财政体系论文大全11篇

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篇（1）

建立规范的政府采购制度是我国公共财政支出体制改革的重要内容,也是我国市场经济发展、适应经济全球化、提高政府宏观调控能力和建立廉洁政府的需要。由于政府采购制度在我国发展的时间不长,法律体系还不健全,因而,借鉴国际经验,结合我国加入WTO后政府采购市场需要进一步开放的实际,完善我国政府采购法律制度具有现实意义。

一、国外政府采购法律制度的比较

国际政府采购法律制度是伴随国际贸易一体化的形成而逐步建立起来的。在国际政府采购法律规范的推动下,一些发达国家纷纷修订或制定符合国际惯例的政府采购法律制度。

(一)国际组织采购法律制度

1.《WTO政府采购协定》(简称GPA)。GPA的内容包括24条正文、4个附录和5个附件,具有非常重要的地位。它是指参加国之间就政府采购法律、规定和惯例等所达成的框架协议,仅适用于签字国家。基本目标是通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架,实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化。通过扩大政府采购的竞争,促进政府采购透明、客观、经济和高效。GPA对缔约方政府采购实行三大基本原则:第一,非歧视原则;第二,发展中国家的特殊待遇原则;第三,透明度原则。GPA的采购范围是由采购实体和采购标的两方面来确定的,每一个缔约方均需在协定附件中以清单列举其境内拟按照GPA的要求给予境外供应商国民待遇的政府采购实体和采购标的及其最低限额。GPA规定的采购方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购、谈判式采购。GPA的质疑程序是各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理。

2.《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》(以下简称《示范法》)。它是联合国关于货物、工程和服务采购方面制定的较为完善的法律文件,它包含了几乎所有的政府采购活动,反映了在政府采购领域内较为合理、易为各国接受的实践性做法,内容凝聚了通行于世界大多数国家政府采购立法的精华。

《示范法》是一部框架法律,有待以采购条例做补充。对正在进行采购立法和使其采购立法现代化的国家具有很好的示范作用。《示范法》的目标是尽量节省开支和提高效率;促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程和竞争;给予所有投标人以公平、平等待遇;促使采购过程诚实、公平,提高公众对采购过程的信任。《示范法》只规定适用的采购实体的最低限度,采购实体系本国从事采购的任何政府部门、机构或其他单位。适用于以任何形式进行的货物、租赁、租购甚至易货采购。《示范法》的采购方法有招标方法、两阶段招标、征求建议书和竞争性谈判、限制性招标、邀请报价、单一来源采购;对于服务采购规定其主要方法是征求建议书。《示范法》的审查程序为采购实体自我审查、上级行政机关审查和司法审查。它向投标商提供一条审查途径,使采购法律和制度具有相当程度的自我监督和自我实施功能。

3.欧盟《公共采购指令》(以下简称《指令》)。它规定了一个法律框架,成员国必须使政府机构和公用事业公司的合同授予程序符合这一法律框架,并把它上升为国家法律。《指令》的目标是:在欧盟范围内增加采购程序的透明度;促进成员国之间货物和服务的自由流动;改善公共供应和服务合同有效竞争的条件。《指令》的原则是透明度原则、非歧视原则和公平竞争性原则。《指令》的适用范围为中央、地方和地区政府机构以及公法所管理的或由《指令》所规定的其他公共机关。《指令》规定了公共采购程序:包括公告、招标公告、合同文件的提供、技术规格、授予合同的标准。《指令》规定的救济程序是复议程序。同时还创设了两种供当事人选择的程序:证实程序和调解程序。

(二)各国政府采购法律制度

本文选取英国、美国、韩国作为政府采购国别立法代表,其原因在于:英国是最早开始政府采购的国家;美国政府采购的发展较完善,其政府采购份额也十分巨大;韩国是我国的近邻,同为亚洲国家可以为我国提供借鉴。

1.英国政府采购法律制度。英国有比较完备的政府采购法律体系。形成了以《英国公共工程合同规则》、《英国公共设施供应的公用事业工程合同规则》、《英国公共服务合约法规》、《采购政策指南》、《采购实施指南》为核心的政府采购法律体系,内容涵盖政府采购的各个方面。其政府采购的政策及核心分别是“物有所值”和竞争,通过竞争实现政府采购“物有所值”。

英国政府采购实行比较松散的管理体制。从政府采购的机构看,中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购权力,独立承担本部门、本地区采购事务。财政部是政府采购的协调和牵头机构,起到管理作用。另外,英国还有许多采购机构和采购行业协会,协助政府采购的实施。采购方式主要有:竞争性投标、公开招标、协商和竞争投标相结合、竞争性协商谈判、单方投标以及投标后再协商的方式。政府采购的法定程序主要包括:制定采购计划、指定采购总负责人、在指定刊物采购信息、采购信息的咨询、供应商资格的审查、招标或者是直接采购、采购的履行、采购的审计。

2.美国政府采购法律制度。美国是较早建立政府采购制度的国家之一,具有完备的法律体系。美国先后颁布了《合同竞争法案》、《购买美国产品法》、《武装部队采购法》、《服务合同法案》、《贸易协定法案》、《联邦采购政策办公室法案》、《小额采购业务法案》、《合同纠纷法案》、《1993年联邦采购程序合理化法》等一系列法律、法规。法制原则、竞争原则和申诉原则是美国政府采购法律三大基本原则,其中竞争原则是最基本的原则。采购方式主要有小额采购、大额采购和电子贸易。小额采购一般采用货比三家的程序,而大额采购一般采用公开招标采购和协商采购的方式。有效保护政府采购市场,是美国政府采购法律制度最具特色的地方。《购买美国产品法》规定必须优先购买美国产品。

3.韩国政府采购法律制度。韩国先后颁布了《政府作为采购合同一方当事人的法令》(也叫《政府采购法》)、《政府采购法实施法令》、《关于特定采购的(政府采购法)的特殊实施规则》、《地方政府财政采购法》和《政府投资企业会计规则》。韩国政府采购管理手段较为先进,采用电子招标方式,制定有《电子交易基本法》和《电子签名法》。这样,韩国有较完备的政府采购法律体系。韩国政府采购原则包括透明公正原则、诚实和信用原则。采购方式有公开竞争合同、有限竞争合同、指名竞争合同、随意合同,即采购金额在2000万韩元以下,按规定可以用直接洽谈的方式签约。采购厅是韩国财政经济院政府采购的专门机构。韩国政府采购基本上按照国际惯例并依照本国法律规定进行。

(三)国际组织及各国政府采购法律制度对中国的启示

1.国际组织及各国政府采购法律制度的特点

第一是明确的政府采购目标及原则。国际组织及各国政府采购法律制度皆以促进政府采购经济有效性目标的实现作为其使命。遵循透明、竞争、公平、公开原则,并贯穿于整个采购过程,成为管理政府采购活动的灵魂。第二是完善的政府采购程序。国际组织及各国政府采购法律都对采购的主要方式作了明确规定,将招标采购作为政府采购的首选方法,规定在一般情况下采购机构必须采用。同时考虑到采购环境的复杂性及公开招标的不完全适用性,又设计了适用于其他采购环境的一系列程序,从而形成了一套完整的、适用各种采购环境的采购程序,既保证了政府采购的竞争、公开、公平、公正,又最大限度地促进了政府采购经济有效目标的实现。第三是完善的政府采购法律体系。国际经济组织和各国都制定了完善政府采购法律体系。由于政府采购数额巨大,许多国家政府采购规模一般占年度GDP的10%～15%,政府采购法相应的在法律体系中占有重要地位。[1]第四是完善而有效的救济程序。各国政府都在其政府采购法律中规定了救济程序,允许双方通过司法、行政手段对不当采购行为提出异议,为法律制度健康运行提供了重要保障。第五是受国际或区域政府采购立法影响越来越大。如欧盟的政府采购政策对成员国政府采购约束越来越大,而欧盟成员国的政策影响力越来越小。在各国的立法中,还注重与政府采购国际规则衔接。

2.各国同国际组织政府采购法律制度的接轨与差异

通过以上比较,我们不难发现,许多国家能够及时根据国内与国际经济形势的发展变化调整本国政府采购法律制度,积极与国际规则接轨。但由于国际经济组织与各国政府在政府采购上的价值取向不同,因而不同国家立法的目的也有所不同。如欧盟与世贸组织是以“自由市场”为本位的“经济理性论”为其立法的价值取向,强调政府采购必须绝对地适用商业标准,其目的是促成政府采购市场的开放,消除歧视措施,推进国际贸易发展。相反,各国政府则以“干预主义”理念的“工具性或再配置使用论”为立法的价值取向,注重政府采购的工具性使用,目的是为了极力保护本国政府采购市场,以更好地实施政府的社会经济政策。各国的政府采购法律制度实现与全球(区域性)政府采购法律制度真正接轨是一个漫长的过程。不同类型国家对待政府采购的国际规制采取不同态度。发达国家愿意加入GPA,其主要原因是具备参与国际竞争的能力;绝大多数发展中国家经济所处的发展阶段和水平还不具备开放政府采购市场的条件,他们认为加入GPA会大大减弱政府为促进本国产业发展而使用政府采购政策的灵活性,若全面开放将造成巨大冲击,因而对参加GPA不积极。这种完全不同的态度是政府采购的国际规制发展遇到的最大挑战。随着全球经济一体化与国际贸易自由化趋势的进一步加强,这种立法价值理论的对立会渐渐缓和并最终消除。

二、我国政府采购法律制度的现状及主要问题

(一)我国政府采购法律制度的现状

自1998年起,我国的政府采购开始进入大众视野,到2008年全国政府采购规模达到了5990.9亿元。[2]我国《招标投标法》和《政府采购法》分别于2000年1月1日和2003年1月1日起开始实施,已逐步进入法制化轨道。同时,我国已形成报纸(《中国财经报》)、网络(中国政府采购网)和杂志(《中国政府采购》)三位一体的政府采购信息体系。在政府采购规则国际化方面,我国在1996年承诺最迟于2020年与亚太经济合作组织(APEC)的成员对等开放政府采购市场,并在加入WTO时承诺,要在入世后尽快开始加入GPA的谈判。

