社会救助论文大全11篇

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目前，我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设已经取得了很大成就，在保障最困难群体的基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但由于长期以来我国社会结构存在着两种独立体系，即“二元社会结构”①，因而造成了不具有“本市常住户口”的流动人口(主体是农民工)不仅在工作选择、子女教育方面，而且在养老、医疗、住房等收入和支出保障方面都享受不到城镇职工应有的福利保障待遇和公民权利。数量众多的流动人口特别是农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理、不公平的，这种状况在构建和谐社会的大背景下显得尤为触目惊心。从城乡分割的户籍制度入手，拆掉构成二元社会保障结构的社会基础，建立和完善包括流动人口在内的城乡一体的社会保障体系是彻底解决这个问题的根本之道，但如此浩大的工程在短时期内是难以实现的，因此要分清轻重缓急，分步骤、分阶段、有重点地逐步实施。而尽快建立针对流动人口遇到特殊困难情况下的紧急社会救助制度，应该是目前最迫切，也最为可行的政策选择和制度建设。

首先，建立流动人口社会救助制度具有很强的紧迫性和现实性。流动人口中的弱势群体由家乡来到城市，收入低、保障弱，脱离了地缘、亲缘的社会支持系统，在城市时刻面临着找不到工作、失业、财务丢失、伤病等风险，有时候还成为偷盗、诈骗、抢夺、伤害等不法侵害的对象；而且其中不少特殊群体面临的风险更大，处境更为艰难，包括部分妇女、儿童、老年人、精神病人、患有严重疾病的人员、残疾人、流浪乞讨人员、刑满释放后无家可归人员、呆傻智障人员、走失人员、上访人员、拾荒人员等等。这些人几乎随时都有可能面临各种困境和威胁，很容易陷入身无分文、举目无亲、生活无着的境地。政府和社会的救助，能够使其人身最基本的生存和生活权益得到一定保障，有利于社会矛盾的缓解和人文环境的优化。

其次，建立流动人口社会救助制度社会效益高，在构建和谐社会中意义重大。这种救助是在受助者最为难的时候雪中送炭，施以援手，在各种社会保障措施中具有十分鲜明的兜底性特征。这种救助不但能够维护特殊困难群体基本生活权益，而且能够缩小贫富差距，缓和城乡矛盾，协调社会关系，减轻城乡二元社会结构的负面影响，树立良好的政府形象和社会风气，进而促进社会的公平、公正，消除和化解部分社会矛盾，因而成为维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。反之，如果相当多困难群众难以获得有效救助，困难得不到解决，就可能引发和加剧社会冲突，甚至影响改革开放和现代化建设的大局。

我国建立流动人口社会救助制度已具有良好的基础，具有很强的可操作性和时效性。我国政府中的民政部门是开展社会救助的主要力量。2003年6月20日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)，自同年8月1日起正式实施，同时废止了1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度正式建立。这是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。将强制性收容遣送改为关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度，是我国社会救助制度的重大改革。《救助管理办法》实施以来，全国原有832个收容遣送站全部完成转制，北京、湖南等省市新设立了救助管理站，截至2004年底全国共有救助管理站909个。据统计，从2003年8月1日到2004年11月30日，全国共救助城市生活无着的流浪乞讨人员670404人。[4]目前，我国的流动人口社会救助制度在法规制度、机构设施、经费渠道等方面都已经初具规模，在此基础上逐步进行完善就可以发挥更大的作用。

与建立城乡一体的社会保障制度的其他制度安排相比，完善流动人口社会救助制度的成本低、基础好、易操作、效益高、现实作用明显，因此，目前我国应大力加强流动人口社会救助制度建设，并以此为突破口，逐步建立和完善流动人口的社会保障体系，促进社会的公正与和谐。

二、现行流动人口社会救助管理制度的进步与局限

我国现行流动人口社会救助管理制度是2003年6月20日国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，办法较建国以来不同时期多次颁布的救助管理办法有明显的进步，即由强制性的收容遣送转变为关爱性的救助管理。这体现了社会的进步和政府执政理念的转变，由过去的权力政府，强调控制、管理，转变为责任政府、服务政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞讨人员，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，而不是他们的本性有问题，不再把流动人口作为影响社会治安秩序的不稳定因素来看待。第二，在对对象看法发生变化的基础上，工作方法也由管理转变为服务，即帮助生活无着者度过困难，帮助他们恢复正常生活，而不是管制，救助机构不再有限制人身自由的权力。第三，该制度给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位，这体现了现代社会救助制度“以人为本”的人性化理念和对人的尊重。第四，该制度反映了政府的责任意识，从经费保障到提供服务，政府基本承担了全部责任。该制度还通过对救助管理站工作人员行为准则的具体规定，进一步明确了救助站的责任义务，使被救助人员的人身权、财产权、人格权得到保障。体现了对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任，这在一定程度上摒弃了个人责任观，这符合现代社会救助的主流的意识形态。

但《救助管理办法》的形成时间较短，受到原有体制等方面的一些影响，特别是与构建和谐社会的目标、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

第一，该制度延续了城市和乡村分别对待的路径，明确指出救助对象仅为“城市”中的流浪乞讨人员，但生活无着的流浪乞讨人员虽然以城市中居多，但农村里也存在，如此规定未能公平对待所有的生活无着的流浪乞讨人员。

第二，救助条件难以把握，没有把生活无着的人员列入救助对象，而是规定为“流浪乞讨人员”。《救助管理办法》中对什么是“生活无着的流浪乞讨人员”作出明确的界定，但没有明确“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一，受助人员的范围依然模糊。按照民政部《实施细则》规定，救助对象必须同时具备四个条件：(1)自身无力解决食宿；(2)无亲友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受农村“五保”供养；(4)正在城市流浪乞讨度日的人员。现实中，真正同时符合上述四个条件的人员比例很小。因此，从工作实际出发，如何合理界定救助对象，做到“应该救助的得到救助，不应该救助的不予救助”还有待研究。

第三，对流浪乞讨人员中未成年人的救助保护和管理教育工作有待加强。大多数流浪乞讨未成年人常年脱离家庭在外流浪，历经曲折，他们的生存环境也使他们养成了一些不良行为习惯，造成心理健康状态不佳。为促使他们以健康的心态回到社会，需要进行必要的心理辅导和行为矫治。这方面应是今后我国着力加强的工作之一。

第四，《救助管理办法实施细则》第十三条规定：对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。但在实际工作中，虽然有关部门制定下发了相关的规范性文件，但由于各省市经济发展水平差异很大等原因，还有一些受助人员家属和部分流出地省市对于此项工作比较消极，跨省联系接送难度较大，工作受到一定影响。

第五，该制度在一定程度上还延续了收容遣送制度将救助人员送返原籍，由户籍所在地政府安置的思路。这是受目前形势所限而作出的选择，因此这项制度强调政府、家庭和社会三者责任有机结合，特别是流出地政府必须切实负起责任才能保证这项制度有效实施。然而目前我国流动人口的流出地多是经济落后的地区，由他们负责解决返家受助人员的生产生活困难在主观上和客观上都有一定困难，这使得一些弱势群体的权益无法得到十分有效的保障。如何建立起全国有效的救助网络还需要做很多工作。而且，强调返回原籍使救助管理站倾向于提供其返回原籍的乘车凭证，限制了受助人员离开救助管理站后的去向。

此外，收容遣送制度废止后，新的替代性的社会治安管理手段没有跟上，致使职业乞讨等现象大量增加，这也是各级政府十分关注但又难以很好解决的问题，需要通过完善城市管理手段才能解决。

三、对流动人口社会救助管理制度的改革与完善

在社会转型期，我国大量农民流入城市的现象将长期存在，城市化进程仍将持续，因此流动人口的社会保障和社会救助具有十分重大的理论和现实意义。目前，我国应以构建和谐社会的理念全面指导流动人口社会救助制度建设，有效利用现有条件和资源，对现行的救助管理制度进行进一步改革和完善，充分发挥救助管理制度在维护流动人口基本生活权益，调整利益关系，维护社会稳定，促进社会和谐方面应有的作用。

第一，按照和谐社会的要求构建流动人口社会救助制度面临的一个关键问题就是要调整和转变观念。要转变对穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因，也不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。协调利益关系与缓解社会矛盾，是现代政府的重要职能。

我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是弱势群体有权利获得社会支持与政府有责任制定有关保护弱势群体社会政策的依据。我国长期以来习惯于将救助与慈善等同起来，提倡人道主义，这与我国传统中儒家仁义学说、佛教的慈悲观念和因果报应说以及民间的道教思想一脉相承，很容易推广和被接受。但现代社会的社会救助作为一种社会制度，仅仅以人道主义作为思想理论基础是远远不够的，因为慈善虽然是一种善心、一种情操，却无法持久，因为它不是经常的，也不是固定的，所以很难承担起救苦救难的责任。现代的社会救助制度则应强调是一种固定的、经常性的国家责任和社会责任。

人道主义的救助完全出于怜悯心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有较高的道德修养，完全依靠其内在的道德、情感因素和主观意愿实施救助，不具有强制性，因而救助行为具有主观性，财物的来源没有保证，无法制度化和规范化。二是救助多为个人行为，缺乏有效、充足的财力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身财力、能力的限制，无法持久、经常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也会因主观因素对被救助者进行选择，无法保障遇到困难的人都得到救助，具有一定的随意性。四是救助者与被救助者不平等，救助者没有救助的义务，救助行为显得高尚，而被救助者是被怜悯、可怜、同情和施舍的对象，得到恩惠，因而有可能使救助带有一定条件。

现代社会救助是政府行为，是政府的一项义不容辞的社会责任，强调社会救助是每个公民的基本权利；只要是穷人，无论什么原因，只要其收入低于贫困线，就有权利申请救助，或者说，个人需要时，接受社会救助是一种法定权利。建设面向和谐社会的社会救助体系，必须实现主导观念从人道到人权的转变，建立客观、系统的现代救助制度，使流动人口的利益得到切实保障。

第二，要适应构建和谐社会的需要，完善救助管理制度，切实保障流动人口基本生活权益。在深入调查研究的基础上，应适时进一步完善《救助管理办法》，使之具有更强的操作性和指导性。扩大救助覆盖面，将虽没有流浪乞讨行为，但因各种原因已经处于生活无着境地的流动人口都列入救助对象，积极予以救助；要尽快建立省际受助人员接送机制，逐步建立和完善人员接送的程序和规范，健全管理制度。

要大力发展慈善事业，建立救助管理工作的社会化参与机制；要鼓励和支持民间组织、慈善团体、宗教组织和广大市民通过义工服务、捐款捐物、告知引导和直接救助等多渠道、多形式参与救助工作。要呼吁全社会共同关心、关注、支持、参与救助事业，建立有效而又稳妥的社会化参与机制。

民政部门要从特殊困难群体的特殊需求出发，逐步探索全方位、多层次的救助方式，丰富救助内容，实施人性化的救助。除日常救助外，要针对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征进行必要的物质帮助，特别是积极开展心理辅导、行为矫治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，争取逐步做到“分类救助，按需施救”。要进一步完善规章制度建设，逐步实现人性化、专业化、规范化、标准化管理。

另外，还应研究制定对无民事行为能力和限制民事行为能力的受助人员实施救助管理的具体政策规定。要针对流浪乞讨人员中的智障人员、精神病患者这一特殊群体制定保护性、约束性的救助服务、治疗管理等方面的工作程序、工作标准和工作措施，推动工作的规范化，体现社会的温暖。同时要强调建立流动人口的危重病人救治机制，明确责任主体，制定工作程序，疏通经费渠道。

第三，以构建和谐社会为目标，逐步解决流动人口中的弱势群体问题。从源头上，各地必须切实负起责任，完善农村社会保障制度，加快农村社会救助制度建设，以保障贫困人口的最基本生活。同时，加大扶贫力度，通过各种途径帮助、引导有一定劳动能力的贫困人口走上自食其力的道路。在城市，应当逐步给予符合相关条件的进城农民以市民待遇，建立统一的劳动力市场，降低他们在城市就业的门槛；而当他们失业或陷于生活无着时，纳入城市社会救助制度的覆盖范围。在此基础上，我国应进一步完善流动人口的基本生活、医疗、工伤、教育、养老保险等各方面的社会保障制度，实现各种制度的有效衔接，建立起公正、积极、高效的社会救助体系。

解决流动人口问题的最根本之道，则在于加快社会结构的转型，实现工业化和城市化，从根本上解决“三农”问题，并在健全社会主义市场经济体制的同时，通过完善基于公平和公正的社会政策，普及国民待遇原则，维护农民的合法权益，将贫富差距和城乡差距控制在适度的范围内。

我国20多年的改革开放取得了前所未有的经济发展成就，实现了社会财富的巨大增长。但随着我国改革的不断深入，经济领域的制度变迁带来了社会群体间利益结构的变化，社会财富的增长并没有全面兼顾利益主体多元化的社会整体，致使一些社会群体承担了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革风险，这部分群体即所谓的“弱势群体”。

