现养老保险基金的统一核算、统一管理，并接受同级财政、审计部门的监督。这无疑是考虑到目前我国农村情况千差万别，建立统一的收费标准、统一的养老金收发机制尚不可能；但是由于基层管理机构不健全，管理手段相对落后，因此在资金的管理和运营中出现了诸多管理不规范的现象。

5.农村养老保险制度建设中存在的问题

5.1保障水平过低

《县级农村社会基本养老保险基本方案》提出了“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则，出发点是以政策扶持进行激励，但不增加财政负担，政府不进行财政补贴和兜底。这在实际上是行不通的，社会养老保险不同于商业养老保险，政府的财政支持是必须的，因为仅仅通过农民自身筹集到的养老基金根本难以应对老年时的基本生活要求。而且，在养老金支出高峰期出现支付困难时，政府都必须以财政兜底的方式保证养老金的发放，否则会严重影响社会稳定。温克勒(winkler)在总结欧洲国家农民养老金的财政状况时说“没有一个社会保障机构能只依赖所缴费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。通过财政补贴，调动农民参加保险的积极性。1992年以来，在财政不补贴不兜底的情况下，农村社会养老保险工作虽然有所推动，但这种推动属于半强制性的，农民越来越没有积极性。现在许多地方不再坚持《县级农村社会基本养老保险基本方案》的原则，纷纷采取了政策扶持加财政支持的双重做法，也正说明了这一问题。对于农民自身而言，由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏足够的信心等原因，农民参保的积极性也普遍不高。《基本方案》规定，农民可以根据自己的实际情况缴纳保险费，从2元-20元，每两元一个档次进行缴费。多数地区农民在投保时都选择了最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，20年后每月可以领取9.9元，这个数额是很难起到养老的作用。若考虑通货膨胀、物价上涨等经济因素，最终拿到的养老金更少。据国家劳动和社会保障部统计，2006年全年共有355万农民领取了养老金，共支付养老金30亿元，人均仅845元;年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，年末农村养老保险基金累计结存354亿元，按投保人数计算人均仅659元。由此可见，农村社会养老保险制度在实际上根本起不到多大的养老保险作用。

5.2制度缺乏稳定性和连续性

西方发达国家的农村养老保险是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险，具有法律强制性、保障基本性和国家保证性特点。例如德国在19世纪80年代就颁布了世界上第一部社会保障法,并在1957年把范围扩大到全体农民。日本在1971年,丹麦、芬兰在1977年,美国在1990年也都先后建立了农民社会保险制度,并以立法的形式予以确定。与之相比，由于我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现代化、社会化程度还较低，尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民社会养老保险的条件，所以，我国的农村养老保险作是本着自愿、量力的原则。虽然它由政府部门组织，但不具法律上的强制性，国家没有统一的法律条文各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，对政府和农民都缺乏普遍的强制性和规范性。因而这些办法普遍缺乏法律效力,具有很大的不稳定性,对农民投保的信心缺乏足够的支持。

5.3、“保富不保贫”的倾向严重

我国当前的农村养老保险制度，“保富不保贫”的倾向严重，目标人群的养老问题没有得到根本解决。主要表现在：首先，在农村采取的是完全积累型的养老保险模式，带来的突出问题是参加养老保险的人大部分是收入较高的居民，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。甚至“出现富裕户不想保、年轻人不愿保、中年人不肯保、贫困户不能保和疑虑户不敢保的局面。”即最需要养老保险的低收入和贫困农民则不能从养老保险中受惠。而社会保险的目标之一是减少贫困，减少收入不平等和地位不平等，显然这种保富不保贫的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的，不符合建立农村社会养老保险制度的初衷；另一方面，于我国采取自愿原则参保，也直接导致参加农村养老保险的基本上都是比较富裕的农民，而真正面临养老困难的贫困农民却无力参保，这种“保富不保贫”的养老保险制度，并为真正解决未来农村养老的难题。并且从覆盖范围上看，我国东部经济发达的省市农民投保金额明显高于中、西部欠发达地区。

5.4对农村养老保险资金的监管不力

一方面，按《基本方案》的规定，养老保险基金的保值、增值办法，主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能用于投资，但是一些地方将农保基金违规进行直接或间接投资，在这部分投资中，大部分没有投资收益，而且连本金也无法收回；另一方面，我国农村养老县级农保机构基本上包揽了从政策制定、实施到养老保险资金的收、发、管、放以及行政监督等各环节、全方位的工作。这种管理方式，既缺乏部门之间的横向监督，也没有上下级之间的纵向制约，其结果极其容易造成农保基金被挪用和挤占。综合本章的分析，可以看出我国目前的农村养老保险，从基本内容、主要特点到存在问题都说明我国尚未建立真正意义上的、覆盖各地区的农村养老保险制度。为适应现实需要，必区分各地区的实际情况，并借鉴其他国家的有益经验，建立真正的农村养老保险制度。我国农村社会养老保险现行的法律依据主要有三:一是准法律依据。主要有1992年1月颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》;此外还有一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款;二是相关文件内容。如十七大报告中“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”“探索建立农村养老保险制度”。十六大报告中的“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，”、“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等等。三是有关领导关于重视三农问题和农保问题的讲话。总体而言，1992年颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》许多地方在实践中行不通;各种文件和领导讲话的内容则过于笼统和原则，难以用来指导实际工作。因此各地农村社会养老保险工作在实践中存在许多困惑和矛盾，而地方政府又无法找到比较有力的立法依据。因此，各地对农村养老保险法规的出台、变更和撤消，基金的筹集、运用以及发放等都只能按照地方政府部门，甚至是某些官员的个人意愿执行的，而并没有与农民形成一种规范性、持久性的契约形式。这些都大大降低了农村社会养老保险制度的规范性、长期性和稳定性。

5.5基金的安全性和收益性差

目前，我国的农村社会养老保险基金工作普遍以县级为单位来管理。全国的农村社会养老保险基金分散在全国1900多个县市。1998年以后，虽然大多数省已将农村社保的管理划归社会保障部门，但是很多地县和乡一级未能实现顺利交接，造成不少地区社保管理秩序混乱，特别是中西部地区，管理体制未理顺问题严重。由于制度变动频繁、管理体制不顺等问题，社保基金的违法违规时有发生，基金管理秩序混乱。2005年发生的中行哈尔滨河松街支行高山案中，有1.7亿元农保资金损失。2006年云南红河州也曾发生挪用4280万农保基金建豪华办公楼案。而此前的信托、证券公司整顿也波及到农保基金。2004年德隆崩盘殃及的恒信证券案，就涉及青岛市农村社会养老保险办公室，直接威胁到3000万元农保基金的安全。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。”我国社保基金的收益率偏低从2002年以来我国社保基金的投资收益率可以看出我国2002年一2005年社保基金收益率一直都维持在5%以下，扣除当年的通货膨胀率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年仅有2.43%，低于当年的通货膨胀率3.3%。虽然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴随着出现的是通货膨胀率的上涨以及银行存款利率的不断上调，因此，社保基金的实际收益率也没有明显的提高。但实际上，农村养老保险基金除了依法存银行、买国债的部分以外，还有不少农保基金主要用于直接放贷、抵押担保、机构经费占用以及存入当地非银行金融机构和划入地方财政专户。据统计，至2001年底，全国216.07亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87%，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金总额的92.93%;收回本息有因难的占基金总额的6.39%;己确定不能收回的基金占基金总额的0.68%。此外，基金管理运营层次低。目前绝大部分基金在县级管理，管理手段缺乏，易于受到当地行政干涉，难以防止基金挪用等弊端，基金管理运营效率普遍偏低。

6.完善我国农村养老保险制度的具体措施

一、政府要在农村养老保障体系的建立中担负重要的职责

虽然，“经济发展是社会保障覆盖范围大小的主要决定因素，但是政府政策的制定同样重要。”首先，要从政策上提供条件，支持农民养老保险工作的开展，积极建立社会保障信息网络和社会保险救济网络，为促进农民养老保险向社会转化提供必要服务；其次，创新农村养老险模式和体制，要进一步明确各级政府的职责，加大政府的财政支持力度，在一定程度上分担农村养老的风险；再次，努力加快社区建设，要大力发展农村社会事业，优化社区养老机制，使农村老人的生活服务，由家庭“独揽”变为家庭与社区共同承担；最后，重视农村养老保险工作，提高这个方面工作的宣传力度，要在社会开展对农民养老工作的宣传，使各方面都来关心和支持农村社会养老保险事业。

二、转变政府职能，实行政事分开

正如新公共管理理论所主张的，政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只是起掌舵的作用而不是划桨的作用。因为“如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨掌舵将会很困难。”就养老保险方面看，国务院在1995年就明确提出“实行社会保险行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分设”的目标要求，但是在实际运作中，行政管理与基金管理始终未能分开，监督体系也终未形成。要改变这一局面，真正形成决策、执行、监督三功能相互结合、互相制约的高效、透明、公正的运作机制，就要转变政府职能，使之由直接经营转变为间接调控，政府主要是通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身作的指导和监督职责。

三、促进法制和制度建设，加快农村养老保险的立法工作

在亨廷顿看来，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，“组织和程序与其制度化水平成正比例”。促进法制和制度建设并加强农村养老保险的立法工作对于完善我国的农村养老保险制度具有重要意义。“同城镇一样，农村养老社会保险也要依法行事。”改革与完善农村养老保险与法制建设有机结合起来，使养老保险改革决策与法制建设相统一，才能使农村社会养老健康发展。同时，要重视农村养老社会保险的法制体系建设，包括地方法规和国家法律，使养老保险逐步走上完善的法制化轨道，并通过依法治理养老保险来维护农民的合法权益。政府要尽快制定和完善农村社会保障立法体系，通过制订法律来保证农村社会保障制度和政策的稳定性与持续性，提高广大农民对政府推行社会保障政策的信心。

四、多渠道筹集并加强对养老保险基金的统筹运营

首先，在目前农民生活还不很富裕的情况下,除建立个人缴费为主,集体相辅,政府适当支持的三方负责的保险金缴费制度外,还需探索多渠道的农村保费供应。“现代社会保障事业是全体社会成员的共同事业，国家应鼓励本国社会成员主动参与社会保障，包括参与分担缴费、参与经办保障事务、参与管理和监督社会保障制度的实施等，社会保障不再单纯是政府的责任，这种做法使社会保障事业具备更为坚实的社会、经济基础”。其次，政府应高度重视农村养老保险金的管理与保值增值工作，通过建立专门机构负责基金管理和运营的职责；同时要建立健全相应的财务核算、审计监督等项制度，在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值；最后，还要要加强养老保险基金运营过程中的监管工作,严禁基层组织和政府其它机构挪用基金,严禁任何人打着养老保险的幌子向农民乱集资、乱收费。为了提高农民的认识和支持程度,必须要加强政策宣传力度,重点应放在示范、推广和操作的规范性、科学性和保险金发放的及时性上。做好示范、推广工作,使农民都能明白参加养老保险是为了自己,这样养老保险的工作也就能顺利开展。

五、建立多层次、多渠道的农村养老保险制度建立

多层次的农村养老保险制度。就目前我国广大农村的具体实际来看，应坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险，即加大发展集体企业和补助养老保险以及发展储畜养老保险，并给予政策支持。坚持城乡有别和与家养老、土地保障、社会扶持相结合的多层次的农村养老社会保险制度。此外，由于我国经济发展水平和农村社会保障水平还比较低，可以采取强制性原则。但考虑到我国地区经水平的不同，在东部沿海经济较发达的地区，亦可以推行地方性的自愿性保险。地方自愿性保险既可以由地方政府主导，也可以允许民间团体主导，作为全国性农村社会保险体系的一个重要补充。商业保险能否进入农村领域，取决于是否有钱可赚。政府应当消除一些限制保险市场的法规，同时出台一些优惠政策，以吸引保险公司进入农村。

7我国新型农村社会养老保险制度的基本框架

建立新型农村社会养老保险制度是一项十分艰巨的任务，需要广大理论和实际工作者付出艰苦的劳动。在对我国建立农村养老保险制度的经济社会条件进行分析研究、总结我国十几年来农村社会养老保险制度建设的经验教训、并借鉴国外农村社会养老保险制度有益成果的基础上，本人对我国新型农村养老保险制度的基本框架进行了初步探索。具体内容如下:

7.1建立农村社会养老保险的专门制度

前面已经提到，由于我国城乡二元经济结构的影响，我国城乡经济发展水平差距显著，农村和城市之间在建立社会养老保险制度的问题上没有共同基础，不具备建立统一型和统分结合型的农村社会养老保险制度的物质条件。因此，我国新型农村社会养老保险制度必须是针对农民的专门制度，而不能与城市养同运用一套社保制度。目前我国受经济发展水平的制约，还不能建立像西方发达国家那样成熟完善的社会养老保险;同时由于我国区域经济发展不平衡等原因我国农村社会养老保险制度在保费征缴和养老金给付上也不具备实行统一标准的条件。因此，我国农村社会养老保险制度的建立和完善必须在尊重我国国情特殊性的基础上，在遵循上述原则的前提下，总结此前农村社会养老保险制度存在的问题以及取得的经验，根据各地的实际经济承受能力，初步达到在农村普及社会养老保险的目的。

7.2边试边行，逐步建立新型农村社会养老保险制度

我国建立新型农村社会养老保险所面临的背景极具特殊。其他国家建立农民社会养老保险制度时所需要应对的只是前述背景中的某一两个方面，而我国则必须综合考虑上述所有的问题，这在世界上尚属首例。因此我国新型农村社会养老保险制度的建立没有先例可循，需要再次发挥“摸着石头过河”的精神，边试边行。首先在实践中总结经验，然后再从经验中发现规律，最后用这些规律、理论来指导我们的实践。因此，在目前的条件下，各地应该根据实际情况制定出一系列农村社会养老保险制度，青岛、苏州、马鞍山等已经开始在积极探索，并且取得了一定的成果。最后，在条件具备的情况下，国家可以根据前一阶段探索的经验和教训，出台一系列的指导方针和具有指南性质的文件，比如国家在农村社会养老保险中的角色定位，地方各级政府责任范围等等。

7.3推进社会养老保险制度建设的同时，继续发挥家庭养老的作用

社会保险的特点是国家从劳动者和企业所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财政支持，集中形成专门基金，在劳动人口和退休人口之间进行统一调剂，旨在创造一种稳定的经济秩序和生活环境，有利于劳动者的生存、发展和延续。但是由于目前我国农村的经济水平还不具备，无法建立健全的覆盖所有农民的社会养老保险机制。因此，新型农村社会养老保险制度的建立既要强调社会养老，同时也不能忽视了家庭养老的重要作用。中国是受儒家思想影响的国家，有着悠久的儒家文化。“中国尤其是农村家庭观敬老的优良传统，家庭养老有着深厚的根基;而且在家庭养老的过程卑厂有利于家庭成员之间的亲情交流，有助于形成和谐的家庭环境。中国的家庭养老模式受到联合国的高度称赞，联合国认为以中国为代表的亚洲家庭养老模式是全世界的榜样。家庭养老所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。因此，新型农村社会养老保险制度的建设必须继承中华民族的优良传统，爱老敬老，充分发挥家庭养老的功能。方面可以借鉴韩国农村社会养老保险制度建立的经验。韩国是以家庭为中心的儒教传统国家，家庭以家长为中心，政府鼓励孝敬父母、稳定家庭。另外，韩国国民普通信奉佛教、儒教，这成为修心祟善的人文基础，政府提倡善德的传统信仰，奖励孝敬父母的家庭，鼓励社会办慈善事业，从而稳定了家庭和社会，使家庭和慈善事业成了韩国社会保障制度的重要组成部分。

7.4坚持因地制宜、分类推进的原则

区域经济发展不平衡的现实使我国在近期内还不能建立起全国统一的农村社会养老保险制度。我认为，我们可以仿效日本由部分到整体、由差别到统一的发展思路，分对象、分阶段建立农村社会养老保险制度。因此在我国建立新型农村社会养老保险必须采取因地制宜的原则，按照各地经济发展水平，建立不同层次的农村社会养老保险体制，避免农村养老保险制度的“一刀切”。对经济发展水平高的东部经济，应立即着手建立以社会养老为主、家庭养老为辅的农村社会养老保险体制;在经济状况和群众保险意识允许的条件下，甚至可以选择性地进行强制性养老保险的试点工作，同时鼓励农民进行自愿储蓄为补充，为今后城乡统筹发展积累经验。在中西部经济发展程度不高的地方，仍然实行以家庭为主的传统养老模式，同时政府加大宣传力度，鼓励农民参加社会养老保险。各地必须在认真研究本地的经济发展水平以及可承受能力的基础上，制定出适合本地经济发展社会稳定的制度，逐步发展，不冒进也不滞后。针对农村中不同产业的从业人员要进行区别对待，这既是国外实践的经验，也是我国农村劳动力从业范围多样化的需要。对于以农业为主的从业人员应该纳入新型农村社会养老保险制度的范围内。对于进城务工的农民工以及在乡镇企业有稳定收入的农民，必须按照《合同法》的规定，签订劳动合同，参照城镇职工养老保险的有关规定执行。对于失地农民，失去了土地这种基本的生产资料，实际上己经不再属于“农民”这个范畴，也应该参照城镇职工养老保险的有关规定执行，但是对于失地农民的社会养老保险政府应该在政策上和财政上予以倾斜。

7.5土地政策与养老保险制度相结合

土地政策是农民社会养老保险制度建立中的一个重要因素。成功建立农民社会养老保险制度的国家，尤其是小农占多数的国家，很多都把土地政策与农民养老保险制度相结合。我国目前实行的是家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是一种集体所有、农民以户为单位独立经营的土地制度。这种制度虽然在一定程度上使农村的生产力水平得到提高，但也出现了土地经营规模过小使土地效益下降的现象。我国新型农村社会养老保险制度可以在一定程度上采用与日本、德国和法国相类似的“土地换社保”的制度，促进土地经营权的流转，解决现有的土地细化与规模化经营的矛盾;同时也促进土地向经营能手集中，提高土地的利用效率。我国土地政策的施行，必须考虑两方面的因素。一方面是农民放弃土地承包经营权的年龄设定，另一方面是农民放弃经营权之后养老保险的优惠政策如何设计。针对前一个向题，可以参照我国职工的一般退休年龄，男性为60岁，女性为55岁。但是考虑到我国目前农村老龄化严重的情况，为防止出现土地被出让后没有得到有效利用的现象，可以适当的将退休年龄推后一至两年。针对后一个问题，有两种方案可供选择:一种比较简单，直接增加农民领取养老金的数额;另一种施行起来比较复杂，但是更受农民的青睐，那就是参照城镇职工养老保险的办法进行管理。各地可以根据经济水平设定适合的退休年龄和养老金优惠方案。因此，在建立新型农村社会养老保险制度时强调土地政策的作用，既可以提高老年农民的保障水平，又可以提高农村土地的现实保障能力。

7.6国家、地方、农民三方筹资

篇（2）

对东西方历史文化传统和社会结构的比较分析，近百年来一直是中国学界热情关注的焦点和热点。中国学者从哲学（宗教）、文化人类学、历史学、社会学、经济学、心理学等学科，研究东西方社会文化的不同特点，社会演进的不同路径，并对其绩效进行评述，所得研究成果对于我们今天研究社会保障制度的改革与完善具有十分重要的启迪意义。

