农村养老保险论文大全11篇

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篇（1）

我国的新型农村社会养老保险制度处于试点阶段时，“新农保”的基金财务主要由县级部门进行监管。随着“新农保”工作的不断推广和发展，基金财务的管理水平逐级升高，有些地区开始直接执行省级管理的措施。在农村“新农保”工作的执行上，由于受到传统习惯的影响，基金财务的管理仍然是属地管理。中央以及省级管理部门在基金财务监管上基本上没有起到真正意义上的监管作用，而各市、县、区管理部门由于缺少经验、财政管理水平比较差、人员素质低等原因，容易在“新农保”基金财务监管上出现漏洞，造成财务风险。

(二“)新农保”基金财务监管缺乏制度保障

政府的财政支出按照经济学性质进行划分可分为转移性支付和购买性支付，其中转移性支付是政府单方面的、无偿的进行财政资金转移。转移性支付的财政资金在很大程度上属于社会保障基金，对于缩小地区经济差距，扶贫救困，提高贫困地区人们的生活水平发挥着重要作用。“新农保”基金也属于转移性支付的财政资金，由于缺乏基金财务管理制度保障和有效约束，导致在“新农保”基金进行转移支付的财务管理过程中随意性比较强，容易出现资金被挪用甚至占用、截留的现象，也是“新农保”基金财务监管工作存在的主要问题，导致“新农保”工作在执行上没有足够的财政支持，为“新农保”工作的落实和推广工作制造难题。

(三“)新农保”基金财务监管水平比较低

“新农保”基金关系到“新农保”工作的落实以及农民的切身利益，是保障农村老年人基本生活的救民钱。但是，“新农保”基金财务监管整体水平比较低，管理模式比较落后，“新农保”基金的收入和支出没有实现公开化和透明化，地方政府在管理“新农保”基金时，不能及时将基金的流动去向，基金收入情况进行公布，实现人民对财政基金的监督。同时，地方的监管部门如审计、财政、民政部门没有充分的发挥监管职能，监管的力度不够。县级管理部门作为“新农保”基金财务主体监管部门对于自身行政职能也不明确，缺少控制基金风险的有效措施。所以，“新农保”基金财务缺少切实有效的监管，“新农保”基金被截留、挪用、占用现象严重，导致“新农保”的落实和推广工作面临难题。

二、完善新型农村社会养老保险基金财务监管体制的对策

(一)提高“新农保”基金监管层次

就我国目前“新农保”基金监管监管层次比较低，容易发生财务风险问题，有关部门需要针对性的提高“新农保”基金监管的层次水平，与社会保障基金财务风险管理协调发展。由于我国的整体经济发展不均衡，在地方财政对“新农保”进行财政补贴时，东部地区由于经济发展较好财政资金基本能够落实到位，但是西部经济条件比较差，财政收支紧张，经常会出现资金挪用、占用等现象。所以，需要有关部门建立完善基金监管分级责任制，明确各县、区、市有关部门的职责，全面负责征收、管理和分配“新农保”基金的任务，省级部门主要负责“新农保”基金监管工作，监督地方财政基金的流动，明确省级、县级的基金管理职责，实现“新农保”基金征收、管理、使用三权分开独立执行，从而实现“新农保”基金稳定高效的运转。

(二)落实“新农保”基金监管制度

确保“新农保”基金监管制度落实到位需要有关部门加大力度行使基金监管的权力。所以，财政部门需要明确行政职能，认真贯彻落实国家的相关法律法规，充分重视“新农保”基金的计划、核算、分析、控制和考核的每个流程。同时，建立完善“新农保”基金监管有关制度，通过制度明确有关部门的职责，做到责权明确。加强“新农保”基金监管有关人员的教育培训，提高综合素质能力，将“新农保”基金监管工作落实到位。向社会群众按照实际情况反映“新农保”基金的收支情况，在监管过程严格遵守国家法律和按照相关政策执行，保障“新农保”基金的流转安全，同时做好“新农保”基金预算、筹集、支出、结余、决算进行全方位的监管。

(三)提高“新农保”基金监管水平

通过落实各层级“新农保”基金管理工作，有效发挥“新农保”基金监管机制的职能。针对“新农保”基金监管水平比较低的问题，地方财政需要建立“新农保”基金监管体系，明确各有关部门的职责和权力，做到责权分明，通过强有力的执行完善“新农保”基金监管制度，全面、准确的监管“新农保”基金运行情况，有效控制“新农保”基金的运转。对于“新农保”基金要进行统一的管理。独立的社保基金财务专户，任何部门不得挪用和占用；分别监管“新农保”基金监管收支，分别展开筹集和核算工作；有关部门需要按照国家的法律法规，做到“新农保”基金专款专用，每一笔基金都需要分账核算，定期公示“新农保”基金流转记录，确保基金流转公开化和透明化。