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1.1社会主义市场经济是具有高效率的运行机制

在历史上,资本主义让市场经济初试锋芒,就显示了巨大的威力。资本主义在不到一百年中“所创造的生产力,比过去一切时代所创造的全部生产力还要多、还要大。”因此不论在资本主义条件下像马克思所说的劳动与资本的交换是多么地不公平,但整个社会的财富毕竟增加了,尽管个人分配相对不公平,但对整个人类来说毕竟是进步了。30年前短缺经济的状况至今令人记忆犹新,计划经济把我们带入了普遍贫穷的死胡同。而我们引入市场机制后,社会财富就像喷泉一样涌现出来,人民生活水平不断提高,综合国力显著增强,各项事业蓬勃发展,充分显示了社会主义制度的优越性。社会主义市场经济为构建和谐社会提供了重要的物质基础。

1.2社会主义市场经济为人们提供了平等竞争的机会

改革开放以来,人们之间经济上的收入差距的确拉大了,但无法否认的是机会均等却大大加强了。一个基本事实是,计划经济造成了我国城乡二元结构,即农民与城镇职工这两个社会阶层的身份不平等及与之相伴的全面的机会不均等。而在社会主义市场经济下,平等主要是机会均等,每个人都有自由选择职业、自由参与竞争、自由决定自己命运的权利。社会主义市场经济下的机会均等意味着尊重人们的自由选择,这也是社会主义和谐社会所倡导的。

1.3社会主义市场经济提供了实现社会共同富裕的可能性

在自然经济条件下,财富是大自然的恩赐,人们更多注意的只是财富的分配而不是财富的创造,这意味着一部分人“富”了,另外的人就一定“穷”。因此,自然经济条件下社会不和谐是不可调和的。而在市场经济条件下,财富主要不是来自于大自然的恩赐,而是人的创造,创造财富是人类对来自制度的鼓励和刺激的一种反应,某种制度越是能提供对人类创造力的刺激,这个社会创造的成果、财富也就越多。在这一制度下,人类创造的财富会不断增长,社会分配就是对不断增长的财富的分配。

1.4社会主义市场经济形成了人们之间的契约关系

市场经济条件下人与人之间的经济关系是商品生产关系,这是一种建立在双方平等、互利、自愿基础上的契约关系。诚信是这种契约关系的基石,法律则是维持这种关系的保障。市场经济条件下,诚信是为取得某种权利而必须付出的一种义务,它是参与商品生产、经营者的必要品格。市场经济作为法制经济,遵守法律是每个人的义务,法律面前人人平等,任何人不得有超越法律的特权。从这个意义上讲,市场经济规范了人们的行为,每个人都必须遵守一定的“游戏规则”,而这正是和谐社会的保障。

2社会主义市场经济的缺陷需要通过构建社会主义和谐社会来完善

从理论上看,市场经济并不是万能的,它有明显的弱点和消极作用。市场经济导致社会财富分配不公、造成两极分化,这是价值规律作用下的必然反映,有其客观规律性,也是不可避免的。资本主义国家为实现经济发展和政治统治,也在一定程度上采取措施解决这样的问题,缓和经济社会矛盾和阶级矛盾,但在资本主义市场经济条件下,无论如何也不能克服由基本矛盾造成的单个或局部生产的有组织性同整个社会生产的无政府状态之间的矛盾,无论如何也不能摆脱追逐超额利润的破坏性后果和根本局限。所以说构建社会主义和谐社会,也是为了避免走资本主义市场经济的道路,为探索社会主义和市场经济的有机结合开辟新途径、积累新经验。

从现实情况来看,我国正处于传统的计划经济向现代市场经济的转型时期,双重体制并存,原有的计划经济体制已经被打破,而新的市场经济体制虽然已经建立起来,但仍是框架式的,存在不少的漏洞；我国的体制改革虽然减少了资源行政性的配置,但仍存在“双轨”,行政性垄断权力直接介入市场,资源行政性配置产生了严重的腐败现象,使少数政府部门或官员利用权力谋取私利,侵占社会财富,削弱了社会调节贫富差距的能力；社会保障体系还不能适应社会主义市场经济体制的要求,严重滞后于经济的发展,保障的覆盖面窄,农村社会保障普遍缺失,导致大量的社会成员甚至作为社会主体的工人、农民在激烈的社会竞争中被边缘化,成为弱势群体。

可见,仅靠市场本身不仅无法实现社会公平以及社会和谐的一系列重要价值,也难以解决关于社会发展的一系列问题。我们只有通过构建社会主义和谐社会,建立完善的社会主义市场经济体制,才能既发挥市场经济的优势,又有效克服其带来的缺陷。

3社会主义市场经济与社会主义和谐社会的内在统一

3.1民主法治的社会

市场经济是法治的经济,任何一种经济体制都具有一种特定的有关经济活动的游戏规则,而现代市场经济作为一种体制的根本游戏规则就是基于法治的规则。因此发展社会主义市场经济必须完善法治,法治和民主政治也是很有关联的,法治本身就包含着平等、正义和公平的价值判断,民主是完善法治的重要保证,二者是相互依存的。因此,可以说民主法治既是和谐社会的目标要素,也是完善社会主义市场经济的根本要求。3.2公平正义的社会

公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。公平标准是最多被用来问责市场经济的,而市场经济实际上蕴涵并强调公平,这种公平是一种过程的公平,是机会的公平,民法和经济法的首要原则就是平等自愿、等价有偿原则。公平和正义是社会文明和进步的重要标志,是保持社会稳定的深层次基础,也是完善社会主义市场经济、构建和谐社会的基石。

3.3诚信友爱的社会

诚信友爱就是全社会互帮互助、诚实守信、全体人民平等友爱、融洽相处,是市场制度中市场文化内涵的基本观念、思维方式和道德规范,它有着非常丰富的内涵,同时又作为社会契约的基本表现形式和市场制度的构建而存在着,它是市场规则的组成部分。在市场经济中,遵守诚信原则可以获得更大收益,信用可以作为企业的生产力,品牌的力量是企业的核心竞争力。因此,完善的市场规则包含诚信友爱原则,发展市场经济的同时增强了社会的诚信友爱。

3.4充满活力的社会

充满活力就是使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重、创造活动得到尊重、创造活动得到支持、创造才能得到发挥、创造成果得到肯定。市场机制是最具活力的机制,单个人、单个组织分散决策、追求自身利益最大化,理性的人会在约束条件下,充分发挥自身主动性和创造性达到预期目标。因而增进社会活力的改革应该是发展社会主义市场经济,完善社会主义市场体制。

3.5安定有序的社会

安定有序就是社会组织机制健全、社会管理完善、社会秩序良好、人民群众安居乐业、社会保持安定团结。但安定有序的社会并不排斥竞争,竞争是市场经济最大的特点,市场经济也是竞争的经济。从经济学的视角来看,市场交换实质上是一个动态均衡的过程,价格形成是均衡的结果,均衡本身就是一种和谐。理想的市场体制最终能够达到稳定有序的状况,这种状况就是经济学所称作的经济的核。虽然这是一种理想的状态,但可以作为经济社会发展的参照、努力的目标和方向。因而,完善社会主义市场经济的理想目标也是社会稳定有序,符合和谐社会的价值标准。

3.6人与自然和谐相处的社会

总书记在党的十七大报告中指出：“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期任务,是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”显然,在今后一段时间党和国家的主要任务是建设社会主义和谐社会。而构建和谐社会贯穿于建立和完善社会主义市场经济的整个过程,是中国特色社会主义实践深化和拓展的重要方面,也即完善市场经济的过程就是构建和谐社会的过程,社会主义市场经济的发展为构建和谐社会提供了条件和可能,社会主义市场经济的完善需要通过构建社会主义和谐社会来实现,两者相辅相成,是目标同一的过程。

［论文关键词］社会主义；市场经济；和谐社会

［论文摘要］本文论述了社会主义市场经济的完善过程就是构建和谐社会的过程。社会主义市场经济的发展为构建和谐社会提供了条件和可能,社会主义市场经济的完善需要通过构建社会主义和谐社会来实现,两者相辅相成,是目标同一的过程。

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社会医疗救助制度的产生与发展是同我国经济社会发展，尤其是医疗保险制度的变革联系在一起的。20世纪90年代末，政府在实施基本医疗保险制度改革的同时，把医疗救助问题提到日程。但由于种种原因，这项工作的发展很不平衡，只在极少数经济较为发达的地区开始试行，从总体上看基本处于探索阶段。

一、社会医疗救助制度的性质和特点

（一）筹资方式的多样性

社会医疗救助制度遵循积极筹资、量力而行、有多少钱办多少事的原则。从筹资方式上看，救助资金来源主要是政府财政支持和社会捐助两个方面。这种筹资方式，不强调权利与义务的对等。出资者的行为不是为了获得享受社会医疗救助的权利，主要是出于一种爱心、一种社会责任感。

（二）救质的公益性

社会医疗救助制度既非纯粹的政府行为，也有别于一般的营利行为，它是一种主要由政府资助、社会捐助和道德力量支持的社会公益性活动。在我国社会上经常出现的一些通过募捐等方式，筹集一定数量资金，指向性地捐助给特定的重病者。这说明医疗救助作为一项公益性社会活动在群众中具有广泛的思想和心理基础，因而获得社会力量支持的力度和可能性较大。

（三）救助对象的广泛性

从根本上讲，只要是符合条件的弱势群体，都应是社会医疗救助的对象。它了般不对服务对象预先进行基于履行义务的资格审查和限制，服务对象也是随着其经济状况的变化而随时变化的。在救助水平上，社会医疗救助只能是“雪中送炭”，救助标准相对较低，是以维持其基本生存能力为目的救治行为，防止其因病致贫、返贫。

（四）具有相对的独立性

社会医疗救助制度所救助的对象是其他几项医疗保险制度难以涵盖的，在多层次医疗保障体系中发挥着最后“兜底”的防线作用，是恢复家境、逐步脱贫以至彻底根除贫困的治本之策。对于因病致贫的贫困户，对于主要劳动力或收入来源的劳动者来说，救治一个病人无异于救助一个家庭，提供一个摆脱贫困的前提和机会。

二、建立社会医疗救助制度的必要性

（一）有利于推动多层次医疗保障体系的建立

我国医疗保障制度改革的基本原则和方向是建立与生产力发展水平相适应、妥善处理好公平和效率关系、各方面责任边界明晰的新型基本医疗保障制度，为广大职工提供基本医疗需求。发展社会医疗救助事业，不仅是解决社会弱势群体医疗问题的重要措施，而且也是推动多层次医疗保障体系建立、实现新旧制度平稳过渡的重要条件。

（二）有利于维护社会的公正和稳定

由于经济结构的调整和社会保险制度的滞后，使竞争中处于劣势地位的弱势群体在较长一段时间内依然存在。他们是社会最需要给予关注的弱势群体。在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定，在帮助这部分人恢复自我保障能力的同时，客观上要求建立具有广泛覆盖性和包容性的社会救助系统，其中包括社会医疗救助系统。

（三）有利于保证基本医疗保险制度的正常运行

目前，我国建立的多层次医疗保障体系大体上包括三个基本层次：第一个层次是基本医疗保险，主要作用是通过互助共济保障城镇职工的基本医疗权益；第二个层次是补充医疗保险、商业医疗保险及大病医疗互助、特殊人群医疗补助，主要作用是适应部分不同人群，以满足其不同的或更高层次的医疗需求；第三个层次是社会医疗救助，主要作用是对城镇弱势群体特别是对低收入者和贫困者给予必要的帮助。从某种意义上说，没有医疗保障体系的第三个层次，第一、二个层次也就会扭曲、变形，医疗保险制度也就难免回到“包”的老路上去。

（四）有利于更好地保障公民的基本权利

在政府主导下尽快建立和完善社会医疗救助制度，对弱势贫困病人实施医疗救助是保障公民基本权利的，重要内容，是政府部门的一项义不容辞的重要职责，也是实现保障公民基本权利的重要体现。

三、建立社会医疗救助制度的有利条件和现状

（一）我国医疗保险制度改革方案的设计上为建立社会医疗救助制度留出了空间

为了满足有不同支付能力的社会群体客观存在的不同层次的医疗消费需求，政府在制订医疗保险制度改革的方案上，鼓励发展补充、商业等多层次医疗保障体系，同时也为发展其他保险留出市场空间。发展包括医疗救助在内的多层次医疗保障体系，不仅是国外发展社会保险的成功经验和一贯做法，也适合我国社会主义初级阶段的基本国情和适应建立社会主义市场经济体制的客观需要。

（二）我国社会上积极倡导的慈善事业及募捐活动为建立医疗救助制度奠定了基础

慈善事业、义捐活动作为一种扶持社会贫困弱者的民间群众性互助活动，其意义在于它能够通过汇集民间的财力来对需要社会救助的成员进行有效的救助，以解除被救助者的生存危机或特别医疗困难，从而起到弘扬社会成员的爱心与道德、促进社会文明健康发展和减轻政府压力的多重作用。我国大陆及香港、澳门、台湾等地通过社会募捐等形式为救助贫困疾病患者作出了重要贡献。

（三）我国部分地区的改革实践为建立社会医疗救助制度提供了经验

1.出台政策，确定了救助范围

上海市2001年8月在做好医疗救助工作的指导意见中，明确提出医疗救助对象和具体申请条件。北京市从2002年1月1日起，正式实施的《城市特困人员医疗救助暂行办法》，规定以申请医疗救助的对象以及凭《北京市城市居民最低生活保障金领取证》就医实施减免医疗费用的办法。广州市对低保救助对象患重大疾病的人进行限额资助，不同的病种资助的金额不同，拨出的专项资金将逐步缓解这种困难局面。