我国的政府采购法律体系按性质可分为四个层次:第一层次是法律类。包括《政府采购法》、《招标投标法》,以及《行政复议法》、《合同法》、《行政诉讼法》中有关政府采购合同、政府采购活动质疑与诉讼的规定都属于政府采购法律体系的内容。第二层次是法规类。包括国务院颁布的行政法规和地方人大颁布的地方性法规。第三层次是规章类。包括国务院部委和地方政府颁布的规章。第四层次是规范性文件,是我国数量最多的政府采购制度,规范着大多数的政府采购行为。

(二)我国政府采购法律制度存在的主要问题

政府采购法律制度在西方已经有200多年的历史。与国外相比,我国政府采购开展的时间太短,实践与立法经验不足。与WTO框架下成熟的政府采购法律制度相比,我国政府采购法律制度显现出许多问题与不足,主要表现在:

1.政府采购法律体系尚不健全。《政府采购法》出台近8年,尚未出台细则,可操作性不强。部分地区根据自身实际制定了一些规章和制度,但很不完善。此外,政府采购的法律体系存在法律真空,例如:面对电子化政府采购的发展,缺乏相应的电子政府采购的法制环境,《政府采购法》、《合同法》、《招标投标法》都需要做相应的修订。

2.适用范围不广。一是我国将政府采购适用客体范围定位于货物、工程和服务,并用“集中采购目录”予以限定,而集中采购目录范围由省级以上人民政府确定并公布。可见,《政府采购法》适用客体范围具有不确定性。它的不确定性与政府采购国际规则的适用客体范围的确定性相悖。二是在适用客体范围排除方面,《政府采购法》除了对涉及国家安全和秘密的采购、军事采购、利用国际组织和外国政府贷款采购予以规定外,对其他情况的排除缺乏规定。三是政府采购的主体偏窄。如从事公用事业的交通、电力、电信等国有企业没有纳入采购单位。四是采购的客体与国际规则相比显得不宽。

3.采购方式的规定存在不足。《政府采购法》规定的采购方式包括:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式,并在一定程度上规定了相应的适用条件。但从采购方式的选用排序来看,除对公开招标规定为政府采购的主要方式外,对其他方式的主次选用未作具体规定,为采购实体有意避让公开招标和邀请招标,寻求竞争性谈判、询价、单一来源采购方式留下潜在的操作空间。我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标,与GPA规定的四种招标方式相比,选择余地小,对政府采购市场不利。

4.采购程序规定简单或缺乏规定。一是公开招标程序规定过于简单;二是对公开招标、邀请招标等招标文件应载明的内容未作规定,导致招投标过程中的自由裁量权过大;三是缺乏对中标原则的一般性规定和中标的详细商业标准,可能导致采购实体自由裁量权的滥用;四是对采购合同授予程序规定过于简单,绝非“政府采购合同适用合同法”一个简单条文所能解决的;五是没有投标及履约担保的规定,忽视了采购实体权益保障;六是缺乏年度招标预告程序规定,不能使供应商较早地了解政府采购信息,难以形成广泛有效的竞争。

5.质疑和投诉机制不健全。《政府采购法》也专门设立了质疑投诉程序,但与国际规则相距甚远。GPA质疑程序要求缔约方以书面形式规定一套保障供应商获得采购活动中期待利益的“非歧视的、及时、透明且有效的程序”,并由法院或其他公平、独立的审查实体来确保程序实现。《政府采购法》将质疑作为审议的前置程序,并且在中间还添加了投诉,就使得供应商对质疑不服必须先进行投诉,投诉不服方可提讼,这大大延长了政府采购救济程序。同时,受理投诉的主体是行政机关,在性质上与GPA所要求设立的独立审查实体完全不同,供应商的权益难以得到充分保障。

6.政府采购监督机制不健全。《政府采购法》规定各级财政部门是政府采购的监管部门,《招标投标法》规定监管主体是各级发改委,造成我国政府采购监管主体不统一。此外,法律尽管赋予政府采购主管机关享有政府采购的监督检查权、集中采购机构的考核权及投诉的处理权等,但与有效履行职能的要求相比仍较窄,需要扩充和完善。

7.法律条款模糊,难以操作。《政府采购法》有多处规定模糊:一是“财政性资金”的概念及范围模糊不清;二是“国货”的概念和标准不明;三是《政府采购法》规定属于地方预算的政府采购项目,其集中采购目录由省一级人民政府或者其授权的机构确定并公布,但“其授权的机构”没有明确规定,致使各地集中采购目录的管理机构不统一;四是机构概念不清,《政府采购法》对机构使用了“集中采购机构”和“采购机构”两个概念,他们的关系无法区分。

三、完善我国政府采购法律制度的思考

进一步完善我国政府采购法律制度,为政府采购市场开放提供良好的法制环境,有利于国家财政政策的宏观调控,为促进我国经济发展提供保障。

(一)完善政府采购法律体系。要加快制定《政府采购法实施条例》等配套法规。针对电子政府采购的发展,加快制定电子政府采购程序、合同管理、信息、电子认证、安全保密等方面的法律法规。各地应以《政府采购法》及其实施细则为主要依据,结合当地实际,制定具体办法,构建较完备的政府采购法律体系。

(二)完善政府采购法律制度的政策功能。一是完善政府采购竞争、公开、公平的原则。坚持竞争性原则,通过竞争,才能形成政府采购的买方市场,从而形成对政府购买更有利的竞争局面。坚持公开性原则,包括采购程序、采购标的公开,接受投标方的质疑和申诉,接受公众和监督机构的审查和监督。坚持公平性原则,促进政府采购经济、有效目标的实现。包括为所有竞争者提供均等的机会;资格预审和投标评价使用同一标准;对所有投标者提供应该提供的全部信息等。二是应更好地体现我国政府采购政策。首先,丰富优先采购本国产品的内容。其次,充分考虑未来加入GPA所带来的影响,利用GPA中对发展中国家有利的规定,逐步调整国内政府采购政策,保证在加入GPA后,既能够履行加入义务和利用GPAA所带来的机遇,又能够继续实现通过政府采购扶持国内产业发展等政策功能。

(三)完善政府采购法律制度的适用范围。一是完善适用主体范围。首先,完善采购单位的相关制度。界定采购单位应从资金性质和财政性资金使用的数量上进行规定,避免采购单位规避《政府采购法》。其次,从事公用事业交通、电力、电信等国有企业,其经营涉及公共利益,可借鉴国际经验纳入政府采购制度调整范围。二是扩大适用客体范围。首先,扩大我国政府采购范围。根据我国的法律,除了通过采购获得货物、工程、服务外,还可以通过征用、征收、继承等方式获得。GPA规定,政府采购客体包括任何契约方式进行的采购。《示范法》也规定,采购是指以任何方式获得货物、工程和服务。GPA和《示范法》规定的采购客体都比我国的广泛,这样的规定有利于杜绝采购单位表面上利用其他方式获得货物、工程和服务,实际上却是使用有偿方式以规避政府采购法律制度适用的做法。通过规定采购单位以任何方式获得货物、工程和服务都使用政府采购规则,来扩大采购法律制度的适用范围。其次,科学界定货物、工程和服务范围。借鉴《示范法》,将货物的附属服务归属于货物采购的制度规则之内,因为将附属于货物的服务排除在政府采购规则之外,会对采购货物的质量造成损害,也会破坏采购的效果。对于“工程”,《政府采购法》的规定与国际规则和我国《招标投标法》的规定都不一致,具体表现为将勘察、设计、施工、监理等排除在工程的范围之外。因此,对于项目的勘察、设计、施工、监理等应该在重新规定工程的范围中予以完善。

(四)完善政府采购方式。采购方式对于采购目的的实现非常重要。《示范法》和《指令》的采购方式值得我国修订《政府采购法》借鉴,重点应对公开招标以外的采购方式详细规范完善,形成以公开招标为主要形式的采购机制。同时,也要针对不同采购需求,发挥其他采购方式的效用,包括电子采购、框架协议采购等采购方式。

(五)完善政府采购法律程序。借鉴国际组织政府采购法律程序规定,结合我国采购实践,构筑科学的招标程序规范体系。包括详细规定供应商资格预审程序;构建招标文件内容确定、提供、澄清和修改程序;增加年度招标预告程序;规范投标的提交、修改、撤回和担保程序;规范投标的评审程序;规范采购合同授予程序等。

(六)完善政府采购监督机制。一是统一监管主体。招标投标是政府采购法律制度的核心内容,应当从立法和司法上做好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接工作,将政府采购的监管主体确定为财政部门。二是应赋予政府采购主管机关更多的监督权,包括事前审查权、特别调查权等。三是建立多层次的外部监督体系。可考虑设置三重监督机制:各级财政部门的监督,各级监察、审计的监督,社会、舆论监督。

(七)完善政府采购救济机制。《政府采购法》规定:“政府采购合同适用合同法”,这样就将政府采购合同纠纷纳入民事诉讼范畴,排除了行政诉讼救济。在美国,解决采购合同纠纷由政府机构内部设立的合同申诉委员会受理,且对合同申诉委员会的决定还可以请求司法审查。GPA要求成员国建立司法审查制度,对政府采购及政府采购合同纠纷进行司法审查。可见,我国行政诉讼将政府采购合同排除在受案范围之外与行政法治发展趋势不符,应将政府采购合同纠纷纳入行政诉讼受案范围。同时应设立政府采购质疑、投诉独立审查机构,确保质疑、投诉程序的实现。

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一、引言

伴随着国际市场国内化，国内市场国际化的发展潮流，中国电力企业目前正面临着更加激烈的竞争，尤其是在倡导发展清洁能源的今天，清洁的电力能源企业势必将不断并购小型的火力电厂，且并购活动也将会随着中国融入WT0的过程而越来越活跃。如果并购实施成功，并购活动将会在很大程度上帮助这些新型的电力企业获得丰厚的成果。人力资源作为企业的核心资源，在并购整合中占有非常重要的地位．实践表明人力资源整合对企业兼并成败的影响巨大.