中国著名哲学家梁漱溟先生研究东西方社会结构，揭示出家庭这个社会单元在东西方社会结构中具有不同的特征。梁先生考察了社会结构中的三个基本元素：个人、家庭和团体，认为在东西方社会结构中，这三个要素的排列组合不同，所居于的地位不同，所起的社会作用不同。从历史文化延续传承的常态看，西方社会结构的重心居于个人与团体之间，而家庭是很次要的。西南财经大学教授林义先生认为，西方社会结构的这一特征构成社会保险首先产生于西欧的社会基础与条件。

一、在中国传统社会结构中家庭是社会生活的核心和基础

（一）中国家庭的核心地位和结构特点

以中国为代表的东方世界在社会结构与功能方式上与西方社会存在很大的不同。在中国传统社会里，家庭是社会生活的核心，是社会制度的基础；是家庭而不是个人或团体，构成中国社会结构的基石、社会制度的原型、社会秩序的要素；是家庭伦理构成社会伦理和治国方略的基础，家庭结构构成社会结构和国家形态的基础，家庭功能构成社会功能和国家职能的基础；社会和国家就是以家庭为基础在结构上的放大、在功能上的加强、在伦理关系上的翻版与发展。

传统的中国家庭文化提倡多子多福，一对夫妇一般养育4～6个孩子。其中，长子是家族传种接代、家长权威传承、家庭财产继承、家庭关系维系的主要依靠和后继者。典型的中国家庭结构是多代同堂，少则三代多则四代、五代同堂而居。未婚子女与父母和祖父母同住，已婚子女或者分家或者不分，但崇尚的是不分。多代多子一锅吃饭，一门出入，同耕一块田地、同尊一个祖先，被尊为典范，受到四乡八里的尊重和敬佩。

居于家庭结构最上层的是家长。中国传统家庭的家长（一般为男性，偶见有以女性为家长者，但不具有必然性）不能完全等同于现代家庭的户主，他不仅对外代表整个家庭，而且对所有家庭成员来讲，他总是意味着权威、掌握着权力，他是“家规”的制订者、执行者和维护者，是家庭事务的决策者和管理者，是家庭生产生活的组织者和协调者。他在家庭处于核心地位，是家庭的统治者。在家长的统治下，家庭成员实行“男女有别、长幼有序”的内在制度规范，“父为子纲、夫为妻纲”。

（二）中国家庭的基本功能

中国传统家庭在传承历史文化传统过程中，逐步形成了三大基本功能。

1、组织家庭成员参加农耕劳作或手工经营，并从中获得收入。中国不少传统名牌产品，如张小泉剪刀、全聚德烤鸭、内毕升布鞋、同仁堂药丸等都是在家庭作坊中孕育产生的。

2、维持全体家庭成员的衣食住行。传统上，住所对有钱的大家庭来可能是豪宅，相对讲究一些，但对于穷困家庭则可能只是一处窝棚。行主要靠双脚，有钱人家是靠轿子。而一日三餐对家庭而言最为重要和基本，它构成日常家务的主要内容。每逢喜庆节日，做一身新衣是重要标志，也是家庭成员期待的主要愿望，特别是过大年，有钱人家自然要给每个成员（包括佣人）做新衣，经济条件不好的家庭也要想方设法完成做新衣的目标。

3、为全体家庭成员提供生活保障。这是中国传统家庭更为重要的功能，是我们研究的重点。传统中国家庭的保障范围十分宽泛，保障功能也比较强大，形成了特殊的保障机制。前述家庭提供的衣食住行功能，其实已具有了保障的意义；但更为重要的是，传统家庭为家庭成员提供了包括养老、医疗、生育、救济、福利等全方位的保障功能。举养老为例，我们知道，“养儿防老”是传统中国夫妇生育子女的基本理由，就是说传统家庭是通过生养子女来解决养老问题的。用现代社会保障的观点来看，生育和抚养子女的花费，可以被看成是正值劳动年龄的父母为将来养老而缴纳的保障基金。这笔基金随着子女年龄的增长在逐年缴纳和积累，在子女的逐步成长中得以保值与增值。当父母老年丧生劳动能力时，当子女成年进入劳动年龄时，原先所缴纳的养老保障金就开始给付了，直至父母去世。从传统家庭的角度看，这种养老基金的缴纳、积累、增值以及给付，是一个十分自然的“天经地义”的过程，是一个衔接得十分平滑的过程，似乎找不到过渡的节点或环节。其他如医疗等保障的情形也大致如此。总之，在中国传统家庭中，老人的生老病死风险全由家庭提供保障；家庭保障的费用支出全部由家庭承担，保障基金的积累增值、代际之间的转移支付等等过程，一应在家庭中完成。家长统筹安排，其他成员各尽其责。

二、中国传统家庭保障功能的性质特征

中国家庭的保障机能经由儒家等传统文化精神的滋润得以强化和完善，呈现出如下特殊规定性。

（一）以家庭为载体，自然实现保障功能，自然完成保障过程

从相当意义上讲，家庭与家庭保障成为同一个事物的两个方面，二者相辅相成，不可或缺。凡家庭就具备保障功能；凡提供保障功能的家庭才成其为家庭，才能得以生存和发展。家庭的生存与发展壮大的过程，就是家庭实现保障的过程。正是这种特殊的结构及其保障功能，使得传统中国家庭在社会结构中居于基础和基石的地位，成为社会生活的核心载体。可见，中国家庭的结构功能以及由此决定的家庭在社会结构和社会生活中的地位作用，与西方家庭相比真是不可同日而语。这是我们在考察社会保障制度改革和创新，研究社会保障制度安排时，必须认真加以考虑的制度性基础和逻辑起点。

（二）处于中年阶段的家庭成员承受着“双重缴费”的重负

在中国传统家庭保障模式中，中年家庭成员既要为赡养丧失劳动能力的父辈缴费，又要为抚育下辈缴费。“上有老下有小”，说的就是这种状况。因此他们成为家庭的基柱，一个家庭中中年家庭成员的多寡及强壮与否，往往成为决定家庭是否稳定与兴旺的主要因素。考察中国传统家庭演化史我们发现，“双重缴费”的重负之所以没有压塌家庭的基柱，是因为中国传统家庭建立了“生育多子”的内在制度，以此保持家庭人口年轻化结构，从而实现减轻“双重缴费”的家庭保障对每一个中年劳动成员造成双重重负的功能，由此使家庭保障机制不至于在一两代人的时间跨度中陷于崩溃。这就是中国“多子多福”历史文化传统的制度根源和经济背景，在这个背景下，“多子”确与“多福”之间存在着内在的联系。应当看到，一旦失去人口结构年轻化的条件，面对不断加强的人口老年化趋势挑战时，我们不得不认真考虑中年人（可以等同于过渡方案中的“中人”）缴费负担过重的问题，为寻找新的解决办法而作出努力和抉择。

（三）保障机制具有一定的脆弱性

家庭保障虽然可以比较顺利地实现代际间转移的纵向调剂，但因囿于一个家庭（一般不会超出一个家族）的范围，其横向调剂则存在着许多制度，如财产所有制、家族血缘关系、家长制管理决策方式、地理条件等等限制。因此，家庭保障虽有“船小好调头”的优势，但也确实存在“难抗大风浪”的缺陷。历史上，一些原本颇有实力的家庭，只因家庭成员（尤其是中年家庭成员）的病重或病逝而日益破落衰败，此类实例也屡见不鲜。家庭保障的削弱成为家庭破落衰败的主要标志。但应当看到，家庭保障的脆弱性，为发展社会保障，为使社区在社会保障改革与制度安排中发挥更为重要的作用提出了需求。三、中国家庭的异化特性和超稳定性对其保障功能的保护作用

从形式上看，东方的家庭和西方的团体有某种相似之处。它们都由若干个人（个体）所组成。但从结构分析看，家庭的结构不同于团体的结构，家庭成员之间的关系也不同于团体成员之间的关系。西方团体的架构是平面或平行的，成员之间关系是平等和互助的；东方的家庭则构建起立体或层级结构，成员之间的关系是由上下贵贱以及命令与服从来规范的。中国传统家庭这种特殊结构，导致了中国家庭对家庭成员的异化，家长对家庭其他成员的异化，使由个人组成的家庭最后演化成家庭成员个人的异己力量。这种异化的力量，反过来又维持和强化了中国传统家庭的超稳定结构。这是中国传统家庭的显著特点之一。

中国传统家庭对家庭成员个人的异化特性主要表现在三个方面。

1、家庭中个人权利与义务的失衡

西欧社会结构中，家庭功能的弱化或不足促使个人的感情归属转向团体。从这个意义上讲，西方的团体在相当程度上承接了类似于东方家庭的功能。但是西方团体中个人的权利义务是对等的，团体中的成员要享受多少权利就必须履行多少义务，履行了什么义务就可以享有什么权利。但在中国传统家庭中，个人的权利与义务是不对等的。对家长而言，权利和权力是主要的，义务是次要的，家长本身就代表着权威，就是权力的化身。对家庭其他成员而言，其义务与其权利相比，要大得多、多得多、重得多，其权利是微不足道的。权利与义务的失衡，使家庭（以家长为代表）对家庭其他成员产生异化，使家庭成为异己的力量。一方面是家长行使权力、支配和命令其他成员的自由，另一方面则是其他成员履行义务、接受支配、服从命令的“自由”，他们不敢不如此“自由”。

2、强调个人对家庭的绝对服从与依附

中国传统家庭不仅强调义务多于权利，而且强调个人对家庭的绝对服从与依附。由于家长本身代表着权威，就是权力的化身，相比之下，其他家庭成员在家长面前就只有战栗、恐惧和绝对服从的份了。这种绝对服从与依附延续了千年，期间偶有抗争和反叛，但多半以屈服和就范而告终。绝对的服从与依附导致绝对的异化，在只允许家庭（以家长为代表）享有滥施自由的同时，剥夺了其他成员略示些微不服的自由。

中国的传统文化观念是导致中国传统家庭中权利与义务的失衡，强调绝对服从和依附的文化根源。中国传统文化的核心思想就是强调义务而忽略权利、强调内省而反对抗争、强调适应而忽略改造。这样的文化倾向反映在许多伦理教义之中，如“三纲五常”、“三从四德”等。它们在强调自上而下的控制、支配和命令权利的同时，更多地是教诲和强化自下而上的服从、接受和认可的义务。

3、彻底否认个人对家庭的退出机制

西方的团体是适应人们感情寄托的需要而产生的，因此，从本源上讲，团体就是一个自由的民主的社会单元。当需要时个人可以加入团体，并在其中履行义务和享受权利；当不再需要了，个人可以退出团体；或者当个人不需要这个团体而需要另一个团体时，就可以退出这个团体而加入另一个团体。退出机制的存在，限制了西方团体对个人的异化倾向。但在中国传统家庭中，个人一旦加入家庭，或出生于一个家庭而成为家庭的一员，家庭的制度安排本身就彻底地否认了个人对家庭的退出可能性。也就是说，中国传统家庭对家庭成员个人来讲，不存在任何有关退出机制的制度安排。

退出机制的缺失，构成中国传统家庭对个人的异化倾向获得强有力保护的制度基础。无论家庭（以家长为代表）多么专制、强权、残暴，其他成员绝无退出的可能性。不能退出，没有其他选择，就只能服从和就范，所以，家庭绝不会因为其专制、强权和残暴而遭受解体的打击。没有了解体的威胁，家庭就摆脱了根本性的反抗力量或制衡力量。正是在这样的制度基础上，中国传统家庭构建起了超稳定性结构。

自近代以来，中国传统家庭的超稳定结构，经受了现代工业文明的冲击，虽然其结构和功能发生了一些变化，也还会继续发生变化，但工业文明浪潮的冲击，并没有动摇中国传统家庭结构的根基，中国绝大多数家庭（特别是农村家庭）依然维持了家庭的主要功能，包括保障功能。同时我们还应当看到，在社会进步和新技术浪潮冲击下，家庭的功能并不一定具有日益衰减的必然趋势，相反家庭可能在新的条件下获得新的功能。由信息技术引导的后工业社会，具有使社会生产方式向分散化、小型化和家庭化的发展趋势，家庭生产方式可以在信息时代得以复活，从而使家庭的职能在新的时代获得新的发展空间。

应当说，在当今世界经济一体化的浪潮中，源远流长的中华文化所具有的巨大包容性和极强的生命力，一定会争取到更大的发展空间。有中华文化的依托，中国家庭在社会生活中的地位和作用就不会遭到实质性的损害，其应有的地位一定会寻找到新的表现形式和新的发挥作用的方式。坚持这一发展观，是我们研究社会保障制度改革和创新的最深厚的基础、最可靠的根源和最不可缺少的参照维度。毕竟社会保障的基点是个人，保障的对象是个人。而在中国社会中的个人，其基调和底色则是家庭。

四、中国社会保障改革应当尊重和依托家庭保障的作用

家庭在未来新的社会保障制度中的作用，可以表现在社会保障的各个方面，尤其在养老保障、医疗保障和失业保障等方面可以起到重要作用。

篇（3）

一、现阶段我国农村社会保障制度存在的主要问题

据有关资料统计，2004年我国农村享受最低生活保障的总人数为488万人，2006年底达1593万人。这期间虽然有大幅增长，但也仅占农村贫困人口的24.8%.目前，我国农村社会保障制度建立过程中主要存在以下问题。

（一）社会保障覆盖面窄、层次低、发展不平衡。从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%.可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡。从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%.另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。

（二）社保资金缺乏稳定来源、筹资困难。现阶段，农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺。国家虽然加大投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。社保资金来源单一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，单纯依靠农民自己缴纳又受农民收入水平的限制。这样，社保资金就缺乏稳定性与持久性。

（三）农村社会保障缺乏必要的法律保障。由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件，缺乏法律权威与制度刚性，有很大的随意性，导致社保资金被挤占、挪用现象时有发生。

二、建立农村社会保障制度框架的构想

我国农村社会保障制度的框架大体包括如下几个方面：

（一）农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家为保障难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度。建立农村最低生活保障制度应注意以下几方面问题：一是制定科学的最低生活保障线标准。由于不同地区收入水平、消费水平的差异，国家可对东部发达地区、东北部、中部欠发达地区、西部相对贫困地区制订不同的标准，地方政府再制定符合本地区实际情况的实施标准。该标准既要实事求是、合情合理，又能有效解决贫困农民的生活困难，维持农民吃饭和穿衣的基本生活需要。二是界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象主要包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。三是要遵循“输血”和“造血”的有机结合原则。“输血”指通过国家财政及地方财政给予农民最低生活保障的费用，“造血”是要发展农村集体经济，通过补充地方财政的实力，进一步增强地方财政的可转移支付力度，使保障基金有稳定的来源。只有二者结合，才能使农民获得最低生活保障经费。

（二）农村养老保险制度。农村社会养老保险制度是国家保障全体老年农民基本生活的制度。建立农村养老保险制度应遵循以下原则：一是对不同受保类型的老人采用不同养老资金交纳方式。给每个受保人建立个人养老金账户。对完全从事农业生产的农民，本人可交小部分养老保险金，乡镇集体和国家给予一定补贴；对以农业为主，兼营第二、三产业的农民，本人可适当交纳保险金，并由乡镇集体和国家给予一定补贴；对于以二、三产业为主，以农业为辅的农民，本人可多交纳一些保险金，乡镇和国家再给予一定补贴。对于发展为城镇居民的农民，由农保转为镇保或城保，纳入城镇职工养老保险的范畴。二是不同地区的农村分层次设定标准和各部分的比例。西部、中部、东北部地区集体经济较少，地方财政补贴可能会少些，中央财政可通过转移支付给这些省份多补贴一些；而东部地区集体经济多，地方财政可多补一些，中央财政少补一些。

（三）农村医疗保险制度。农村医疗保险制度是以农村居民为对象，在农民因病治疗期间，可获得必要的医疗费资助和疾病补贴的一种社会保险制度。建立农村医疗保险制度应注意以下原则：一是采取三方出资的原则。给每位投保人建立个人医疗保险账户，采取个人出小头，国家和集体出大头的原则来筹建医疗保险基金。二是建设一支规范有序的农村医疗服务队伍。

（四）农村社会救助制度。农村社会救助制度是国家针对灾害、突发事件或无所依靠的老人，采取应急措施来保障农民基本生存的社会保障制度。主要包括：一是对非灾害性的救助。国家应加大对农村“五保户”、“特困户”等的资金投入力度，加快“五保”设施的建设，提高服务质量和服务水平。其中，对“特困户”家庭可给予一定救济金。二是对灾害性的救助。一方面，国家预算中应增加灾害救助资金的比重。另一方面，通过社会援助的方式筹集救灾资金。如争取国际援助或社会捐赠等方式来扩大资金来源。

（五）农村社会福利制度。农村社会福利制度是国家或社会提供福利服务，对农村社会成员给予物质上或精神上帮助的措施和制度。有条件的地区可尝试。农村社会福利项目大致分三类：一是以货币形式发放各种政府补贴。如，在重要节日（例如“过年”等节日）给予农村少量家庭政府慰问金等。二是为提高村民生活质量开展农村文化服务。如，在村镇建立农村文化站，建立免费技能培训中心等。三是建立残疾、孤儿生活扶助中心。为他们提供生活供养、疾病康复、文化教育等福利服务。

（六）农村社会优抚制度。农村社会优抚制度是一项物质补偿和政治褒扬相结合的特殊农村社会保障制度，其保障对象是为革命和社会主义建设事业做出特殊贡献的农村退伍军人及其家属等。

三、构建农村社会保障制度的建议

（一）推进社会保障的法制化管理。农村社会保障需要一个良好的法制环境，使农民的合法权益得到真正保障。在制定农村社会保障法律、法规和条例的过程中，应遵循以下原则：一是坚持普遍性与特殊性相结合原则。由于我国东、中、西部地区发展不平衡，国家应制定“农村社会保障法”，根据我国农村现状，对社会保障的原则、对象、保障内容等作统一明确的规定；地方可在“农村社会保障法”的基础上根据本地区实际发展水平和经济状况制定适合本地区发展的“农村社会保障条例”。二是坚持权利和义务对等原则。、每一农村社会成员都有获得社会保障的权利，同时也应承担相应的义务。如，依法定期缴纳保费及履行相关义务等。三是坚持公平与效率一致原则。在坚持公平的前提下，能合理保障每个农民的合法权益不受侵犯，但兼顾效率又可起到有效激励的作用。在良好的机制设计条件下，公平与效率是同向互动的。公平会使人感到社会的公正与和谐，能激发农民的干劲，促进效率的提高。同时，效率的提高又会使农村社会财富增长，使更多的人得到保障，从而实现真正的公平。这种公平与效率的同向互动才能促进农村社会走向真正和谐。

（二）建立农村社会保障组织机构，理顺管理体制，明确职责分工。为改变政出多门、效率低下的情况，建议在中央和省级人民政府设立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责对规划、政策、实施办法的制定和对资金的征收、管理、经营、使用情况的监督检查及资金保值、增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹集和管理方面的职责分工，同时应把农村社会保障政策制定机构与社保资金运作机构分开。