2.制定标准，明确了救助形式

上海市救助标准为个人基本医疗费用在扣除各项医疗保险可支付部分及单位（包括职工大病互助保障计划等）应报销部分后，其个人实际支付部分按25％——50％比例的额度给予补助，全年医疗救助额度累计一般不超过5000元。北京市医疗救助的额度按照个人负担医疗费用的50％支付，全年个人累计医疗救助支付额度原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经向户口所在地街道办事处（乡人民政府）申请，区县民政部门审批后，可适当增加医疗救助比例。停产、半停产等特殊困难企业确实无力支付医疗救助资金时，职工或退休人员可通过所在单位向所在区县劳动保障部门申请医疗救助，全年个人享受的医疗补助金额原则上不超过1万元。海口市41个社区卫生服务站对辖区内困难群众免费建立个人健康档案，并每年免费体检两次；对辖区内困难群众免收挂号费，治疗费减免30％；对高血压、糖尿病、脑中风后遗症、恶性肿瘤晚期等患者进行系统管理，每季度定期随访一次，指导用药和自我保健。

3.筹集资金，保证了救助急需

上海市积极扶持慈善医疗救助事业的发展。市慈善基金会从2001年2月份起正式实施慈善医疗救助计划。根据这个计划，慈善基金会通过向社会各界定向募集资金，设立慈善医疗专项基金，每年从基金中拨出500万元，对本市城镇1万名没有能力参加基本医疗保险和补充医疗保险的社会特困人员，实施慈善医疗救助。北京市实施医疗救助所需资金是通过政府资助和社会筹集等方式解决，资金专账管理，专款使用。市民政局还从社会福利彩票所筹福利金中提取15％用于城市特困人员的医疗救助。为解决特困职工因经济收入过少，同时又因负担医疗费用过重而基本生活得不到保障问题，对“鳏寡孤独”及发生特殊困难或特殊疾病的人员，政府出面多方筹集资金，对特困人员因医疗费用支出过大造成的困难给于救济。广州市从2000年1月起在城镇实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地生活保障标准的14％对城镇特困人员给予医疗救助。两年来，共为21342人提供了医疗救助。此外，市政府2002年拨出1000万元专款，区县级市拨款1300多万元，社会福利彩票募捐到800多万元，组成重大疾病医疗救助金，帮助低收入困难家庭的大病医疗。佛山市专门设立了“社会医疗救助金”，重点用于特困人员等人员的医疗费用。河南省信阳市政府成立了由财政、民政、卫生等部门组成的无主病人专项资金管理委员会，设立专项救济基金解决无主病人看病欠费问题。

4.建立医院，提供了优惠服务

北京市为完善医疗救助制度，保障低收入群体医疗需求，于2001年年底正式建立了首家社会福利医院。该院是一所隶属于市民政局的全民所有制非营利性二级甲等综合性医院。城市低保对象中“三无”人员和因公致残返城知青到社会福利医院需住院治疗时，将根据有关规定为他们优惠服务。安徽省要求所有政府举办的非营利性医院设立“助困病房”或“助困病床”，对困难群体实行“特困救助”，在保证医疗质量和满足基本医疗需要的前提下，选用适宜技术，把“助困病床”的单病种平均住院费控制在普通病床的75％以内，超过部分由医院统一实行减免。郑州市成立了济困医院，以无偿服务的成本价向全市低收入人群提供可靠的基本医疗服务。广州市为特困低保对象专门建立了慈善医院，明确所有的低保对象在慈善医院看病可按一定的标准享受免费医疗，特困户可获得二定的优惠。同时，该市投入1800万资金计划建立全国第一个痴呆康复楼，为老年人提供专业护理。海口市规定市属各医院在门诊专门增设特优诊室，向困难群体提供优惠服务。

四、社会医疗救助制度的实施范围

社会医疗救助的基本范围，主要是对贫困群体在疾病医治费用遇到困难时，不具有依靠其他途径享受医疗服务条件，以及对医疗负担承受能力十分脆弱，现有的医疗压力又威胁着家庭成员生存的个人和家庭。具体而言，应侧重的是生活在最低生活保障线以下的贫困者和无固定收入、无生活依靠、无基本医疗保险的下岗失业者、残疾者、老龄者，以及一些意外情境下的伤病者。具体包括：

一是转型时期的下岗职工、失业人员等特殊群体。城市中下岗职工、失业人员已成为转型时期一个与日俱增的新的社会弱势群体，占据了城市贫困人口的绝大多数，已逐步取代原有的民政救济对象而成为贫困救助的主体。

二是生活在最低生活保障线以下的残疾人员。目前全国约有各类残疾人6000多万人。北京市一项城市贫困人口致贫原因调查分析中称，在贫困家庭的总人口中，残疾人占19.8％，这既是贫困人口致贫的主要原因，也是妨碍脱贫解困的重要原因，而且是一种几乎无法解脱的原因。残疾人的情况虽然不完全相同，但其经济来源主要是靠家庭、亲属供养和国家、集体救济，处于社会生活的底层，生活状况在总体上不容乐观，是一个最典型的特殊社会弱势群体。既具有经济利益上的贫困性，又具有生活质量上的低层次性，还具有承受能力上的脆弱性。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，在医疗需求上表现的更为迫切。

三是体弱多病鳏寡孤独等老年弱势人群。老年人体弱多病，医疗需求相对增多，比其他年龄段群体在医疗保健方面有更多的需要，他们是发病率、患病率最高的人群，而且发生高额医疗费用的概率大。同时老年人群的经济状况与其他年龄段群体相比又处于劣势，特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人，由于他们退休时间较早，退休金一般比较低，对于过高的医疗费用，个人的经济承受能力极其有限。城市老年人特别是处于最低收入水平及以下的体弱多病鳏寡孤独等特困老年人，已成为我国体制转换时期的一个新型社会弱者群体。在医疗保障方面，如果按照与其他人群一致的做法“一刀切”，势必导致部分老年人有病不能医、不敢医。

四是其他特殊情形下需医疗救助的弱势群体。近年来城市流动人口的比例在逐年增大，城市里形成了农民工群体。据调查统计，目前进入城市打工的农民工约1.2亿人。他们属于城市中生活水平低、基本上无任何保障的人口。很多人士要从事苦脏累险的工作，工资收入低，工作时间长，并且难以得到同城镇常住人口相等同的劳动与生活保障待遇，从而导致高概率的健康损害。再加上他们因收入不稳定及收入向其农村家庭的转移，因而也成为城市贫困人群的主要构成群体，进入有病无钱就医的行列。此外，在日常工作生活中，经常会出观一些意外伤害无钱救治的伤残者及不明身份的或虽明身份但无法及时找到出资人的弱势病人。

五、社会医疗救助资金的筹集渠道、救助方式和原则

（一）筹集渠道

1.政府财政支持

改善贫困人口的健康状况是政府义不容辞的责任。各级财政部门应根据统筹兼顾以及现实需要和可能，编制医疗救助的经费预算，保证医疗救助必要的资金。要按照财政管理体制，实行分级管理，加大监管力度，防止挪用挤占，确保专款专用。

2.吸纳社会捐助。

社会捐助是医疗救助的主要经费来源之一，要建立专门机构，负责管理医疗救助捐赠活动及其基金的使用，形成统一规范的接受捐赠服务的网络。应设立专门的慈善医疗专项基金，从其收入中划拨一部分用于医疗救助。

3.特别捐税补助

为扩大医疗救助基金的来源，可开辟特别新捐税，此项税收直接进入社会保障基金医疗救助特别账户。我国目前收入差距拉大，出现某些消费畸形。可征收像高档化妆品进口税、遗产税及高档宴席税等，调节社会分配出现的巨大鸿沟，为低收入阶层提供必需的医疗保障。

4.其他渠道筹集

从医疗保险基金中适当划入一部分，医疗保险作为一种社会保险，为社会弱势群体的医疗服务应提供一定支持；企事业单位等投资一部分，应制定优惠政策，建立多元化的对弱势人群事业的投资机制，鼓励企事业单位、个人和外商投资弱势人群的医疗救助事业；此外，还应从各种罚没收入、社会福利彩票收入中划入一部分作为医疗救助基金。

（二）救助程序

1.本人申请

符合医疗救助范围的弱势群体，本人可根据实际医疗需求和收入状况向所在社区提出申请，并提供有关的证件和收入证明。

2.资格审查

对申请者要经过必要的资产评估、实际收入水平和病情等进行调查核实，对其资格进行审查，并及时掌握保障对象的动态情况。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障线所规定的收入标准。在此基础上经过评议后提出初步意见，并在申请人居住地社区张榜公示，做到公开、公平、公正、合理。

3.审核批准

对符合条件并经审核批准后，正式发给医疗救助卡，从而持卡享受相应的医疗救助待遇。

（三）救助原则

医疗救助的规模、水平等完全取决于医疗救助资金能否得到保障。由于各地经济社会水平的差异，医疗救助也不可能制定一个全国统一的标准。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。主要是医疗救助的资金需要与供给的矛盾非常突出，贫困或特殊人群中患者增多，医疗总量扩大；医疗费用价格上涨，使医疗救助费用不断增大。这些都加重了医疗救助作为最后一道防线的压力。因此，社会医疗救助只能提供最基本的医疗服务，是一种救危性救助而非康复性救助。

（四）救助形式

1.专项经费补助。财政每年应根据救助对象的治病需求，拨付一定的经费，专款专用，小病专用，大病补助。

2.医疗费用减免。给医疗机构一定的经济补贴，或举办专门福利性质的医院，免费或优惠部分医疗费，为救助对象提供优惠医疗服务。如北京市规定，享受医疗救助卡的特困人员，可持医疗救助卡在社区卫生服务站就医，或经批准到北京市福利医院就医，费用按规定减免。

3.开展义务巡诊。组织医务工作者发扬人道主义精神，定期或不定期地到社区开展义务巡诊活动，向社会弱势群体提供免费或价格低廉的医疗报务。

4.组织慈善救助。社会或慈善组织为贫困病人组织开展义诊、义捐和无偿义务活动。

5.缴纳医疗保险。—用社会医疗救助基金为救助对象缴纳医疗保险费，帮助其参加医疗保险乙如镇江市规定，未参加基本医疗保险的享受本市城镇居民家庭最低生活保障的职工和退休人员，由市医疗保险经办机构为其办理参加住院医疗保险的手续，所需缴纳的费用由社会医疗救助基金予以列支。

六、基本结论和政策建议

（一）抓住有利时机，尽快建立社会医疗救助制度

我国建立社会医疗救助制度应坚持大力提倡，积极支持，正确引导，不断规范，强化服务，稳步推进的方针。各级政府特别是劳动保障、民政、卫生和财政及工会等有关部门要予以足够重视和大力支持。当前，在我国医疗保险制度全面推进的同时，部分地区的实践为发展社会医疗救助事业提供了有益的借鉴。实践表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。特别需要指出的是，目前我国社会弱势群体的基本生活保障问题得到党和政府的高度重视，政府有关部门制定了相应的政策。各地要抓住有利时机，积极推动社会医疗救助制度的建立，发挥多层次医疗保障体系的整体效应。

（二）调动各方面积极因素，促进社会医疗救助事业的发展

要运用一定的政策和财政扶持，有意识地对社会医疗救助事业进行必要的引导。发展社会医疗救助事业，政府要大力提倡和动员全社会力量积极参与，并且要注意对制度建设和运行机制中存在的问题进行积极有效的规范。由于我国地域辽阔，经济社会发展水平差异较大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全医疗救助体系也应从本地的实际情况出发，逐步在有条件的地方推开。不断扩大范围。要实行宽松的和支持性的政策，减少不必要的行政干预，强化管理服务。

（三）积极筹措资金，保证社会医疗救助工作的开展

根据社会医疗救助制度的特点，其所需资金必须坚持两条腿走路的原则，一方面政府要承担必要的财政支持和组织管理责任，增加必要的资金投入，这应是医疗救助的主流筹资渠道。同时，要在医疗机构承担社会责任方面做出有利于社会医疗救助事业发展的规定；另一方面要积极提倡和动员社会力量给予支持。要强化公益性宣传，鼓励对社会医疗救助机构的捐赠，制定医疗机构承担一定比例的社会义务救护工作的规定。

（四）完善相关政策，建立社会医疗救助的公共设施

政府在有条件的城市要建立部分公立免费或低费的医疗救助医院。目前医疗卫生系统正在进行着一场全面改革，可划拨一小部分卫生资源组建“贫民救助医院”或“社会福利医院”，专门收治处于弱势群体的患者，所发生的医药费用，可按照有关规定享受医疗救助的免费或优惠政策。在医药卫生体制改革中，要加强社区卫生服务中心及服务站的建设，强化预防疾病等服务功能，努力使社区成为价廉方便并能提供较好服务的基层卫生组织，并积极探索为社会弱势群体建立廉价医院、廉价门诊的途径。