本论文主要对电力企业实施并购之后，如何实现对被并购电力企业人力资源的整合管理进行探讨以期从中找到有效的人力资源体系的整合方案及方法策略，并和广大同行分享。

二、人力资源体系整合概述

在人力资源管理中，目前学术界使用频率较高的词是人力资源整合。人力资源整合，目前还投有一个一致的定义。笔者认为人力资源整合是通过一定的方法、手段、措施引导组织成员的个体目标向组织总体目标靠近，从而改善组织成员行为规范，达到实现成员和组织目标的双赢结果的一系列管理活动的总和。人力资源整合着重于对人力资源队伍整体的改善与开发，从而提高总体的作战能力。可见，人力资源整合注重人力资源总体的搭配，强调人力资源团队精神的构建。由此，我们可以得出并购电力企业对其人力资源进行整合，就是要减少并购活动过程中的各种不确定的影响，对企业内部的人力资源进行取舍和重新配置．并对其实行有组织的教育培训，引导企业人力资源各自目标尽量与组织目标一致，形成具有高凝聚力的团队，形成人力资源的良性循环．提高企业绩效，最终实现企业并购的战略目标。与以往的一般人力资源管理相比，“人力资源整合与其差别主要在于：以往的人力资源管理比较侧重提高个人单项比赛的成绩，人力资源整合则侧重于提高小组或团队比赛的成绩。

很明显，人力资源整合强调的是组织内全体成员的目标、价值观、愿景等基本达成一致．形成统一的整体。因为每个组织有许多成员组成，不仅组织与成员各自有不同的目标．成员之间的目标也各异。人力资源整合的目的就是设法将各个方向的目标进行重组．朝一个方向延伸，这不仅需要各成员问形成一个整体．成员和组织间也要形成一个整体而且在一个持续的、个体与整体间互相影响过程整合过程中，达成组织内全体成员的目标、价值观、愿景等基本达成一致。形成统一的整体。从而减少替换成本，降低信息不对称带来的负而影响增加组织内部员工的信任感，提高所有员工对组织的忠诚度，调动员工积极性，乃至最终推动企业的发展。

三、电力企业并购中人力资源体系整合的建议分析

3．1人力资源整合目标指向分析

无论是对企业还是对个人，并购都可以算得上是一场大的变故，并购事件本身以及其他由此带来的变化，将给组织的成员带来心理上的焦虑、不安和紧张，这种心理上的冲击和影响将导致员工之间和对组织的不信任、自我保护、抵制变化的行为，并且可能影响员工的身心健康，从而使企业的生产率下降，经营业绩受损。而且，心理上的压力及并购后权力与利益的重新分配，会导致大量员工特别是高级经营、专业人才等关键人员的主动离职，从而进一步造成人力资本和电力企业经营业绩的损失。另外，企业并购中人力资源整合问题不只是一种内部事务，还会影响到企业同供应商、销售商和顾客的关系.电力企业并购过程中人力资源整合的任务可概括为以下几点：

（1)防止和尽量减少人力资源的流失：

(2)消除或缓解并购给双方人员带来的心理冲击和压力及由此产生的消极行为：

(3)避免或尽量减少并购双方的冲突，增加双方的了解、信任和协作：

(4)平衡双方组织中的监督、约束和激励政策．充分释放人力资源的潜力。

3.2人力资源整合中的操作建议

(1)人才体制的整合建议

①解雇员工的策略

如果说企业的管理层级像一个金字塔的话，那么在并购裁员时就应该保证裁减后的管理层级仍然保持金字塔状的结构．这就要求裁剪员工采用“斜刀切”的方式进行裁员。

这种裁减方法的好处是保证管理层级的稳定和不变．层级越高的管理者裁减比例会越大，基层员工反而裁减数量有限，这样有力地保证了基层员工的稳定和管理成本的压缩。裁员通常是伴随着企业组织结构、人员配置的调整。留任人员必须要适应这些新的变化，这常常通过对留用人员进行再培训而实现。而且，有条件的企业还需要安排几名心理医生，在一段时间内提供心理咨询，以减轻“裁员幸存者焦虑症”。

②挽留核心人才的策略

企业为了留住被并购电力企业的核心员工，应当与核心员工建立一种契约型的关系，以达到员工努力工作，实现公司与员工共同目标的局面。具体挽留策略方面可以从以下两个方面切人实施：

>重视员工的培训和开发

有了职业发展规划的同时，还要配合制定相关的培训计划。企业对人才的重视往往表现在对他们的培训投入上，目前，越来越多的员工把可持续发展看得非常重要．公司能提供多少培训是他们选择公司的重要衡量标准。并购后的电力企业可以根据自身的情况为这些核心员工预算一定比例的培训预算．提供形式多样的培训．通过签订培训协议约定违约金等办法来制约核心员工培训后离职。

>提供优良的软环境

对核心员工来说，并购发生以后将面临着新的环境，环境的好坏将直接影响到这些人才的去留，所以建立良好的软环境是急需解决的。

（2)薪酬体系的整合建议

薪酬体系整合的目的是改变双方员工的价值观和形成对薪酬的统一认识，能够接受各自的薪酬水平，进而愿意为实现组织目标奋斗。在这个基础上，我们给出薪酬整合的几条建议和策略：

①保持整合措施与并购战略的一致性。在制定薪酬福利过渡策略的过程中，一定要积极推进那些对企业战略和员工利益都有促进作用的变革，尽量避免不利改革，这一点非常重要。因为支持企业战略将有助于整合的顺利实现，符合员工利益有助于鼓励员工继续留下来工作。

②坚持一定的底线。要搞清楚哪些东西是可以改变的，哪些是不能改变的。必须既站在员工的角度思考问题，同时还要兼顾企业的利益。对公司不能容忍或不愿意改变的坚决不能妥协，对员工不愿意或不可接受的改变也要尽量避免。同时，也要考虑一些法律规定不可突破的底线。

③适用性原则。对于不同的企业并购来说，存在不同的整合策略，人力资源整合小组必须找到适用于本企业的独特的整合措施。在实践过程中，可以不断探索新的方法，不断总结经验和员工的反映．进而对其进行改进。

④设计公平合理的方案。在设计具体的整合方案时，一定要充分考虑方案本身的公平合理性如果不注意这一点，很容易激化并购双方的矛盾。影响整个并购整合的顺利进行。

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一、企业集团有效财务控制的基础条件

1、各成员企业必须建立和完善各自的内部控制体系。构建系统、严密、完善的内部控制体系，是现代企业必须遵循的基本管理法则，更是企业提高防范风险能力和经营管理水平的内在要求。

2、建立与公司法拟合的公司治理机制。建立与公司法相关规定基本一致的管理层、股东会、董事会、监事会体系，并保证各机构自身的规范化动作和各治理机构相互间的衔接协调和相互制约，是企业行为理性化的基础。

3、建立必要的集团内部审计体系。集团总部必须建立起必要的内部审计机构和对各成员企业的内部审计制度，对各成员企业的经营管理进行全面但有重点的审计。

二、企业集团建立财务控制体系应考虑的因素

1、集团层次结构的影响。从集团总部拥有下属子公司的股权比率来看，集团下面有全资子公司、非全资控股子公司和参股子公司三大类型。将集权与分权合理结合，把对整个集团有重大影响的理财权集中到集团公司，一些日常财务决策权则应由企业自己做主。对于参股子公司，一般可考虑通过委派到子公司的董事来实现其决策和控制意图。而对于与集团公司保持一般协作关系及财务上的资金借贷关系的关联公司，则应采用完全分权的方式。

2、成员企业重要性程度的影响。对集团具有重要影响的成员企业，集团总部必须保持高度的控制权和管理权；对于那些与集团发展战略、核心竞争能力影响不大的成员企业，即使是控股的子公司，从提高管理效率角度着想，则采用分权型的管理体制较适合。

3、企业集团不同发展阶段的影响。从一些企业集团管理体制的演变过程可以发现，初创阶段的企业集团倾向于集权管理，而成熟的企业集团大多倾向于分权管理。

4、东、西方管理文化差异的影响。西方文化的价值观及社会意识，使西方企业集团更易于采用分权制，在东方文化结构趋于集中统一的社会意识背景下，东方企业集团在管理上更易于采用集权管理。

三、企业集团的财务控制体系类型

1、强有力的集权体系。这种体系常见于一些以核心产品生产企业为母公司而向外扩张所形成的企业集团，其子公司大多是为母公司提供辅助产品或零部件的生产单位。实行这种体系需要具备一定的前提条件：（1）对子公司财务部门的集中控制。（2）统一财务会计制度。

2、有效监管、控制的分权体系。这种体系控制的主要特点是：（1）投资控制。集团的投资规模和投资方向在很大程度上影响到集团公司的发展，因此，集团投资管理倾向于采用集中管理。（2）利润分配控制。母子公司以控股方式形成，对应的是按股份分红的利润分配方式，集团公司要对分公司、全资子公司、控制企业等形成针对其不同特点的适宜的分配政策。

3、参与监管、及时传递重要信息的监督体系。集团委派人员进入成员企业董事、监事层或委派非总监类财务人员入驻成员企业，实现参与和影响企业的经营决策，同时及时向集团公司传递成员企业的重要财务信息的一种控制模式。

四、实现财务控制的常见措施。

在企业集团现财务控制的过程中，不同的企业集团财务控制目标的差异导致了组建控制体系和实际控制措施的差异。归纳起来，主要有以下类别的一些控制措施。

1、实现总会计师委派制。集团公司制定成员企业总会计师委派管理办法，并赋予总会计师组织实施各成员企业内部控制的权力和责任，代表企业行使监控职能，保持控制力度，确保成员企业内部控制行之有效。集团各成员企业总会计师接受集团财务总监的指导和监督，以保持派驻各成员企业的总会计师的履行财务控制职能过程的客观性、公正性。

2、推进财务信息化，实现远程跟踪和实时监控。随着企业集团规模的扩大，地域性和时间性的影响将会使企业集团会计信息质量随之下降。通过网络系统推进财务信息化，各成员企业实行相对一致的财务、会计政策，建立涵盖各员企业的会计信息系统，实现成员企业与集团的财务信息即时共享。

篇（4）

在我国，研究公共财政问题是近年来的事情，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政体制在我国是否适用，也成为广大财政理论和实际工作者共同关心的问题。笔者拟就公共财政的一些理论问题谈些自己粗浅的认识。

一、对公共财政概念的重新认识

讨论公共财政问题，首先必须弄清公共财政的概念。笔者认为：

（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求

公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。

显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。

公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体棗公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。

国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。

（二）公共性是政府财政的一般性质

按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。

这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。

（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位

之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。

二、公共财政论与国家分配论的关系

近年来，随着公共财政理论在我国的传播和发展，公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为，公共财政否定了财政分配的国家主体性，是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论，认为在市场经济体制下政府财政是公共财政，国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。