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我国是个农业大国，农村人口占全国总人口的71%左右，农村的老人占全国老人的比例达到75%，老有所养一直是广大农民群众梦寐以求的愿望，也是政府十分关心的问题，但农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高，部分地区政府强制收缴养老统筹费，引导变成强制；赡养纠纷事件逐年猛增，家庭养老矛盾重重，危机四伏。笔者认为，出现这些偏差的根本原因在于目前的农村养老体制存在重大缺陷。

一、农村社会养老的现状

（一）老龄化加快

自70年代我国成功地实施计划生育政策后，我国人口的年龄结构发生了重大变化。1964年第二次人口普查时，我国60岁以上老年人占总人口的比例为5.86％。1982年第三次人口普查时，为7.64％。1990年第四次人口普查时，上升到8.59％。目前我国老年人口已达1.25亿人，达到10％的老年型标准。预计到2020年将有2.3亿老年人，占总人口的15％左右，2050年将达4亿多，占总人口的26％左右。人口老龄化在给经济和社会发展带来沉重压力的同时，也给家庭带来沉重负担，老年供养系数上升，劳动年龄人口负担加重。1991年60岁以上老人供养系数为13.74％，2000年为15.6％，预计2010年达到17.62％，2020年达到23.77％，2050年达到48.49％。

（二）农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷

目前我国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。1998年建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。

（三）传统的家庭养老保险的功能被削弱

家庭养老是农村养老的主要方式所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容，主要是经济上供养，生活上照料，精神上慰籍三个方面。养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然的完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。农村工业化、城镇化进程加快，这是促使家庭养老方式变革的决定性因素。这种进程，一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更。弱化了土地保障作用，促使了社会养老方式的产生；另一方面，工业大生产劳动方式的重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。劳动力流动和人口的迁移。随着改革开放和市场经济的发展，我国不同地区呈现出了不同的发展态势。城市、沿海地区由于独特的地理环境和各方面的原因出现了加速发展的态势，它们对外来劳动力的吸纳能力日渐增强，同时农村经济体制的改革，使原先隐藏在集体出工劳动方式中的大量剩余劳动力涌现出来，而户籍制度和粮食统购统销政策改革，使农村劳动力大规模地向城市、县城和沿海发达地区流动和迁移成为可能。这些“离土又离乡”、“进厂又进城”人员长年在外务工经商，势必影响对老人的供养，对传统家庭产生诸多负面影响。

（四）农村养老不能完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产资料

根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见,来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活,以之养老更是奢望。有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。而且农民的承包地被大量征用，代价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。

（五）伴随着人口老龄化趋势及家庭“四、二、一”人口结构的形成，家庭小型化也在发展

农村家庭人口结构也将出现以下变动趋势：

1、已婚子女与老年人分居的现象逐渐增多，老年人单身户或一对夫妇比重提高。据1995年全国人口1％抽样调查，全国只有一个老年人或老年夫妇独自居住的家庭约为2049万户。预计我国老年夫妇家庭、单身老人家庭即纯老人家庭将大规模、大面积地出现。

2、特殊老年群体大量出现。这样的群体主要有三类：一是丧偶老人群体。由于人类平均寿命延长以及性别比的变化，丧偶老人主要是丧偶老年妇女会大量增加。部分丧偶老人再婚，另组家庭。也有许多老年夫妇因一方去世而成为单身老人家庭。二是独生子女父母家庭。20世纪80年代以后出身的大批独生子女21世纪初开始步入婚期，他们的父母也将由目前的准老人步入老年。三是两代老人家庭。下世纪随着人口老龄程度的加深，高龄化也将在我国出现，到那时将是许多低龄老人不能与其子女共居，但却要赡养已进入高龄的父母，组成低龄老人与高龄老人两代老人共居的家庭。以上这些纯老户与特殊老人群体，在居家养老方面均有不同程度的困难，需要社会予以关怀。

所有这些，决定了我国农村必须在家庭养老基础上建立相应的社会化养老保障体系，这是农村经济社会发展和人口变化的必然趋势。

（六）资金筹集与基金的管理方面存在的问题

由于历史欠账的规模过于庞大，使得我国基本社会养老保险由名义上的部分基金制回归为事实上的现收现付制；在现收现付体制下，最初几代退休者享受了远远超过其缴纳的养老金，而支付这些费用的后参加者又一厢情愿地希望通过自身的缴纳换取仍旧慷慨的养老金支付保证；然而，养老基金的积累往往不能达到这种要求，养老金的支付只能靠更高的缴费率来维持，债务会随着人口老龄化进程的加快而愈积愈多。房海燕女士（中国人民大学统计学博士）于1998年在比较乐观的假设条件下，根据给付配置精算成本法测算出我国隐性公共养老金债务1997年的现值为17998亿元，数目惊人。理论上的天文数字已足以使我们担忧，而已经发生的养老金拖欠现象就使人们更有理由怀疑社会养老保险的保险系数。当人们对社会养老保险的支付保证产生怀疑时，扩大覆盖面就成奢谈了。