篇（4）

关于国有股、法人股上市流通，投资者的心理比较复杂，一方面国有股、法人股上市流通有利于国有企业改革，提高上市公司质量，也有利于增强投资者的股东地位，但是另一方面，投资者担心一旦庞大的国有股、法人股上市流通，证券市场无法及时消化，会造成股市价格的大幅度回落，给投资者带来巨大损失。可是，从社会资源配置角度看，庞大的国有股、法人股不能变现流通，以至于长期沉淀，既不能有效地保证国有资产的保值增值，也不利于国家根据国民经济和社会发展的需要及时调整国有资产结构，盘活和有效利用这些国有资产。

国有股、法人股不能上市流通所造成的不良后果不仅仅限于其所代表的国有资产不能盘活可能产生的直接经济损失，它还带来一系列十分不利的社会经济后果。当初开放证券市场，目的是配合国有企业的股份制改革，建立现代企业制度，希图通过证券市场促进国有企业经营机制的转换，走出困境，实现国有企业的市场化。然而，国有股、法人股不能上市流通的规定将上市公司股权分为国有股和法人股，占上市公司全部股份的将近70％，这部分股权是封闭的，由政府或上市公司主要发起人集中掌握，在上市公司中的地位不但不会被削弱，反而会因为送配股而增强。上市公司真正可以上市流通的普通股总额一般只占上市公司总股本的30％左右，且高度分散于广大股民之手，这部分股权高度大众化。上市公司的这一股本结构削弱甚至完全摧毁了股份制的法人治理优势，所有者和经营者之间的监督制约机制与改制上市前没有实质性区别，因为在股东大会里，无论是实行累积选举法(即不给予多数股票所有者对结果的完全控制权)，还是实行直接选举法(即给予多数股票所有者完全控制权的“一股一票”，我国目前使用此法)，都不可能动摇国有股、法人股的优势地位。众多分散的小股民既因为各自股本太少而没有联合起来行使监督制约董事会和经理人员的积极性，也因为联合的组织成本、监督成本等交易费用过于昂贵而不可能联手与国有股法人股相抗衡。

国有股、法人股不能上市流通，股份制流于形式，一些企业并未真正转换经营机制，因此不可能达到股份制改造的目的，不可能真正取得好的经营绩效，以至设立证券市场的初衷落空。一些企业通过股票上市，从广大股民那里筹集了一大笔资金，企业财务状况暂时好转，长期积累的问题暂时被掩盖，但随着这笔资金的耗尽，企业很快会重新陷入困境。

有一种观点认为，造成我国上市公司效益逐年滑坡趋势的原因是上市公司发行股票和上市流通时，过度包装，信息披露不真实。其实，纵然我国上市公司存在比较严重的过度包装问题，但是，一旦企业上市成功，就会无一例外地从股市上圈到大笔资金，即使原来企业效益和实力(比如财务状况)并不如公开披露出来的好，也会因为平白无故地突然得到这么一大笔不需要还本付息的资金而彻底好转。所以，只要企业上市成功，应该说，无论上市前有多么差，上市以后从财务和管理会计的角度看，起点应该算得上是一个相当好的企业的起点。如果企业能够好好利用从股市上募集到的巨额资金，借着改制上市的机会转变经营机制。踏踏实实加强经营管理，那么即使当初是包装上市的，效益也没有理由出现普遍滑坡的趋势。上市公司效益出现逐年滑坡的趋势，根本原因仍然是国有股、法人股不能上市流通，公开发行股票和上市并没有丝毫改变企业的经营机制，并没有因为改制上市建立起与市场经济相适应的企业法人治理结构，只是单纯为了融资圈钱的需要。

实际上，绝大部分企业公开发行股票和上市流通，只是凭空虚设一部分所谓流通股公开发行上市，并不是将已经存在的一部分实质性资产出让给(哪怕是溢价出让给)广大股民，企业原来的实质性资产则通过包装折合成庞大的国有股、法人股保留在原来的所有者和经营者手中，其中的虚增部分数额十分巨大。企业包装上市，提供虚假信息欺骗投资者本质上属于经济诈骗，是十分错误的行为，也可以说是违法犯罪行为，应该彻底予以纠正和惩处，不能因为上市的是国有企业，上市可能“有助于”国有企业脱贫解困就姑息养，破坏正常的社会主义市场经济秩序。但是，即使如此，倘若没有国有股、法人股不能上市流通的规定，国有股、法人股与现在的流通股享有相同的权利和义务，那么，国有股、法人股股东或出资方代表也不至于置市场规律于不顾，将计划经济的东西披上股份制的外衣。如果国有股、法人股可流通，那么其持有者必然会积极追求证券市场溢价的好处，即使为了控股，也会改变行为方式，而不仅仅是僵硬地控制企业，这样就不得不遵从市场规律，否则就不能最大限度地吸引投资者，股价得不到追捧。

更为重要的是，如果国有股、法人股能够上市流通，在市场特性上与现在的流通股没有什么特殊的地方，那么企业上市时的过度包装和虚假信息披露问题也会得到有效遏制，换句话说，正是因为国有股、法人股不能上市流通，才产生或加剧了我国证券市场的过度包装、虚假信息披露和过度的投机炒作问题。如果国有股、法人股能够上市流通，就会使我国的证券市场保持合理的股票供给和需求关系，不至于供需过于失衡，股票价格过于偏离其价值，从而有利于从根本上防止股市的过度投机和泡沫，规范投资者行为。而且，国有股、法人股上市流通会大大增加证券市场的竞争性，如果过度包装，信息披露虚假，即使一时得逞，欺骗了投资者，但是，一旦败露，企业股票价格就会跌落下来，原来的国有股和法人股市场价值也回复到正常水平，甚至更低，从而使弄虚作假的企业遭到惩罚，其损失可能要大大高于从过度包装中一次性骗得的收益。国有股、法人股不能上市流通，其市场价值也是虚拟的，当然也就不存在市场价值回落风险，企业及其主管部门根本就没有这种担忧。

吴敬琏等教授批评我国证券市场不规范，其实，问题的根源依然是国有股、法人股不能上市流通。国有股、法人股不能上市流通，对这部分股票的管理只能继续使用计划经济的行政手段，而国有股、法人股又在证券市场上居于绝对优势地位，流通股的市场表现在很大程度上也依附于国有股和法人股，所以对证券市场的监管也只能主要依靠行政手段，以至出现我国目前这种用计划经济的行政控制手段来管理在市场经济各类要素市场中市场因素最为活跃的证券市场的怪现象，当然也就不能完全避免不当干预的不良后果，甚至出现政策市的“松紧”恶性循环。如果不是因为国有股、法人股不能上市流通，股票供给和需求失衡，投资者对企业上市融资就不会是被动的接受者，企业上市融资时就不会不担心甚至撇开证券市场上可能存在的发行风险，而将主要精力放在争取监管部门的行政审批和上市额度上，不得不苦练内功，尽力提高自身价值。现在我国的股票发行制度虽然已经开始朝市场化方向发展，但是，只要国有股、法人股不能上市流通，等待上市的企业和券商就有激励继续冒险，过度包装，披露虚假信息，上市成功以后得到的高收益足以填补包装中留下的缺陷，支撑一年以上的会计业绩。

在二级市场上，因为股票供需失衡，泡沫本来就很严重，对国家相关政策和管理层监管的松严变动自然会很敏感，政策市的状况也就不奇怪了，加上国有股、法人股不能上市流通，法人治理结构无效，投资者不可能对企业经营真正产生影响，长期持有一个企业的股票风险很大，不得不以追求股票价格的短期溢价为主要目标，追逐收益最大化的机构投资者同样也不能免俗。相对于股票内在价值的变动而言，股票价格的短期波动对信息更为敏感。在获取和利用信息(特别是内部信息)方面，机构投资者和所谓的大户股民天然具有相对的优势，券商和上市公司都更愿意为他们服务，他们也更有能力获取和利用政策层面的信息。这样就形成了今天的二级市场混乱局面，系统性风险和非系统性风险都十分显著，证券投资基金等机构投资者为了生存和发展，也没有像原来设想的那样以中长期投资为主，发挥稳定证券市场的作用。

二、国有股、法人股上市流通是我国社会保障制度建设的客观需要

我国传统的社会保险制度是国家保险型制度，社会保险由国家和企业包下来。从1986年起开展了企业社会保险制度改革，基本的做法是实行养老保险社会统筹，将“企业养老”过渡到“社会养老”。1995年“社会统筹与个人账户”相结合的改革思路被提出。1997年统一了企业和职工的缴费比例和个人账户规模，我国社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险制度框架初步建立起来。

一般论者，特别是证券业和部分研究社会保障制度的人士，在讨论我国养老金制度时，都认为我国对养老金实行的是现收现付制，并且对现收现付制大加挞伐。从我国养老保险制度改革的历程可以看出，1997年以后，我国养老保险制度实际并非单纯的现收现付制，而是现收现付制和基金积累制的混合形态，其中基础养老金部分属于现收现付模式，而个人账户部分则属于基金积累模式。在养老金给付构成中，基础养老金的收入替代率为20％，而个人账户养老金的收入替代率为20％～30％，可见，我国现行的养老保险制度甚至有些稍微偏重基金积累模式。

之所以有这种认识上的偏差，很重要的原因是我国的养老保险制度还存在很多缺陷，以至有些方面呈现出现收现付制的假象。我国养老保险制度带有明显的制度转轨特征，当初设计社会统筹和个人账户相结合模式时，并没有对旧体制下的养老保险欠账采取专门措施，而是寄希望于暂时挪用个人账户的资金满足已经退休和即将退休人员的养老保险金支付需求。这就造成个人账户的“空账”现象，当我们谈到我国养老保险金收入和支出的平衡时，一般也没有将个人账户和基本养老金账户区分开来，而是笼统地说是收大于支还是支大于收，本质上是将个人账户和基本养老金账户混为一体，用个人账户的积累弥补基本养老账户的亏空，忽视了个人账户的基金积累性质，暂时掩盖了基本养老金账户的巨额赤字现状。

这种筹资模式符合我国社会保险(主要是养老保险)制度建设的现实条件，有其合理性。从计划经济向市场经济转轨过程中，已经退休和即将退休的人来不及建立个人账户，甚至也没有积累起能够保证基本养老金发放所需的资金，这部分养老金给付只能由国家包下来，但是实践中国家并没有这样做，而是指望依靠现有的社会保险缴费，加上少量财政拨款加以解决。至于个人账户的空账问题，则指望将来随着经济发展和时间推移，等到纳入养老保险制度中的“老人”养老金给付问题自然消失，再腾出力量充实个人账户，实际就是想利用代际之间的时间差来解决问题。但是，这种改革思路和做法危机重重，很难实现，而且负面影响很大。

比较理想的情况是，基本养老保险金和个人账户养老保险金的筹集和给付彻底分开，真正做到专户管理，不要相互挪用，个人账户养老保险金应该真正积累起来，保值增值。可是，这样做的前提条件是妥善解决养老保险金的欠账问题(或者说是养老保险制度中“老人”的全部养老保险金筹措问题，以及“中人”的部分养老保险金筹措问题)，放弃动用个人账户养老金的错误做法。依靠财政拨款解决养老金欠账问题不太现实，财政不可能有那么多资金，而且因此而增加财政收入同样是增加在职人员的负担，在性质上与挪用个人账户养老金没有什么区别。唯一可行的办法就是动用存量国有资产。我国存量国有资产超过9万亿元，有相当一部分没有盘活。从社会保险金对安全性、收益性和流动性的要求出发，从我国证券市场健康发展和国有企业深化改革出发，国有股、法人股—上市流通，将所得充实社会养老保险金，特别是满足应该由国家包下来的“老人”养老保险金需求，以及“中人”养老保险金中应该由国家承担的部分对资金的需求，是十分必要和可行的。

社会保障制度建设所需资金既主要应由国家负担，同时又不能依靠国家财政，那么资金来源只能是庞大的存量国有资产了。非经营性国有资本和非竞争性领域的国家投资积累要承担带有公共品性质的产品和服务的供给职责，一般不能进行变现流通，适于变现的国有资本是国家在竞争性领域的大量投资积累。如果国有企业改革成功，则竞争性领域的国有资本会带有很强的保值增值能力，并且因此有条件具备比较强的流动性，很容易通过一部分国有资本变现筹集到社会保障制度建设所需资金。即使只考虑由1000来家国有企业(只占国有企业的极小部分)改制而成的A股上市公司，其中不能流通的国有股、法人股目前占上市公司总股本的67．8％，如果将这一比重降低到51％，那么就有478亿股可以上市变现，以每股平均价格2．1元计算，则可筹集1003．8亿元资金，如果将这一比重进一步降低到30％，那么就有597．5亿股可以上市变现，以每股平均价格2元计算，则可筹资1195．32亿元，两者合计超过2000亿元，加上其他配套措施，基本可以满足社会保障制度建设的资金需要。

三、社会保险制度建设和国有股、法人股上市流通的结合模式

国有股、法人股上市流通，解决社会保险金资金筹措问题应该和拓宽社会保险金投资渠道，解决社会保险金资金保值增值问题一并考虑。可以考虑将准备上市流通的国有股、法人股折股之后划入专门成立的社会保险基金，作为保险基金财产，然后委托给基金管理公司或券商经营，实现国有股、法人股上市流通和保险基金的保值增值。具体的做法是逐年划拨一部分国有股、法人股进入专门的社会保险基金，成为社会保险基金的资产，这种特殊的社会保险基金的营运委托给基金管理公司，由基金管理公司选择合适的时机对基金持有的国有股、法人股进行变现流通，满足迫在眉睫的养老保险金给付需要，解决应该由国家负担的“老人”全部社会养老保险负担和“中人”的部分社会养老保险负担，并将挪用的个人账户养老金填平补齐，解决个人账户空账问题。

至于国有股、法人股的价格和折算问题，考虑到我国证券市场不完善的实际，国有企业在改制上市的时候，往往有一定程度的包装，加上二级市场投机气氛比较重，存在一定的股市泡沫，完全按照二级市场上的价格划入社会保险基金和变现流通显然不合理，也会给证券市场带来太大的冲击。比较现实可行的办法是根据上市公司的每股净资产，再综合考虑市盈率因素，在每股净资产的基础上适当溢价，最后形成国有股、法人股划拨到社会保险基金时的划拨价格。当前我国股市市盈率平均在70倍左右，显然偏高，为了证券市场的长期健康发展，确保社会保险基金的保值增值，划入社会保险基金的国有股、法人股应该虚设一个用以计价的市盈率，比如10倍以内，最高不能超过该支股票上市时的发行市盈率。这样，国有股、法人股的划拨价格就等于每股净资产乘以虚设的市盈率。

这样确定的价格与二级市场上的现行价格存在很大的差距，因此会诱使社会保险基金托管人和受托的证券经营机构急于将基金持有的国有股、法人股上市流通，对证券市场造成太大冲击。为了防止这种可能的市场风险，可以在国有股、法人股上市流通的步骤上定出严格的时间表，并且在证券市场逐步规范的同时，对划拨到社会保险基金的国有股、法人股进行折股处理。比如按照划拨价格与证券市场现行股价的百分比对国有股、法人股进行折股计算。当然，这只是一个思路，实际怎样折股，需要考虑很多因素，特别是要在社会保险基金保值增值和证券市场稳定发展之间取得平衡。为了保证社会保险基金的保值增值，维护养老保险金领取者的利益，完全以市盈率很高的二级市场现行价格为基数折股可能就不合适，也许需要稍稍缩小这个基数。这种价格确定方法应该说是经得起我国证券市场未来发展考验的。如果完全按照部分人的设想，给国有股、法人股定价特别低，比如不到流通股价的1／10，不但有违公道，管理层难以接受，而且不利于尽快筹集养老保险金，对证券市场未来发展也不利；如果完全按照另外一部分人的主张，国有股、法人股与流通股同股同价，既会严重打击股市，又不具备现实可行性。

国有股、法人股划拨社会保险基金的流量和时间的选择，可以一次性划拨完成，也可以根据养老保险金给付需要分期分批划拨，从筹集资金，解决养老保险历史欠账角度看并无太大的区别，可是，从我国证券市场健康发展和国有企业深化改革的角度出发，分期分批划拨可能就不如一次性或较快地完成全部划拨工作好。因为国有股、法人股一旦划拨到由专业人士管理的社会保险基金，虽然一时没有上市流通，也十分有利于国有企业产权结构的多元化，有利于国有企业尽快建立起规范有效的法人治理结构，改变目前国有企业股份制改造流于形式的弊端，推动国有企业市场化改革的成功。

社会上还有一种先变现后划拨的方案，即直接变现方案。这种方案主张直接将国有股、法人股在证券二级市场上变现，所得资金补充养老保险金。与我们这里设计的方案相比，虽然这种方案也考虑通过逐步分批上市来减缓国有股、法人股上市流通对证券市场的冲击，但是，相比之下对证券市场的冲击仍然要大一些，而且，这种方案也没有充分考虑利用证券市场实现社会保险基金的保值增值，因而付出的代价要高一些，需要更多的国有股、法人股上市流通才能满足社会保险的需要。

我们的方案并不仅仅局限于国有股、法人股上市流通，而是与整个社会保险体制改革和完善连在一起，并且通盘考虑我国证券市场的健康发展。在初步解决了养老保险历史欠账以后，就可以在此基础上进一步着手解决个人账户养老保险金的空账问题和保值增值问题。现有的养老金领取者资金给付以10年期计算，由国有股、法人股组成的特殊的社会保险基金可以分10年从容地完成国有股、法人股的变现流通和养老保险资金筹措任务。在这10年期间，这种特殊的社会保险基金所持有的国有股、法人股数量逐年减少，直至基本消失，即使最后仍然持有一部分股票资产，那也纯粹是为了基金保值增值的需要实施的正常的资产组合策略的结果，已经与特殊的国有股、法人股减持没有关系了。在进行国有股、法人股变现的同时，可以考虑为个人账户养老保险提取一部分资金，归还原来的挪用亏空，解决个人账户养老保险基金的空账问题，然后进一步将原本是为了解决养老保险历史欠账和国有股、法人股上市流通而成立的特殊的社会保险基金转变为专门为个人账户保险基金服务的养老保险基金。利用证券市场实现个人账户养老保险基金的保值增值，为将来的退休人员(即现在的社会保险体制中的所谓“新人”)分享社会经济发展好处创造条件。

对于养老保险金进人证券市场，目前社会上存在若干十分流行的错误看法。为了论证养老保险金进入证券市场的必要性，有的人提出养老保险金入市不但可以实现保值增值，而且可以利用证券市场筹资，即通过在证券市场上的投资运作解决社会保险金的历史欠账问题。这种想法是根本行不通的。我国证券市场还处于起步阶段，很不完善，系统性风险很大，容量也有限，根本无力满足庞大的社会保险金的筹资需求，将养老保险负担转嫁给股民也不公平。每年抽出大笔资金满足养老金给付需要也是不现实的，即使将来我国证券市场比较成熟了，也只能作为基金积累式的个人账户养老保险基金保值增值的场所。无论过去还是现在，世界上还没有哪个国家或地区是依靠证券市场为社会保险事业筹资的。我国养老保险中属于现收现付性质的社会基本养老保险部分如果走上健康发展轨道，本来就不应该有太多的结余资金，否则就失去了现收现付性质，增加企业和职工个人的缴费负担，而且，即使有少量资金结余，也应该以安全性和流动性都十分强的现金、银行存款和国库券形式持有，以满足基本养老保险金的给付需要。真正能够投入证券市场的只有个人账户养老保险基金，因为它属于基金积累式的，而且资金筹集与给付之间存在一个较长的时间差，不但有条件进行各种投资组合，客观上也需要保值增值，但是现在个人账户养老保险金处于空账状态，严格地说养老保险是没有多余资金进入证券市场的。