（五）加强组织协调，形成推进社会医疗救助工作的整体合力

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1社会救助制度建立的目的及意义

现代社会救助起源于历史上的慈善事业，现代社会救助是提供立法规范并制度化的社会政策，为了帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，从而维护社会稳定的扶助措施。与其他社会保障制度一样，都是立足于社会公平的基础上以保障公民基本生活权益、以促进社会和谐发展为宗旨的安排。通常情况下，社会救助是一种政府或社会行为，救助对象是容易遭受生活困难的脆弱群体，目标是满足社会成员的最低社会需要，采取非供款制与无偿救助的方式帮助社会脆弱群体。

2我国对流浪乞讨人员救助制度现状

2003年8月1日，总理签署国务院第381号令，《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》，同时宣布1982年5月12日国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止。以“维护社会治安”为目的的“收容遣送制”被更具人文关怀的“救助制”所取代。“救助”制度的建立更加体现了国家对于公民人身自由权利的尊重与保障。然而新办法执行以来，以社会救助为职责的救助管理站并没有发挥出其应有的社会效应。据了解，全国909家救助站几乎无一例外地存在“门前冷落鞍马稀”的现状，同时也遇到很多救助站无法解决的社会问题。例如，很多流浪人员面对救助站提供的救助表示拒绝。因为救助站工作的根本原则是自愿救助、无偿救助，也就是说要提供救助首先要征得被救助者的同意，所以这些流浪人员来与不来完全属于他们自己的权利，他们不同意也不能够强迫。另外，在实际生活中，有相当一部分的流浪人员属于职业乞丐——以乞讨作为谋生手段的人。

救助站提供的救助内容主要是劝说流浪者住进救助站，给其提供衣食及生活补助，在生活一段时问后将其送回家乡或是给不肯进救助站的流浪人员一定的生活帮助。也就是说救助站对流浪乞讨人员的救助只是一项临时性的救助措施，可是仅仅提供这些并不能够满足流浪人员的需要。对于他们来讲，长期在外流浪，家的概念已经很模糊了，就是说将他们送回家没有太大的实际意义。再加上他们就算回到家以后，生活还是没有着落，最后还得出外谋生，这样的话，之前的救助就没有发挥作用，还造成了社会资源的浪费。就目前的情况看，救助站主要能够解决的是那些生活上临时出现困难的人群，比如务工不着、钱财被盗等，这些人和家里取得联系后一般很快就会寄钱过来，绝大部分都会选择回家。但是那些只把救助站当作临时性遮风挡雨的场所，以流浪乞讨维生、无家可归的老弱病残的问题如何解决，需要政府和社会的深入思考。这也是制度设计时需重新考量之处。另外，主动求助的流浪乞讨人员并不多，公共场所的流浪乞讨人员反倒增多。不属于救助对象的钱物花光、丢失、被偷、被抢、被骗等造成的生活无着的人员占被救助人数的大多数。出现了重复救助现象。受助人员的真实情况难以核实，受助人员中未成年人、精神病人，老年人、残疾人等缺乏完善的监护设施，由于其他机关没有切实履行职责导致这部分人长期滞留在救助站。救助站，尤其是贫困地区的救助站经费缺乏。救助站工作人员培训教育工作有待进一步展开。

3我国社会救助制度存在的问题

3.1政府对于社会救助问题认识不够全面

没有对真正需要救助的人员进行详细的调查分析，根据具体人员划分及救助手法做出具体要求。譬如说，有些人是真正需要帮助的但又不好意思寻求救助组织的帮助。另外有些人专门靠骗取社会救助金来进行奢侈消费。有的人仅仅需要的是现金帮助能够帮其返乡，还有儿童不仅需要现金救助还需要教育救助，等等。总而言之，在现实生活中根据不同地区不同人群会有各自不同的救助需求。在政府还没有对这些情况做到充分认识的条件下制度的设计必然是不完善的。

3.2救助体系建设不够健全

主要体现在三个层面：(1)立法层面。(2)财政保障层面，(3)制度执行层面。没有健全的体系保障，具体的救助行为就无法开展。没有相关的法律保障，救助行为就没有可依据的范围，可以做什么，应该做什么，什么能做，什么不能做，应该怎么做以及遇到问题相关部门之间应该怎么协调等问题都不能得到解决。

3.3组织体系不够完善

主要体现：(1)职能界定不清晰。救助管理部门分割，力量和资金的分散，缺乏统一的归口管理，对救助工作不能进行有效统筹，加大了社会救助工作的协调难度，一定程度上造成了教助工作的无序现象，在实践中常常出现重复救助或救助不到位的情况。(2)救助系统人力资源配置结构不合理，形成倒金字塔现象，社会救助工作最繁重的基层从事救助管理的人员最少，救助工作力量严重不足。(3)社会救助工作人员专业化程度低，各项救助工作难以科学化，社会救助的整体效果不够理想。

4制度改革建议

(1)相关领导加强对社会救助工作的认识，增强责任感和紧迫感，与专业研究人员紧密联系，制订更加具体且适合的制度。针对现今存在的比较突出的问题，仔细研究分析。拿出相对的改革措施，完善相关制度。建立合理高效的管理模式，更新管理方法，将有限的资金运用到适当的领域中，将社会资源最大化。

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（一）直接经济效益

1.采购资金节支率。市场经济比较发达国家的实践表明，政府采购可以大幅节约财政资金。竞争机制的引入、操作过程的透明、流转环节的简化是实现资金节约的主要因素。政府采购支出占一国GDP的比重一般在10％左右，节约率为10％。按照这个比例计算，我国GDP约为九万亿元，如全面推行政府采购，可节约资金900亿元。从我国试行政府采购的实际情况来看，2000年全国政府采购327.9亿元，比上年增长1.5倍，节约资金42.5亿元，其中预算资金节约25.7亿元，节支率为11.6％。

2.政府运行成本的控制。政府采购就其采购主体看，具有特定性，主要是指依靠财政资金运作的政府机关、事业单位、社会团体和公共事业单位。就其资金来源看，无论是财政预算内资金还是预算外自筹的资金，最终都表现为纳税人的税收承担或政府公共服务收费，因此，政府采购总额的控制实质上演化为对政府运行成本的控制。加入WTO后，政府职能主要定位于营造公平的市场竞争环境和弥补市场失灵。这要求政府运作成本尽可能低，政府采购规模必须控制在一定限度内。

（二）社会效益

1.政府采购的政策效应。政府采购是财政的重要工具，采购的数量、品种、频率，直接影响到财政政策效应。首先，政府采购量的扩张或收缩，可通过乘数效应，引起国民经济成倍地扩张或收缩。据测算，我国的政府购买支出乘数不考虑税收倾向（或税率）为2.42，考虑税收倾向（或税率）为1.93.2002年我国政府采购预计可达1000亿元，那么可推动国民经济增长约2％，在整个国民经济增长率中的贡献率将超过25％。其次，政府采购的结构可以对国民经济的某些部门或行业起着调节作用。

2.反垄断、扶持民族产业。垄断是当今经济中的一个常态。在政府采购中它通过垄断高价加大了政府运行成本，充分利用政府采购集中性、连续性的特点，一是可以抑制垄断高价给政府带来的开支的大幅增加，减少政府运行成本；二是以其强大购买力，通过直接购买某种产品、扩大产业的市场占有率，对弱势企业有很强的扶持作用，有利于促进他们的发展。

3.弥补市场经济的缺陷。政府购买力的集中性使其可以通过集中购买弥补市场对资源配置的缺陷，在基础性、公共性等投资大、回收期长的产业进行工程采购或产品购买，使整个社会经济结构更加合理，政府购买的社会效益得以发挥。

4.实现机制转换，加强廉政建设。政府采购是政府主导型制度创新，其最主要的代表形式，就是引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标，形成一套透明、有效、能够趋向于公开、公平、公正的采购新机制。新机制可以排除原来分散采购情况下大量发生的弊端，使暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的可能条件，从而为加强廉政建设做出贡献。

（三）生态环境效益

生态环境问题已成为影响人类社会与我国可持续发展的最重要问题之一。生态环境工程由于投资量的巨大及其收益外部性，使通过市场机制让社会资源向此类工程转移出现市场失灵。因此，政府用“有形的手”进行生态工程采购十分必要，可以发挥出政府采购的生态环境效益。

二、政府采购制度改革中的问题分析

实行政府采购是我国一项具有重大影响的财政制度改革措施，但目前我国统一高效的政府采购制度尚未形成，需要进一步改革目前的预算管理体制，构建政府采购的监督约束机制，完善政府采购的法律体系和投招标制度体系，加强政府采购人才的培养，以使我国政府采购最终走向法制化和规范化，大幅提高政府采购的效率。

（一）有专家认为，对于政府采购额的范围，各个地区在各个不同的经济发展时期制定的标准不尽相同

现今我国的采购制度是政府集中采购与基层分散采购相结合的过渡状态，我国各地区经济发展很不平衡，在全国范围内制定统一的标准是很不切合实际的，各地应因地制宜，国家财政部则可根据各地经济情况作一个合理的笼统范围界定，使各地区在既定的合理范围内参照规范执行。总之，尽快对政府采购额进行界定不仅是完善和规范采购制度，也是我国采购制度走向标准化、规范化、国际化，适应加入WTO的迫切要求。

另外，政府采购不应只注重节约，而应注重系统效应。从前者看，政府采购注重经济效应是由我国当前的国情所决定的，它是达到“少花钱多办事”目的的一种便捷途径。但是，实行政府采购本身并不一定能优化财政支出的规模和结构，达到提高财政资金使用效率的目标，关键在于建立一个什么样的政府采购制度体系。随着这项财政支出改革的不断深化，政府采购正朝着规范化方向发展，并将发挥其对整个社会的辐射和联动效应。当政府采购达到成熟的阶段后，随着采购金额不断减少，财政收入不断增加，政府采购比例将会不断下降，其经济目的将会不断弱化。从后者看，政府采购是个系统工程，会产生系统效应。其一建立政府采购制度有助于增强政府的公仆意识和公民的主人翁意识。其二有助于树立政府也是消费者的观念。在市场经济活动中，政府不仅要消费，而且是一个国家里最大的单一消费者，其消费量通常约占整个国家消费总量的1／10.其三有利于加强市场经济条件下宏观调控的力度，例如通过国家储备粮的政府集中采购和适时发放，向农民发出信息，调整粮食种植品种、标准，实现既保护农民利益又更新农业产业的目的，而不必再采取制定播种计划等行政强制手段。

（二）另有专家对我国实行的政府采购机构设置提出见解

1.我国实行的是集中采购与分散采购相结合的政府采购模式，这是符合我国现阶段国情的切实可行的做法。但集中采购由于是专门机构和专业人员负责操作，因而规范性比部门分散采购要强，因此，在选择政府采购模式中，坚持集中与分散相结合的同时，还应强调以集中采购为主，尤其是在政府采购制度建立之初。这就要求我们在思想上应对目前的政府采购模式有一个正确和全面的认识，集中采购是政府采购；按照政府采购制度规定程序和方式组织的分散采购也是政府采购。在这一认识的基础上，应对集中采购和分散采购进行科学合理的界定，即：集中采购就是由集中采购机构统一组织的属于集中采购目录之内的项目的采购活动；分散采购是由各部门按照政府采购制度规定的程序和方式组织的集中采购目录之外的应执行采购制度项目的采购活动。同时，鼓励各部门将分散采购项目委托给集中采购机构或有资质的社会招标机构组织实施。

2.我国政府采购工作刚刚起步，对政府采购制度的认识不到位，政府采购规模偏小，地区之间发展不平衡，政府采购法律、法规制度建设相对滞后，政府执行不到位，监督检查的力度不大，这种现状就决定了财政部门在推行政府采购制度改革的特殊地位和作用，决定了集中采购机构作为全额事业单位的现实合理性。从长远来看，在我国社会主义市场经济体制完全建立和政府采购制度规范化以后，可以考虑集中采购机构与政府部门脱钩，逐步转变为社会中介机构。

3.目前，我国各地实行政府采购制度的时间都不是很长，无论是实践经验还是理论知识都比较缺乏。采购机构越多，各个机构做法差异越大，不利于统一管理和规范，也不利于集中采购规模效益的发挥。设置一个集中采购机构可以最大限度地减少扯皮和摩擦。考虑到我国政府采购的现状，省以下集中采购机构只宜设立一个。

综上所述，政府采购机构的设置至少应坚持以下三项原则：（1）坚持与我国现行政府采购模式相一致的原则；（2）坚持有利于推进政府采购制度全面实施的原则；（3）坚持有利于政府采购规模效益发挥、节约采购成本的原则。

（三）还有专家认为，我们进行政府采购制度改革，同正在进行的财政支出管理制度改革的另外两项改革——细化预算编制、编制部门预算，实行国库集中支付制度一样，不是财政部门揽权，而是自我削权，带头依法理财，自觉地接受各级权力机关及其他各个方面的监督。

我们实行政府采购制度改革，是为了建立一种规范化的制度，将政府采购预算的编制与审批、政府采购计划的编制与执行、集中采购目录的确定、政府采购方式的采用、政府采购程度的实行、供应商和用户合法权益的保护、政府采购活动的监督等都纳入法制化管理的轨道。这不仅对政府采购当事人、中介机构有制约，而且对政府采购主管部门也有制约，各个方面都要严格依法办事，才能充分发挥政府采购的作用。