二、农村社会养老保险现状的产生原因

现阶段农村社会养老保险的形成是多年的社会经济、文化背景积淀的结果，是很多因素综合作用的结果。下面将讲述其中的两个比较基本的因素。

（一）农村经济落后

一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。我国的国情是人口多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定政策为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的地区，政策的倾向对于农村的发展极为不利。

（二）立法滞后

关于农村社会养老保险的推行，只有1992年1月3日中华人民共和国民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案（试行），国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。

三、我国农村未来社会化养老保障体系构想

我国农村未来老年人养老方式，应在继续鼓励老人自养、家庭赡养的基础上，大力推进养老社会化体系建设，并使之与其他养老方式相互补充，各有侧重，共同构筑我国农村未来养老保障体系，使老年人过上健康、幸福、长寿的生活。

农村养老保障体系应具备五个方面的内容：一是社会养老保险体系；二是老年人生活照料体系；三是老年医疗保健体系；四是老年救济体系；五是精神生活体系。由于我国农村老年人人数众多、地域分布广、收入差别大，建立社会化养老保障体系应体现多元化、多层次、多方式、多渠道的特点。

（一）老年人生活照料体系

这是农村养老保障体系的重要组成部分。具体将有两种方式：一种是集中供养方式。主要针对高龄老人及有特殊困难的老人。1996年我国80岁以上老年人有800万，75岁以上老人有2000万，且高龄老人每年正以5.4％的速度在增长，到2020年将有30％左右的老年人进入高龄期。这些老人随着年龄的增长，都要经历从能够自理、半自理到不能自理，甚至完全丧失生活能力的过程。他们之中将有部分人住进敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服务中心等设施，他们的起居日常生活照料由这些老年服务机构承担下来，由老人或家庭提供一定的费用。另一种是社区服务方式。对居家养老但需要生活照料的老人，由社区老年服务组织为主提供服务人员进入家庭服务，或提供定时、专项服务。因此，社区老年服务和老年人集中供养机构，进入下世纪将会有较大的发展。

（二）老年医疗保障服务体系

这是老年人社会化保障体系的重要组成部分。疾病是老年人的大敌，对老年人的身心健康影响很大。解决农村老年人的医疗保障问题，完全依靠国家是不可能的。应根据国情和农民的意愿，在政府支持下，国家、集体、个人共同投入，建立起多形式、多层次、多类别的医疗保障制度。尤其要鼓励农民互助共济兴办合作医疗，并将它们纳入法制管理的轨道。通过充实医疗设备，完善医疗服务网络，提高医务人员素质，确保农村老年人享有保健医疗，提高老年人健康水平，实现健康老龄化。

（三）老年社会救助体系

这是老年人社会化保障体系的补充。相对贫困是人类社会的普遍现象。对生活在贫困线以下的老人，政府应当根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准，提供最低生活补助，并对贫困老人减免相应费税，提供医疗方面的优惠和照顾。继续对孤寡老人实行“五保”供养，确保其生活水平不低于当地村民的一般生活水平。

（四）老年精神生活体系

主要是根据老年人的爱好、兴趣的需要，以乡村为单位，建立老年文化、体育、教育、娱乐活动场所。

总之，未来我国农村将建立以家庭养老为基础，社会养老保险和医疗保险为主体，社会救助、社会照料和社会福利服务为补充的社会保障体系。

参考文献：

1、明恩溥.中国乡村生活[M].时事出版社,1998.