当然，一旦解决了社会保障资金的历史欠账问题和个人账户的空账问题，个人养老保险基金真正积累起来，那么个人养老保险基金将十分庞大，根据国际经验和我国人口与劳动力状况，恐怕要形成能够与银行存款和证券市场资金相提并论的第三股资金力量。那时社会保险基金的保值增值问题就变得十分重要，对证券市场发展的影响也会十分显著。解决社会保险金保值增值问题的根本出路是实现社会保险金的商业化运营，其中社会保险金进入证券市场是重要内容。目前在社会保险金积累比较少，证券市场不规范的情况下，社会保险金进入证券市场应以间接方式为主，可以考虑允许社会保险金以一定比例投资封闭式和开放式证券投资基金。将来也可以允许社会保险金以一定比例投资风险投资基金等产业投资基金，甚至少量进入房地产市场。随着社会保险金的积累，特别是个人账户养老保险金的充实和积累，需要成立专门的社会保险基金。从效率角度考虑，没有必要专门成立新的针对社会保险基金的基金管理公司，社会保险金进入证券市场应该以委托给专业基金管理公司为主，投资实物资产应该以委托给证券公司和信托投资公司经营为主。

在国有股、法人股上市流通解决社会保险金资金筹措问题上，也可以首先借助国有投资公司的力量，在通盘解决国有股、法人股上市流通问题的大背景下考虑养老保险金的筹措问题。国有股、法人股规模十分庞大，除了满足社会保险金筹资需要之外可能仍然绰绰有余。将国有股、法人股交由国有投资公司经营，由国有投资公司选择受托的证券经营机构进行国有股、法人股的变现流通，未尝不是一种可行的办法。

四、结论性评论

篇（5）

在经济转型时期对国有企业职工采取企业内部下岗，并由企业、社会和政府财政三方给予基本生活保障，对社会稳定有一定积极作用。但必须看到，下岗职工基本生活保障是一种特殊的保障制度，本身并不规范，在具体实施中也产生了一些问题。由于实行对下岗职工生活费用“三三”制，政府出资，必然形成对下岗的行政干预，企业用人自维以落实。许多地方用行政手段控制下岗职工比例，如要求企业下岗人数不得大于在册职工总数的10%或5%，而多数老企业的冗员大大超过这一比例。企业反映，在这种行政控制下，他们仍然难以按实际生产需要确定企业的用人数量，这样再搞3年，国有企业，特别是大中型国有企业的冗员还会大量滞留在企业内部。此外，下岗职工再就业难度大，虚假再就业现象严重。许多私营企业、三资企业招用国企下岗职工并不签订劳动合同，也不为他们缴纳社会保险费，只是作为临时劳力使用。这些人的劳动关系仍在原企业，临时劳务终止后，多数回到原企业，但被统计为实现了再就业。又由于再就业服务中心的人数由行政控制，企业只好把他们再安排回车间。也有相当一部分下岗人员，在享受基本生活保障的同时又在非公有制企业从事其他有报酬的工作，造成下岗职工基本生活保障基金流失。据北京、上海、南京、武汉等地一些行业的调查，下岗职工中隐性就业人员高达5060%.因此，尽快把下岗职工基本生活保障制度和市场经济条件下规范的失业保险制度衔接起来，是近期完善社会保障制度的重要任务。

并轨工作包括相互连接的两大部分内容：一是明确国有企业不再建立新的再就业服务中心，新的裁员也不再进入再就业服务中心，而是直接解除劳动关系，符合条件的可享受失业保险待遇；二是目前滞留在再就业服务中心的下岗职工要尽快走出中心。应当根据下岗职工的构成特点，采取不同的政策措施，促使其尽快出中心：

（1）对于已找到相对稳定工作（包括隐性就业）的下岗职工，企业负责同社会保险经办机构联系，主动为他们接续社会保险关系，以解除他们的后顾之忧。社保经办机构要同下岗职工签订协议，无论他们到哪里就业，只要按规定缴纳社会保险费，过去在国有企业的工龄都视同缴费年限，都能按规定享受社会保险待遇。

（2）对于愿意接受正规教育的下岗职工，可同他们解除劳动关系，并按照“宽进严出”的原则允许他们进入公办、民办的中等专业学校和高等院校继续学习，各科成绩合格的，准予颁发毕业证书。

（3）对于因年龄偏大、技能单一、再就业特别困难的下岗职工，可借鉴上海、北京等地的经验，或实行托底安置，或成立劳务派遣组织。

同下岗职工解除劳动关系，是整个并轨工作的重点和难点，其中涉及两个大问题：一是解除劳动关系给不给经济补偿金；二是企业如何偿还所欠所欠债务，如集资款、拖欠的工资和医疗费等。

关于第一个问题，目前政策规定不够明确，各地在具体操作过程中，有发的，也有不发的，有钱的单位发放标准比较高，从而引起攀比，甚至造成社会不稳定。下岗分流是我国特殊时期的特殊问题，这几年国家已为此投入了大量的资金。下岗职工在再就业服务中心期间，中心既要发入基本生活旨，还为其缴纳社会保险费，这些费用中由财政负担占70%；出中心后如果没有实现再就业，还要支付失业保险金；如果再支付经济补偿金，在下岗职工身上至少要花三笔钱，成本实在太高了。根据我们的调研和判断，下岗职工现在不愿意出中心，最大的问题是有后顾之忧，担心离开中心会失去社会保险，今后在养老、医疗等方面没人管。解除下岗职工的后顾之忧，关键要在接续其社会保险关系方面下功夫，扩大社会保险覆盖面，使他们无论在哪里就业，都能接上社会保险关系。

关于企业如何偿还拖欠下岗职工的债务，要加以具体分析。如果企业能正常进行生产经营活动，应自筹资金分期偿还。如果在同下岗职工解除劳动关系时，没有筹集到足够的资金，应出具具有法律效应的债权债务凭证，制定还款计划。如果企业处停产、半停产，而且不可能恢复正常生产经营活动，经政府批分辩率，可变现部分企业资产和转让土地使用权筹集资金偿还债务，或在对企业进行整体处置时一并解决。

（二）做实养老保险个人账号

最近一段时间，围绕基本养老保险个人账户问题，学术界又展开了热烈讨论，两种观点针锋相对：一种认为，个人账户在短期（比如10年）内还难以发挥作用，但从长运发展趋热分析，它能够分流政府的压力，减轻国家和企业的负担；另一种则认为，个人账户制的社会保障功能很薄弱，无助于解决人口老龄化危机，甚至扩大了老年贫富差距，也无助于降低企业和个人的缴费率，而且个人账户投资的失败将会导致社会不稳定，个人账户制不太符合中国国情，应当冻结。在讨论中，有人建议从统账结合制回到现收现付制，具体设想是：近期在以支定收的同时，多收一些钱并积累起来，用于弥补老龄化高峰期收支缺口，最终还是要回到现收现付。个人账户的功能只是作为计发养老金的依据，不必做实。

从总体上看，目前大家不赞成取消个人账户，倾向于尽快把个人账户做实。但在如何做实个人账户存在两种意见：一种建议在缩小个人账户规模的基础上做实。这个意见是由国内的政府部门及研究机构提出来的，都建议按照8%的规模做实个人账户，并完全由个人缴纳，一步到位。如果个人账户做实后，可将企业原来为个人账户缴纳的3%，调整到基本养老保险层次，把基础养老金从原来相当于社会平均工资的20%提高到30%.另一种建议在扩大个人账户规模的基础上做实。是由国外学者提出来的，该方案同1995年国发6号文规定的统账结合实施办法之一是一致的，即个人账户规模确定为工资收入的16%，雇主和雇员各缴8%，自雇人员缴纳12%.

做实个人账户还有大、中、小三个选择：“小做实”是从2001年或2002年起，在职职工个人缴费部分全部形成个人账户“实账”：“中做实”是除了将个人缴费部分做成实账外，还要补上过去统筹基金透支的部分：“大做实”是除了“中做实”内容以外，还要把“中人”的空账也要一并做实。

我们认为，个人账户规模缩小到8%是比较现实的，近期看，个人账户做实要先把个人缴费部分做成实账，社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，养老金当期发放不能再透支个人账户。至于说个人账户的“欠账”（统筹基金透支部分）和“空账”（“中人”隐性债务），应放在中长期解决。

（三）建立统一的城镇职工基本养老保险制度

目前城镇的养老保险制度改革还主要局限在企业职工，国务院关于统一企业职工基本养老保险制度的决定中提到，实行企业化管理的事业单位原则上按企业养老保险制度执行，其他事业单位和所有机关的职工养老保险基本延用老办法。如何有效协调俨与机关、事业单位之间的养老保险制度，至今仍然存在两种不同意见。一种意见主张公务员和企业职工仍然分两种基本制度，事业单位分别情况向两靠；一种意见主张建立城镇职工统一的基本养老保险制度。

从市场经济的发展方向看，特别是从建立统一的劳动力市场要求出发，应当尽快改革机关、事业单位职工基本养老保险制度，使之与企业职工养老保险制度有机衔接，建立适用于所有劳动者的基本养老保险制度，以利于职工在不同用人单位之间合理流动，这是近期完善我国基本养老保险体系的重要任务。这方面，国际经验值得借鉴，如美国在1984年把过去人设的公务员养老保险制度和私营企业雇员养老保险制度合并成统一的联邦养老保险制度；日本在1986年把过去分设的公务员、私营企业雇员和个体经营者养老保险制度统一设计，建立了覆盖全体劳动者及其配偶的国民年金。

由于机关、事业单位职工与企业职工养老保险制度分设，造成机关、事业单位退休人员的待遇水平与企业退休人员的待遇水平难以衔接，一些同时参加革命工作的老同志退下来，在机关事业单位的，养老金比在企业的高一倍，引发许多不必要的社会矛盾。机关事业单位职工和企业职工养老保险制度不衔接，还在一定程度上阻碍了职工在企业与机关、事业单位之间的合进流动。况且我国国有企业职工远比美国、日本等市场经济国家国家企业的职工多，同时国有企业职工，特别是企业管理人员同机关、事业单位的人员相互流动较多更有必要在企业职工基本养老保险制度的基础上，设计覆盖城镇所有职工的基本养老保险制度。

这样的基本养老保险制度可以和现在的企业职工基本养老保险制度大致相同，只是企业缴费改为用人单位缴费。同时，在基本养老保险制度统一的前提下，则应当分开设计企业的补充养老保险和机关、事业单位的附加养老保险。企业的补充养老保险水平高低将在很大程度上取决于本企业的经济效益，而机关、事业单位的附加养老保险则不会受到效益的影响，主要由财政供款，当然个人也要缴纳一定的保费。企业化管理的自收自支事业单位完全纳入企业养老保险范围，同样也建立补充养老保险，而不是附加养老保险。机关、事业单位的这种附加保险类似日本在国民年金之上建立的公务员共济组合年金，或美国的联邦政府机构以及州政府机构建立的适用于公务员的“私人年金”。

附加养老保险（也称为职业年金）采取待遇确定型还是缴费确定型，这是目前机关事业单位职工养老保险制度改革的一个核心问题。采取待遇确定型的好处可能很多，比如，公务员退休后的职业年金是确定的，并能根据实施这项制度以后自己的工作年限和工资等因素，把未来的领取额大致算出来；各级财政不必为此安排更多的预算资金，因为在职业年金制度实施的初期，领取人数不会很多。但是，这样的制度设计是不是最优的，需要进一步研究。

公务员（包括比照公务员制度的人员）无论在职的，还是退休的，都是靠财政供养的。但是，附加养老保险采取哪种类型，从长期看，国家的责任和负担是不一样的。实行待遇确定型，财政每年为此安排多少资金，取决于以下变量：实施职业年金制度后退休的公务员人数，这些人退体前的工资水平，他们的平均余命。可以肯定地说，这些变量都会逐年增大，而不会缩小；国家的责任是无限的。但是，实行缴费确定型，财政每年为此安排多少资金是确定的，因为只需按照固定的比例为在职公务员供款，这样不仅便于预算安排，而且国家的责任也是有限的。

（四）实行养老金社会化发放

在退休人员的社会化管理方面，国务院已经明确要求各地要尽快将企业发放养老金的办法改为社会化发放，改差额拨付为全额征缴，同时积级创造条件，将退休人员的管理服务工作逐步由企业转向社会。一些城市，如大连在这方面做了积极的探索，社会保险部门已经把一些大企业集团的退休人员管理工作承担起来，不但减轻了企业的社会负担，受到企业经营者的欢迎，由于管理服务工作好，也受到退休人员的欢迎。许多退休人员反映，原来担心离开企业无依无靠，现在感到社会保险机构组织的服务更周全，而企业领导忙于生产经营，往往对退休人员问题考虑较少。在推动退休人员社会化管理方面，近期应认真做好养老金的社会化发放工作。据劳动保障部统计，1999年，全国基本养老金实行社会化发放的人数为1403万人，占离退休人员总数的47.04%，社会化发放率已达到和超过80%的省份仅有6个，还有个别省市不足10%.目前，由社保机构委托银行、邮局等社会服务机构按时足额发放养老金，条件已经成熟，只要工作到位，这项工作是有条件做好的。

（五）做好结构调整殊困难人群的最低生活保障工作

最近几年，我国产业结构调整的力度很大，从纺织业的限产压锭，到煤炭企业关停并转，再到资源枯竭矿山的破产关闭。随着传统的过剩生产能力被淘汰，那些污染严重、长期亏损、资源枯竭的企业先后破产关闭，不仅一些在职职工在就业上遇到了暂时困难，而且一些退休人员因所在企业不复存在而失去了养老金来源。从目前享受低保待遇的构成看，68%属于在职职工、下岗职工、企业离退休人员的失业人员。这表明，近期城市低保工作的重点已从过去以“三无人员”为主，转向在产业结构调整过程中遇到特殊生活困难的人员为主。目前有三类特殊困难人群需要享受低保待遇：一是中央直属困难企业的在职职工和离退休人员；二是城镇集体企业的在职职工、下岗职工和离退休人员；三是中西部区的贫困居民。

做好城市特殊困难人员的低保工作，目前所遇到的问题有两个：一是资金问题。按规定低保工作实行属地管理，但一些中央直属企业职工往往不能纳入当地低保范围。中西部地区财政困难，一些地方公务员的工资都不能按时发放。二是收入界定问题。各地在落实低保待遇时，常常为按“实际收入”还是“应得收入”进行争论。一种观点认为，无论在职的、下岗的，还是离退休的、失业的，只要他们得到的实际收入低于当地低保标准，都应享受低保待遇；另一种观点则认为，计发低保待遇应按应得收入计算，包括应得到的工资、基本生活费、养老金和失业救济金等。

我国目前正处于产业结构和所有制结构大调整的历史时期，一些城市居民在基本生活上遇到了暂时困难，保障他们的基本生活，是各级政府应尽职责。中央财政应拿出一定的资金作为调剂金，对中央直属企业较为集中的地区和财政特别困难的地区进行补助。停产多年的城镇国有、集体企业在职职工、下岗职工和离退人员，他们已经很难获得正常收入，应根据其实际收入确定是否享受低保待遇。

（六）按照统一的改革目标同步推进“保、医、药”三项改革

城镇职工基本医疗保险制度、城镇医疗机构和药品生产流通体制（简称“保、医、药”）三项改革是统一的整体，单独推进其中某项改革，都难以收到预期效果。最近，国务院已经明确提出，要按照“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要”的统一目标，同步推进基本医疗保险、医疗机构和药品生产流通体制改革。近期改革应以建立新型疾病风险机制和医疗卫生服务竞争机制为重点。

基本医疗保险制度要建立新型的疾病风险共担机制。其特征是基本医疗保险的投保金额比较低，能够覆盖城镇所有用人单位及其职工。根据中国的国情和实力，把医疗保险定位于保障职工的基本医疗是正确的。但是，在界定基本医疗方面，目前存在着一些认识分歧。一种意见主张依据医疗费用的多少来界定，并据此设定了医疗保险统筹基本支付的封顶线，超过封顶的医疗费，社会保险经办机构拒付。另一种意见主张按照病种而不是医疗费用的多少来界定，认为只要属于基本医疗保险范围内的病种，即使医疗费用比较高，社会保险经办机构也应支付。因为如果根据医疗费用的多少来界定基本医疗，很可能造成保了不需要保的，需要保的却保不住的局面。

改革开放以来，随着居民可支配收入的增加，职工为了健康一般都舍得花钱，大多数家庭也有了一定的支付能力。在公费医疗和劳保医疗制度改革过程中，职工最关心的主要是治疗象高血压、心脏病这样的慢性病以及癌症等大病所需的医疗费，单位或社会保险机构给报销多少。而规定超过封顶线（如当地职工年收入的4倍）的部分不予报销，影响了医疗保险对参保职工的吸引力，增大了医疗保险制度改革的阻力。

在贯彻现行医疗保险制度规定的同时，建议进一步研究按疾病模式确定基本医疗的界定。这样做的好处，一是可以克服过去，医疗费用全由公家报销所带来的种种弊端；二是可以大幅度降低医疗保险的管理成本；三是可以充分发挥基本医疗保险的功能，保障职工的基本医疗需求。也可选个别城市，探索按病种确定支付医疗统筹基金的办法。

改革放开以来，中国的医药卫生事业有较大发展，人均预期寿命延长，健康状况普遍改善。同时也应看到，医药卫生体制方面还存在一些问题，如医疗资源配置不合理、药品生产流通秩序混乱、一些医疗机构片面追求经济利益、医药费用增长过快。为解决这些问题，在建立城镇职工基本医疗保险制度的同时，必须进行医药卫生体制改革，具体措施包括：

1、引入竞争机制，提高医疗服务质量。要保障群众对医疗服务的选择权：职工可以在若干个基本医疗保险定点医疗机构选择就医，建立医疗机构之间的竞争机制；职工可以在医院购药，也可以持医生处方在若干个基本医疗保险定点药店购药，建立医院药房和社会药店之间的竞争机制。进一点的改革，将在逐步规范财政补助和调整医疗服务价格的基础上，把医院的门诊药房改为药品零售企业，打破过去医疗机构对处方用药的垄断。

2、多种形式办医，满足不同层次需求。要按照营利性与非营利性建立新的医疗机构分类管理罐，并制定不同的财税、价格政策，以满足不同人群对医疗服务的不同需求。要建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的服务体系，形成规范的社区卫生服务组织和综合医院、专科医院双向转诊制度，更好地满足不同疾病对医疗服务的不同需求。

3、实行卫生工作全行业管理，进行医疗资源优化重组。要打破行政隶属关系和所有制界限，实施区域卫生规划，加强对卫生资源配置的宏观管理。用法律、行政、经济等手段调整和控制包括床位、人员、设备以及医疗机构在内的卫生资源存量和增量，鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团。