对以上两种观点，笔者都有不同的看法。我们认为，任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景，社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约，因此，我们很难说什么理论是先进的，什么是落后的，只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值，就值得去学习和研究，况且，国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响，它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用，尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求，但它的核心内涵棗摬普墓抑魈逍詳却仍然反映了财政活动的一般特性，因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解：一是将传统理论当作国家分配论的全部；二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实，在传统体制时期产生的国家" 分配论的理论观点只是其在特定时期，根据特定的实践背景提出的理论，而不是国家分配论的全部，它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求，继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论；国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论，它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性，在这种主体性和主导性的基础上，国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说，国家分配论也没有过时。

在我们看来，国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧，不同的只是其强调的侧重点，比如国家分配论强调财政行为主体，公共财政论强调财政行为的目的和范围；国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系，公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后，两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为，摬普之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动，在国家存在的条件下，这种财政活动的主体当然只能是国家和政府，因为国家和政府是公共利益的当然代表，公共财政实质上是对政府财政职能的定位，是从另外的角度对国家财政的定义。可见，公共财政论也是以国家主体为基本立足点的，这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上，公共财政并不会缩小国家财政的范围，也没有肢解政府财政的职能，因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的，在这里，起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小，而不是公共财政本身。在市场经济条件下，将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场，使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制，并建立以弥补市场缺陷，为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制，是经济体制改革对政府职能转化的要求，也是对政府财政职能所作的合理定位，这并没有否定财政的国家主体性，也没有肢解政府财政，而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况，将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域，使其更加合理和完整。

三、我国建立公共财政理论体系应注意的几个问题

（一）尊重不同社会条件下公共财政的特性

根据上述分析，我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论，特别是在社会主义市场经济条件下，我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史，取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果，这些成果是人类的共同财富，因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是，笔者不赞同目前学术界普遍存在的一种倾向，即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为，由于生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因而在生产力发展水平不同的国家，以及同一国家的不同时期，受社会经济条件的影响，公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家，生产力水平较低，市场经济的微观基础尚不完善，市场机制也正在发育过程中，政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成，由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性，忽视和否定其不同的实践基础，在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播，甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的，也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是、一切从实际出发的科学精神，以我国的基本国情为实践基础，探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论，并以此为我国的公共财政实践提供指导，这才是目前我国财政理论工作者面临的最重要的任务。

（二）重视对转轨时期公共财政制度的研究

近年来，我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果，但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区，即往往将目标体制作为理论研究的实践起点，按照西方公共财政理论的一般原理，设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式，并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题，其结果当然收不到好的效果。我们认为，对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的，但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。目前我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，这种转轨的实践是中国所特有的，转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期，也不同于目标体制时期，具有很多特殊规律。因此，在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效，新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期，政府财政应该实行怎样的管理模式，面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程，在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等，这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的，需要我们在理论上进行开创性的探索和研究，并形成有针对性的、系统的理论，为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点，重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究，使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。

（三）重视对我国公共财政应用理论的研究

我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上，过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜，并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系，使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其为解决实际问题所应有的作用。近年来这种现象有所改观，但远未达到令人满意的程度。目前我们在财政应用理论研究方面存在许多问题：一是财政应用理论的研究仍然是零星分散，不成体系；二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践，缺乏必要的超前性，仅仅成为国家政策出台后一种撚皵性诠释；三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析，弱化了理论的创造性和客观性；四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际，在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式，使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展，也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此，在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究，使我国财政理论体系更加完善，也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。

（四）实现我国公共财政理论的本土化

经济体制改革以来，由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化，因此，学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务，这本身是无可厚非的。问题在于，我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象，将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃：一是重传播，轻研究，在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论，这不但对理论研究没有意义，而且败坏了理论研究的风气；二是重" 形式，轻内容，仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚，作为一种标榜自己学识的工具，不论是否有针对性，是否适用，盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式，使一些理论著述文字晦涩难懂，甚至文理不通，让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用，必须强调其本土化问题，这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论，但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套，也不是从理论到理论的简单传播，更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里，学习的目的是消化、吸收并为我所用；是与中国的实践结合起来，发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化，并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥，而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的，形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。

公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化，这一点在前面已多次强调，也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践，而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问，实践基础的本土化，是公共财政理论本土化最重要的含义，是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。

篇（5）

会计政策与财务会计报告的关系十分密切，会计政策直接影响着财务会计报告的真实性与可靠性。但是，随着我国经济的飞速发展，我国的会计政策日益滞后，需要改进的地方也日渐明显。因此关注会计政策对财务会计报告的影响是十分必要的。

一、目前我国的财务会计核算体系中存在的问题，直接影响着财务会计报告的质量

1.关于会计的确认与计量问题。会计核算中的确认与计量，直接决定着财务信息的质量。由于会计处理中对未来发生的交易事项不予以确认，使一些交易事项无法在财务会计报告中得到反应。然而，随着金融创新的深入发展，如期货、期权之类的衍生金融工具可能会影响着一系列财务变动。但是在现行财务会计报告体系下又无法得到确认和计量。如不对这类衍生金融工具的风险加以披露，极有可能导致财务会计报告的使用者在投资与信贷方面的决策失误。另外，在新颁布和修改的会计具体准则和《企业会计制度》中，都强调计量遵循历史成本原则。这与国际会计核算上普遍采用的公允性原则相悖。当然要在我国全面推行公允性计量原则存在不少困难，诸如计量环境、市场因素等。但对其全面否定也值得讨论。

2.关于报告的及时性问题。在持续经营的前提下，要计算会计主体的利润实现情况，只有等到会计主体所有的生产经营活动最终结束时，才能通过收入和费用的归集与比较，得以准确地计算。在现行的财务会计报表模式下，企业对外提供的全面的财务报表一般是按年度基础编制，一年才提供一次。尽管现在上市公司也要求公布半年度的中期财务会计报告。但是随着市场经济的发展和竞争的加剧，企业的经济情况瞬息万变，尤其是资本市场业已进入了迅猛发展的时代，再加上现代科技的迅猛发展，也为财务会计报告的及时提供奠定了物质技术基础。因此年报的时效性已不能满足财务会计报告使用者的要求。

3.关于会计主体的问题。一般地说，一个企业便是一个会计主体。随着经济的发展，一些企业在跨行业、跨地区以及跨国经营方面迈出了很大的步伐，而且这一类型的企业在未来必将会有一个长期的发展。在编制财务报表时，由于具体的情况不同，有时会把母公司和子公司这些独立的法律主体所组成的企业集团视为一个会计主体，将其各自的财务报表予以合并，以反映企业集团整体的财务状况和经营成果。由于各地区、各行业往往相差悬殊，反映总括性信息的合并报表就显得过于笼统、模糊，无法揭示母公司及其联属公司在不同的行业、不同的区域面临的机会和风险。若不总括，则信息量又太大，使信息使用者不知从何下手。这一个问题的存在，直接关系到财务会计报告的信息质量。

4.关于信息分配的渠道与中介的问题。在传统的模式下，标准、通用的财务会计报告模式不可避免地忽略了各种不同使用者之间信息需求上的差别和使用上的差别。因此，如何妥善解决这些信息使用上的差异问题，也是目前改进财务会计报告所要面临的问题。

5.关于财务会计报告信息披露内容的不完整性问题。企业财务会计报告信息披露内容的不完整性典型表现在对一些前瞻性信息、不确切性信息，以及一些潜力巨大的公司的巨额无形资产在财务会计报告中不能得到及时的反映，从而形成了一种财务会计报告信息的失真。如：企业经营过程中造就的竞争优势，企业内生的人力资源状况和各种软资源，企业履行社会责任的信息，企业在长期的经营过程中创造的商誉和企业面临的重大风险和报酬机会以及种种不确定性。

6.关于财务会计报告的报表中项目的不确定性的问题。由于估计和判断的客观存在，不确定性充斥着整个会计处理过程。事实上，只要现行财务会计报告的模式下的确认以权责发生制为主，那么财务会计处理过程中的估计和判断就不可以避免。会计数据不确定性的客观存在，在一定程度上也掩盖了一些十分有用的信息。这一点，我们可以从个别会计报表、合并会计报表和分部报告同时并存但又有差异中看出来。

二、会计政策直接影响着财务会计报告

1.会计科目的设置影响着财务会计报告体系。由于企业要向外界提供统一、规范的财务会计报告，遵循可比性原则，一般情况下不能随便设置和添加会计科目，而是只能在固有的科目下进行二级科目的添加。因此作为宏观会计政策的制定机构应随时注意关于科目的变动。因为我国的原有体制的打破，以及经济突飞猛进的发展，新的经济问题不断地涌现，因而新科目的增设也是必然的。新科目的设置及其核算内容，在编制财务会计报表时，都会产生歧义，进而会影响到财务会计报告的真实性与可靠性。

2.具体会计处理方法的改进影响着财务会计报告。对于同一项经济业务，不同的会计主体、不同的会计人员、甚至同一个会计主体内部，其会计处理方法也是可以选择的。选择的会计处理方法不同，所编制的财务报表也就不同。从信息来源看，这不论是对国家宏观控制，还是对企业的微观管理，都是不科学的。

3.宏观会计政策对财务会计报告体系存在一定的影响。目前《企业会计制度》对财务会计报告的格式、内容和编制方法都做了十分详细的规定，而在各具体会计准则中还没有对财务会计报告做具体的规定，仅是对现金流量表以及资产负债表的日后事项了具体会计准则，使财务报表的编制更为合法合理。但是，由于历史的原因，目前我国的会计准则还不十分完善，这会影响企业会计政策的选择。而宏观会计政策的制定是一个十分复杂的系统工程，从其开始到形成需要的时间较长，这种滞后性也必然会影响财务会计报告的编制。

4.微观会计政策对财务会计报告也会产生一定的影响。微观会计政策其实就是企业关于会计核算方法选择或宏观会计政策具体执行的问题。对于不同类型的企业，企业可以根据自己的实际情况，在国家允许的范围内，选择不同的会计政策。一个企业在不同发展阶段，其微观会计政策一般是不一样的，由此必然会对于财务会计报告的编制产生影响。