政府采购应提高透明度，不仅仅是有关政府采购的法律、法规和政策、集中采购目录、招标文件、中标或定标通知等要公开，还要明确规定几种采购方式，达到什么标准的必须实行公开招标采购或邀请招标采购；明确规定政府采购当事人的权利和义务；供应商和用户实施监督的权利和途径；各有关方面进行监督的职责权限；违反政府采购法规应当承担什么样的法律后果等等。除涉及国家安全或发生紧急情况的政府采购外，一切政府采购活动都摆在明面，让大家都看得见、看得明白，以利于认真执行和监督。

（四）还有专家认为，目前世界各国政府采购模式主要包括三种：集中采购、分散采购和适度集中采购。

集中采购，是由一国财政部门或指定的政府部门负责本级政府的所有采购事宜；分散采购，指由各预算单位自己决定各项采购事宜；适度集中采购，又称为半集中半分散采购，指财政部门或指定部门负责一些货物、劳务、工程（主要是大额合同）的采购事项，其他则由各支出单位自行采购。

各国的采购模式不尽相同，完全实行分散采购的国家不多，多数国家实行适度集中采购。从采购模式的历史来看，很多国家的采购模式都经历了从集中采购模式到不断分散的过程。分散采购可以避免集中采购带来的商品化和统一化；可以提高采购效率；由于合同不断延续，可以获得较好的售后服务。但分散采购往往无法取得规模经济，而且分散采购的监督仍然是困扰各国政府的难题。

界定集中采购和分散采购的理论标准就是采购成本。采购成本标准的建立有一个重要的前提条件，即采购收益相等，或者说是在采购的价格和集后服务完全一致的情况下。在具体实践中，可以找到集中采购和分散采购的成本临界点。政府采购工作的主要成本包括政府采购机构的人员经费、公务费、业务费等，只要对此作出相应分析，就可以大致计算出成本临界点。在这个成本临界点之上的政府采购采用集中采购，在成本临界点之下的采用分散采购。

（五）还有专家认为，所谓政府采购制度改革，就是要找到一种低成本、高效率、能使监督落到实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化。

政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路，从立法角度讲则涉及我们在政府采购方面基本的立法精神是什么：是走集中采购之路，还是尽可能维持分散采购。现在成为热点的集中、分散争论，实际上就是一种机制之争，而机制之争，实质上是怎样为处理触动既得利益、实施制度创新的问题。如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。

三、推进政府采购制度改革的政策建议

政府采购因涉及主要来自纳税人的巨额资金和重要公共利益，其有关的政策与建议受到社会各界的高度重视。主要的政策建议集中在以下几个方面：

（一）强调公平、公正、公开竞争的原则

政府采购作为政府参与市场的一种活动形式，必须履行市场准则，使所有能成为供应商的企业都可以平等、公平地参与竞争，防止一些厂商和机构控制、垄断政府采购市场。公开性原则是确保公平、公正竞争的前提，如果政府采购制度不公开，那么公平和公正竞争就无从谈起。我国目前的政府采购信息也是逐渐公开，但由于行业分割，这些信息常常只在专业报刊上刊登，公开性不够。我国政府采购市场庞大，信息量多，国家应当成立专业性报刊，负责刊登采购信息。同时应着手建立我国的政府采购信息互联网，以发挥计算机在政府采购中的作用。与公平、公正、公开竞争原则相适应，我国的政府采购制度近期内应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式为辅。

（二）坚持依法采购，强调公共监督

鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规已是势在必行。应形成既有中国特色又能与国际接轨的政府采购法律制度。

（三）注重采购过程的规模效益和专业化分工

政府采购作为一种公共财政支出管理的新手段，其创新的过程本来就涵盖了管理效率和社会效益两个方面，然而，更重要的是，效率和效益目标的达到关键在于有效地发挥规模效益和专业化分工的优势。具体要求：（1）以集中采购为主，利用量多的优势，发挥采购商品的规模经济。（2）建立专门的政府采购机构，配置专业人员和设备，实行专业化管理。

（四）明确财政的主体地位，有效地形成部门间的合力

目前，公共财政机制构成了政府采购制度的基础。借鉴国际惯例，结合中国财政改革的形势，明确财政部门在政府采购过程中的主体地位，是合适而必然的选择。当然，这种主体地位主要是指财政部门负有管理政府采购中介和执行机构、监督政府采购运作流程、进行政府采购从业人员的培训工作和编制政府采购预算等一系列的职能，并不意味着财政部门能够直接干预政府采购执行机构的招投标行为，以政府行为来代替市场行为。我们倾向于将该机构独立于财政部门之外，一方面，有利于公共领域内市场操作效率目标的达到；另一方面，财政部门和政府采购执行机构的相对独立，有利于资金拨付和商品采购的分工管理，减少公共领域寻租的可能。

在界定清晰财政主体地位的前提下，根据我国行政职能划分，计委负责规划和审批以财政拨款为主的大型建设项目，外经贸部负责政府采购的对外事宜，因此，我国政府采购制度的顺利执行，需要财政部门协调外经贸、计委等部门的关系，在分工明确、各司其职的基础上，紧密配合、相互协作，促进政府采购活动顺利、有效开展。

（五）建立和严格执行内部风险控制制度，包括管理机构内部职责制度等

完善政府采购决策、实施阶段的监管措施，在政府采购决策（立项）阶段，要求严格按法定程序进行审核、审批，保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和计划向社会公布，接受社会公众监督。在实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权。

（六）建立政府补偿机制，设立政府采购风险准备金

政府补偿机制是解决申诉争端的基础。成功的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。如果没有合理的保护和赔偿，政府采购市场就谈不上公平、公正。风险的止损与弥补需要通过设立政府采购、赔偿基金，解决其稳定的资金来源。

（七）加强对政府采购行为的控制

由于政府采购在我国尚处于初创阶段，在推行过程中，仍存在一些变异行为，主要表现在片面追求政府采购的节约资金效果，地方保护主义，以及价格、信息、招标、资格等方面的垄断。因此，要通过建立健全政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低采购风险。

（八）切实搞好政府的采购招标工作

根据国外情况，有公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。

（九）县级政府采购工作刚刚起步，应从以下几个方面入手

1.合理确定采购范围。目前县级政府采购刚刚起步，基础管理薄弱。因此，采购范围不宜过宽过广，要本着“突出大宗采购，关注焦点、热点采购，兼顾一般采购”的原则，做到有主次、有重轻、有收有放。按市场经济法则和WTO规则，科学、合理的确定采购范围。

2.公开透明采购过程。县级政府采购活动必须在公开、公正、透明的情况下进行。对采用招标方式的采购项目，聘请社会知名人士、有关职能部门和采购单位参加旁听；对一般性的集体采购要将采购商品的数量、型号、单价、额度向社会进行公示，杜绝“暗箱操作”。

3.加强政府采购监督。（1）建立完善政府采购内部监督机制。在政府采购管理机构内部要建立分工明确、相互制衡、相互监督的运行机制。从政府采购预算计划的下达到采购预算的执行、招投标管理、采购合同的签订以及资金的拨付等各个环节，都必须建立一套严格规范的运行程序，加强机构内部的自我监督和约束。（2）建立完善政府采购社会监督机制。在政府采购活动中，接受社会各阶层的有效监督。（3）建立完善政府采购法制监督机制。

篇（6）

二、利用新闻媒介进行宣传。校团委将以校园广播、网络、报刊、橱窗等为载体，开辟专栏，宣传社会主义荣辱观的重大意义和深刻内涵，宣传大学生思想道德建设工作的成功经验和社会主义荣辱观教育的经验和体会，营造良好的舆论氛围。

三、举办团干培训班。校团委将于4月中旬举办校、院、班三级学生干部培训班，重点学习和讨论社会主义荣辱观、共青团湖南省委第十二届五次全会精神等，帮助大学生理解掌握社会主义荣辱观的时代背景、重要意义和丰富内涵，以增强学生干部增强牢固树立社会主义荣辱观的自觉性，提高政策水平、理论深度和业务能力。

篇（7）

正文：

社会主义？它不仅与空想社会主义有别，与资本主义有别，而且与马克思原来设想的发达社会主义也有很大区别。了解这些区别，才能更明确现实社会主义存在的发展的根据。

一 唯物辩证法是研究中国特色的社会主义的最根本的方法论

1 唯物辩证法是最完整最深刻即无片面性弊病的方法论

唯物辩证法是建立在唯物主义基础上的科学形态的辩证法。它是由三大规律和诸多范畴按其内在联系而组成的科学体系，是事物发展变化的源泉和动力。质量互变规律揭示了一切事物运动、变化、发展的两种态度，即量变和质变以及它们之间的内在联系和规律性。否定之否定规律揭示了事物由矛盾引起的发展，即由肯定——否定——否定之否定的螺旋式的前进运动。由于唯物辩证法是从自然界和社会本身抽象出来的科学理论，由于唯物辩证法揭示了事物发展过程的内在本质及其规律，所以它必然成为我们研究有中国特色的社会的方法论。

2 研究有中国特色的社会主义需要唯物辩证法做指导

建设有中国特色的社会主义是一项巨大的社会系统工程。在它的发展过程中，各种现象纷繁复杂，各种矛盾盘根错节，各个方面相互联系，从而构成了一个异常丰富的矛盾统一体。要对它进行研究，必然要回答以下一系列问题：它是以什么性质和特点存在的？它运动和发展的动力、源泉和特殊根据是什么？它的内在机制是如何运行的？它有哪些发展规律？等等。这就需要唯物辩证法作指导。唯物辩证法“主张从事物的内部、从一事物对它事物的关系去研究事物的发展，即把事物的发展看作是事物内部的必然的自己运动，而每一事物的运动都和它的周围其他事物互相联系着和相互影响着。事物发展的根本原因，不在事物的外部而在事物的内部，在于事物内部的矛盾性”。唯物辩证法的这些特征为我们不断探索有中国特色社会主义的内部矛盾和发展规律指明了方向，提供了科学的方法论原则。

3 只有借助辩证法才能使我们的研究成果成为科学

应当肯定，关于建设有中国特色的社会主义的理论，是为亿万人民改革和建设的实践所证实的科学理论，是指引我们继续前进的伟大旗帜。但是，这一理论并没有终结人们的认识，而是进一步开辟了对有中国特色的社会主义道路的认识。应当看到，建设有中国特色的社会主义是一个很长的历史发展过程，而我们对这个发展过程的许多规律还知之不多、知之不深。“我们的许多方针、政策和理论还有待于完善，要随着实践的发展，不断经受检验，得到补充、修正和提高。”只有借助于唯物辩证法，才能在实践的基础上做到这一点。

二 研究中国特色的社会主义应遵循的方法论原则

1 全面性原则

有中国特色的社会主义是一个由相应的经济、政治、文化诸多系统互相作用而构成的整体大系统。因而在研究过程中，不要忘记这一系统与其他系统地联系；也就是说，应从我国社会各方面的复杂联系中把握各种现象和问题。同时，应尽可能地研究中国特色的社会主义的一切方面：既要研究其经济系统，又要研究其政治、文化系统；既要研究社会主义的一般特征，又要研究中国社会的具体特点；既要研究历史发展，又要研究现实状况以及发展趋势；既要研究经济基础，又要研究上层建筑；既要研究本国的建设实践，又要研究国外社会主义的发展；既要研究成功的经验，又要研究失误的教训；等等。

2 发展性原则

建设有中国特色的社会主义是一个相当长的发展过程，而目前我们正处于这一过程的初级阶段。我们应当用发展的观点去考虑各种现象和问题。因此，要分析它的各种发展形式，即：要研究其经济体制、政治体制以及社会体制的发展形式；研究我国几十年来的经济与社会的变迁；研究改革开放三十年我国社会各方面的发展。同时，尤其要注意研究我国社会内部矛盾的发展，即：要研究我国社会生产力与生产关系矛盾的发展；研究我国社会阶级矛盾或阶层矛盾的发展；研究我国社会利益群体矛盾的发展；等等。只有依据事物发展的辩证特征，端正我们的认识并去指导研究过程，才能得出合乎客观实际的科研成果。

3 实践性原则

建设有中国特色的社会主义，在本质上就是实践的。在其发展中所提出的一系列课题都带有实践的。我们对它的认识也是在实践的基础上产生和发展的。建设有中国特色的社会主义的实践作为我们研究的基础。因此，我们应当遵循实践性原则。大力开展社会调查，社会调查是一种十分重要的实践活动。调查提供了研究问题的可能。只有进行广泛深入的调查，才能提供认识所必需的信息和资料。社会调查的实质就是我们逐渐掌握社会生活第一手资料的过程，就是我们认识社会现象和探讨社会规律的过程。同时，我们还应当自觉地将研究成果接受实践的检验，并在实践中逐步补充、修正、完善和提高。

4 具体化原则

具体问题具体分析是的灵魂，也是我们研究时应遵循的原则。比如，要具体研究治理整顿和深化改革的方针、政策和措施；研究经济与社会持续、稳定、协调发展的内在机制和具体问题：工资问题、劳动问题、就业问题、治安问题、人口问题，等等；再如，要具体研究我国经济与社会发展战略，研究不同类型地区的发展规划与步骤；等等。其次，研究方法要具体。我们应当从特定的角度研究某个具体问题。只有遵循具体性原则，才能避免大而无当，才能深刻地把握事物的本质和规律。