4、推进药品生产流通体制改革，整顿药品流通秩序。要加大药品生产结构调整力度，制止低水平重复建设。规范药品供求双方的行为，进行药品集中招标采购试点。同时调整药品价格政策，降低“虚高”价格。

（七）补充保险应尽快走上发展轨道

近年来，我国在基本保险制度的改革方面有一些突破性进展，相比之下，补充保险层次的发展远远滞后。据劳动社会保障部统计，到1998年底，实行企业补充养老保险的职工不到全部职工的5%，积累基金仅64亿元。与基本养老保险已经覆盖近1.3亿职工和离退人员，累计滚存近700亿元基金相比，可以说，我国的养老保险体系中，至今仍然是国家强制型基本保险在唱独角戏。补充医疗保险的发展更为缓慢。国务院职工医疗保障制度改革试点意见要求各试点城市明确基本医疗保障的封顶线，超出封顶线以上的医疗费用要通过补充保险来解决。《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》明确指出：为了不降低对一些特定行业职工现有的医疗消费水平，在参加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充医疗保险。企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，从职工福利费中列支，福利费不足列支的部分，经同级财政部门核准后列入成本。实际上还很少有试点城市在发展补充医疗保险上取得成熟的经验。从全国看，补充医疗保险尚未起步。

在我国，国家虽早已明确要鼓励发展补充养老保险，但至今尚未制定相关优惠政策。近期应考虑出台税收优惠政策，如果用人单位的供款水平在工资总额5%以内的，允许其在成本中列支；职工的供款水平在本人工资收入5%以内的，可免交个人所得税。同补充养老保险相比，国家对补充医疗保险的政策支持是明确的，随着城镇职工基本医疗保险制度的建立，用人单位及其职工应充分利用优惠政策，积极参加补充医疗保险。

（八）加强社会保障的综合协调和社会监督

篇（6）

一、现阶段我国农村社会保障制度存在的主要问题

据有关资料统计，2004年我国农村享受最低生活保障的总人数为488万人，2006年底达1593万人。这期间虽然有大幅增长，但也仅占农村贫困人口的24.8%.目前，我国农村社会保障制度建立过程中主要存在以下问题。

（一）社会保障覆盖面窄、层次低、发展不平衡。从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%.可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡。从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%.另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。

（二）社保资金缺乏稳定来源、筹资困难。现阶段，农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺。国家虽然加大投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。社保资金来源单一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，单纯依靠农民自己缴纳又受农民收入水平的限制。这样，社保资金就缺乏稳定性与持久性。

（三）农村社会保障缺乏必要的法律保障。由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件，缺乏法律权威与制度刚性，有很大的随意性，导致社保资金被挤占、挪用现象时有发生。

二、建立农村社会保障制度框架的构想

我国农村社会保障制度的框架大体包括如下几个方面：

（一）农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家为保障难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度。建立农村最低生活保障制度应注意以下几方面问题：一是制定科学的最低生活保障线标准。由于不同地区收入水平、消费水平的差异，国家可对东部发达地区、东北部、中部欠发达地区、西部相对贫困地区制订不同的标准，地方政府再制定符合本地区实际情况的实施标准。该标准既要实事求是、合情合理，又能有效解决贫困农民的生活困难，维持农民吃饭和穿衣的基本生活需要。二是界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象主要包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。三是要遵循“输血”和“造血”的有机结合原则。“输血”指通过国家财政及地方财政给予农民最低生活保障的费用，“造血”是要发展农村集体经济，通过补充地方财政的实力，进一步增强地方财政的可转移支付力度，使保障基金有稳定的来源。只有二者结合，才能使农民获得最低生活保障经费。

（二）农村养老保险制度。农村社会养老保险制度是国家保障全体老年农民基本生活的制度。建立农村养老保险制度应遵循以下原则：一是对不同受保类型的老人采用不同养老资金交纳方式。给每个受保人建立个人养老金账户。对完全从事农业生产的农民，本人可交小部分养老保险金，乡镇集体和国家给予一定补贴；对以农业为主，兼营第二、三产业的农民，本人可适当交纳保险金，并由乡镇集体和国家给予一定补贴；对于以二、三产业为主，以农业为辅的农民，本人可多交纳一些保险金，乡镇和国家再给予一定补贴。对于发展为城镇居民的农民，由农保转为镇保或城保，纳入城镇职工养老保险的范畴。二是不同地区的农村分层次设定标准和各部分的比例。西部、中部、东北部地区集体经济较少，地方财政补贴可能会少些，中央财政可通过转移支付给这些省份多补贴一些；而东部地区集体经济多，地方财政可多补一些，中央财政少补一些。

（三）农村医疗保险制度。农村医疗保险制度是以农村居民为对象，在农民因病治疗期间，可获得必要的医疗费资助和疾病补贴的一种社会保险制度。建立农村医疗保险制度应注意以下原则：一是采取三方出资的原则。给每位投保人建立个人医疗保险账户，采取个人出小头，国家和集体出大头的原则来筹建医疗保险基金。二是建设一支规范有序的农村医疗服务队伍。

（四）农村社会救助制度。农村社会救助制度是国家针对灾害、突发事件或无所依靠的老人，采取应急措施来保障农民基本生存的社会保障制度。主要包括：一是对非灾害性的救助。国家应加大对农村“五保户”、“特困户”等的资金投入力度，加快“五保”设施的建设，提高服务质量和服务水平。其中，对“特困户”家庭可给予一定救济金。二是对灾害性的救助。一方面，国家预算中应增加灾害救助资金的比重。另一方面，通过社会援助的方式筹集救灾资金。如争取国际援助或社会捐赠等方式来扩大资金来源。

（五）农村社会福利制度。农村社会福利制度是国家或社会提供福利服务，对农村社会成员给予物质上或精神上帮助的措施和制度。有条件的地区可尝试。农村社会福利项目大致分三类：一是以货币形式发放各种政府补贴。如，在重要节日（例如“过年”等节日）给予农村少量家庭政府慰问金等。二是为提高村民生活质量开展农村文化服务。如，在村镇建立农村文化站，建立免费技能培训中心等。三是建立残疾、孤儿生活扶助中心。为他们提供生活供养、疾病康复、文化教育等福利服务。

（六）农村社会优抚制度。农村社会优抚制度是一项物质补偿和政治褒扬相结合的特殊农村社会保障制度，其保障对象是为革命和社会主义建设事业做出特殊贡献的农村退伍军人及其家属等。

三、构建农村社会保障制度的建议

（一）推进社会保障的法制化管理。农村社会保障需要一个良好的法制环境，使农民的合法权益得到真正保障。在制定农村社会保障法律、法规和条例的过程中，应遵循以下原则：一是坚持普遍性与特殊性相结合原则。由于我国东、中、西部地区发展不平衡，国家应制定“农村社会保障法”，根据我国农村现状，对社会保障的原则、对象、保障内容等作统一明确的规定；地方可在“农村社会保障法”的基础上根据本地区实际发展水平和经济状况制定适合本地区发展的“农村社会保障条例”。二是坚持权利和义务对等原则。、每一农村社会成员都有获得社会保障的权利，同时也应承担相应的义务。如，依法定期缴纳保费及履行相关义务等。三是坚持公平与效率一致原则。在坚持公平的前提下，能合理保障每个农民的合法权益不受侵犯，但兼顾效率又可起到有效激励的作用。在良好的机制设计条件下，公平与效率是同向互动的。公平会使人感到社会的公正与和谐，能激发农民的干劲，促进效率的提高。同时，效率的提高又会使农村社会财富增长，使更多的人得到保障，从而实现真正的公平。这种公平与效率的同向互动才能促进农村社会走向真正和谐。

（二）建立农村社会保障组织机构，理顺管理体制，明确职责分工。为改变政出多门、效率低下的情况，建议在中央和省级人民政府设立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责对规划、政策、实施办法的制定和对资金的征收、管理、经营、使用情况的监督检查及资金保值、增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹集和管理方面的职责分工，同时应把农村社会保障政策制定机构与社保资金运作机构分开。

篇（7）

社会保障制度是现代市场经济体制必要的组成部分，其实质是经济保障。如果没有充足、稳定的社会保障资金支持，那么社会保障制度不过是一纸空文。但是由于制度上的缺陷，我国现行社会保障收费制度越来越难以满足社会保障对资金的庞大需求，大量的单位和个人欠缴社会保障费，1998年企业欠缴318亿元，1999年则高达388亿元，各地平均收缴率为90%，个别地方仅为72%.这种情况的出现必将成为进一步深化经济体制改革的绊脚石。因此，为了使社会保障有必要的资金，国家应尽早开征社会保障税，这样就可以将社会保障“费”改成“税”，强化社会保障基金的收缴。本文结合一些国际经验和我国的实际情况，试图对符合我国国情的社会保障税制基本框架和具体构想作一些研究和探索。

一、关于纳税人的确定

普遍性和公平性是建立社会保障制度所追求的两个重要原则，社会保障实施的范围越普遍，越能体现出公平性。而且根据“大数法则”，参加社会保障的人数越多，互济功能就越大，抵御风险的能力也越强。因此，社会保障税的实施范围应当是全体社会成员，不分城市和农村，不分行业和部门，也不分企事业单位的所有制性质，应尽可能地将条件具备的各类劳动者确定为社会保障税的纳税义务人。当然，世界各国社会保障制度在建立之初，都很难做到筹资和支付的普遍性。在目前的情况下，我国的生产力水平和管理水平还比较低，不可能很快实现普遍征收社会保障税，只能逐步进行。

（一）当今国际上通行的做法是雇主和雇员均为社会保障税的纳税人

为了更好地与国际接轨，应使我国城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业的中方人员、私营企业、股份制企业、个体工商户等）、事业单位、社会团体、民办非企业单位以及其职工都成为社会保障税的纳税人。

（二）从理论上讲，对机关和由财政拨款的事业单位征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，似乎并没有意义

从国外的情况看，英国、比利时等发达国家对公务员都实行一套相对独立的社会保障制度，所需资金由财政直接拨款，现收现付，日常管理也由财政部负责。美国则对政府公务人员同样征收社会保障税。我国尚未建立起规范的公务员运作系统，机关和实行全额财政补助事业单位的工作人员基本是由国家支付养老和公费医疗费用的。但正是这种“国家统包”型办法是我国实行社会保障制度改革的重要动因之一，而且在市场经济下，上述人员也会面临失业问题。因此，从促进机关、事业单位社会保障制度改革，保持税制的规范性和公平性角度出发，应该把机关事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，不过其税款可以从预算经费中列支，划拨给社会保障机构。

（三）我国与西方国家国情存在的一个重大差异就在于，农业人口占我国总人口的80%以上

使广大农民享受到社会保障是新世纪我国社会保障制度建设的基本目标之一，社会保障税的开征不可不考虑到农村居民。但是由于历史和现实原因，我国经济发展呈现出极不均匀的状态，二元性特征突出，城乡差异较大，因此，城镇和农村的社会保障在筹资和支付水平上应体现出一定的差异。目前，我国农村的经济发展水平仍然非常低，多数农村居民收入偏低，承受能力弱，相对于城镇社会保障改革的进度而言，农村社会保障仅局限于部分富裕地区试点阶段，家庭保障仍是农村社会保障的主体。要在广大的农村地区建立起统一的社会保障筹资制度还需要很长的时间。

二、关于计税依据的确定

国际上通行的社会保障税的计税依据是在职职工的工资、薪金收入额和自营人员的事业纯收益额。其基本特点是：工薪收入是否包括各类奖金和补贴，视不同国情而定；工薪收入通常有最高应税限额的规定，也有的国家规定有最低免税限额；不允许有费用扣除，不包括资本利得、股息、利息所得等；个体自营者的计税依据的核定方法灵活。

我国的社会保障税计税依据的确定既应当参照国际通行做法，又应体现我国自己的特点。

首先，社会保障税是一种具有返还性质的目的税，每个人的税金缴纳应与其享受的社会保障利益相匹配，同时考虑相对公平税负的要求。从社会保障的收益来说，高收入者的自我保障能力较强，从社会保障中获得的收益少或者根本无需收益。而低收入者则可能更多地依赖社会保障。因此，高收入者往往是社会保障的奉献者，根据公平性原则，我国的社会保障税应对高收入者设置免征上限，而对于收入较低者，只要其收入额超过最低生活标准一定限度，都应征税（但需要注意税后所得与最低生活费标准的衔接）。

其次，为了便于社会保障税的征缴与现行社会保障费的征缴相衔接，具体计税依据的制定基本可以参照现行社会保险缴费所规定的单位和职工个人的工资总额。职工工资总额应包括：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。企事业单位应以职工工资总额作为社会保障税课税对象。但是应对缴税工资基数进行调整，因为目前企事业单位通过瞒报、漏报工资基数逃缴社会保障资金的情况比较严重。据统计，1999年缴纳社会保障资金的工资与1998年相比降低了5.7%（下降54.5元），而1999年的平均工资增长了11.6%.为了保证社会保障税的收入来源，应把工资外收入规范化、货币化，列入缴税工资基数。

在开征社会保障税时，对国家公务员、由财政全额拨款事业单位工作人员的工资应相应调整，因为这一部分人员原来的工资总额没有包含社会保障支出。这一类人员的工资总额应为：计时工资、奖金、津贴和补贴、其他工资等，其中计时工资包括职务工资、级别工资和基础工资等。

对于自由职业者而言，由于确定全部劳动报酬的难度较大，根据专款专用和收益对等的原则，应以他们获得的毛收入作为征税对象，以扣除规定的标准、照顾项目后的余额作为社会保障税的计税依据。

私营业主和个体工商户等非工薪收入者的计税依据，原则上应按一定时期内的营业额扣除一定的费用据实核定。但由于确定他们的全部劳动所得难度较大，可授权征收部门在当地上年度职工月平均工资一定限度以内确定，或者根据国际上的通行做法，以他们缴纳个人所得税的计税所得额作为课税对象。

三、关于税目的确定

目前，关于职工基本养老、医疗和失业保险费的征收方法，国务院已经下发了统一性文件，这三项保险对社会经济影响最大，其改革在各地进行得也最为广泛和深入。工伤保险、女工生育保险仍仅限于部门出台的试行办法，多数地方尚处于试点阶段，加之这些保险行业性特点较强，覆盖面远没有上述三种保险广泛，故暂时不应将其作为税目的待选项目。

鉴于上述情况，有人主张社会保障税应按照不同的社会保障项目，分别设置基本养老、医疗和失业等不同项目。应当说，这种意见考虑了社会保障资金的收入和支出相对应，有一定的道理。但是，如果近期内开征若干个社会保障税目，每个纳税人势必都要根据不同的税目分别申报缴税，税务机关也要根据不同的税目分别征收入库，缴税手续和征收程序都比较复杂，从方便纳税和简便征收原则出发，建议开征社会保障税之初只设置一个税目，即“城镇社会保障税”，这样有利于税务机关将应征税款及时、足额地征收上来。

但是，考虑到征收社会保障税应与现行社会保障制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法，可以在“城镇社会保障税”税目下设立“城镇职工基本养老保障税”、“基本医疗保障税”、“失业保障税”和“其他”四个子税目，其中“其他”子税目为预留子税目。这样在税务机关征收税款时，可以统一征收“城镇社会保障税”，简化征税手续；而纳税人在填写纳税申报表时，分别填写三项子税目的金额，以便于做到专款专用，提高社会保障税使用效率，避免因各类基金搅在一起不好控制管理和产生挤占、挪用等问题，而且也为以后不断完善社会保障税的征收体制打下基础。

四、关于积累模式的选择

在确定了以开征社会保障税方式为我国社会保障筹资模式后，还应考虑社会保障基金的运行方式是现收现付式、完全积累式还是部分积累式，以便进一步确定具体税率。但是，实际上，在社会保障税的几个子税目中，只有城镇基本养老税目涉及累计模式的选择问题。因为不论从理论上还是从世界各国的实践上来看，失业保险和医疗保险都遵循“收支平衡原则”，一般不需要实行积累模式，实行现收现付制即可。而养老保险由于会面临未来人口老龄化的支付高峰，因而，往往强调实现一定程度的积累。西方一些发达国家养老保险长期奉行现收现付制，但从其发展历程看，随着这些国家逐步进入老龄化，则不得不依靠缴费率的屡屡提高来支付不断增长的养老金支出，从而使养老保险陷入一种恶性循环之中。英、美等国家早就注意到这一问题，从政策上积极鼓励各种补充保险，甚至不惜实行强制性补充养老保险，其实质就是从现收现付制逐步向积累制过渡。

我国目前在养老保障方面面临着极为严峻的形势：一方面，由于体制的原因，国家对“老人”和“中人”欠下的巨额养老金负债需要偿还，而财政根本拿不出这么多钱，只好依靠目前的在职职工负担一部分；另一方面，我国正在进入老龄化国家之列，据世界银行预测，到2010年我国60岁以上人口的比重将达到12%，而老龄化社会的临界点是60岁以上人口比重为10%.面对这种形势，如果养老保障实行完全积累制，在职职工将难以承受过重的双重养老负担（据劳动部养老保障课题组测算，社会保障税税率要达到工资总额的33%以上才能提供必要的资金支持）。因此，我国的养老保险税目实行部分积累制将是比较明智的选择。

五、关于税率的确定

（一）从世界各国实行的社会保障税制情况来看，有两种税率制度可供借鉴

1.均一制，即均等税额制。均一制是指不论被保险人收入的高低，一律缴纳同样数额的社会保障税。社会保障税采取均一制的国家只有英国、爱尔兰、马耳他等少数国家。如英国，对参加“老年、伤残、死亡社会保险”的独立劳动者，每周一律按3.4英镑征收社会保障缴费；对参加社会保险的非工作人员，每周一律按3.3英镑征收。这种办法计算方便，征集简便，但是由于低收入者和高收入者负担同样的保险缴款，低收入者的负担就要比高收入者的负担重，有违社会保障互助合作的原则，而且违保障保证低收入者基本生活的原则。有鉴于此，英国自20世纪70年代中期开始，对年利润在3150～10000英镑之间的独立劳动者，除每周征收固定缴款外，还要加上利润的5%；对一切工薪劳动者负担的比率均改为按薪资比例制计算。

①就是采用这种方法。由于当时保险范围不大，被保险人的收入差别不大，所以当时没有作别的限制性规定。但后来随着保险范围的扩大，被保险人的薪资收入相差悬殊，又产生了累进费率制。薪资比例制主要包括以下几种：

（1）固定比例制：不论被保险人的收入高低，一律征收统一比率的保险费。如意大利的老年、伤残、死亡保险，被保人一律按收入的7.5%缴纳保障缴款，雇主按薪资总额的16.95%缴纳。

（2）等级比例制：先将被保险人的收入划分为若干等级，然后再就每一等级规定一个标准收入，最后以每一等级的标准收入为基础，按规定的统一比率计算保险缴费。如印度的疾病与生育保险，被保险人的工资分9个等级，均按每一等级标准工资的2.25%缴款；雇主的薪资也分9个等级，按薪资总额的5%缴纳。菲律宾的疾病生育保险也是采用这种方式。（3）累进费率制：对保险税的收取比率将随着被保险人的收入水平的提高而逐渐提高，亦即对低收入者按较低的比率收取缴款，而对高收入者则按较高的比率收取。如匈牙利的老年残废死亡保障，对每月工资在1800元以下者，税率为3%；每月工资在1800元～3000元者，税率为4%；每月工资在3000元以上者，税率为5%，以后每超过1000元加提1%，至10%为止。

（4）累退税率制：对个人收入规定一个限额，对收入中超过限额的部分不征收社会保障税。这样，从缴纳的保障税与个人收入的比例来说，收入越多，缴纳的保障税在个人收入中所占的比重越小，形成个人税款的累退制。世界上有许多国家采用了这种方法。如法国的年金保险及失业保险、美国的年金保险、疾病与生育保险等。一般在对征收保险费的计算基数规定最高限额的同时，对给付津贴的计算基数也规定一个限额，而且往往是相同的。如美国在1981年对老年、伤残和遗属年金保险的交费和给付都规定了同一个计算基数的限额——19700美元。

（二）从我国的实际情况考虑，社会保障税制应采用累退税率制

1.城镇职工基本养老保障税税率。虽然我国目前的养老保障适宜采用部分积累模式，但随着改革的进行，将逐步向完全积累模式转变。为了保证养老保障税目的税率稳定性和给完全积累模式做准备，可以根据完全积累模型计算这一税目的税率。但可以从这一税收收入中取用一部分资金，而将另一部分资金纳入积累基金中，当然取用资金的比例应逐渐减少。

完全积累模式的基本原理是：根据纵向平衡原则，在对人口、工资、物价、利息等社会经济指标进行宏观测算后，将被保险人在享受保障期间的总费用按一定的提取比例分摊到整个投保期间。

现假定：m为投保人的投保年限或工作年限；

n为投保人退休后养老金的支付年限；

W为投保人开始工作时的年工资总额；

Q为投保人开始年度的养老金给付额；

C为投保人投保期间不变的养老保险费提取率；

K为投保人工资的年平均增长率；

I为已提取基金的年平均增值率；

M为投保人退休时已积累的基金总额。

再假定：支付的费用中只包括养老费用，不包括管理费、医疗费等其他费用；不考虑支付期间年金的调整因素。

这样，基金的提取过程及计算公式将是：

基金的支付过程及公式是：

按假定，投保人领取n年养老金后即死亡，故有：

现假定我国居民参加工作时的平均年龄为20岁，60岁退休，参加工作时的年收入为W，年平均工资增长率为7%，退休时按其最后一年的工资水平的60%发给退休金，再假定平均寿命为80岁，基金的年平均增值率为8%，则城镇基本养老保障税的税率应为：

由解可知养老保障税税率应为该职工同期工资的12%.