三、完善财务会计报告体系的政策建议

由于会计政策对财务会计报告有直接的影响，因此，要改进财务会计报告体系，健全会计政策是一个十分重要的途径。

1.进一步完善《会计法》。2000年7月已施行的新修订的《会计法》虽然相比修订以前，其内容已经相当的完善，但也存在一些不足，例如：对于会计信息披露可靠性的问题、相关性问题规定不到位，法律责任中没有涉及民事责任的问题等。（1）会计信息披露的可靠性就是指其可验证性、真实性、公允性。《会计法》中只是做了一些原则性的规定，但在实务中很复杂，这容易造成会计专业人员与执法人员不同的理解。因此建议《会计法》能够对这一方面进行完善，或出台一些补充规定，或制定一个有关信息披露的会计准则。（2）会计信息相关性在《会计法》中也涉及不多，仅在第二十条指出必须按规定向不同的会计资料使用者提供财务会计报告，因此建议能够对会计信息的相关性进行加强，例如：要加强对正常运营期间的预测信息的披露，对财务报表应增加哪些信息，应增加哪些表达方式，使财务会计报告能更充实、完善、合理。（3）新《会计法》在第六章法律责任的规定中，列明了单位负责人及其他的责任人违反规定应承担的行政或刑事责任，但是没有涉及民事责任的内容。在实务中，由于违反《会计法》规定应承担的行政责任或刑事责任的同时又要承担民事责任的，没有一个可以依据的法律标准，因此建议《会计法》在这方面制定出较为明确的规定，使有关民事责任的会计违法行为有法可依。

2.进一步健全完善会计准则。《企业会计准则》从1993年实施以来，又陆续了《关联方关系及其交易的披露》、《现金流量表》、《资产负债表日后事项》、《债务重组》、《收入》、《投资》、《建造合同》、《会计政策与会计估计变更以及会计差错变更》、《非货币易》、《或有事项》、《无形资产》、《借款费用》、《租赁》、《固定资产》、《存货》、《中期报告》等十六项具体准则。目前正在讨论的还有四个具体准则。这些会计准则的制定虽然已经取得了初步成果，但是在目前的市场经济情况下，尤其是加入WTO以后，仅有这些具体会计准则是不够的，因为还有许多核算业务需要会计准则对其做出具体规定。例如：分部报告会计准则，会计信息披露准则，资产、管理费用、负债、利润、及利润表都需要会计准则来对其做出具体规定。

3.进一步完善利润表。收益是现代企业经营的主要目的之一。在一份利润表的后面存在着相当多的利益关系。在实现原则下，传统会计收益一般可划分为营业收益和持产，前者的确定必须在商品或劳务销售等关键事项发生；后者指的是持有资产的已实现的收益中那些由于市场价格或预期价格发生变化而引起的未实现损益，因其缺乏客观计量的相关条件或不能通过一些经济事项加以证实而不予确认。因此这种方法会使得收益表无法如实反映企业本期的全部收益，而且将未实现增值也摒弃在收益计算之外，因此，急需建立一个统一的业绩报告理论，借鉴别国先进的经验，可采用以下政策：单独编制全面利润表，以作为利润表的补充。通过利润表着重反映会计主体当期的经营业绩，而通过全面利润表则全面反映当期会计主体的全部经营业绩和其他财务业绩。这必将提高财务报表对决策人和投资人的吸引力，为我国企业尤其是上市公司提供更多的融资来源。

篇（6）

2009年1月1日起开始施行《中国华人民共和国营业税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》(以下简称新《暂行条例》、新《实施细则》),原来关于建筑业营业税的规范性文件已失去了法律效力,财政部与国家税务总局依各自的权限于2009年上半年相继下发文件对原有文件进行清理。

相对于1994年1月1日施行的老《暂行条例》和老《实施细则》,新《暂行条例》、新《实施细则》在建筑业营业税政策作了重大调整,其中最主要的是调整了建筑业营业税的计税依据,相当一部分建筑业的纳税人不能系统掌握新条例的政策精神,从而面临较大的税收风险。对建筑业来说,应当重点关注以下五大税收政策变化:

1从事货物生产的单位和个人在提供建筑业劳务过程中使用自产的建筑材料及安装设备的,应当就货物和劳务分别缴纳增值税和营业税

新《实施细则》第六、第七条规定:一项销售行为如果既涉及应税劳务又涉及货物,为混合销售行为。对从事货物的生产、批发或者零售的企业、企业性单位和个体工商户(包括以从事货物的生产、批发或者零售为主,并兼营应税劳务的企业、企业性单位和个体工商户在内)的混合销售行为,视为销售货物,不缴纳营业税;其他单位和个人的混合销售行为,视为提供应税劳务,缴纳营业税。但以下两种情况除外:①提供建筑业劳务的同时销售自产货物的行为;②财政部、国家税务总局规定的其他情形。

从新《实施细则》的规定可以看出,提供建筑业劳务的同时销售自产货物(属于列举的范围)的混合销售行为,应当分别核算应税劳务的营业额和货物的销售额,应税劳务的营业额缴纳营业税,货物销售额缴纳增值税不缴纳营业税。这比旧规定少了资质和合同签订方面的要求。根据国税发[2002]117号文规定具备建设行政部门批准的建筑业施工(安装)资质,且签订建设工程总包或分包合同中单独注明建筑业劳务价款的纳税人,才能按混合销售分别纳税。

对于《实施细则》的规定可以这样理解与把握:混合销售行为的流转税不是“一刀切”,既不是一律全额征收增值税,也不是一律全额征收营业税。建筑业的纳税人,不论是否有建设资质,在计征营业税时,均不包含货物的销售额,在计征增值税时,均不包含建筑劳务收入。所以,存在混合销售行为的建筑业纳税人,应设置不同科目,将工程项目中的应税劳务收入和应税销售收入分开核算,按各自税率分别计提与缴纳营业税、增值税,避免核算上的错误加重自身税收负担,并给企业带来纳税风险。

2工程总承包人不再是营业税的法定扣缴义务人,总承包人按扣除分包价款后的营业额差额纳税

老《暂行条例》第十一条规定建筑安装业务实行分包或者转包的,以总承包人为扣缴义务人,而新《暂行条例》将些项内容删除。新《实施细则》第五条第二款的规定:“纳税人将建筑工程分包给其他单位的,以其取得的全部价款和价外费用扣除其支付给其他单位的分包款后的余额为营业额”,第六条规定:“取得的凭证不符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的,该项目金额不得扣除。”

这是对建筑业总包人的税务规范。新《暂行条例》在纳税义务方面已经解除了工程总承包人的法定扣缴义务。建筑业的总包人不再被法定为分包人的扣缴义务人,省去了代扣代缴税款环节,由分包方自行于劳务发生地缴纳税款。总包方差额纳税的方法在老《实施细则》也有相应的规定,前提都是取得合法凭证。所不同的是新《实施细则》规定只有总包方发生分包业务可以差额纳税,其他企业的再分包业务应按取得收入全额缴纳营业税,因为转包属于法律禁止的行为。新《实施细则》还删除了老《实施细则》对“转包”的相关规定。

为应对上述税收政策的变化,建筑企业应加强分包合同的管理,约束分包方层层再分包行为;应加强发票管理,监督分包企业及时开票,已进行分包结算的要确保取得分包发票,以便取得合法凭证进行差额纳税。此外,作为总包方的建筑企业,在理顺下游分包方的业务的同时,要处理好向建设方开具总包发票的金额及税款计算问题,防止出现不合理开票现象。例如总包工程款为100万元,其中分包为40万元,如何开具发票更合理?正确的处理模式应为:总包人向建设单位开具100万元的发票进行工程结算,分包方向总包方开具40万的发票进行分包工程结算,然后总包将分包开来的发票进行营业额抵减并申报纳税,也就是说,总包开100万元的发票,但计税依据只有60万。

3工程总承包人全额纳税后,分包人或转包人仍应当就分包或转包收入缴纳营业税或增值税

新《实施细则》规定:未提供分包人或转包人发票的工程总承包人应全额申报缴纳营业税,但总承包人的纳税并不能抵销分包人或转包人的应纳税款。提供建筑劳务的分包人或转包人仍应按营业税法规定,就其提供建筑业应税劳务所收取的全部价款和价外费用依法申报缴纳营业税。

这是对上述第二点变化的延伸与强化,主要是对建筑业分包人进行规范。通过总分包间的业务关系,用总包单位的利益来约束分包单位合法取得发票,堵住税收漏洞。

为应对税收政策的这个变化,作为分包方的建筑企业应严格执行主管税务机关对于分包发票开具的规定,防止开具的分包发票不规范被总包单位拒收,既影响工程款的结算又造成税款损失。作为总承包方的建筑企业在结算时应认真审核分包发票的各项信息内容,特别是工程项目信息内容,防止取得不能抵扣的分包发票。例如,河北省地税机关要求从2010年4月1日,超过50万元的工程项目要进行项目登记,生成全省唯一的15位数字组成的工程代码。若该工程存在分包,则分包单位必须在该登记项目下注册,在上述15位代码基础上再生成4位数字组成的工程代码,用来代表分包信息。总包单位取得的分包发票如果不符合上述规范,将不能抵扣,全额纳税。

4建安企业外购设备计征营业税时,不允许从计税营业额中扣除

原政策即《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》(财税[2003]16号)规定:“通信线路工程和输送管道工程所使用的电缆、光缆和构成管道工程主体的防腐管段、管件(弯头、三通、冷弯管、绝缘接头)、清管器、收发球筒、机泵、加热炉、金属容器等物品均属于设备,其价值不包括在工程的计税营业额中。其他建筑安装工程的计税营业额也不应包括设备价值,具体设备名单可由省级地方税务机关根据各自实际情况列举。”也就是说,对列举范畴内的设备,不论是由建设方提供的还是由施工企业购买的,均不组成承包人营业税的计税营业额。而新的《营业税暂行条例实施细则》第十六条明确规定,只有建设方提供的设备的价款不征收营业税。由施工方提供外购设备的,属于混合销售行为,应根据新《实施细则》第六条的规定来处理。

为应对税收政策的这个变化,建筑企业在签订合同时应加强与建设单位进行沟通,讲解税收政策的变化,在不影响甲供材料总金额的情况下,争取让建设方多提供设备,少提供消材,以获得最大的税收优惠。