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二、我国农村地区养老保险可持续发展的实现方式

我认为我国农村社会养老保险的可持续可以通过以下方式实现，

第一，农村社会养老保险想要很好的发展就必须从制度安排上为其创建一个良好的环境，这其中囊括了:相关管理部门的完善，搞清楚到底是归社会保障部门管理还是归民政部门管理的问题;通过加速制定相关的法律法规来完善相关的法律体系;要结合农村的具体情况来统筹规划经济发展与农村地区居民养老的基本情况，科学的拟定养老保险费率;由于我国农村地区是储蓄积累型的社会养老保险制度，所以要为每位参保的居民设立独立的账户，将个人缴费与国家的补助以及储值的增值部分均计入其账户名下，以增加透明度和公信力;要秉持谁负责谁完善的机制，劳动保障部门接手农村社会养老保险的事物，就要负责完善其服务网络，从而更好地为农村地区居民的养老服务，使制度能良好运行;农村社会保障的一个重要部分就是农村社会养老保险，所以其他的社保项目要积极配合其发展，因此，其他的农村社保业务也需要在完善农村社会养老保险制度的同时配套施行。

第二，要想方设法地确保农村地区社会养老保险基金的保值和增值，以此来消除参保村民的猜疑，实现对村民的承诺，树立威信与公信力。它包含:农民养老保险金的计算方式应该按其当年的人均纯收入的特定比例来执行，从而确保险金的筹备与未来村民养老的基本需求相均衡;将农村社会养老保险保险基金的管理与运营部门分别设立在省、自治区和直辖市，由这些部门来专门负责险金的投资和运营，从而规避了基层部门管理及运营中发生的种种问题，诸如储蓄规模小以及投资渠道少等，国家理应不断拓宽农村社会养老保险基金的投资路径，让养老保险基金投资模式呈现出多元化的局面，包括但不限于银行储蓄和国债等形式，甚至可以尝试将部分资金流向金融债券、资本市场以及抵押贷款等;在我国发展前进的历史上农村居民通过向国家缴纳农业税以及工农产品不等值等方式为我国做出过非常重要的贡献，因此，伴随着我国经济发展的良好势头，国家经济实力的切实增长，应该在农村养老保险金方面对农村居民予以适当的补偿;我们理应综合考虑经济发展与通货膨胀的双重效应，制定出对农村地区社会养老保险的有效补偿机制，以抵消物价上涨使险金价值贬值的风险，确保政府对村民的承诺，使农村居民参保后的老年生活质量不致下降。

第三，我国是典型的“二元社会”，即城乡社会发展差距显著，由此导致城镇居民和农村地区居民在社会养老方面的巨大差距，所以，我们一定要按部就班的将城镇与农村的社会养老保险有效衔接以兼顾城乡地区经济发展的差异性，逐步建立城乡居民社会养老保险的一体化的社会养老机制。

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1．政府承担相应职责

日本政府在农村社会保障的发展历程中始终处于主导地位。例如政府参与农民医疗保险的组织、经营，对农村医疗保险给予财政补贴，实施强制性保险。对于互助保险组合，尽管其为农民的自发组织，但是完全按照国家的相关法律和内部规章进行运作，并且接受政府的监管。此外，针对人口老龄化的特点，日本政府以立法形式对养老保险制度进行改革，目的是积累养老保险基金，以适应农村人口老龄化的需要。社会保障是政府实现社会再分配的基本方式之一。在中国，要建设法制型和服务型政府，首先要依法行政，而政府在为各个社会群体提供服务时，必须找准服务方向与边界，不能顾此失彼，不能“越位”、“缺位”。在进行一次分配时，要充分体现效率;在二次分配时，则要更加注重公平。在构建社会保障体系的过程中，要依法保障各项政策措施的落实，依法推进各项社会保障职能的实现，保证社会保障制度建设在法制的轨道上运行。要特别注重在发展经济的同时加强对各方面利益的调整和保护。要本着科学性、合理性、效率性的原则对城乡社会保障制度进行衔接与整合，保证城乡统筹的社会保障制度的顺利实施。

2．加大财政投入，多渠道筹集农村社会保障资金

日本在农村社会保障制度建设过程中十分重视对农民这一弱势群体的保护，在财政拨款上给予农民更多的政策扶持。例如在国民健康保险中，政府承担一半的保费;在基础养老保险金中，政府负担1/3的保费。在政府承担一定比例的保费的基础上，农民根据年龄和险种等不同负担不同比例的保费。中国目前正处于城镇化快速推进阶段，如何把广大农民纳入到正规的社会保障机制中来，使得社会保障走上城乡待遇均等化和一体化的轨道，最关键的问题就是保障资金的筹集。毋庸置疑，政府应该加大对社会保障基金的投入。同时，基于我国农民人口众多的现实，可以考虑通过土地出让金的重新分配来减轻国家和参保农民的压力。即国家规定地方财政以其取得的土地出让金为农户优先拨付缴纳社保基金。这需要国家相关法律予以强制推行。至于社会保障基金的缴纳方式，各地方可以根据实际情况采用一次性缴纳或者分期缴纳的方式。这有利于逐步提高农民的社会保障水平，促进我国城乡居民社会保障水平的均等化，减轻国家和农民缴纳社保资金的压力。