以上是假定投保人退休后在领了养老金的年份里，都一直按退休时确定的同一绝对金额水平给付，但实际上做不到。随着物价水平的不断上升及全社会收入水平的提高，给付水平需要不断进行调整，所以费率会相应发生较大变化。

现假定给付期间每年的物价指数为P，且假定养老金给付额随物价指数变动自动调整，那么年金的支付过程及公式为：

按假设，上式应等于0，故：

这就是完全积累筹资模式费率的计算公式。现根据这一公式来计算城镇基本养老保障税的税率。

假定前面所给的原有各项已知条件不变，即给付年限n为20年，投保年限m为40年，投保人开始工作时的年工资为W，年均工资增长率K为7%，退休时的工资水平Q为0.6W（1+K）m，1，养老金的年均增值率i为8%.现假定给付期间年均物价增长指数P为5%且养老金随物价水平自动调整，则养老保障税税率应为：

由解可知城镇基本养老保障税税率应为投保人工资的18%.

可见，由于考虑了年金调整因素，在其他条件相同的情况下，养老保障税的税率要高得多。

②可见，8%的缴费率基本可以满足社会统筹的需要。关键问题是要制定一个有效的管理机制，来解决统筹账户与个人账户之间的矛盾。如果这一问题能够合理解决，这一税目的税率甚至可以定得更低。因为，医疗保障的收益原则与养老保障有很大差异，养老保障的未来收益主要取决于现时个人的积累和贡献，而医疗保障的未来收益并不与其现时的积累和贡献挂钩。从这层意义来说，医疗保险的统筹账户具有较强的公共物品的性质，对其的消费更是具有浪费性和无效性特征。因此，不宜将基本医疗保障税的税率定得过高。但是为了与现行医疗保障制度相衔接，这一税目的税率定为5%为宜，并应尽量减少统筹账户所占的比重。

③在目前我国失业者的最低生活费用标准相当于平均工资的50%，实际用于发放失业金的比例为失业保障基金的60%条件下，失业保障税税目的税率应为：

由于：

失业金发放规模=失业率×职工总人数×人均失业金=失业率×职工总人数×人均工资

可用于发放的失业金规模=失业保障税收入×60%=税率×职工总数×人均工资×60%

可知：

根据以上分析，失业保障税税率宜定在6%左右。因此，将城镇基本养老保障税、基本医疗保障税和失业保障税三项子税目的税率加总，可得出社会保障税的税率应定为29%.

六、关于起征点和财务规定

为了照顾困难职工的基本生活，可以根据各地区居民最低生活费标准设立起征点，凡是工资超过最低生活费标准1倍以上的职工都应按照规定的税率缴纳税款。但是对于社会保障税覆盖范围内的个人，其收入确实低于政府规定的最低生活标准线，而且经有关征税部门查实的，可免予征收社会保障税。

对于企业而言，社会保障税没有减免税。即使企业破产后，在进行资产清理时，仍应补缴社会保障税。对临时有不可克服的特殊困难（如自然灾害等）的企事业单位，经过申请，可在税法中明确规定的缓缴条件下和缓缴期限内暂缓缴纳税款。

在进行财务处理时，企业缴纳的社会保障税视同工资成本进入管理费用，计入企业产品成本；行政事业单位缴纳的社会保障税款列入经费预算，按财政财务体制和隶属关系分别列支；个人缴纳的社会保障税允许从个人所得税应税所得额中扣除，以免重复缴税。

七、关于税款的征收管理

社会保障税应按属地原则由税务部门按月计征，可以采用“企业自行申报”和“源泉扣缴”两种方法。企业缴纳社会保障税时，可按其他税收征缴办法办理入库；职工个人应缴纳的部分由企业在发放劳务报酬时代扣代缴，由企业连同企业应负担的部分一起向税务机关申报；自由职业者可按规定的限期自行申报纳税，也可考虑同个人所得税一起缴纳。

八、关于税种归属选择

根据国际经验，基本的社会保障项目应由中央政府统一管理，因此，对应的税种也应作为中央税收或中央地方共享税。而补充保障项目应由地方负责。我国是典型的中央集权型国家，建立健全独立的社会保障预算对基本社会保障的收、支和结余进行统一管理应该作为中央政府的基本功能之一。为实现在全国范围的调节，社会保障税宜设置为中央税或中央地方共享税，可由国税机关统一征收，并按不同的保险税目比例在各级政府间划分收入。

与此同时，各地经济发展水平的差异可以通过发展补充保障项目来平衡。因此，从发展方向来看，为基本社会保障筹资而开征的社会保障税应作为中央税。但是鉴于目前我国管理水平、统筹层次、体制以及利益分配格局等一系列因素的制约，在一段时间内可暂时将社会保障税作为地方税管理，但应当把税收收入纳入财政专户或建立财政预算管理。

参考文献

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（2）阎坤著《中国养老保障制度研究》，中国社会科学出版社2000年版。

（3）阎坤《国际养老保障模式及其对我国的启示》，《财政研究》1998年第7期。

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（5）郑功成著《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版。

（6）李连友著《社会保险基金运行论》，西南财经大学出版社2000年版。

篇（8）

一、社会保障制度的主要内容

（一）退休养老基金制度

俄政府于1991年12月27日颁布退休养老基金法，建立独立于国家预算的退休养老基金。基金的来源由国家、单位和个人三方分担，改变了过去主要依靠国家预算拨款的状况。雇主按工资总额的31.6％缴纳费用，农场主按工资总额的20.6％缴纳，工人和公司职员按本人工资收入的5％缴纳，其他人员按工资收入的1％缴纳。并对养老金的计算方式进行改革，延长养老金收入基数的期限，规定按照最后15个工作年的前5个月的平均收入计算养老金，新的养老金由两部分组成，一部分是固定的，按平均收入或最低生活费标准的一定百分比发放，所有退休人员数额都相等，另一部分是浮动的，与领取者的工龄和收入水平挂钩。提高了养老金的最低标准，并实行养老金指数化，每3个月按物价上涨情况对养老金进行调整，以抑制由于通货膨胀而引起的养老金实际水平下降。

除了国家规定的养老保险之外，职工还可以通过社会保险机构购买个人退休养老保险。国家对已退休职工的义务不变。但新的年轻工人将来退休时可从国家管理的养老退休基金获得50％的养老金，另一半来自新的个人退休金账户。每个职工都有一个专门的账户，依靠平时积累的资金来保障老年时的生活。每个职工都可以自由选择退休保障方案，使国家强制的退休保险制度同自由的退休保险制度结合起来。国家对税收法进行修改，颁布新的税法，制定有关退休基金会收入来源的条例，并对税收系统进行重大调整，以加强退休基金会的收入基础，消除拖欠退休金的现象。

（二）就业保障基金制度

原苏联的国家社会保障制度包括了国际劳工组织规定的社会保证内容，但却惟独没有建立失业保障制度。这是因为前苏联实行普遍就业的政策，基本上不存在失业的问题，因而社会保障制度中也没有失业救济的内容，在向市场经济转轨过程中，严重的经济衰退导致大规模的失业，成为影响社会稳定的重要因素，据统计，1991年底，俄罗斯的失业人数为10万人，到了1997年失业人数已达到640万人，为了保障失业人员的最低生活水平，俄联邦政府于1991年颁布《关于居民就业》的法律，并于1992年颁布了有关补充规定，建立国家居民就业基金，负责管理失业救济金。失业救济金由雇主按工资基金的2％上缴的费用和中央政府的财政拨款和地方政府的地区培训的预算拨款组成，基金会独立于国家预算，作为独立的经济实体运转。中央就业保障基金集中了失业保险税收的10％，90％属于地方就业基金。失业补助的对象为16—59岁的男子和16—54岁的女子。要求本人的最后一年至少工作了12周并且登记在案，原雇主在解雇失业者时应给被解雇者发足3个月的工资，3个月后开始发放一年左右的失业补助金。头3个月的失业补助金为失业前两个月的平均工资的75％，第4个月为60％，最后5个月为45％。

为了控制失业人数的增加，俄政府规定，如大量解雇人员，必须在解除劳动协议前3个月向国家就业处提出申请，得到批准后方可解雇。对年龄接近退休的人，在政府就业部门的同意后，可提前2年退休。1993年有7.6万名失业人员提前2年退休。1994年，俄联邦就业纲要规定，对被迫非全天和非全周工作或不带薪休假的97万人实行补偿津贴，以防止企业倒闭。政府鼓励中小企业及私营、个体经济部门广泛吸收失业人员，对安置失业人员得力的企业给予优惠贷款等政策性扶持。从国家就业基金中拨款，资助长期失业者、妇女、残疾人。1995年3月，俄罗斯联邦就业服务总局《关于向因工作单位临时停业而被迫下岗的人员发放补助金的条例》。此外，俄政府在就业基金中设立专门的预备基金和补助基金，以鼓励临时就业和防止大规模失业。同时对雇主和居民实行自愿的失业保险制度，以解决失业补助经费不足的困难。

（三）医疗保险基金制度

前苏联实行的是全民免费医疗制度，医疗费用完全由国家统包，个人不负担医疗费用，经费由国家预算全额拨付。尽管苏联的医生人数和病床拥有量均占世界首位，但公有制度下医护人员服务态度差，业务水平低，药品和医疗器材浪费严重。1991年，俄罗斯通过《俄联邦公民医疗保险法》，1993年4月1日开始正式实行强制医疗保险制度。基金的来源是各企事业单位按工资总额的36％上缴的医疗保险金，其中0.2％上缴联邦基金，3.4％上缴地区基金，被保险者本人缴纳工资额的1.8％。对于没有劳动收入的居民，国家为其办理医疗保险，保险费从国家预算中支出。残疾人、退休者创建的企业和组织或残疾人、退休者人数超过50％的企业和组织可免缴强制医疗保险金。1993年3月，叶利钦总统下令增加政府工作人员卫生保健基金。医疗保健部门实行经济核算，合理收费，减少免费的治疗项目，免费药品实行限量配给。到1994年，俄罗斯成立了82个地方强制医疗保险基金和900多家分支机构办理医疗保险。

（四）社会福利和救济制度

主要包括社会贫困救济和福利补助。补助的项目有食品补贴、贫困家庭补助、老年人和残疾人的福利等。社会福利和救济资金来源于中央和地方政府预算及专项基金，由中央和地方政府管理。俄劳动部于1992年制定了计算最低生活费的方法，根据物价变动等因素逐月公布最低生活费用，并把一个人月最低生活费作为贫困线，把月收入低于贫困线的人算作贫困人口。1997年，俄国家杜马通过了《关于俄联邦最低生活费》的法律，规定了计算最低生活费的依据。

为了帮助在经济改革中受打击最严重的人和参加过卫国战争的老战士，俄罗斯设立了特价商店。以比普通商店低1／5至2／5的价格向卫国战争老战士和赤贫者提供食品，并且对学生及来自多子女和离异或丧偶家庭的儿童也给予资助。1993年12月，叶利钦总统颁布了关于完善国家社会补助金制度的命令，从1994年1月1日起，对每个孩子按月发放统一补助金，以取代以前的社会补助金和补偿费。6岁以下儿童的补助金为最低月工资的70％，6—16岁的孩子补助金不超过最低月工资的60％。对下列孩子的补助金数额将再提高50％：单身母亲的孩子、父母拒绝交付抚养费的孩子、处于法律中所列举的无法索取抚养费的孩子、应征入伍的现役军人的孩子。从1994年1月1日起，规定对下列人员发放的补助金数额为最低月工资数额的100人：因要照顾婴儿长到1岁半而休假的母亲、脱产学习的母亲以及服兵役的母亲。政府拨款100万美元，建立助残基金，帮助残疾人。

提高对伤残军人和牺牲军人家属的补助，改善军人待遇。1995年11月，俄罗斯政府公布了关于《国家和地方社会服务机构向老人和残疾人提供免费服务的项目清单》。莫斯科市还规定，所有退休者和残疾人都可免费乘坐市内交通工具；凡荣获保卫莫斯科奖章的公民和参加过战争的妇女，除享受一次性补贴外，支付房租、公用事业费和电话费时还享受50％的优惠；凡获保卫莫斯科奖章的人和无端受过政治迫害的人可凭医生处方免费取药。除此之外，俄罗斯还建有福利院、老人公寓等，收养孤儿、残疾人和退休者。

二、现实和制度的差异

在过渡时期，俄失业人数（从1991年至1998年）有增无减，失业救济金的领取人数到1998年已经是1991年的4，7倍，失业者对社保制度造成了巨大的压力。

在俄罗斯（至2001年），必须靠最低养老金来维持生计的有四百万人。但尽管如此，那些能勉强按时收到这笔少得可怜的养老金的人却被认为是幸运者，因为养老金拖欠以及邮政和银行系统的问题意味着数以百万计的俄罗斯人连续几个月都无法从政府领到他们应得的补助。社会保障体系的失灵是俄罗斯进行艰难的经济转轨所产生的最明显也最不幸的结果。这种现象的产生，首先从制度的制订方面来看，有两点不足：一是社会保障制度的总体设置问题。由于资金条件的制约和来自世界银行及国内反对意见的压力，目前社会保障的改革方案只是一种过渡中的妥协方式，传统的制度在相当长的一段时间内将与新制度并存；这导致俄罗斯社会保障体制的改革缺乏整体性和全局性，各项社会保障制度的改革是独立和分散进行的，实行不同的社会保障标准，造成社会保障种类之间预算形成的比例失调，而各种社会保障量化指标也没有同缴纳相应基金的数额挂钩，造成缴纳同样保费，而有些劳动者的社会保障水平却有着本质的区别的现象，最终不能对劳动者提供应有的社会保护。二是一些主要社会保障制度本身制订的不完善。例如：退休养老基金制度的制定中，国家预算拨款的比例过小，而企业上缴基金的比例过大。西方国家退休金占企业拨款的3％—5％，而俄罗斯只占0.01％。西方国家企业上缴保险费一般占工资总额的20％左右，而俄罗斯高达31.6%，这大大影响了企业的积极性，加上通货膨胀的影响，许多效益不好的企业拒交或拖欠医疗保险基金和退休养老金的款项。还有，国家对目前这一代退休职工的义务不变，新职工将来的养老金一半来自国家管理的基金，其余来自个人退休金账户，个人可以自由选择保障方案，还可以自由选择个人存款投资于私人养老金汁划等。而实际的状况是俄罗斯的企业为其职员提供医疗、住房、娱乐设施和学校。因此，员工不但需要依靠企业保住饭碗，还需要依靠管理者以非常低廉的价格获得以上服务，至于个人存款投资于私人养老金账户的人，数量极少；相关的个人退休养老金方面实际上是毫无保障的。

其次，俄罗斯社会转型时期产生各种社会保障体系失灵，这问题与过渡中的社会利益格局变动相关。一种制度安排，实际上就是一个利益分配方案。它的稳定存在说明各方的利益之间达成了均衡。在俄罗斯改革前的再分配经济体制中，形成一种可以称之为总体性社会的社会结构。在这种总体性的社会结构中，以国家对几乎全部的重要稀缺资源的垄断为前提，形成了国家相对于社会的极强的自主性。但是，当制度发生变迁时，即用新的制度安排替代旧的制度安排时，不仅引起资源配置效率的变化，还会导致利益的再分配。从经济过渡中新的俄罗斯社会结构的变化中，我们可以看出，基本上形成了两个对立的阶层：上层，包括主要大资本家、“寡头”、代表金融工业集团利益的政治家（占人口总数的6％—7％）下层，包括经济上不是独立的贫穷和最贫穷的社会集团（占40％以上）（里马舍夫斯卡娅，1997）；而位于这两个对立阶层之间的中间阶层：一些中小商人和中小企业家（占20％—30％）虽然产生了，但人数不多，经济和政治上软弱无力，没有发挥稳定和凝聚的职能。仅占6％-7％的“上层”却控制着大量的稀缺资源，在政府公共政策的制定和执行过程中起着重要的作用；而占40％的“下层”由于贫穷或居住地的偏远、对政治体系的无知、缺乏组织，而无法在政治上共同采取行动，没有像其他国家的同类群体一样组成游说集团，对政府根本构不成影响，使俄罗斯的企业乃至政府（主要是地方政府）没有完整的社会保障观念，许多赢利的私人企，业和农场主没有为自己的工作人员扣除一定比例的资金进入养老基金。中央和联邦主体也没有划清在社会保险方面的权限。在一些北方地区，那里临时工作的劳动者，合同结束后常常患有隐性（潜伏）形式的职业疾病，而地方政府不愿为此负担财政责任。