5预收工程款发生纳税义务

对于建筑安装业的纳税义务发生时间,财税主管部门先后下发过两个文件进行明确:一个是《国家税务总局关于营业税若干征税问题的通知》(国税发[1994]第159号),另一个是《财政部、国家税务总局关于建筑业营业税若干政策问题的通知》(财税[2006]177号)。财税[2006]177号文规定,建筑安装合同中明确规定付款(包括提供原材料、动力和其他物资,不含预收工程价款)日期的,按合同规定的付款日期作为营业税纳税义务发生时间。对预收工程价款,其纳税义务发生时间为工程开工后,主管税务机关根据工程形象进度按月确定的纳税义务发生时间。而新《营业税暂行条例实施细则》第二十五条规定:“纳税人提供建筑业或者租赁业劳务,采取预收款方式的,其纳税义务发生时间为收到预收款的当天”。即从2009年1月1日起,建筑施工企业尚未开工时收到的预收款项以及开工后收到的预收工程款,在收到的当天即发生纳税义务。

为应对税收政策的这个变化,建筑企业应改进营业税的提取计算方法,在计算确认本期应纳税营业额时,增加考虑本期新增的预收款,并注意抵减前期已经计算缴纳营业税款但在本期确认为收入的预收款。

参考文献:

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20世纪90年代以来,我国不断进行财政体制改革的探索,结合我国实际并吸取国外的成功经验我国财政体制由“大财政”模式转向了公共财政模式。在西方财政体制的建立完善过程中,以政府预算制度为支撑,逐步建立起了公共财政模式,我国公共财政体制的构建同样也要以完善的政府预算制度为依托,但是要建立完善的公共财政体系并实现其目标,仅仅建立完备的政府预算制度是不够的,因为公共财政并不是孤立存在的。

作为公共财政支撑的政府预算,它编制的合理性、科学性以及公开性都影响着公共财政目标的实现。如果将政府看作一个会计主体那么政府会计的核算对象就是政府预算所配置和规划的公共资源。但是目前公共财政、政府预算及政府会计又都处在不同的发展阶段,对于政府预算现在要求其公开、透明的呼声越来越高而且其编制的科学性也有待提高,而对于政府会计目前也并没有明确和完备的政府会计体系,为此我们很有必要将上述三者基于共同的基础进行有机的统一、协调和融合,以真正实现公共财政的目标。

一、理论综述

(一)公共财政有关理论

公共财政是指为满足社会公共需要而进行的政府财政收支活动模式,在本质上,它是以国家为主体的“取之于民,用之于民”的分配关系。公共财政主要投资于公共产品领域,以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。

(二)政府预算与政府会计有关理论

政府预算是政府为了有效实施公共管理、增进公共利益,按照特定程序对未来一定时期内(通常为一个财政年度)所需资源和可用资源所做出的经权力机关审批的具有法律效力的财政计划。政府预算不单纯是政府的年度财政收支计划,同时也是公共资金接受各方监督的有效途径。

(三)公共受托责任有关理论

受托责任广泛存在于社会经济生活之中,公共受托责任是受托责任在公共部门中的一种具体表现形态,是政府等有关公共部门尽责行为的先决条件。与企业的受托责任相比公共部门的受托责任相对来说更为复杂,再加之公共部门所经营资产的特性,因此在公共治理中强调公共受托责任是提高公共治理水平的前提。

二、政府预算及其公开对于公共财政的作用

(一)政府预算本身对于公共财政的作用

不论在我国还是在西方国家,政府预算都是公共财政的重要依托,预算的重要性还在于它是对国民收入再分配和资源规划,它的分配去向及分配原则直接关系着各部门及公民的利益。

公共财政着眼于解决公共问题并具有资源配置的职能,通过一系列的财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,合理引导社会资金的流向,从而弥补市场的缺陷。那么在公共财政框架下的政府预算就必定要担负着合理确定各项公共投入的规模及去向的职能。政府预算所配置的资源是否投向了最急需的公共领域及分配的是否合理,都直接影响着公共财政的效率及效果。因此在公共财政框架下的政府预算它的编制原则必定是首先要强调资源配置的公共性和合理性,政府预算的编制应以有助于公共财政目标的实现为原则,并同时强调公共资金使用的经济性、效率性及效果性的有机统一。

(二)政府预算公开对于公共财政的作用

随着公共财政体制的不断完善,民主政治的推进以及政府预算在公共资金分配方面的重要作用,目前政府预算比以往任何时候都受到各个方面的关注,近年来对于政府预算公开的呼声日益高涨。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,这是政府预算公开的法律依据,但是对于政府预算的公开的意义其实并不仅仅局限于公民的知情权,其另外的重要意义在于使公共资金的使用具有了更高的透明度和公开性,同时让社会有关部门及个人对政府行为的监督途径更加通畅。

目前中央有关部委公开了其部门预算,这是预算公开的一大进步,但是我们也应当看到目前的公开还只是低层次的只是结果的公开。在香港和西方国家对预算不仅是结果的公开,更重要的是其产生过程的透明,而且为

预算的产生设置了相当长的沟通期。因此我们所期待和追求的预算公开应是从制定过程到结果的公开,只有清楚的了解预算的产生过程才能真正实现更高层次的监督,这一方面会使得各项政府收支处于政府预算的监督之下,同时也会更大程度上实现预算编制及执行的科学性和合理性并增加政府公共服务的透明度和责任意识,从而在此基础上公共财政所追求的目标才能真正得以实现。

三、政府会计作用的有效发挥对于公共财政的作用

政府会计核算对象是政府预算所配置的公共资源,既然公共财政框架下的政府预算在具体投向及规模上规范了公共资金,那么政府会计必定是以政府预算为依据在具体使用流程中对公共资金的全方面核算和管理。

会计作为一种资源分配的重要技术标准或规范并不是一个单纯的计量问题,它必定要与国家的财政政策、经济走势以及社会价值取向及其发展方向相联系。因此在公共财政框架下的政府会计它的职能的发挥必定要紧密联系公共财政目标,同时在政府会计目标的制定上也应当要与公共财政目标保持很强的相关性。

依据政府会计体系的有关最新研究成果,将政府会计目标界定为实现政府履行职责的高经济透明度(《政府绩效评价与政府会计》财政部会计准则委员会)。这一目标的界定与公共财政及政府预算所应有的公开性目标是一致的。

四、在公共财框架下的政府预算与政府会计的统一与融合

政府会计的兴起,主要源于民主制度和市场经济对受托责任的巨大需求(陈立齐、李建发,2003),因为会计信息能够被用来考核受托责任的履行情况。政府预算是对政府收支的分配和规划,它的分配原则及去向与社会各部门及公民利益直接相关,政府预算不仅仅是政府的年度财政收支计划,同时也是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。政府会计的核算对象是政府预算所配置的公共资源,同时政府预算又是公共财政的重要依托和支撑。公共财政的职能本质上是政府要承担的公共责任,而政府会计信息又是对公共财政所担负公共受托责任履行情况的考核和监督。因此公共财政、政府预算及政府会计他们共同的基础就是所担负的公共受托责任。

从我国公共财政、政府预算及政府会计的健立及完善来看无不体现着公共受托责任的原则及要求,事实上上述三者的指向对象均是公共资源,而公共资源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置这些资源,人民就有权要求对托付给他们的资源负责并解释。

政府会计的对象是经政府预算配置下的属于公共财政框架内的公共资源。因此在共同的公共受托责任的背景之下,政府预算的公开就是必然的,而公共财政所分配的公共资源的公共属性,必然也要求公开、明晰的报告受托责任的履行情况。因此上述三者在共同的受托责任之下,在公开、透明的基础之上追求公共资源使用的经济性、效率性和效果性的统一,由此公共财政、政府预算及政府会计各自的目标才能得以实现。

五、结语

在西方公共治理,公共管(下转105页)

(上接107页)理与政府会计理论和实务中,受托责任历来被奉为一项经典性的原则。我国的公共财政、政府预算以及政府会计基于这一经典原则的基础之上的相互联系、相互促进,一方面会促进公共财政目标的实现,同时也会进一步提高我国的公共管理水平,促进公共治理结构的优化。

参考文献

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一、政府间税收竞争的理论基础

(一)税收竞争的内涵及外延通常说来,税收竞争是指政府间为增强本级政府(及其所属部门)的经济实力,提高辖区(或部门)福利,以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。税收竞争是政府间竞争的重要内容,是制度竞争或体制竞争的重要组成部分。一般说来,国内政府间税收竞争包含三个层次的内容,即上下级本论文由政府间的竞争、同级别政府之间的竞争以及一级政府内部各部门的竞争,它主要通过税收立法、司法及行政性征管活动来实现。

(二)公共选择的非市场决策理论公共选择理论作为非市场决策(政府决策)的经济研究,成功地将“经济人”假设成功地引入了政治学领域,认为各层次政府的行为同样是符合“经济人”模式的。尽管政府与其他市场主体相比在行为活动上具有一定的特殊性(比如政府是对全体社会成员具有普遍性的组织,它拥有其他经济组织所不具备的强制力①),但是政府同样要受到“用脚投票”(VotingbyFeet)的约束。在这个“准”市场机制的作用下,各级政府同样必须具有竞争意识,需要努力改进政府工作的效率,从主观到客观真正造就一个更能谋求社会利益最大化的政府。税收竞争作为政府间竞争的主要工具,在保持和创造各层次政府的竞争力上具有无可比拟的优势,受到各级政府的青睐。

(三)财政联邦主义的财政分权理论财政联邦主义(FiscalFederalism)是20世纪50、60年代以来形成的财政分权理论(FiscalDecentralization),它主要从经济学角度去寻求为有效地行使财政职能所需的财政支出和收入在从中央到地方的各级政府之间的最优分工。它指出,在一般情况下,中央政府必须单独行使财政的收入分配与宏观本论文由调控职能,但就财政的资源配置职能来说,一个多级政府的财政体制却是合理的。

②在“经济人”理论的框架下,中央政府与地方政府都是谋求自身利益最大化的经济主体,具有相对独立的经济利益,各方为寻求自身利益而展开的竞争能够实现共同的利益,即从“自利”向“利他”转化。多级财政体制及相对独立利益的形成是各层次政府展开税收竞争的前提。多级财政体制及独立利益的形成要求各级政府为了实现其目标,获得更高的政治支持率,需要占有更多的政治资源。通常来说,政治资源的获得必须依靠一定的经济资本论文由源,这就是所谓“经济基础决定上层建筑”。由此,各层次的政府为争夺经济资源和税收资源的税收竞争便逐渐展开。