3．建立混合型农村养老保险制度，实现城乡养老保险制度的协调发展

日本在城乡一体化进程中，在社会保障待遇上也存在城乡不公平的问题。例如农民的基础养老金保险，投保40年并且到65岁才可以领取养老金，领取金额每月最多为6．7万日元，较城镇居民每月18．6万日元的养老金低很多。随着城市化的快速发展，大批农村劳动力涌入城市，农村留守老人规模十分庞大。针对农村人口老龄化问题，日本政府将农民强制纳入养老保险体系中，并出台了《农业劳动者年金基金法》。农民因为老龄化转让土地经营权后，补充缴纳年金，政府则按比例和参保者年龄进行补贴。随着中国城市化进程的加快，农业转移人口日益增多，农村人口老龄化现象严重。我国可以借鉴日本的农村养老保险模式:一是构建强制性基本养老保险制度，建立农民、农民工的养老保险统筹账户;二是根据农民实际收入及土地经营情况，鼓励其加入附加养老金保险;三是推行全民商业保险，作为前两种保险模式的补充。此外，根据我国的具体国情，推行农民土地养老、家庭养老和社会养老等多重养老模式。

4．完善社会保障法律体系

日本完备的法律体系是社会保障制度顺利实施并逐步完善的重要原因。法律有效地保证了社保制度的稳定性和权威性。1938年，日本就颁布了《国民健康保险法》，主要对象是农民和个体经营者。随着二战后日本经济的衰退，国民健康险一度面临困境。1948年，日本开始再次修改《国民健康保险法》。1950年，日本政府成立了社会保障制度审议会，在农村全面普及国民健康保险。为了完善全民医保，日本政府于1957年修订了《健康保险法》，更好地协调和补充了国民健康保险。此外，日本先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。为了解决社会养老问题，1959年，政府颁布了《国民养老金法》，其主要对象是农民和个体经营者。随着日本社会老龄化的到来，1982年，日本政府出台了《老人保健法》，以立法的形式规划老年人的保健问题。1985年，日本修改了《国民年金法》，扩大了国民年金的覆盖面，创立了以国民年金为基础的养老金制度。通过一系列法律的制定，日本的社会保障得以顺利发展。法律的规范和制约保证了社会保障制度的公平性。我国是发展中国家，贫困线以下人口仍占有较高的比例。由于长期以来我国城乡经济、政治及文化等方面的差异，决定了农村社会保障法律制度不如城市完善。2010年，我国颁布了《社会保险法》，于2011年开始实施，但是涉及农村社会保障的内容和规定尚不完善，与我国农村经济社会的发展以及广大农村居民的社会保障需求之间还不完全适应。因此，需要健全和完善社会保障相关立法，使社会保障体系建设步入法制化轨道。加快社会保障立法，尽快制定社会救助法、养老保险法、医疗保险法，是社会保障制度改革的必由之路。

5．实施与城乡一体化同步的社会保障制度

日本政府通过采取一系列措施，将社会保障从城市向农村、山区、海岛等偏远地区扩展，突破了城乡二元体制的局限，逐步缩小了城乡之间、地区之间的差距。据统计，日本的城市化率已达66%，城乡人口差距及人均收入差距逐步缩小。一系列政策措施的推行，增强了城市化与农民社会保障之间的内在联系，城市化将传统的土地保障制度转化为现代社会保障制度。逐步将失去土地进入城市产业的农民、兼业农民、纯农民纳入到现代社会保障体系中，实现了城乡社会保障制度的一体化;反过来，城乡一体化的社会保障制度又进一步推动了城市化发展。日本城市化快速发展时期即是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期。究其原因，一方面，这一时期城乡矛盾等社会问题最为显著，所以对社会保障的需求最为强烈;另一方面，该阶段也是国家经济实力增长最快的时期，社会保障供给能力较为富足。我国当前正处于城乡矛盾最为尖锐的时期，进入了工业反哺农业的阶段，建立有中国特色的农村社会保障体系，必须通过各项制度的整合实现城乡社会保障体系一体化。首先，在包括低保制度等社会救助制度方面，需要制定《社会救助法》。

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在调查中发现仅有1%（1人）是非常了解新农保政策的，而有72%（72人）对新农保了解较少或者基本不了解。值得注意的是，非常了解新农保的这个人其学历至少是大专，而72个对新农保了解较少或基本不了解的人中，学历在初中以下（含初中）的就有65人。另外，很多村民对新农保的认识也只是停留在投保档次、基础养老金发放数额、缴费及养老金领取基本手续等一些与自身利益密切相关、参保的最基本知识层面。由安康市统一制定的城乡养老实施细则在逐级下发过程中，各级执行人员在接收政策精神后的理解中，难免出现不同程度的漏损，而在向下一级传达（递）时，又有损耗，等到了村负责人这一级时政策精神就有可能出现或多或少的偏差。最为关键的是处于政策传递链条的最末端和政策最终指向的对象———村民，囿于自身的文化水平、知识背景、成长经历、兴趣爱好、关注关切等因素，在接收、理解、行动等环节上难以达到预期的效果，因而政策的潜在效能未被充分释放出来。