激进改革虽然迅速改变了经济制度，但却无法立即创造出形成健康化社会结构的物质条件，在经济衰退的形势下，少数人不是靠经济实力而是靠传统权利获得了国家财产，资本与权利的迅速结合，集聚于为数不多的“上层”人物手中，这种财产的获得，腐朽性大于其应有的社会管理功能，法制作为监管的工具却变得软弱无力；用权利大量的贷款导致中央政府的经济资源流失，反过来又削弱了中央政府的管制能力。税款拖欠是预算约束变软的最重要的原因，这对于社会中领取保障基金的弱势群体，产生了不良的后果。社会保障费用的管理存在着严重的缺陷，许多地方没有对养老基金和医疗保险基金的使用进行有效的监督，经常发生挪用现象，把部分基金用来发放工资、购买债券等。

第三，国家自主性的降低是俄罗斯转轨以来令人瞩目的趋势之一。国家自主性是相对于社会而言，控制社会方面的能力，国家是整个社会不同利益的协调者，在面对社会中的各种利益和不同利益群体的时候，要具有相当的超越性，国家自主性就体现在这种超越性上。国家机构以强制性的权利掌握和支配着社会中的许多资源，是社会政策和公共政策的制定者和执行者。在制定和执行公共政策的时候，要尽可能不受强势社会集团的影响。而转轨后的俄罗斯政府被组织强大的产业利益集团、新的“权贵”阶层所控制，政府为各利益集团承诺慷慨地提供援助。国家将大部分企业转给了能以企业普通股帐面价1.7倍的价格购买企业51％股份的管理者和职员。这样，外来的投资者就不能获得控股权。政府失去了税基，但却继续对公司和社会资产进行补贴。在1992年，这些补贴高达550亿美元，接着，在1993年降到200亿美元。然而随着补贴的下降，税款拖欠就更加严重。

国家税收征管不力并且对逃税漏税的熟视无睹导致了财政危机，而政府为应付财政危机不得不放弃其转移支付职能。斯蒂格利兹在巴黎（1999年）做的题为“转轨中失灵的公司治理结构”的演讲中指出，不进行社会支付（如养老金）不仅撕毁了暗含的社会契约，而且还摧毁了对经济发展起关键作用的社会资本。这一点在政府明显地将大量财富转移到少数人手中的时候尤为严重。

改革以来，理顺政府与企业的关系一直是俄罗斯经济改革始终如一的主题，虽然经济体制改革的基本目标之一就是政府从具体的经济事务中脱离出来，并赋予企业以经营的自，但实际上政府和官员却更深入地介入到经济活动当中；虽然激进改革的基本目标之一是从政府统制的计划经济转向市场经济，但政府却不是更加超越于市场之外，而是日益成为市场经济中的一个积极的行动者和利益主体。于是，在俄罗斯，一些经济学家称之为政府行为企业化、市场化的趋势出现了。所谓俄罗斯与大多数东欧地区政府行为企业化和市场化，指的是这样一种现象，即在微观的层面上，政府与经济活动、特别是与企业活动出现新的结合，政府按照企业性的目标定义自己的目标趋向，安排自己的活动，片面追求经济效益，忽视政府所承担的其他功能，出现就业（失业）甚至社会保障失灵问题。

国家或政府之所以能够在经济和社会活动中处于比较超越的地位，前提是其所代表的公共利益与市场中行动者的利益并非完全一致。从俄罗斯和东欧的各个国家的情况来看，政府必须与资方的利益保持一定的距离。当政府将自己的角色看作是市场中的赢利者的时候，就必然将没有直接经济收益的公共事业看作是一种负担。政府用企业的那种赢利性目标来定义自己的目标，要考虑的是会不会增加政府的财政收入，甚至会不会增加部门的经济收益。能够增加这种收入或收益的，便积极去做，否则便没有积极性。这是导致经济转轨后俄罗斯、独联体及东欧各国非赢利性的公共事业全面衰败的最根本的原因。

主要参考文献：

朱传一、沈佩容主编，1991：《苏联东欧社会保障制度》，华夏出版社，1991年版。

篇（9）

社会保障制度是社会发展的产物，这一制度的基本内涵是，当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久地或暂时地、完全地或部分地丧失劳动能力，或者因失业而丧失工作机会、失去收入来源时，由国家和社会通过法律强制对其提供经济上的援助或补偿。同时还包括处于特殊困难和赤贫状态的所有社会成员提供社会帮助和物质救济的各种福利制度。通常把社会保障界定为社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利以及社会互助、个人储畜积累保障甚至包括住房制度等子系统。

自给自足的自然经济时期，劳动者的风险主要靠以家庭为轴心的家庭成员来帮助。商品经济和工业化社会阶段，生产力得到发展，宗法社会被打破，生产关系发生变化，阶段矛盾日益尖锐，阶级力量对比关系出现转机，于是在上个世纪末的欧洲首先出现了社会保障制度。这一发展过程，正如列宁总结的：“资产阶级对工人实行社会保险，完全是资本主义的整个进程决定的改革”。

我国社会保障制度的滥觞，当推1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布。该《条例》经过后来的修改完善，比较全面地规定了职工在生、老、病、死、伤、残等各种风险下的保障收入标准。在三十多年的实施中，对于发展生产，保障职工基本权益，保护职工身体健康，解除职工后顾之忧，维护社会安定等都起到了重要作用。

但是，经过我国几十年社会、经济的发展，特别是党的以后随着改革、开放、搞活和经济体制改革，这种按照产品经济、高度计划、财政统收统支、劳动力统分统配、工资统一规定的模式设计的制度，已经不能适应社会、经济的发展。从1984年起，我国以社会保险为重点，在管理体制、筹资模式、覆盖范围、政策待遇等方面进行了改革，其主要的收效是初步打破了“企业保险”的格局，保障了国有企业和大集体企业职工特别是离退休人员的生活，为整个社会保障的改革探索了经验。但是这些改革只是局部的改革，还没有从根本上触动社会保障的旧体制，因此，现行制度的弊端依然存在。特别是在当前社会主义计划经济向市场经济体制转轨定型的关键时期，社会保障的功能还没有充分发挥，一定程度上已经迟滞了社会主义市场经济体制的启动和发展，一种与社会主义市场经济相适应的社会保障体系亟待建立和完善。

二

我国社会主义市场经济的确立，呼唤社会保障制度的健全与完善。

按照党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，社会主义市场经济体制包括五大体系，即现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、收入分配与社会保障体系、法律体系。可见，社会保障体系是整个市场经济大厦中至关重要的一大支柱。建立社会主义市场经济体制，必须建立一个能适应、保证和促进其有序运行的社会保障制度；推进和深化以建立市场经济体制为目标的各项改革，也必须加强对现行社会保障制度的重构和改革。

当前社会主义市场经济体制的发展，给社会保障制度改革提出了许多新情况、新问题；社会保障制度改革的滞后，又在许多环节上与市场经济体制发展不相适应。第一，原有的城镇企业社会保险制度，基本上只在国有企业范围内实施，且在待遇标准上各地差别较大，而集体企业，特别是改革开放以来与国有企业并存发展起来的大量外资企业、股份制企业、联营企业和私营企业以及个体劳动者，却没有建立社会保障制度。这种制度的不统一，造成了我国社会保障体系的支离破碎，客观上剥夺了劳动者平等享受《宪法》规定的社会保障权利，限制了劳动力的合理流动和生产要素市场的形成，梗阻了企业改革中分流富余人员和下岗人员再就业渠道的畅通。第二，现有城镇企业社会保险制度的保障能力不强，除养老保险以外，其他社会保险基本上还没有冲破企业保障的窠臼，这种状况一方面使企业过度负债、冗员过多、停产亏损，另一方面该破产的企业难以破产，破了产的企业职工以及下岗富余职工的生活又难以保障，再就业难以实现，市场经济下优胜劣汰机制的环境条件还没有形成。第三，原来的社会保险实际上由企业负担职工的经济责任和承担管理服务职责，企业办社会现象严重。社会事务负担十分沉重，这就使得现代企业制度难以建立。第四，过去的劳动保险待遇标准都是由政府统一制度，被保险者基本不承担经济责任；企业职工养老保险基金积累不足，历史的包袱依次压给后人，以往和现在的在职职工养成了依赖国家的心理。但随着人口老龄化的快速发展，如不早作改革，终有一天国家、企业将不堪重负，以致酿成严重的社会问题。第五，农村人口的养老、医疗保险尚无找到一个适合中国国情的办法和途径，军人的优抚、社会贫困人员的救助、城镇人口住房问题等还缺乏与其他社会保障项目以及经济发展的相适应和配套。可见，原有社会保障制度亟待从适应社会主义市场经济的要求出发，加以健全和完善。

三

当前我国经济体制改革已经处于关键时期。社会主义市场经济体制正在启动和发展，社会保障制度改革必须进入快车道。目前，我国社会保障制度改革要紧紧围绕深化企业改革、转换企业经营机制、建立现代企业制度这个中心环节，充分考虑社会主义市场经济体制下的改革背景和客观要求，精心谋划和实施社会保障制度改革。社会保障制度改革的重点应该是社会保险，其中心是城镇企业职工的养老、失业和医疗保险。在建立和完善社会保障体系的过程中，要坚持以下基本原则和要求：

第一，覆盖范围广泛，保障功能健全。社会保障作为社会的“安全网”，具有保障公民生存，促进社会安全与稳定的功能。在当前实施过程中要适应市场经济条件下非国有企业迅速发展，多种经济成份并存的要求，并充分考虑我国农业人口众多的特点，最大限度地将不同群体的劳动者纳入社会保障网。国有企业、集体企业及其职工，外资企业及其中的中方职工，机关（除国家公务员以外）、事业单位及其职工，个体工商户及其帮工都应纳入政府统一组织的社会保险。当前结合失业、下岗人员再就业工程的实施，特别要很好地研究失业、下岗人员从事个体经营后，社会保险的衔接问题。

国家公务人员可建立单独的社会保险制度。

农村社会保障要体现与城镇劳动者的差别，不宜照搬城镇的办法。乡村所办企业的从业人员，目前可归为农村初级社会保险，以后再逐步与城镇统一的养老、工伤保险制度并轨；从事农业生产人员的社会保险，一方面应随着农业经济发展水平和农民承受能力的提高，在自愿基础上实行乡村互助合作型医疗、养老保险，另一方面针对这部分人在全国人口中比重最大，且商品经济不发达的特点，应研究建立养老保险粮食银行，从粮食（食品）供应上实施社会保险统筹和社会救助的新路子。现行农村养老保险制度的实施范围实际上是主要集中在乡村工业和农村经济较发达地区的劳动群体。所以农村养老保险研究的重点，应该是从事纯农业生产人员的保障方式和方法。

另外，还要注重对城市居民中，生活在贫困线以下群体的救助和军人及其家属的社会优抚工作。

只有广泛地对城市劳动者和各种社会群体实行社会保障，使他们享有平等的社会保障权利，同时通过“大数法则”分散风险，才能有效地保障社会安全和稳定。

第二，社会保障待遇水平要与社会生产力水平以及各方面的承受能力相适应。现行的社会保障项目水平缺乏国家宏观调控和科学确定，有的偏高，背离了经济发展的规律；有的偏低，没有起到保障劳动者基本生活的作用。政府对社会保障的责任既要充分发挥，同时又不是无限的，作为刚性的基本保障待遇，国家只能保障人们的基本生活需求。有条件的企业可以举办补充养老、医疗保险，劳动者个人也可以开展个人储蓄性保险和参加商业保险。以国家基本保险、企业补充保险和个人储蓄保险三个层次，构成我国社会保险的三大支柱。

第三，权利与义务相统一，公平与效率相结合。这条原则在社会保险项目上要得到充分体现。比如除工伤、生育保险依照法理及国家惯例不应由个人缴费外，其他社会保险项目均应在企业和劳动者履行了缴费义务的前提下，享有享受社会保险待遇的权利。社会保险属于国民收入的再分配，其主导的原则是追求公平。但在我国目前的发展阶段，将激励机制引入社会保险领域具有特别重要的意义。社会救济、优抚和部分社会福利事业主要体现公平，由政府供给和组织，符合条件者可以无偿享受。社会保险与社会保障其他项目相比具有明显的效率体现，这主要表现在大部分项目实行国家、企业、个人三方面负担费用，做到既保障职工的基本生活，又要与个人缴费多少挂钩，体现多劳多得，激励职工的劳动积极性。现行的养老、医疗保险等项目实行社会统筹与个人账户相结合的制度，以社会统筹方式满足劳动者最基本的保障需求。

以个人账户形式体现劳动贡献，缴费多少不同的劳动者在保障水平上的适当差别，正是效率与公平的结合。这一机制的引进，有利于扩大社会保险费的来源，鼓励劳动者多做贡献，有助于培养劳动者的社会保险意识。

第四，实现统一规范和法制化管理。社会保障制度改革，在局部试点的基础上，要注重适时总结经验，形成规范的制度并及时用法律法规的形式予以确立，否则将会影响改革的进程。在社会保障方面，目前亟待统一的：一是基本制度，如养老保险改革方案的全国统一问题、医疗保险改革模式问题等；二是管理体制的统一，建立全国统一的社会保障管理体制，以避免相互挈肘、相互扯皮的现象；三是业务流程、技术规范的统一。只有这样，才能使社会保障制度运作有序，有法可依。

篇（10）

文化作为一个国家的软实力，在经济发展过程中有着不容小觑的影响，其更成为当今社会的一个焦点，是各国都在争相热讨的话题。我国作为一个文明大国，在中华上下五千年的历史进程中，形成了丰富多样的文化形式。各历史时期的统治者也因深受文化思想的影响，在建立某些制度时打下了传统文化的烙印。其中，社会保障制度正是在传统儒家思想的影响下开始略见雏形。但是，现代意义上的社会保障制度时在20世纪80年代左右从西方传入到中国，我国古代的社会保障制度只是思想意义上的。在本文中，笔者也考虑了古代的社会保障思想与传统文化的关系。这种考虑，可以从文化的视角完整分析社会保障思想和传统文化之间的关系。目前，国内学者对社会保障与传统文化在理论上的研究并不多，主要集中在以下方面：一方面是从经济角度或者实用角度分析社会保障制度因传统文化引起的在现实生活中出现的某方面不完善的问题，如郑秉文（2009）等学者在《中国与拉美社会保障比较：传统文化与制度安排———提高覆盖率的角度》中除了作比较，更是在比较的基础上从文化角度分析覆盖率问题；另一方面是在从理论角度分析二者关系，并没有明确表示传统文化下社会保障的发展趋势，如车程（2013）在《我国社会保障制度的建立、运行与传统文化的关系》一文中分析了社会保障在传统文化蕴涵中的发展以及存在问题；王文茹（2015）在《浅析我国传统文化对社会保障发展的影响》一文中更多的分析各类传统文化（儒家、佛家、道教等）对社会保障产生与运行的影响。由于近几年弘扬传统文化的兴起，传统文化与社会保障之间的关系也引起了学术界的思考与探讨，尤其是一部分学生也开始关注，并以此为方向完成学术论文，他们从分类角度单独分析某种传统文化对社会保障的影响或是从传统文化对社会保障中某种社会保险的作用，这一类主要以学生论文居多，如刘丽（2009）在《儒家社会保障伦理思想探究》一文中梳理了社会保障伦理的思想史。以上学者主要是多种传统文化去分析，本文则是从儒家文化角度，历史纵向发展分析传统儒家文化与社会保障的关系，并分析在传统儒家文化的影响下，社会保障的发展趋势，具有一定的独特性。为了更好地了解社会保障思想与传统儒家文化思想之间的关系，我们有必要让读者清楚本文的社会保障制度与传统儒家文化的概念。本文的社会保障制度既包括现代意义上的社会保障制度，即中国人民大学教授郑功成先生所讲的“是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称，包括法定的社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚系统和非法定的各种补充保障措施。它遵循公平、正义、共享原则，通过对社会财富分配的国家干预，实现保障民生与改善民生的发展目标”，也包括具有现代社会保障制度特征的社会保障思想———社会救助思想、军人优待思想等类似思想；传统儒家文化则是指早期的一些儒家文化，主要以孔孟为代表人，具有中国本土特征的文化系统。

一、传统儒家文化与社会保障思想形成与发展渊源

社会保障思想的形成在我国最初可以追溯到春秋时期的奴隶社会，在这个阶段影响最大的是以孔子和孟子为代表的儒家思想。当时的儒家文化主要提倡“孝道”、“民本”、“仁政”等思想，这些思想形成了最初的社会保障思想雏形。“孝道”提倡每个社会成员都应该尊老、爱老，让每个老年人安享晚年，强调的是个人责任与社会责任；“仁政”强调的是政府的责任，统治者应该对其统治的社会成员施予仁政，用“仁爱”思想处以政事；“民本”则是在一个宏观指导思想的基础下进行“孝道”、“仁政”，强调的是一切以百姓利益为重的社会文化思想。除了儒家思想的主导地位外，道家、佛教等也起到了辅助作用。如道家的“无为而治”强调的是政府的责任。中国化的佛教思想构成我国文化的重要一部分。信奉佛教的人要有同情之心、怜悯之情、慈悲情怀，使得信教之人具有利他思想。佛家文化讲究“普度众生”“、慈悲文化”，这可延生扩展为政府应平等对待社会成员，讲究的是平等性，在精神上树立一种为他人着想的思想，对古代的慈善事业非常有帮助。正是在这种传统文化的影响下，社会保障思想也出现了独特性，从无到有，从简到繁；从最初毫无规章制度及毫无尊严的“施粥形式”，到后来初具国家意识的“开仓济民”，这些全部属于现代意义上社会救助思想和慈善思想，是社会保障思想的最初形式。历史的发展并没有抹灭社会保障思想的发展，社会保障思想也逐渐成熟发展起来。从古展到建国以来，我们的社会保障思想并没有太大变化，这和中国人根深蒂固的传统儒家文化影响有关。20世纪80年代，现代意义上的社会保障制度引入到中国，中国开始结合国际经验重新整理我国的社会保障制度。这一时期综合形成的社会保障制度借鉴了国际经验，但更多的是与中国国情相融合。也可以讲，此时的社会保障制度吸收更多的是与时俱进的思想，但占主流的仍然是我国的传统儒家文化思想。由此可见，无论是在最初萌芽阶段，还是建立以及完善阶段，我国传统儒家文化思想对社会保障制度思想都具有一种推动作用，促使其建立并不断完善，传统儒家文化思想体系中都有社会保障形成的影子。