三 中国特色社会主义形态的方法论意义

社会主义在中国的发展，无论是一种社会制度，还是一种社会实践，其历史的合理性和现实的优越性，都源于社会主义的内在本质。人们单凭感觉往往是难以全面认识和把握的，而需要通过社会的现实表现和发展状态才能有深切的体会。所以，社会主义本质只有愈充分地反映和体现在社会现实生活的方方面面。并展示位世界的发展状态，人们才愈容易感受到社会主义的合理性和优越性，才能愈能认同现实的社会主义制度。对此，恩格斯作过这样的总结：“唯物主义历史观及其在现代无产阶级与资产阶级之间的阶级斗争上的特别应用，只有借助辩证法才有可能”科学社会主义创始人把唯物辩证法运用于社会历史领域，在充分占有资料的基础上，分析了社会的基本矛盾，剖析了社会的基本结构，揭示了社会历史发展的规律，为无产阶级及其人类解放事业提供了强大的思想武器。因此，沿着科学社会主义创始人开创的道路继续前进，是我们今天进行理论研究的必由之路。（作者单位：西北民族大学学院）

参考文献：

［1］ 列宁全集［M］.第38卷，第159页

［2］ 马克思恩格斯全集［M］.第25卷，第181页

［3］ 李杰.历史进程与历史理性——唯物史观史学方法论［M］.人民出版社.2010

［4］ 张艳玲.论「以人为本从马克思的唯物史观到科学发展观［M］.中国社会科学出版社.2010

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（一）消费与人的需要的背反性消费只是满足需要的手段，需要的满足是消费的本原属性和终极目的，但在当前社会主义市场经济的初级阶段，由于各种因素的影响，消费目的和消费价值观已经被严重扭曲，消费与人的发展的关系发生了颠倒。从国家经济发展的过程来看，在GDP导向的经济发展方式驱动下，部分地方政府扩大消费需求的目的已经向追求经济增长“转型”。这从扩大消费需求和经济增长的逻辑关系来看，似乎没有什么疑问。问题的关键是，扩大消费内需的动机、方式和方向出现了问题，目的主要在于追求经济的增长、经济规模的扩大和经济总量的提升，而不是提供最大多数人的现实的需要满足；在方式上，为了消费需求的扩大，人的发展被置于经济发展之下，即经济增长的同时人生存和发展的环境与条件也由此受到破坏；在方向上，所扩大的内需很大部分已经超出了大多数人的实际需求范畴，消费需求的扩大与人实际需求的满足不对等。概而论之，消费和经济发展的关系被颠倒了，不是通过经济增长来保证消费的满足，而是通过消费扩张来保证经济的持续增长。这种经济发展方式下的消费是不可能满足人的需要的。从人的消费价值观和消费方式来看，人们追求超前消费、超度消费的趋势越来越明显。在他们看来，消费与满足、幸福、自我价值实现是相等同的，自己能消费什么不重要，重要的是消费了什么、消费的档次、消费的数量，在这个过程中消费的方式和消费的承受能力可以暂时不考虑。为了实现消费的满足，甚至可以通过银行贷款等畸形消费来进行，这在年轻一代体现得尤为明显。这种消费是一种超出实际消费能力的攀比性消费，不但不能满足最迫切的消费需求，可能还会造成精神的巨大压力和人格上的严重扭曲，与人的全面发展是相悖的。

（二）消费异化破坏人生存和发展的可持续系统人生存依赖于自然界所提供的各种资源，自然界是人类生存的根基，是社会生产力、社会生产关系和上层建筑的源泉，保护好人赖以生存的自然环境，人才有可能具有可持续发展的基础。消费异化对人的发展的影响不仅体现在对人需求满足的“虚假性”和价值观的扭曲上，还深刻地反映于对生态环境的破坏。因为消费异化尊奉的是“消费至上”的原则，消费欲望的膨胀、消费方式的非理性的直接表现就是对自然界资源的无限度开采、掠夺，然后又毫无节制地向大自然排放各种废弃物，现实中深深困扰经济社会发展的资源枯竭、环境污染、生态失衡、土地沙漠化、温室效应等问题用事实证明了消费异化的惨重代价。由此产生的影响不是孤立的，人作为自然界的产物，上述问题必然会反作用于人自身，生态危机的形成与恶化必定会破坏人生存和发展可持续系统，削弱人生存和发展的条件，压缩其发展的空间。这与人的全面自由发展的原则——每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件，每一个人的发展都应以不损害他人的发展为基础，是相悖的。

（三）消费异化导致人的异化消费异化形式下形成的消费价值观使人已经超出了自身真实需要的审视与把握，人不再是根据自身真正需要进行选择性消费，而是被欲望所奴役，幸福被金钱物化，对物质享受的无止境追求成为了人满足、幸福和价值实现的主要衡量尺度。但这种超度的物质享受与自身实际需求的背离、现实消费能力的脱节又使其陷入了消费增长与幸福弱化的怪圈，信任缺失、心理空虚、情感减弱、安全感不足等是人在消费中迷失后的常态和共性体现。对于企业而言，扩大以资本为基础的生产目标即利润最大化是它们的终极目的，为此，扩大生产规模、创新消费品形式、促进消费品多元化，通过生产出形式多样的新奇消费品以满足消费者的现实需求并催生更多的新需求就成为了生产商竭力要做的事情。产品生产出来后它们还通过包装、宣传、促销等方式诱导更多消费者尽快地接受新产品并转化为实际消费。产品的推陈出新和生产商的目的性诱导，进一步刺激了消费者的消费欲望，使消费者在自我感知的“幸福”和“极具优越感的物质享受”中自觉或不自觉地接受生产商即消费的操纵或控制。

他们已经不是消费的主体和自我支配者，而是被消费（更确切地说是被资本）支配，成为“消费机器”。这种消费带来的不是人物质基础的丰富、精神需求的满足和综合素质的提高，而是人自我本真的迷失、生存发展手段与目的的颠倒以及人发展的异化。

二、社会主义市场经济条件下消费

方式转型与人的全面发展的逻辑向度现实中存在的由消费异化产生的诸多问题深刻地反映出消费与人的发展关系的两面性：科学理性的消费有利于促进人的全面自由发展，不合理的畸形消费则会阻碍人的发展。如何树立科学的消费观念、转变经济发展方式，处理好经济增长、扩大内需与人的消费需求满足，促进消费与人的本质需要的统一，进而促进人的全面自由发展，体现了社会主义核心价值中以“人”为中心的平等和公平的本质要求以及使人摆脱依附于物、依附于金钱、大多数人生产生活受少数人左右的价值取向，是中国社会主义市场经济发展尤其需要重点处理好的问题，这也是人的全面自由发展的内在诉求和经济发展服务于人的发展的本真体现。

（一）培育、强化以生态消费为核心的消费意识和消费行为自觉超前消费、无节制消费、物质主义消费等消费异化行为的产生很重要的根源在于人生价值观和幸福观的误导。把人生追求定位于物质享受、享乐主义等的实现，把人生价值简单地等同于物质消费，把人生幸福以物质需求的最大化满足作为主要衡量尺度……这是人的价值观扭曲和生活方式堕落的典型表现，也是消费异化行为得以形成和强化的重要影响因素。事实上，人的全面发展包含了心理发展、智力发展、能力发展等多方面的内容，是物质需求满足与精神需求满足的统一，以消费来满足人发展的需要是人生存和发展的条件，但这并不是最终的目的，“人的满足最终在于生产活动而不在于消费活动”。人生的价值不能简单地归结于财富的拥有量、物质消费的享受程度，而是取决于家庭生活的安定、和谐、美满，情感的极大丰富与信任依赖的增强，对个人发展潜能的满足和个人的自我实现。同样地，纯粹的物质指标并不是衡量人的幸福的核心尺度，就比如高经济收入不等于高幸福指数那样，物质基础和物质消费只是幸福的可能性因素，而并非决定性因素。科学的价值观和幸福观的确立与固化，是使人摆脱物的奴役，消灭异化消费，解除人的异化，恢复人的自由，实现向人的本质复归和人的全面发展的首要前提。

生态消费是一种以符合物质生产与生态生产的发展水平为基础，以保护生态环境为前提的生态化、可持续化的消费模式。现实中出现的环境恶化、过度消费、代内消费不公等问题与资本逻辑推动下的消费异化密切相关，这种消费具有明显的片面性、短期性、个体性，催生和加剧了人的发展与环境保护、当代人发展与后代人发展、少数人发展与多数人发展的矛盾。生态消费体现了消费与人的发展的适度性、可持续性、全面性与协调性等特征。（1）适度性方面，要求消费必须与资源环境、生产条件、经济条件以及文化条件等保持适度，即人的消费不能超越于资源环境供给能力、现阶段生产力发展水平、自身经济能力，换言之即是生态环境不能因为人类消费而遭到破坏，消费品的供应与现实生产力水平趋于一致，消费内容和消费水平要与实际消费能力相当。（2）可持续性方面，要求消费在当代人需要与后代人需要满足中实现合理均衡，尽可能做到自我消费与他人消费、当代消费与未来消费的平衡。（3）全面性方面，要求消费做到物质消费、精神消费、政治消费、业务消费、内在消费、外在消费、自我消费、环境消费，低级消费、中级消费、高级消费，基本需要消费、享乐需要消费、发展需要消费，现实消费、将来消费到延续性消费等多方面、一体化统一。（4）协调性方面，主要体现为人类消费与自然环境、自我消费与他人消费、当代消费与后代消费、消费需要与经济发展水平等之间关系的协调等。

总而言之，生态消费体现的是一种适度性、可持续性、全面性与协调性消费，它立足于人的基本需要，有利于促进人与自然环境的协调，符合人的全面自由发展的需要和生态公正的原则。培育生态消费理念和形成以此为中心的行为自觉，应成为社会主义市场经济条件下，引导消费者消费方式科学转型，促进人的全面自由发展的重要逻辑起点。

（二）以生态型经济发展方式构建促进人的生态需要满足马克思认为，生产决定消费，这是因为：“生产生产着消费：（1）是由于生产为消费创造材料，（2）是由于生产决定消费的方式，（3）是由于生产靠它起初当作对象生产出来的产品在消费者身上引起需要。因而,它生产出消费的对象、方式和动力。”基于这样的前提，要解决消费异化问题，通过改变生产方式将是一个重要的突破口。事实上，对于中国而言，消费异化现象的产生与延续，与以往和当前中国的经济发展模式是有重大关系的。正是中国实行的是以GDP为导向的粗放型经济发展方式，为追求经济的快速增长和经济总量的扩容，在经济发展中对人的发展重视不足，不惜以牺牲生态环境为代价，对自然资源进行掠夺式开采，环境保护、治理与经济发展没有同步推进；甚至在市场经济发展过程中，对盛行于西方国家的“非健康产业”监管不严使其较为顺利地进入我国市场，成为人们“新消费的需求点”；大量生产资源消耗大、环境污染高的劳动密集型产品，过度宣传仅适于少数人需求的“高大上”产品等等，在这种经济发展方式下，消费水平与生产力发展水平失当、消费与生态环境失衡、当代人消费与后代人消费不可持续、消费内容与人发展实际需求不匹配就成为了在所难免的事情。因此，必须构建生态型的经济发展方式来最大程度满足人的生态需要，引导人们形成良好的消费理念和消费习惯。第一，树立生态生产与生态消费理念。要摒弃唯GDP、“见物不见人”的经济发展方式，重构人在经济社会发展中的地位，不能因为追求经济指标的增长而忽视人的发展问题，要始终坚持人的发展是经济发展的目的的原则，把是否有利于人的发展、如何有利于人的发展、怎样保障人的发展作为各项经济决策制定和实践运行过程中的主要衡量尺度，使经济发展真正回归到保障人的生存和发展的轨道上来。第二，要大力运用现代科学技术，建立循环反复利用废弃资源的生产系统，推进低耗能、低污染、高附加值的产品的生产，提高生产过程中的技术含量和产量的技术价值，尽可能减少对自然资源的利用和自然环境的破坏。第三，要大力鼓励和扶持有利于人的精神需要的文化、教育、现代服务业等产业的发展，以适应人们随着生活水平提高由基础性消费转向发展性消费的需求。在此过程中，必须严厉打击诸如“黄色书刊”、“黄色影视”等不利于人的发展的生产经营行为，保障人的消费的健康性和纯洁性。第四，要大力生产绿色产品与生态产品，在减少对生态环境破坏的同时，引导人们形成健康消费和环保消费的习惯。

篇（9）

住房问题是关系千家万户的民生问题。党的“十七大报告”指出,努力使全体人民“住有所居,推动建设和谐社会。”建立健全多渠道住房保障体系,解决低收入家庭住房困难,是政府发挥公共服务职能、贯彻落实十七大精神的重要措施。江苏省淮安市“共有产权经济适用房”的设计思路与实践,取得了较好的成效。