2.农民收入水平束缚投保能力。

近年来，彭家村村民的整体生活水平虽然有所提高，但与城镇居民生活收入相比，差距仍然较大。在样本中，家里有1至2位60岁以上的老人且家庭年收入为3000～5000元或5000～10000元的比例较为集中，为64%。如果再算上没有外出务工的青壮年（这部分应有较大比例，因为调查中仅有42%的人的生活主要收入来源是外出务工）以及留守或非留守儿童，那么人均年收入实际上极为有限。因此，一个直接相关的表现就是当问及被调查对象在选择新农保投保档次主要考虑的是什么时，在89位已参保的人中有69人（占参保人数的77.5%）选择了“自身经济情况”。这也在很大程度上说明了为什么89位投保人中有83人选择了100元/年的缴费档次，而仅有1人选择了每年缴费1500元。而收入来源以外出务工或桑蚕、畜牧业居多，那么在扣除各项生活必需的刚性支出后，所剩不多，在一定程度上也会对投保能力产生制约。

3.新农保政策中的捆绑条例难免会削弱政策吸引力。

新农保政策规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。在调查样本中，共有89人参加了新农保，其中有38人参加新农保最主要的原因是为了家中60岁以上的老人能够及时顺利地领到养老金，因为不缴费就没法领取。在这38人中，45岁（含）以下的有24人，强制规定倒是有助于降低逆选择（指风险越大的人越积极投保，而风险越小的人越不积极投保，因而易造成整体风险程度增加的现象）的概率，但外部强力作用到底在多大意义上能够内化为人们的参保意识，从而增强制度本身的内在延续能力，尚有待时间检验。换言之，该政策将基础养老金和个人缴费捆绑，虽然初衷是为了引导更多的中青年农民参保，却不符合新农保的自愿原则。

4.新农保的养老金标准过低，难以发挥养老保障的功能。

根据安康市新农保实施意见，年满60周岁的农民可以领取基础养老金60元+个人账户养老金139元。按照国内学者朱国龙（2012）的测算，如果选择每年100元的缴费标准，缴费15年达到新农保的最低期限，新农保的替代率（参保农民在年满60岁后第一年所领取的养老金与开始领取养老金的前一年农民人均纯收入的比值）仅为14.11%。当然，数学模型的推演未必能够代表未来的发展趋势和真实景象，但调查中却不乏现实写照———38位已经领取养老金的老人在看待养老金的作用时，认为帮助“相当大，解决了养老问题”的仅有1人，而“不太大，但缓解了养老压力”和“帮助不大”的有37人。问题的另一面是在全体调查对象中有62%的人最希望的养老方式就是子女赡养，而仅有28%最希望通过新农保来养老。这其中固然是千百年来传统历史文化因素使然，以致有着相适应的意识、观念，即便遭遇急剧变革、转型的社会大时代，也难以在短时间内产生根本性的改变，但仅就当前物质基础和经济条件而言，要想让人脱离养老的家庭基础而进入到纯粹的社会养老形式是不切实际的，哪怕这只是观念上的假设。

二、对策建议

1.加强新农保宣传力度，增强农村居民参保意识。

新农保工作开展中，村负责人应该灵活把握政策规定，掌握政策的实质精神，针对不同人群采取他们容易理解、乐于接受的方式深入、广泛地宣传新农保政策，让广大农民真正了解制度的意义和优越性，消除农民对新农保的疑虑。另外，在宣传过程中，还应帮助农民树立正确的养老观，即使有子女养老，也应该参加新农保，使自己的老年生活更有保障，同时也可以减轻子女的养老负担，从而提高农民的参保积极性，加快新农保的普及和深入。

2.提高农民收入，缩小贫富差距，提高农民购买能力。

调查问卷数据显示：已参保的89名被调查者中有83人选择了最低的投保档次，而选择这一投保档次最主要考虑的是自身经济情况，可见当地居民的购买能力比较低。收入在很大程度上决定消费。要想促进新农保的推广，提高农民收入是关键。应当充分利用当地资源，抓好特色经济促发展，为当地居民提供就业机会，努力增加农民收入，让他们有一个稳定的收入来源，提高农民对新农保的支付能力。