二、社会保障制度发展影响下的传统儒家文化

社会保障制度与传统儒家文化二者是一种相互作用的关系，除了传统儒家文化在社会保障思想建立发展过程中的推动作用外，社会保障制度的发展也对传统儒家文化有所影响。古代的儒家文化占据社会文化思想的主流，任何形式的制度都无法撼动其主导地位，而且更是由于传统儒家文化根深蒂固，深入人心，所以早期的社会保障制度对传统儒家文化的作用不明显，更多的只是一种巩固和加强作用，也可以简单理解为早期的社会保障思想只是传统儒家文化发展过程的副产品，对传统儒家文化并没有什么影响。社会保障制度在现阶段的发展对传统儒家文化的影响是最强烈的，这种影响可以分为两种：积极的推动作用和消极的抑制作用，这两种作用也主要从社会保障制度的具体内容中体现，具体表现如下：1、家庭养老功能的弱化削弱了传统儒家文化的“孝道”思想。我国自古以来形成的养老模式是以家庭养老模式占主导，体现的是“大家族”似的宗法保障模式。随着社会多元化的发展以及国际潮流的引入，发展形成了居家养老、社会养老、机构养老等多种形式的养老模式，家庭养老模式的功能不断弱化，这种弱化的后果则是削弱了我国传统儒家文化思想中的“孝道主义”。在现阶段，网络上以及报道中不乏看到许多家庭子女虐待老人、苛待老人的现象，甚至出现因赡养父母问题进而引发的“打官司”现象，这种现象并非只在城镇中发生，就连受外来文化影响力较弱的农村也有所发生。这些现象的出现从侧面反映出我国社会保障形式发生变化，但从文化角度则可以看作是传统文化的弱化，尤其是儒家文化在社会成员思想中的作用远不如从前，“传统家族”、“宗法文化”的弱化，是现代社会保障制度发展引起的一系列后果，这种后果进一步削弱了家庭养老的功能，进一步推动及催发政府及社会在社会保障制度中应该发挥作用。2、社会福利思想强化了传统儒家文化中的“民本”思想。最初形成的社会保障思想中并不包含社会福利思想，社会福利思想是在20世纪80年代社会保障制度传入中国后不断发展起来的。社会福利是国家向全体社会成员提供旨在提高生活质量的一种保障制度，这种制度从无到有的出现表明政府在社会发展过程中更加以民为本，以社会成员的利益为基础出发点。从简单的教育福利到复杂的医疗福利，从儿童福利到老年人福利，这些方方面面的完善更能证明政府清晰认识到自己的责任，也在努力承担起自己的责任。这些做法向着“仁政”方向进一步靠拢，并不断完善“民本”思想。3、社会保障制度的不断完善改变着传统文化中的“德治先行”思想。我国在古代就讲究“德治”，并没有像西方那样形成法律先行的思想。无论是在古代还是在现代，我国制定政策更多时候并没有做到法律先行。在吸收西方经验以及社会发展需要的过程中，国家开始注意到法律先行的重要性。尤其是现代社会保障制度的改革，把法律的建立提到了重要日程上。在我国这个充斥着多元文化的社会中，现阶段法律应该发挥更为重要的作用，推动法律先行的思想也是有利于社会保障制度进一步完善和发展的。

三、传统儒家文化影响下社会保障制度的发展方向

郑功成指出：“通过对中国社会保障制度50多年发展历程的简要考察，可以发现，前30多年是典型的国家－单位保障制，近20年则是逐渐在向国家－社会保障制演变，目前正处于国家－社会保障制的建设与完善阶段。”这种完善阶段也是在传统文化的影响下不断发展。目前乃至将来，我国面临着严峻的社会保障形势：人口老龄化加速，社会保障的可持续发展问题凸显；城乡之间差别性取消，社会保障制度的流动性问题亟待解决；社会成员权利意识的增强，社会保障的公平性需更加普遍完善。人口老龄化的加速发展，是我国社会保障制度面临的重要难题。人口老龄化意味着我国社会保障制度在当前乃至将来面临着空前的养老压力。这种养老压力对当前的养老模式提出了更高的要求。老年人口的增多，使得养老更为困难，单纯的靠“4-2-1”式的家庭养老似乎难以解决这个重任。所以，国家也在不断发展其他形式的养老模式，形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的养老服务体系建设。严格意义上的家庭养老与居家养老并不同，但是从目前发展趋势看，传统文化中的“孝道”思想影响下的家庭养老方式并不会完全消失，只是在不同社会发展阶段有不同程度的削弱。社会成员权利意识的增强强调的是社会保障制度在今后的发展中更注重公平性。权利意识的增强是一种主观形态上的发展，这种主观意识的增强相对应的是客观存在的强化，客观存在则是政府责任的存在。社会成员权利意识增强强调的是社会保障公平性，强化客观存在则是政府认识自身责任，并不断完善，这种责任是在国家成立初期就存在的，是一种无法磨灭的自然责任。权利意识和国家责任的相互作用在今后的社会发展中会推动社会保障制度的公平性进一步发展，这也在一定程度上体现着传统文化中“众生平等”原则。城镇化的加快，对社会保障制度的流动性提出了更高的要求。目前，我国部分地区已经实现省内流动，今后要做的是全部实现省内流动和省际之间的流动。现在，社会发展迅速，人口流动性加强，社会保障制度自然也要跟上时代步伐，满足社会大众需求。其实，这与文化之间的融合相通。每个地方社会保障的具体实施措施有所不同，在相互整合的过程中需要参考多方面因素，即调整过后的社会保障方式也可以具有某种适合当地需求的特征，并不全部是相同的。在大趋势下，求得生存和发展，与时俱进。

四、社会保障制度的缺陷及改进措施

当然，在目前阶段，我国的社会保障制度需要进一步完善，在执行过程中也会出现一些不好的地方：总体经济水平低、制度不完善、法律依据不够等，这些与我国的传统文化有关。自古以来的小农经济和自然经济使我国经济发展受到一定阻碍，再加上人口基数大，增长速度快，社会保障的经济发展自然受到限制；“德治先行”在一定程度上影响了我国的法律发展。而且，我国在处理社会保障产生问题的解决办法多是从政策法规入手，很少关注文化层面。规章制度是必要的，但是要根除问题，还是要从思想源头抓起，这样才能治标治本。首先，我国需要做的就是“法先行”。任何规章制度做到有法可依，这样才能使制度实行长久，执行顺利，减少或规避漏洞，更加完善。社会保障制度也是如此，我国社会社会保障制度建立的比较晚，更是受到西方社会保障制度的影响，在完善过程中结合了我国国情。但是，其在完善过程中应该做到法律先行，做到法律保障。其次，注重文化思想的影响。目前，我国社会保障的某些形式开始弱化，随着现代社会的发展，人们更加关注平等思想，既看到社会保障过程中个人的责任，也意识到国家不可推卸的职责。我国需要摆正态度，正视自身职责，并利用有效的文化思想影响社会成员，使得社会成员在社会保障发展过程中树立正确的思想观，减少社会上出现的“不文明”养老现象，同时也为其他的社会保障经济效果奠定思想基础，从思想上达到统一。我国传统文化源远流长，它不仅影响着历代统治者的统治和管理，也指引着我国社会保障制度的发展方向。无论是“孝道”、“仁爱”，还是“民本”思想，都在社会保障中得以彰显。传统儒家文化影响着社会保障思想的发展，社会保障制度的发展也在一定程度上推动传统儒家文化的进一步发展，二者在一种相关的关系下得以发展。我们在解决社会保障问题时，应该吸收传统儒家文化的精华，并结合我国具体国情，坚持以人为本，完善社会保障制度。

主要参考文献：

［1］郑秉文，J威廉姆森，E卡尔沃.中国与拉美社会保障比较：传统文化与制度安排———提高覆盖率的角度［J］.拉丁美洲研究，2009.2.

［2］车程.我国社会保障制度的建立、运行与传统文化的关系［J］.商界论坛，2013.3.

［3］王文茹.浅析我国传统文化对社会保障发展的影响［J］.人资社科，2015.2.

［4］刘丽.儒家社会保障伦理思想探究［D］.首都经济贸易大学，2006.3.

篇（11）

对中国社会保障改革问题的研究，理论学术界关注的重点与政府关注的重点领域基本一致，并伴随着中国社会保障改革的推进而发展。目前讨论的热点如下：

1.中国社会保障体系的建设。在改革传统社会保障制度的背景下，如何看待社会保障制度？中国需不需要建设一个统一的社会保障体系？如何建立一个统一的社会保障体系？理论学术界对这些基本问题的看法客观上存在着分歧。不过，绝大多数学者对社会保障制度持肯定态度，认为社会保障制度不仅是必要的制度安排，而且是利国利民的十分重要的制度安排。长期从事中国社会保障问题研究的宋晓梧、冯兰瑞、郑功成、何平、胡鞍钢等多数专家、学者均主张中国应当建立统一的社会保障体系，将中国新型社会保障体系发展成为一个多层次的体系亦已成为学术界与政策层面绝大多数人的共识；但也有陈平等人对社会保障制度基本上持否定态度，认为“建立统一的社会保障体系是短视国策”。

在赞成建设全国统一的社会保障体系前提下，不同学者的具体看法亦不尽一致。刘福垣主张大一统论，即以国家财政为基础，提出应尽快统一全国社会保障体系，并将农民纳入这一体系之中，宋晓梧是城乡有别论，他将建立城乡有别的社会保障体系列为中国社会保障改革的中长期目标；冯兰瑞主张尽快通过实现省级统筹来过渡到全国统一；何平坚持长期持续发展论，认为实现这一目标“需要一个艰苦的长期过程，这个过程大约需要30-50年”郑功成则是渐进统一论，他认为需要在化解养老保险历史债务、降低社会保险缴费率、强化国家财政与劳动者个人的责任并缩小地区发展不平衡的差距的条件下，积极稳妥地推进全国统一的社会保障体系建设。

与此同时，在探讨社会保障体系问题时，必然涉及到对社会保障制度如何界定的问题。国内学术界主要有三种观点：一是大社会保障论，认为社会保障制度包括社会救助、社会保险与社会福利等各种保障国民生活系统的总称，这一界定最早是由民政部在20世纪80年代中期确立的，以后成为官方的正式界定，并为理论学术界绝大多数人所认同；一是大社会福利论，认为社会福利制度不仅不应当纳入中国社会保障体系，而且社会福利制度应当包括社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系，这一观点主要是窦玉沛、尚晓援等的新主张；郑功成在赞同大社会保障制度论的同时，则提出应当分理论与制度层面来展开讨论，即在理论上探讨社会保障与社会福利的差别具有必要性，但在制度层面上尊重已经约定俗成的界定并无问题。上述讨论并非纯学术探讨，而是隐含着重新界定中国社会保障与社会福利政策体系及框架之争。

2.中国社会保障改革优先考虑的领域。中国的社会保障制度改革是全方位改革，但受各种因素的限制，客观上不可能全方位推进，因此，优先考虑哪些制度变革是改革进程中必须抉择的问题，理论学术界已有的成果表明在这一方面存在着明显的分歧。

由于城镇改革尤其是国有企业改革是整个改革事业的重心所在，与之相关的社会保险制度改革亦成为最引人关注的问题，它反映在理论学术界就是绝大多数论著均着眼于社会保险制度尤其是其中的养老保险制度，在中国人民大学劳动人事学院承办的书报资料复印杂志《社会保障制度》的备选文章中，研究社会保险改革的论文约占总数的60%以上。在众多研究者的论著中，社会保险事实上成为中国社会保障制度改革必须优先考虑的问题。这种倾向与国家近十多年来对社会保险改革的特别重视及社会保险改革在整个社会保障制度改革中的特殊地位基本一致。

在大多数学者主张优先考虑社会保险改革时，也有部分学者对此并不完全赞同。景天魁、杨团等人在其有关著作及论文中提出基础整合的社会保障模式，就强调以最低生活保障、社区保障为重点而不是以社会保险为重心来构建中国社会保障制度；唐钧亦特别强调社会救助是中国社会保障制度建设的重中之重。

郑功成则从全球范围出发，将社会保障发展进程划分为以社会救助为核心的社会救助型社会保障阶段、以社会保险为主体的社会保险型社会保障阶段和以社会福利为重点的社会福利型社会保障阶段，他认为中国正处于一个特殊时期，它既需要着重考虑社会保险制度改革，又必须以改造和完善社会救助制度为基础，同时还面临着如何满足社会成员日益增长的社会福利需求问题，从而主张整体协调发展。

3.政府在新型社会保障制度中的责任。有的论者将其提高到宪法所确定的权益保障层面强调政府责任，有的论者则强调个人及家庭应当承担起自己的责任，主流的观点则是建立社会保障责任共担机制，即政府、企业、个人乃至社会均应当分担相应的责任。例如，刘福垣就认为社会保障是国家责任，它应当通过税收来解决全体国民的社会保障问题；何平则认为社会保障不能搞成一个纯粹的国家福利和政府行为，主张政府扮演最后出台的角色，一部分入主张政府财政只承担社会保障基金收不抵支时的兜底责任。郑功成认为无论社会保障制度如何改革，政府均肩负着主导社会保障制度的责任。

4.中国社会保障制度改革中的若干具体问题。中国新型的养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的模式。对此，多数学者认为有创新意义，较单纯的现收现付式或单纯的个人账户式制度更能够适应发展需要。但也有人认为个人账户并不适合，如刘福垣基于社会保障是公共物品的原理而反对建立个人账户，莫泰基基于经济、社会乃至个人的客观风险也反对采取个人账户制；在国际上，国际劳工组织也是反对个人账户模式的，而世界银行、国际货币基金组织等经济组织却推崇个人账户制，这些组织的专家还向中国政府提供专门的政策研究报告。在承认统账结合模式的专家中，有的人肯定社会统筹与个人账户紧密结合在一体，有的主张实行板块状结构（即分开管理），有的主张将这一统账结合模式改成两个独立的支柱。在统账结合的比例上，亦存在着统账均等、大统筹小账户、小统筹大账户之争；在个人账户的缴费责任方面，有人主张雇主分担，有人主张个人承担全部责任。还有人从长远目标出发，提出将其改造成普惠式的国民养老金和差别性的职业养老金结构。

在筹资手段方面，单一渠道的资金来源已经被摒弃，主张多元化筹资方略已经成为绝大多数学者的共识。但在社会保险筹资方式上，却存在着费税之争。除刘福垣是将社会保障看成是国家或政府的完全责任而自然完全需要依靠税收外，包括吴树青等许多学者均主张尽快开征社会保险税以替代现在的社会保险征费制，唐钧、杨良初等人甚至对如何开征社会保险税进行了政策设计；郑功成则通过对中国现行社会保险统账结合模式的考察，明确主张社会保险费改税缓行，并将这一主张提交给决策层；后来邓子基、厉以宁等从我国财政税收体制的角度亦认为中国目前不具备开征社会保险税的条件。

在农民工社会保障方面，鉴于农民工作为中国工业化、城市化进程与传统户籍制度冲突中出现的—个特殊群体规模庞大，在农民工的社会保障问题上，越来越多的学者主张应当给农民工以社会保障，北京等地甚至制定了专门的农民工养老保险政策；也有一批专家认为农民工因为有土地保障，加之政府承受能力不强而主张不必考虑农民工的社会保障问题，上述两种观点均较流行；第三种思路则是主张分类分层保障农民工的社会保障权益，在肯定农民工需要社会保障的条件下，认为应当优先考虑农民工的工伤保障、特困援助等，养老保险则在其后且应分类展开。

在农村社会保障制度建设方面，多数专家主张农村居民应当享有社会保障，但也有人认为农民有土地保障和传统的家庭保障，现阶段可以不考虑。在主张建立农村社会保障制度方面，不同的学者亦存在着观点分歧，宋晓梧持城乡有别论，王延中主张分区域推进，郑功成仍然持分类分层推进的观点，认为应当承认农村人口不断分化的现实并采取有区别的社会保障政策。

二、对中国社会保障改革研究的综合评论

1.价值评判。基于社会保障是以经济手段解决社会问题进而达到特定政治目标的制度安排，制度变革的实质是利益格局的重大调整，研究并解决这一问题显然不是单一学科能够完成的。因此，近十多年来尤其是近几年来，经济学、社会学、政治学、法学、管理学、精算学等学科的专家均有一些人从不同的角度来研究中国社会保障制度改革问题，专门的社会保障学者也需要运用经济学、社会学等多学科的知识与方法，多学科合作与跨学科研究已经成为中国社会保障改革这一领域的重要取向，它从一个侧面表明了当前社会科学学科尤其是处于应用层次的学科发展的新趋势。

从中外社会保障制度的发展历史来看，社会保障要受经济、政治、社会乃至历史文化等多种国情因素的深刻影响，研究中国的社会保障问题必须与中国的具体国情紧密结合。在西方国家社会保障制度早已成熟但又面临着一些问题的条件下，中国作为一个发展中国家、一个正处于经济社会转型时期的国家和一个对社会保障制度进行全面变革的国家，有着非常独特的研究价值，这种价值揭示出立足中国国情来研究并解决中国的社会保障改革问题，将为各国改革、完善自己的社会保障制度提供新的启示和经验，从而可以对国际社会保障理论的发展做出应有的贡献，这正是中外学者普遍关注中国社会保障改革问题的根本原因所在。

推动中国社会保障制度改革和这一制度健康发展是中国社会保障改革研究的基本目标。在近几年的社会保障改革历程中，可以发现学术界的研究及其成果对这一改革实践的影响。如1998年以来，国家的重大社会保障改革方案或政策出台，大多数均有相关的研究成果作为决策依据，决策层对国内外学术界意见的重视，揭示了中国社会保障改革研究日益理性化和极高的应用价值。

中国社会保障改革研究的贡献，还表现在对社会保障学科发展的推动方面。尽管社会保障作为一门学科还缺乏必要的、稳定的内核，但确实已经成为一个专门的学术领域。

对中国社会保障改革的研究，因其具体内容（包括国民的养老、疾病医疗、失业、工伤、贫困及各项福利措施等等）均涉及到国民的现实生活，必然促使着学者与学术走出象牙塔，进而推动着理论学术研究更加贴近现实和更富人性与人文关怀精神。

2.值得注意的一些倾向。第一，创新不够，学风堪忧。尽管研究中国社会保障问题的书籍与文章日益丰富甚至有一片繁荣的景象，但真正具有创新价值的论著并不多见，部分人过于急功近利，在创新不够的同时存在着较为严重的学风问题。

第二，不做深入调查，照搬国外学说。从已有的文献来看，可以发现相当多的研究缺乏深入的社会调查，一部分研究成果脱离中国的现实国情，或者过分迷信某些国际组织与国外学说，甚至将社会保障政策视同为经济政策，以至于给社会保障改革的深化带来负面影响。

第三，对深层次理论问题关注不够。相当多的研究成果缺乏对中国经济改革与社会发展宏观背景及现阶段各相关因素的了解与分析，对现代社会保障制度建制理念的发展和特有的人文关怀精神视而不见，对经济领域中的效率优先与社会保障制度中的公平优先认识不清，只是针对中国社会保障改革中的局部问题开出“头痛医头”的药方，这一倾向直接损害了中国社会保障改革研究的理论价值与应用价值。

第四，研究中的失衡性。中国社会保障改革研究主要集中在体系构建和养老保险制度改革方面，对同样重要的社会救助制度改革（如对规模庞大的贫困人口的救助）与社会福利制度改革的研究却较少；对经济保障研究多，对服务保障与情感保障研究少；对城市保障问题研究多，而对农村社会保障问题研究少；对国有企业职工的社会保障研究多，对非国有单位职工的社会保障问题研究少，对改革中出现的农民工或流动人口群体的社会保障更少；对正规就业者的社会保障研究多，对非正规就业者的社会保障问题研究少；对政府责任的控制研究多，对合理的责任分担机制研究少；对中央政府的责任问题多，对地方政府的社会保障责任以及中央与地方责任划分研究少；等等。

3.可以预见的走势。首先，多学科交叉研究中国社会保障研究将趋向深化。多学科交叉融合将既是中国社会保障改革研究的内在需要，也将推动着中国社会保障改革研究逐渐走向成熟。当然，在肯定多学科交叉融合的同时，各学科关注的重点肯定存在着差异，这种格局表明社会保障政策选择过程中对改革研究成果的取舍是否合理，将取决于决策者的政治智慧与魄力。