(四)演进主义的制度竞争理论建构主义学派认为,在新古典主义的框架下可以由“经济人”通过成本利益分析选择出有效的国家政治经济制度。而演进主义理论认为,个人理性在理解它自身的能力方面有一种逻辑上的局限,这是因为它永远无法离开它自身而检视它自身的运作。因此在演进主义者看来,社会活动的规则(包括政治经济运行体制)应当由社会活动中的博奕尤其是重复博弈来产生。简单一点说,就是社会活动主体间的竞争产生活动规则。竞争不仅是在特定秩序下的活动,竞争活动本身是市场秩序的维护者;在平等市场环境下的竞争能够本论文由保证生命力旺盛的制度胜出,使之成为社会活动者共同遵守的规则。政府间竞争,在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争,它突出了内在规则和外在规则体系对于各辖区的成本水平以及辖区竞争力的重要性。

正是这种竞争成为转型期政府运行体制有效性的裁判。政府间税收竞争作为政府间竞争的重要内容,它的意义绝不仅仅在于为各层次政府获得一定的经济资源及税收资源,而在于它是高效率制度的发现者和维护者。按照制度经济学的理论,强制性制度变迁存在一个“诺斯悖论”,而政府间的税收竞争则构成“诱致性”变迁或中间扩散型制度变迁的重要内容;也就是说中央自上而下的改革不可能真正实现其目标,而税收竞争作为制度的发现者和维护者反而更容易实现转型期的制度选择,从而构成财政分权制度完善的外在条件。①

二、政府间税收竞争的实践基础改革开放以后,我国政治经济制度急需实现转型,财政制度不断实现分权化,伴随财政分权的深化地区间经济竞争也不断加剧。其中,加快政治经济制度的转型使有效的政府间竞争(包括政府间税收竞争)成为现实需要,80年代以来的财政分权实践则为税收竞争提供了适格的竞争主体,而地区间经济竞争的加剧则使税收竞争的作用更加凸现。

(一)政治经济制度的转型集中计划经济实践的失败使中国及东欧国家走上了实现政治经济制度转轨的道路,而经济制度的转轨在中国则先行一步。怎样摆脱集中计划经济运行模式的束缚,建构符合市场经济运行的制度模式,是我国及其他转轨国家的重要任务。在这场转轨竞争中,谁能选择优质高效的制度,谁能以较小的代价实现转轨,谁能及早实现制度的转轨就能成为优胜者。国际间的竞争是如此,国内各地方政府间的竞争也遵循同样的规则。在国内的政治经济转轨中,一般都是中央采取自上而下的强制性制度变迁,通过推行一系列政治经济改革,引进大量优质高效制度以实现制度转轨。我国的改革开放大致上就是这种模式。

自上而下的强制性变迁无法回避“诺斯悖论”,不可能完全实现其改革的目的。为了实现政治经济制度的转轨,中央政府提出发挥地方政府的积极性,开始推动地方政府的自主性改革探索,以寻求改革的有效路径。地方政府的自主性改革探索,强化了地方政府的自身利益机制,逐渐形成了自下而上改革的“第一行动集团”。地方政府为了维护业已形成的自身利益,及在新一轮竞争中占据优势地位,政府间竞争由此而展开。这种政府间竞争围绕资本、技术及优质劳动力而进行,目的在于获取足够多的生产要素,谋求竞争制高点。而在政府间竞争中,本论文由税收竞争是其重要内容,它一方面通过税收竞争获取足够的经济资源和税收资源,另一方面利用经济资源和税收资源提供优质的公共产品和服务,以谋求更丰富的经济和税收资源。

(二)财政分权改革实践自两步“利改税”初步建立我国的工商税收体系后,以税种来划分中央地方收入的财政体制正式拉开了我国财政制度的分权型改革,我国集中性的财政体制开始向分散的、分层的财政体制过渡。1994年分税制改革及对它的完善和补充,如转移支付制度改革等,在不同程度上强化了地方政府对地区性事务的自主管理,财政分权改革进一步深化。伴随着分权财政体制的构建与“地方所有权”的确立,地方政府的资源配置权限不断扩大,特殊的地方经济利益逐渐形成。地方特殊经济利益的形成,使各地在经济竞争中拥有了相对独立的竞争主体资格,从而为政府间税收竞争的展开提供了有效的竞争者。

(三)地区间经济竞争加剧改革开放以后,各地区间首先在吸引外资方面展开了激烈的竞争,各地纷纷出台优惠措施、提供优惠条本论文由件以吸纳外国资本。由于经济特区、沿海开放城市及沿海开发区等在税收政策上拥有比较大的优惠,且区位优势明显,因此吸纳了我国吸纳外资的绝大部分。如,2000年东部地区实际利用外商直接投资及其它投资3,702,825万美元,占东中西地区合计数4,204,386万美元的88107%。②同时,各地为争夺原材料等资源的竞争也逐渐升级。

在某些领域中,控制了原材料渠道,就能够保证在经济竞争中保持较大的优势。而欠规范的市场秩序又为原材料提供了条件,因而在80年代爆发了诸如“生猪大战”、”羊毛大战”、“蚕茧大战”等。另外,地区间区域分工的竞争也逐渐展开,各地为了在经济竞争占据有利地位,纷纷向“高新”科技行业靠拢,区域间经济目标同构化严重。国家计委的测算表明,我国中部和东部地区的工业结构相似系数为9315%,西部和中部地区的工业结构相似系数为9719%。

③经济竞争的加剧要求地本论文由方政府寻求有效的竞争手段,在以优惠政策获取资源的时代里,税收优惠政策无疑受到极大的追捧。因此,税收竞争在地区间的经济竞争中优势明显。要说明的是,税收竞争是在相关政府政策的辅助下发挥作用的。

三、影响我国政府间税收竞争有效展开的外部因素

(一)地方保护主义的兴起随着地方经济竞争的加剧,地方保护主义日渐兴起,特别是经济相对落后地区纷纷采用多种保护措施分割市场。法国经济学家庞赛的研究成果说明了中国国内市场的分割程度。庞赛发现,1997年中国国内省际间贸易商品平均关税为46%,比10年前提高了整整11个百分点。46%的平均关税相当于美国和加拿大之间的贸易关税,并且超过了同期欧盟成员之间的关税。美国经济学家阿伦杨也有与之类似的发现,在改革开放期间,中国国内各省之间劳动力的生产率和价格的差距拉大,而按工业、农业和服务业计算的GDP却呈收敛性,这正好与作为统一市场应该出现的情况相反。

④由此可见,随着财本论文由政分权运动的展开,各地不可避免的为着自身利益加强了对本地经济资源和税收资源的保护,由此导致了改革开放以来国内市场的进一步分割。地方保护主义是地区间经济竞争的产物,或者说地方保护主义是地区间经济竞争的一种表现,它的兴起使政府间税收竞争更加混乱。地方政府间的税收竞争本来是要发现和使用更有效的制度,但是地方保护主义的出现却使之反而成为统一市场制度秩序运行的障碍。

(二)弱稳定的政府间关系建国以后,我国相继颁布了宪法及一系列法律准则,保证了我国政府间关系的相对稳定性。但是,由于受制于历史传统及现实客观因素,我国各层次政府间关系的稳定性还不够,从而影响到政府间

税收竞争的有效性。第一,由于深受悠久的中央集权制传统影响,我国建国后形成了单一制的政府体制,中央政府或高层次政府在国家的政治经济生活中扮演了较为重要的角色。第二,我国缺乏地方自治传统,地方政府或基层政府往往依赖于中央政府或高层次政府。

第三,我国现有政府官员的考核与任免机制主要受制于中央政府或高层次政府。

①而在我国的现实政治生活中,中央政府往往无法得到有效的约束,时常对地方政府事务进行干预,难以保证各层次政府间关系本论文由的稳定性。在弱稳定的政府间关系下,全国社会经济的发展受中央政府的影响过大,常常危及地方政府积极性。首先它将影响纵向的政府间关系。由于中央政府难以得到宪法及有关法律准则的约束,导致其活动范围过于宽泛,常常超出其有效活动边界,造成越位。中央政府难以受到约束的超强活动能力及超宽活动范围,使中央政府同时扮演着“运动员”与“裁判员”的角色,破坏了中央与地方政府的平等竞争关系。其次,它将影响横向的政府间竞争关系。中央政府或高层次政府对各地的发展畸轻畸重,往往会损及地方政府的平等竞争权,弱化部分地方政府的经济竞争能力。由于我国现有体制下缺乏稳定的政府间关系和竞争性政府主体,导致我国政府间税收竞争还处于弱势有效性阶段,还不能有效实现转轨期政府间税收竞争的主要目标,即实现政治经济制度的顺利转轨。

由于缺乏稳定的竞争规则,政府间税收竞争无法通过“看不见的手”来实现整个社会的利益,即没有从个人利益(局部利益)向社会利益的转化。而过分强调财政分权,地方政府对经济资源和税收资源的争夺过于惨烈,各地被迫卷入了地方保护主义和分割市场的恶性竞争。这种恶性竞争正是目前大多数学者反对政府间税收竞争的主要理由,因为它确实扰乱了地区间的正常经济往来,降低了资源配置的有效性。

四、结论

尽管政府间税收竞争目前还存在一些问题,但是政府间税收竞争在实现政治经济制度的转轨方面具有十分突出的作用,能够发挥各层本论文由次政府在寻找高效制度方面的积极性。因此现阶段的任务在于维护政府间税收竞争的良好秩序,规范各方的行为,实现政治经济制度的有效转型,而不是全盘否定政府间的税收竞争活动。

(一)维护良好的财政分权秩序尽管我国财政分权改革缺乏稳定的法律基础及理论基础,造成了财政分权过程中的某些无序化行为(特别是地方保护主义行为),但是财政分权及由此而起的税收竞争却构成了我国经济体制改革的重要推动力。维护有效的财政分权秩序,主要是建立地方财政的有限分权模式,保证地方政府的分权利益不受高层次政府的干预,而这也是政府间税收竞争有效展开的条件。要保证我国的强势高层次政府不干预低层次政府的分权利益及税收竞争利益,就必须建立稳定的政府间关系,即构建稳定的政治法律制度以固化各层次政府间本论文由的事权及财权关系。