3.优化制度设计，提高政策吸引力。

应让捆绑缴费政策具有一定弹性，比如子女不缴费，其年满60岁或以上的父母也可以领取养老金，但仅局限在某一时限内（一年或两年，应经过严谨测算）。在此期限内工作人员为这些不参保子女做思想工作，也留出一定时间让其树立自我保障意识。如超越期限子女还未参保，那么再暂停发放他们父母的养老金，藉此推动子女的思想、意识、观念转变，从而产生相应行动。这样有助于提升新农保的推广速度，惠及农村贫困人口，扩大受益面，对于撬动农村内需也有益处。

篇（6）

第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。

第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：

一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性

现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。

更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。

尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，“。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。

二、农村社会养老保险存在的问题

1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：

1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。

3）基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊1999）。

4）保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。

2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：

1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。

2）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。

3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。

4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。

尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。

三、农村社会化养老的区域研究

从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。

但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。

1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”（彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10％，为本人和农民帮工缴费。

2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照（基本方案）的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15％。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2—4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未来的养老保障能力也很低。

3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障“”。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。

四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议

针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：

1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。

2.应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。

3.应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。

另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障（刘书鹤等1998）。

五、需要进一步研究的问题

尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：

1.农村社会养老保险的筹资方式

许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起？在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何？对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。

2.农村社会养老保险的管理机构设置

按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。

3.城乡养老保险的衔接问题

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军提出了“‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴？如果给，给多少比较合适？如果不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加？因此关于这个方案还有许多问题需要研究。

参考文献：

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[10]马利敏。农村社会养老保险请缓行[J].探索与争鸣，1999，（7）：11—12.

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[13]吴云高。苏州农村基本养老保险情况的调查[J].上海农村经济，1998，（5）：39—42.

篇（7）

为完善现有的保险体系，2008年9月18日莱芜市市委市政府又颁布了《莱芜市农村社会基本养老保险办法补充规定》。

2、农村养老保险的基本实施思路。莱芜市农村居民基本养老保险的基本思路是：在全面落实农村最低生活保障制度的基础上，建立了农村居民基本养老保险制度。

（1）低点起步：将本地经济发展水平和农民群众实际需求相结合，个人交费起点低，采用趸交方式最高720元，最低360元，80岁以上的不用交费；65岁以上的参保居民，从2007年7月份开始，每人每月领取养老金30元。《莱芜市农村社会基本养老保险办法补充规定》中进一步补充规定，2008年以后统一收取720元/人，每年10月份参保一次。

（2）全面覆盖：全市所有农村居民只要年龄达到50周岁，人人可以参加农村居民基本养老保险。

（3）逐步提高：随着全市经济的发展，逐步提高政府的补贴额度，逐步提高参保农村居民的养老金发放标准。例如，2008年2月份后养老金由30元增长到40元。

（4）城乡衔接：随着经济社会发展，农村居民基本养老保障水平逐步与城镇职工养老保险相衔接。目前，已参保的农村居民，再参加城镇职工养老保险、参加失地农民养老保险，能够自由转出。

3、农村养老保险的基本做法。

（1）政府补贴。市、区财政根据65周岁以上农村居民实际参保人数（包括80岁以上居民），按每人每年180元的标准补贴农村居民基本养老保险基金。

（2）个人交费。原则上50周岁为养老金交费起点，凡年龄在50—79周岁的农村居民趸交一定费用就可参保。

（3）市场运作。莱芜市政府看好中国人寿品牌价值的巨大影响力、在全市所占的重要位置、遍布各乡镇的服务机构和在全市百姓心目中的良好信誉，故委托保险公司负责全市农村居民基本养老保险基金的收取、管理、保值、增值和养老金的发放等工作，实行市场运作。

（4）专门监管。莱芜市政府成立了专管农村居民基本养老保险的领导小组，设立了综合办公室和审计监督办公室，负责政策的制定、解释、协调及养老基金管理、养老金发放的监督工作，确保基金发放及时。

二、惠及政府、保险公司及农民，实现“三赢”局面

山东省莱芜市实行的农村养老保险办法将政府、保险公司（商业机构）和农村居民三者有效紧密的结合到一起，共同来解决农村老人养老问题。农村居民支付较少的保费（趸交），由保险公司进行商业运作，结合政府财政补贴共同解决农村养老问题，实现了“三赢”局面。