一、淮安市住房保障面临的主要问题

(一)廉租住房实物配置量相对偏少

住房政策实行货币化补贴后,淮安市曾一度中断了相关保障性住房的建设,造成向低收入群众实物供应存量不足,一定程度上加剧了商品房价格的上涨。实践证明。货币补贴的优惠政策难以抵消市场经济下的住房价格上涨压力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建设力度,逐步扩大廉租住房实物配租比例,但由于低收入群体基数较大,收购的廉租住房实物房源偏少,廉租房实物供需矛盾依然存在,仍有部分低保无房等困难家庭未能享受到实物配置待遇。同时,随着城市拆迁力度的加大,淮安市拆迁户中的一些低收入家庭存在买房难题,也急需提供低廉的租赁性房屋加以解决。

(二)保障性商品房购买力相对不足

根据我国一些地区的实践,城镇人口的30%需要通过经济适用性房屋进行保障。淮安市2007年市区户籍人口为87.25万,经济适用房保障人口约为26.2万。按照每户3人计算,约有8.7万户需要购买经济适用房。按每户60平方米计算,淮安市约需经济适用房552万平方米,目前开发还存在较大缺口。淮安市市区保障性商品房管理办法规定,保障性商品房近期房价控制在每平方米2000元左右,套型建筑面积在50-85平方米,销售对象为家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面积低于15平方米的家庭。符合条件的中低收入家庭以目前价格购买60平方米的保障性住房,至少需要12万元,超出了他们的承受力。淮安市估算符合条件的保障性住房总需求量在4000户左右,但今年实际有购买力的仅约600户左右。部分获得购买保障性商品房资格的住户有的在缴纳约占房价一半的首付款后已经倾其所有并有不同程度的举债,正忙于奔走筹集剩余款项。可以预计,这部分家庭购买保障性商品房后将面临基本生活的困难,必须正视这个问题。

(三)部分新增就业群体居住压力较大

随着淮安市工业化城市化进程的加快,新增就业群体不断扩大,包括城镇人口中自然增长部分、毕业后留在城市的大中专毕业生、农村郊县向市区迁移和定居的人口、外来务工人员等。他们收入不高,还没有积累,在相当长一段时期没有能力购买商品房。近年来,淮安市虽然集中建设了一批外来务工人员职工宿舍,公共租屋也开始启动,但主要面向工业园区的劳动者,对于日渐庞大的城市新增低收入人口而言还远远不足,大多数外来人口需要直接面对水涨船高的房租。目前,淮安市在改善外来务工人员待遇方面侧重于工业园区内大中型企业,对于相对分散的其他行业低收入流动人口的居住问题还缺乏周全的考虑。

二、完善淮安市住房保障机制的对策建议

经济社会的发展必须让每个成员都感受到改革开放带来的巨大变化,分享到改革开放取得的丰硕成果,才能最终得到人们的支持和拥护,推动和谐社会的构建。淮安在保障性住房建设方面进行了积极有益的尝试和探索。作为一个新事物,仍有待精心设计完善。

(一)完善管理机构,组建专门的住房保障行政部门

住房保障是一个复杂的系统工程,涉及多方面的问题和多个职能部门。从国内外成熟的经验做法来看,均是普遍设置住房管理部门对住房保障进行专门管理,如美国的住房与城市发展部、新加坡的政府房屋发展局、香港的公屋局、成都的住房委员会等。随着住房保障力度的加大,淮安市应组建市级住房保障管理机构,赋予其保障性住房规划政策拟定。调配住房保障资源,保障性住房建设管理,审核保障性住房申请家庭资格等职能。淮安市是否可以考虑将住房保障工作重心下移,在各区成立住房保障办公室,落实工作人员编制、业务经费和办公场所,主要负责申请受理、调查走访、社区公示、年审回访等住房保障的基础性和日常管理工作,并建立市、区、街道、社区四级分工联动机制。

(二)完善计划管理,及时调整住房保障的指标

淮安市应继续完善中长期住房保障规划,进一步明确住房保障总体要求、目标任务和工作措施。要在做好居民收入层次比例及住房总体状况调查的基础上,根据地方经济发展水平和财政实力以及房地产市场状况,对低收入家庭标准进行科学分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范围以及各类保障性住房的比例关系,并建立动态调整机制。既要让真正的低收入困难群众安居乐业并逐步扩大覆盖面,也要防止产生“养懒人”的不良倾向,努力在群众期望值和政府承受能力之间寻找保障程度的最佳平衡点。应该说,淮安市已经做出了一定的努力,但是仍要加强,真正实现住有所居。比如,2009年淮安市共有产权房申购条件:家庭人均月收入800元以下(2010年将放宽到1000-1200元),人均住房建筑面积在16平方米以下,具有本地城镇常住户口2年以上的家庭均可申请购买共有产权经济适用住房,无房家庭优先购买。廉租住房申购条件:符合条件的城市低收入住房困难家庭应保尽保。保障方式实行货币补贴和实物配租相结合,以发放租赁住房补贴为主。购买时根据家庭人口状况确定允许购买的房屋户型大小。

(三)加强供应管理,扩大保障供给

淮安市应继续推动住房供应,优化住房供应结构,重点发展满足居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房,实现住房供求基本平衡。要通过引导开发商合理定价,降低居民购房成本,满足群众不断改善住房条件的刚性需求。稳定市场房价,防止出现大的波动。同时,要加强市场监管,抓好诚信体系建设,进一步规范房地产市场秩序,继续严格落实商品房销售网上备案和可售房源公开制度,逐步实现全市备案系统的联网运行。

(四)创新需求管理,满足保障对象的有效需求

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一、本问题研究的重要意义

1.理论上，通过对“社会主义核心价值观融入地方高校思想政治理论课教学”这一命题的基本问题进行哲学研究和分析，有助于正确处理基本问题与其他问题之间的辩证关系；有助于构建并进一步完善社会主义核心价值观融入思想政治理论课教学的基本理论构架体系。

2.实践上，研究社会主义核心价值观融入思想政治理论课教学的基本问题及其路径选择问题，有助于推进社会主义核心价值观在大学生当中的培育和践行，有助于思想政治理论课教学目的的实现和教学实效性的提高，有助于大学生健康成长。

3.学科建设方面，把社会主义核心价值观融入思想政治理论课教学是思想政治理论课发展的内在要求，高校思想政治理论课作为宣传和学习社会主义核心价值体系、进行主流意识形态教育的重要阵地，属于理论二级学科范畴，研究社会主义核心价值观融入地方高校思想政治理论课教学的基本问题及其路径，有助于丰富理论二级学科建设的内容，从而也为思想政治理论课教学实践提供强大的理论支持。

二、国内外关于本问题研究的现状

本课题研究既需要梳理关于社会主义核心价值观融入思想政治理论课教学方面的研究成果，又要梳理国内外关于意识形态建设和意识形态教育等方面的研究成果，这两个方面的研究成果均能为本课题研究提供有价值的参考。

1.关于意识形态教育及社会主义核心价值体系教育的研究

国外学者不仅始终关注意识形态问题，而且也十分关注意识形态的教育问题，主要集中于德育课程理论和德育课程实践的研究上。对如何把核心价值体系融入国民教育作了一些研究，并有一批有影响力的成果，如杜威的《教育的道德原理》、查赞・巴里的《当代道德教育理论》等，基本观点认为，把核心价值体系融入国民教育是道德教育理论的核心，在教学方法上，反对灌输，强调受教育者的主动性和自觉性。

党的十六届六中全会明确提出建设社会主义核心价值体系，继而党的十又将社会主义核心价值观概括为二十四个字，学术界对社会主义核心价值体系和核心价值观的研究也随之繁荣起来。国内关于社会主义核心价值体系及其教育的研究成果十分丰硕。如韩震的《社会主义核心价值体系研究》、周中之和石中臣的《社会主义核心价值体系教育探索》等等。论文方面数以万计，如陈力祥的《社会主义核心价值体系研究的国外学术维度》、周中之的《社会主义核心价值体系教育研究》、韩振峰的《高校开展社会主义核心价值体系教育的基本途径》，等等。研究的主要内容有：社会主义核心价值体系教育的实质和内容、必要性与可能性分析；社会主义核心价值体系融入国民教育的经验总结；社会主义核心价值体系融入高校教育的路径和方法等。

2、关于社会主义核心价值体系融入高校思想政治理论课教学的研究

在高校思想政治理论课教学改革理论中，对社会主义核心价值观融入高校思想政治理论课教学的研究成果也十分丰富。如周琪的《社会主义核心价值观融入高校思想政治理论课的三个转向及实现》，刘峥《大学生认同与践行社会主义核心价值观研究》等，这些研究主要聚焦于社会主义核心价值体系融入高校思想政治理论课教学的意义、方法、对策以及路径方面的研究。

（1）关于社会主义核心价值观与思想政治理论课之关系研究

做这方面基本问题研究的成果还比较少，其中钊旭在《高校思想政治理论课与社会主义核心价值体系关系研究》一文中做了初步的探讨，他认为高校思想政治理论课和社会主义核心价值体系之间具有相当紧密的联系，思想政治理论课和社会主义核心价值体系的基本内容是辩证统一的。[1]

（2）关于社会主义核心价值观融入高校思想政治理论课的难点及存在的问题研究

薛明珠、陈树文在《社会主义核心价值观融入高校思想政治理论课的思考》一文中，对社会主义核心价值观融入高校思想政治理论课的主要难点进行了深入地思考：社会主义核心价值观的抽象性和概括性增加了融入的难度；要根据社会主义核心价值观的内涵与层次对思想政治理论课课程体系进行重新定位和梳理；教学方法陈旧、形式单一；教学效果评价困难。并提出了具体恶实施途径：以实践活动为载体，推进社会主义核心价值观的具体化；拓展第二课堂进行核心价值观教育；实行多元化评价方法。[2]

陈延斌、周 斌则在《社会主义核心价值体系融入大学生思想政治教育的调查与思考》这篇文章中，分析了当前高校社会主义核心价值体系教育中存在的问题：信仰存在一定程度、范围的弱化；实用主义增强与理想信念弱化交织；对建设社会主义核心价值体系重要性的认识显现出两重性的倾向；高校思想政治理论课教师的政治、理论素养有待提高；高校思想政治理论课教学存在亟待改进的问题与环节，对这些问题的思考对于实现有效融入具有极大的意义。

（3）关于社会主义核心价值观融入高校思想政治理论课教学的实施路径研究

胡绿叶、何菊在《社会主义核心价值观融入高校思想政治理论课教学路径探索》一文中提出三条路径选择：以提升教师素质槠鸬悖展开理论研究；以社会主义核心价值现为主线，精选教学内；以大学生认知律为导向，创新教学方法。以校内外教学资液为载体，拓展教学途径。邵 银 、余 华在《思想政治理论课教学中开展社会主义核心价值观教育的侧重点》分别从四门思政课特点出发，提出了开展核心价值观教育的侧重点问题：“基础”课重在帮助大学生厘清社会主义核心价值观的逻辑结构，领悟社会主义核心价值观的传统文化资源；“原理”课教学重在帮助大学生理解是社会主义核心价值观的理论基础和方法指南；“纲要”课教学侧重于讲清楚社会主义核心价值观宽广的历史视野和深厚的历史积淀 ；“概论”课教学重在讲清楚社会主义核心价值观的社会主义属性，提高大学生对价值观的鉴别和选择能力。陈宗章在《社 会 主 义 核 心 价 值 观融入思想政治理论课实践教学的思考》一文中设计了社会主义核心价值观融入思想政治理论课实践教学的实现路径：规范化路径，即合理规范设计思想政治理论课实践教学的计划大纲，作为培育和践行社会主义核心价值观的根本依据，使之成为总体教学计划的重要组成部分，有组织、有秩序地开展思想政治理论课实践教学，提升社会主义核心价值观教育的实际效果，对思想政治理论课实践教学效果要有制度化的考核评估机制；生活化路径，即思想政治理论课实践教学要体现生活内容，在生活叙事中展开实践活动，培育和践行社会主义核心价值观要成为大学生生活的新常态；社会化路径，即搭建社会化的教学实践平台，展开广泛的社会实践调查研究，加强大学生面向社会的志愿者活动等。王占仁在《社会主义核心价值体系融入大学生思想政治教育的途径研究》一文中，提出以下几条途径：融入思想政治教育的目标及内容体系，从根本上确保社会主义核心价值体系为大学生所感知；融入思想政治教育的方式方法，从手段上确保社会主义核心价值体系为大学生所认同；融入思想政治教育的支撑体系，从环境上确保社会主义核心价值体系为大学生所接受。

三、已有研究存在的不足

以上国内外关于意识形态基本范畴、意识形态和社会主义核心价值观教育以及社会主义核心价值观融入高校思想政治理论课教育教学等方面的研究成果，为开展本课题研究提供了一定的理论基础和支持。但是已有的研究尚存在不足：