对此,可以考虑建立一种超稳定的双层约束机制,既约束中央政府(包括高层次政府)对地方政府的干预,又约束地方政府的非规范性活动。

(二)打破地方保护主义与市场分割,建立统一的市场秩序有效的政府间税收竞争必须防止地方保护主义的泛滥,而防止地方保护主义及市场分割的有效途径莫过于建立统一的市场秩序。我国在打破地方保护主义的运动中,可以借鉴美国的双层司法体制及其宪法中的商务条款。双层司法体制中,中央司法机构主要解决全国性的司法案件并对地方之间的案件纠纷有审判权;地方司法机构主要解决地方性司法纠纷。美国的商务条款则建立了中央政府对地区间贸易争端的专属解决权,我国的现实地方政府屡屡干预地区间的贸易。因此在我国建立类似条款,对于打破地方保护和市场分割可能会更有效。

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现代市场经济条件下的财政审计和财政监督，决定了我国财政经济的发展趋势和取向。随着财政监督体系的逐步确立和基本完善，使我国的财政审计工作产生了巨大变化。

一、对财政监督的理解

对财政监督的理解存在着三种代表性的观点：一种观点是从经济运行全过程阐述财政监督的含义，以孙家琪主编的《社会主义市场经济新概念辞典》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督指的是通过财政收支管理活动对有关经济活动和各项事业进行的检查和督促。另一种观点是从广义的角度对财政监督的含义进行归纳，以顾超滨主编《财政监督概论》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专门职能机构对国家财政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查，调查处理与建议反映活动。还有一种观点是从财政业务的角度来阐述财政监督的含义，以李武好、韩精诚、刘红艺著的《公共财政框架中的财政监督》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查，处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。

二、对财政审计的理解

财政审计是指国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动及财政部门组织执行财政预算的活动所进行的审计监督。财政审计，又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。随着我国公共财政体制框架的建立和完善，财政审计逐步实现了三个重要转变：一是由收支审计并重转向以支出的管理和使用情况的真实性、合法性审计为主；二是由主要审计中央本级支出转向中央本级与补助地方支出审计并重；三是财政审计范围已由传统的财政决算审计、专项资金审计、税收和海关征管审计，扩展到预算执行审计、部门决算审计、转移支付审计、税收和海关收入审计、政府采购审计、财政绩效审计、社会保障审计等。逐步形成了“大财政审计”的概念。大财政审计是财政审计的扩展，也是财政审计的补充。

三、财政监督中对财政审计的监督

20世纪90年代上半期，中国对原有的财务会计制度进行了一整套重大改革。会计准则的重要作用不仅得到实践工作者的支持，而且也得到了政府财政部门的认可。与此同时，中国又全面地推进了新税制改革，税收的刚性通过立法途径得到了保证。新税制规定，当公司的财务会计制度与国家财经规章制度存在不一致的地方时。税收征管机关在征税时，应以国家财经规章制度的规定为准。这一规定对于理顺政府与企业的关系，规范政府与企业的行为。明确政府与企业的分配秩序有积极的作用。自实施财会制度和税制改革以来，理论界围绕税收原则的刚性内涵与会计准则的公允内涵的联系和区别进行了深入的讨论。从历史发展的趋势和逻辑来看。税收原则体系同会计准则体系是一致的，二者都应体现社会资本和个人资本运行的客观要求。但从某一特定的时期看，税收原则体系与会计原则体系又是有区别的。首先，税收原则由于阶级性要求可能会做出某种强制规定，

但会计准则体系的阶级性要求相对而言并不十分鲜明，审计的准则无疑应是以各项公认的会计准则为基础的，其实我国早已有注册会计师与注册审计师合一之实。其次。财政监督有独立存在的实体一财政资金言，财政实体还应包括国有资本部分；而审计则没有独立存在的实体。财政管理的目的应是加强财政管理、提高财政资金的运行效益；而审计则只是属于方法论的范畴，审计的阶级性并不突出，国家统治的代表——各级政府需要审计，对于微观经济单位——公司、企业来说。加强内部监督管理、完善公司的内部审计功能。也是它们管理的重要职能。再者，财政监督包括人事监督和财经监督两方面内容，而审计监督只有财经监督之责，并无人事监督之权。从法律角度看，一级或上级审计机关实施监督所依据的法律准绳也只能是由立法部门或财政部门所制定的各项财经法规。我国现行的一级审计机关对同级财政的审计也只能在预算法等法规所规定的范围内进行。当然在这里也可能会有新的情况出现。从长期来看，税收刚性原则不会脱离会计准则而孤立发展，税收在它的立法时，会不断地吸收会计准则演进过程中出现的新东西来充实自己、完善自己。简言之，税收刚性既是立法的要求，也会体现会计准则演进中的精华。由于审计监督与财政监督在我们今后的财政活动中将会出现更多的交叉，而且审计监督也有由政府内部监督模式往人大的独立审计模式过渡的趋势。探索审计监督和财政监督各自的内容、监督范围、监督手段、监督效率等也将会显得日益重要。

四、完善财政审计监督机制的必要性

党的十七大提出要完善公共财政体系，在今后一个相当长的时期内，我国财政改革与发展都要围绕完善公共财政体系这个目标努力推进。从内容上讲，公共财政体系包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步，推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。由此可见，将对我国财政审计产生了深刻影响，财政审计面临着“五新”：一是面临着新的财税管理模式和管理内容；二是面临着要确定新的审计客体和审计对象；三是面临着要运用新的审计手段，开展计算机辅助审计已经刻不容缓；四是面临着要确立新的审计的目标，更注重绩效审计；五是面临着要适应新的审计环境，要实行阳光审计。由此可见，在公共财政制度重构过程中，要解决制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不仅需要财政内部的检查监督，更重要的还要借助于财政审计的作用。通过财政审计和财政监督，发现问题和提出建议，促进各项公共财政管理制度的完善。

参考文献

［1］魏长生，查勇.浅谈绩效审计中存在的问题及对策[J].现代审计与经济，2009，(5).

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一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响

在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。

1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。

农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。

某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。

农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。

农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。

农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。

二、农村税费改革的趋势：财政体制创新

农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。

农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。

农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。

适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。

第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。

基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。

三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求

从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。

财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。

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农业财政政策是国家财政通过分配和再分配手段促进解决“三农”问题一系列政策的总和。通过运用农业财政政策，为我国“三农”发展提供了重要的财力支持。财政支农政策的存在不仅具有必要性更具有重要性以适应现阶段我国农业的发展。而现行的财政支持“三农”政策体系存在一些比较突出的问题，应尽快建立完善的财政支农政策体系迫在眉睫。

一、我国财政支农政策的现状分析

经过多年来的不断调整、创新，一个与社会主义市场经济体制基本适应，以推动农村全面小康建设和促进农民增收为目标；以确保国家粮食安全、统筹城乡发展、推进农村改革、加快新农村建设为主要内容的新型财政支持“三农”政策框架体系已经显现，但该体系还存在比较突出的问题。

一是财政农业绝对两周增加，相对量趋于下降。表现在我国财政支农支出的比重呈现出下降、徘徊和增长缓慢的趋势。二是结构不合理。主要表现在两个主要方面：1．财政支持对象不合理；2．农业内部支持结构不合理。三是财政农业投入体制不完善。政府对农业的投资渠道较多，不同渠道的投资在使用方面、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，造成重复投入等问题，这种投入体制使整体目标不明确，有限的资金无法形成合力。四是财政支农力度小一些。这必然造成地区发展不平衡，农民收入差距日益扩大，影响到农业的均衡发展。

二、财政支农政策的完善

进一步完善财政支持“三农”政策，必须立足稳定增强粮食综合生产能力、加快促进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源分配向农村倾斜；而且要合理确定支出重点，优化支出结构，有效配嚣公共财政资源。

(一)完善财政支农政策的展望

1．切实加大国家财政对“三农”投入的倾斜力度。

加强政府对农村基础设施的投资，建立公共财政与WTO框架相适应的农业支持政策体系，切实加大国家对农村社会事业发展的投入。

2．建立规范的支农资金管理机制。

积极推进支农资金的，积极创新财政支持和民办公主的机制，规范和加强财政支农资金管理。

3．着力深化县乡财政管理体制改革。

扩大“省直管县”、“乡财县管”财政体制和方式改革试点范围，完善县乡财政收入体系，加强县乡财政管理。

4．逐步建立城乡统一的现代税收制度。

统一城乡税制的目标是：强化城乡税收协调，公平城乡税负，规范和统一城乡税收管理体制，彻底消除城乡“二元”税制结构，最终实现农业、农村、农民与工商业、城市居民适用税制的完全统一。在税收政策上体现对“三农”的扶持，为农业发展、农民增收、农村稳定创造良好的水质环境，为实现以工促农、以城带乡奠定良好的制度基础。

(二)完善财政支农政策的具体措施

1．稳定农业投入政策，多渠道增加农业投入。

各级财政对农业的投人，必须建立在用法律、法规进行制约的基础上，切实做到依法投资，真正落实。同时，各级对农业的投资总额、投资方向、资金匹配额都应制定具体标准和办法，以分清责任，强化对农业的投入。要积极利用政策作用，引导集体、农民和其他有关渠道增加对农业的投入。

2．改革农业补贴政策。

要建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业补贴成为一项长期稳定的制度。要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少、相对数明显下降的状况，逐步增加对农业的补贴额度。

3．利用好财政贴息政策。

财政贴息作为一种特殊的财政补贴方式，是财政政策与金融政策相配合的一种形式，它既能弥补财政资金的不足，又能发挥银行信贷资金的优势，它是在市场基础上维持有效率的农业需要。目前，我国的财政贴息只要用于政策性银行的贷款贴息。但因为政策性银行的资金是有限的，远远不能满足全部政策性贷款的需要，故还有必要对一部分商业银行的农业贷款进行贴息。财政通过贴息政策引导社会资金更多地投资到农业上，以解决当前农业投资整体资金不够的问题。但应注意的是，按照wI'o规则，财政贴息是属于应予减让的政策，这一数额不宜过大。转贴于

4．整合农业税收政策。

要进一步推进农业税费改革，建立新的农业税制，然后做好新农业税制试点的配套改革。

5．加强财政扶贫开发的力度。

首先以促进贫困地区劳动力转移为目标，加强对贫困农民的教育和培训，提高就业能力。然后支持贫困地区基础设施建设，加大扶贫移民开发力度，支持贫困地区农产品加工、运销和农业产业化的发展壮大，支持贫困人口教育和医疗卫生。