1、鲜有对地方高校思想政治理论课教学的特点及局限进行研究。

2、主要集中于“融入的路径和策略等方法论上”的研究，体现出一种急于求成的倾向，而对一些基本的理论维度和文化维度问题缺乏细致的思考和探索。

3、对社会主义核心价值观融入思想政治理论课教学的有效性条件研究不足，对融入过程中存在的困难缺乏足够的重视。

4、技术性路径研究呈现出简单重复的研究状态，缺乏可操作性的创新。

5、缺乏对社会主义核心价值观融入思想政治理论课教学实践中存在误区的思考。

篇（11）

    社会救助作为一项维护社会底线公平的制度安排，对社会贫困群体的基本生活进行兜底性的保障，从最低层次上解决着社会民生问题，并具体体现着政府的公共责任和社会的道德良心。我国长期以来建立的二元经济结构，城乡之间处于一种隔绝状态，致使我国贫困人口高度集中于农村，表现出不同于发达国家的贫困特征。近年来，政府对农村社会发展重视程度不断提高，相继出台了农村五保户制度改革和新的农村医疗救助制度，普及了农村特困户救助制度，并且在部分地区建立了农村居民最低生活保障制度。与政府部门提供的其他公共服务一样，农村社会救助工作是否有效和完善，需要借以评估指标进行评价。目前我国关于农村社会救助绩效评估指标体系的专门研究甚少，大多在社会保障总体评估指标研究中一带而过。这与社会救助的重要性及发展程度不相适应。同时，农村社会救助绩效评估指标研究的缺失，将会影响到对社会救助工作运行状况、运行效果准确而客观的评价与反映，进而不利于社会保障制度的健全与完善。当前迫切需要在农村社会救助工作得到大力发展的基础上，建立一套社会救助绩效评估体系，对该项工作的运行情况进行科学分析，为政府部门的政策制定与规划提供合理依据。

    一、农村社会救助绩效评估指标的功能

    社会救助评价指标体系是用来反映一定时空内社会救助发展的对象、规模、速度、效益等方面变化情况的一系列统计指标的结合的整体。其功能可概括为以下几点

    1.描述和反映功能

    农村社会救助绩效评估指标可描述一定时期内特定农村区域内接受社会救助的人数及摆脱贫困的人数，反映救助工作在覆盖面、受益人规模、对象变动、救助资源供给、救助效果、社会效益等方面的变动情况。

    2.评价功能

    一方面借助不同时期、不同地区指标的对比分析，了解社会救助工作的发展水平和速度，评价其是否真正起到了降低贫困率、维持社会稳定并促进社会融合的作用。另一方面，可通过比较实际指标值与标准值或既定目标值之间的差异，了解社会救助工作目标实现程度，评价该项工作发展规划的实施状况与执行效果。

    3.指导功能

    通过社会救助绩效评估指标所反映出的工作不足，促使政府及时调整社会救助政策，并使政策制定更具针对性和有效性，更好地为政府部门社会救助的决策与实践服务，从而最终实现社会资源的最优配置。

    二.农村社会救助绩效评估指标的构建原则

    社会救助工作实施的效果，切实影响到农村贫困群体的生存与生活利益。因此，不仅要依据社会救助绩效评估体系对救助效果做出评价，更需以此评估结果改进并完善农村社会救助制度，力求达到应保尽保，实现社会公正与社会融合的目标。为确保社会救助评估指标体系各项功能得到最大程度的发挥，在指标设计过程中需要遵循以下原则:

    1.科学性原则

    科学性原则是各项指标体系设计需遵循的首要原则。其目的是使指标体系对社会救助工作的评价反映更符合实际状况，更具客观性，对社会救助制度的改进更具指导意义。社会救助评价指标体系在设计过程中，一定要从社会救助工作本身的性质与特点出发，同时充分考虑各农村地区经济发展水平。指标内容、指标参考值、计算方法、比较分析等各个环节都要更具科学性、合理性。

    2.可比性原则与差异性原则相结合

    可比性原则是指评估指标的制定应该有利于同一时期不同国别、地区之间的横向比较以及同一地区不同时间段的纵向比较，便于通过比较相互借鉴经验。同时，由于社会救助是社会保障体系下对人们生活进行兜底性保障的制度安排，其资金主要来源于政府财政，这一性质决定了相对于其他社会保障子系统来说，社会救助更明显地与国家财政、地区财政，进而与国家经济、地区经济发展状况相关。因而进行比较的同时应考虑到地区差异性，例如后文中将要提到的脱贫率指标，要求经济严重落后的农村地区脱贫率达到发达地区水平，是不切合实际的。农村社会救助绩效评估指标体系在总体设计、统计内容、统计口径、计算方法等方面需要遵循可比性原则;指标参照值或标准值的确定上，就应充分考虑到地区差异性，避免目标确定过高或过低影响到决策的实施状况。

    3.可操作性原则

    社会救助绩效评估体系的设计并非纯理论研究，更注重的应是其实践指导性。这要求各项指标应该具有实际可测量性，保证数据的可获得性、准确性、实际性。若统计资料与数据难以搜集，指标体系的设计也就失去了实际意义，各项功能也即化为空谈。

    4.全面性原则

    指标的设计需涉及社会救助工作的各个环节，综合考虑各个方面。而且指标设计过程中，也要综合考虑影响社会救助绩效的各个因素。既要包含客观性量化评价指标，也要包括以公众满意度为主的主观性评价指标，从而多层面、全方位地对社会救助绩效予以客观评价。

    三、农村社会救助绩效评估指标的构成

    本文以农村社会救助实施前对象的目标定位、社会救助金的发放过程以及对救助实施后效益分析为纵线，分三个环节建构评估指标体系并进行分析。

    1.农村社会救助对象的目标定位—衡量一定比例的最贫困人口所获得的社会救助资源比例

    在我国农村地区，贫困人口呈不平等分布，主要集中于中西部落后地区，即使在同一地区，贫困人口仍呈现阶层性、区域性、贫困程度不一的特征。在农村社会救助对象的目标定位中，需要评估社会救助资源是否分配给了最需要救助的群体。由于社会救助资源具有稀缺性，同时，社会救助政策主要针对那些处于社会边缘、依靠自身能力难以维持生计的人，因而社会救助资源不能被用以补贴那些能够满足自己需要的人。阿特金森指出:把现有的转移支付总量重新分配可以提高其消除贫困的效率。也即收人富足的群体被排除在援助范围之外，那么经济状况最差的社会群体可获得的援助水平将会更高。对象确定合理与否关系到社会福利资源能否得到合理的分配，需要救助的社会群体能否得到应有的、足以改变其生存状况的福利资源。

    评价社会救助绩效，首先要评估社会救助对象的确定标准是否合理，社会救助资源是否在最需要救助的人群之间分配，这一指标可以通过测算一定比例的最贫困人口所获得的社会救助资源比例进行衡量。具体操作如下:在某一农村地区选取一定比例的最贫困人口，假设为a%，同时计算这部分人口所接受的社会救助金占总社会救助金的比例，假设为b%。通过对两个比例进行比较，衡量社会救助资源是否分配给了最需要的社会成员。若b% > a%，则说明社会救助资源更多地分配给了贫困人群;若b% < a%，则说明社会救助资源并没有得到最合理的分配，而是过多的分配给了相对富裕的社会成员。

    在社会救助资源总量一定的情况下，通过对二者的比较，可以反映社会救助资源分配的合理程度，评估社会救助对象确定标准是否具有合理性。若对象确定标准过于宽泛，必将有更多的社会成员被列人农村社会救助之列，在社会救助资源总量一定并稀缺的情况下，最需要救助的社会成员获取的资源将会减少，即救助水平偏低，出现上述b% < a%的现象。相反，若对象确定标准过于苛刻，虽在一定程度上可以保证社会救助资源得到有力的利用，即b% > a%，但同时将会面临将部分生活困难的社会成员排除在外的困境，造成社会救助覆盖面偏低。因而对象确定标准是否合理，会影响到社会救助资源分配的合理性。需要说明的是，尽管b% > a%时可以保证社会救助资源更多地分配给了贫困人群，但两者之间的差距不宜过大，否则将会造成社会救助水平过高，进而使得救助对象过于依赖政府救助，出现“养懒汉”现象，同时也会影响到社会公平目标的实现。

    2.农村社会救助实施过程评估—领取率指标

    领取率也即社会救助率，等于社会救助项目的实际领取人数与符合资格条件的人数的比例，也就是享受社会救助的人数与应享受社会救助人数的比例。领取率指标是对政府贫困救助覆盖面的反映，理论上的社会救助率应为100%，所有符合社会救助申请条件的社会成员都应得到相应的援助。

    贫困群体，尤其是农村贫困群体，信息获取方式单一，获取渠道堵塞，造成信息资源的严重匾乏与不对称。加上农村地区贫困人口陈旧的救助观念，致使部分农村贫困群体无力享有社会救助，影响到社会救助工作的落实与制度有效性。在社会救助制度执行过程中，这部分生活的确有困难并符合申请条件的社会群体存在于社会救助体系之外。具体分析存在这些“合格的未申请人”的原因包括:第一，对自身权利认识不够。尽管在生活困难时可以接受社会救助已经作为公民的一项权利被确定下来，但由于长期受传统思想的束缚，仍有部分社会成员甚至政府工作人员将社会救助工作视为一项施恩行为。在部分农村困难群众看来，既然是一种恩泽，便授予则接受之，不存在行使自身权利的主动性，也就不存在主动申请或索取的行为了。第二，信息不对称问题。生活困难的社会群体在面临物质匾乏的同时，也存在信息资源的缺乏。农村居民对社会救助的申请时间不了解，造成错过申请时间;部分农村贫困者受到文化水平的限制，致使对申请条件、程序不了解，难以自行完成社会救助申请或者不知如何申请。第三，耻辱感。由于社会救助资源的稀缺性以及社会救助对象的特殊性，社会救助制度不可能根据普惠制原则对全部社会成员进行援助，只能通过选择的方式定位救助对象。家计调查式的对象选择方式以及接受救助事实本身会涉及申请者的隐私与尊严，耻辱感的产生使得部分困难群体放弃申请并接受社会救助的权利。

    领取率指标可反映出社会救助制度的覆盖面。领取率越高，说明这一制度覆盖了相当广泛的社会困难群众，有更多的社会困难成员可以通过社会救助制度使生存状况得以改善，有利于应保尽保目标的实现。若领取率偏低，则需要从影响领取率的因素出发，进行原因分析。例如，加大农村地区社会救助制度的宣传力度，增强农民权利意识，使农民认识到自身有向政府申请救助的权利，增加困难群众申请救助的积极性与主动性;增强社会救助制度信息的公开性、透明性以及影响力，保持政府与社会成员之间信息的畅通，使申请的各项程序为更多的公民所知晓;充分尊重申请救助的社会成员，加强人文关怀和心理疏导，引导社会困难群体正确对待自己，正确认识困难与挫折。

    3.农村地区社会救助效果评估—贫困率与脱贫率、恩格尔系数、公众满意度

    (1)贫困率与脱贫率

    社会救助不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融人主流社会。在广大农村贫困地区，农民收人来源单一，并多局限于土地收人。一旦失去劳动能力，便意味着陷人贫困状态。农村地区的脱贫工作相对于城市地区更具艰巨性、复杂性。因此，农村社会救助工作致力于维持贫困者生存的同时，更应关注贫困者自身生存能力的提高，以拓展收人来源。

    贫困率是全体居民中处于贫困线以下的人口比例。通过比较某时间段前后的贫困率，可说明在此时间段内社会救助制度是否可以有效地起到帮助困难群体摆脱生存危机的作用。贫困率反映一个地区的整体贫困状况，贫困率降低幅度越大，说明社会救助的扶贫效果越明显。脱贫率是一定时期内的脱贫人口占该时期贫困总人口的比例，相对于贫困率来说，脱贫率在反映社会救助的实施效果上更具直观性。

    贫困率与脱贫率在反映社会救助效果的同时，也可对农村社会救助的救助策略是否得当做出解释。农村地区致贫原因往往具有多样性，如自身劳动能力的丧失，教育、医疗、法律诉讼等资源的匾乏，自然环境的恶劣，市场环境的变迁等。由于年龄、劳动能力及家庭成员的多寡的差异，农村贫困群体的类型也呈现多样性。救助过程中，能否根据致贫原因与贫困群体的差异性提供满足不同群体特殊需要的救助，在很大程度上将会影响到农村地区的脱贫程度与速度，进而影响到农村社会救助的效果。

    (2)恩格尔系数

    德国统计学家恩格尔阐明:随着家庭和个人收人增加，收人中用于食品方面的支出比例将逐渐减小，这一定律被称为恩格尔定律，反映这一定律的系数被称为恩格尔系数。其公式表示为:恩格尔系数(%)=食品支出总额家庭或个人消费支出总额x 100%。恩格尔定律主要表述的是食品支出占总消费支出的比例随收人变化而变化的一定趋势。在收人水平较低时，食品支出在消费支出中必然占有重要地位，随收人增加，在食品需求基本满足的情况下，消费重心便开始转向衣、住、行等其他方面。

    如果说贫困率与脱贫率的变化反映的是农村贫困群体走出贫困线、摆脱贫困的情况，那么贫困人群的恩格尔系数则可反映其摆脱贫困后生活改善与提高的程度。社会的持续发展，经济基础的日益雄厚，人民的生活标准与水平不断提升，农村贫困群体作为社会成员的一部分，理应也要共同分享经济发展成果，其生活水平也应随着人民生活水平的整体提高而提高。对此，郑功成教授曾指出:我国社会救助工作有待于实现从单项性救助向综合型救助、从生存型救助向促进发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定的生活质量型救助发展。恩格尔系数是反映以上三点转变进展程度的指标，恩格尔系数越低，说明贫困者在摆脱生存危机的基础上，生活质量与生活水平也得以提升，进而社会整合度与社会融合程度也得到提高。

    3.公众满意度