1、政府的财政补贴投入压力减少，赢得了较为理想的民生保障。农村养老问题是一个涉及社会发展和谐的重要问题，因此政府需要投入巨大的人力、物力和财力来解决。采用此项养老保险办法，有效配置了资源，减轻了政府的财政压力，对于政府来说有重要的意义，首先，贯彻落实了十六、十七大精神，落实了科学发展观，切实做到了以人为本。其次，建立农村居民养老保险制度是一项重大改革和实质创新，是一项民心工程、德政工程。再次，做好农村居民养老保险工作，不断提高农村居民的社会保障水平，缩小农村与城镇的差距，是加快城乡一体化发展的重要内容，事关一体化进程大局。最后，抓好农村居民养老保险工作，解决农民群众的养老难问题，有利于解决改革和发展过程中的深层次矛盾，维护改革发展稳定大局。特别是随着城市化进程的加快推进，广大农民群众对社会保障提出了新的更高要求，农村居民养老保险工作顺应了时展的需要，是大势所趋，民心所向。

2、山东省人寿保险公司莱芜分公司作为合作的商业机构，赢得了名利双收的局面。从名誉方面讲，对保险公司彰显中国人寿实力和服务水平，为今后业务发展提供了绝好机遇。保险公司管理农村居民基本养老保险基金，能够借助各级政府的行为和当地媒体的宣传，在广大城乡居民中快速提升中国人寿的良好形象，形成巨大的社会效益，使公司在激烈的市场竞争中赢得先机，快速拓展农村市场，促进公司的全面发展，实现“稳居莱芜最大，争做全省最强”的目标。

从收益方面讲，保险公司的保证账户基金按余额2.5%的收益，并根据总公司红利派发方案分红，而且可以按每次注入基金帐户金额的1.5%提取管理费。

3、农村居民以较少的投入，赢得了年迈后的养老保障。农村居民历来就没有什么养老保障，年老后就靠子女养老。但是随着农村发展，子女生育数量减少，子女养老负担加重，农村养老成了一件棘手的事情。这项保险从农民的实际情况出发，以较少的投入，换来了较为长久的保障。可以在一定程度上保障老年人的生活。

三、农村养老保险存在的问题

山东省莱芜市农村居民基本养老保险已经初见成效，为农民的养老问题带来了切实的利益，但同时也存在着一定的不足。

1、宣传力度不够。在调查中我们发现，很少有村民对这项保险非常了解，大多数村民对这项政策只是一般了解。村民之所以选择参加这向保险一是没有其他养老保障，二是比之商业保险村民对村委和政府更信任。所以，需要进行有效的宣传方法，让村民更好的了解这项政策，从而更好的服务村民。

2、保障水平相对较低。达到65周岁的参保老人每月可得到30元的保障金（随物价水平适当调整，2009年就调整到了40元）。尽管保障金会随物价适当调整，但总体来说保障水平还是偏低，这样的保障金不能彻底解决农村居民的养老问题。

3、发放年龄太晚。农村养老保险规定，参保的农村居民只有达到65周岁才能开始领取养老金，而农村居民特别是女性农村居民在50岁以后就基本不能再从事体力劳动。从50岁到65岁的这15年里他们是没有任何保障的。

4、管理办法和操作程序还有待于进一步完善。因农村居民养老保险工作政策性强，涉及面广，工作量大，基础环节多，在管理和实施操作过程中难免存在一些漏洞和问题，需要进一步完善和改进。

四、建议及改进措施

1、各级政府要高度重视各部门之间密切配合。市、区、乡镇、村层层成立了领导小组，逐级安排专人抓好落实。要求保险公司成立专门的领导机构和工作班子，扎实开展工作。市、区劳动保障部门对保险公司加强调度督察，定期通报情况，有力地推进工作落实。

2、广泛深入宣传，营造浓厚的舆论氛围。政府要制定专门的宣传方案，充分利用广播、电视、报纸、电台等媒体，进行大张旗鼓的宣传。派遣专门人员进村入户，进行宣传解释工作，让农民想要了解，更要有了解的途径。各村可以利用广播喇叭和宣传栏的方式进行宣传，宣传活动要简明易懂，要让农村居民养老保险政策真正地进村入户，入脑入心，把思想工作做到田间地头、大街小巷，让农民从心里真正的接受这项政策。

3、保险公司工作中要高标准、严要求，稳步推进。首先，保险公司要成立专门组织，配合政府部门做好各项工作。如要成立业务管理、财务管理、信息技术、宣传培训、咨询投诉等专业工作小组，明确专人分别负责与本部门相关的工作。各部门之间相互配合、密切协作，为农村居民基本养老保险工作的顺利开展奠定坚实的基础。其次，稳步推进，全面做好支持协调工作。积极协助各级政府认真抓好组织发动工作，严格参保人申请、初审和公示工作。最后，保证参保农民养老金发放准确到位，完善农村居民养老保险后续工作。

4、积极帮助困难群众参保。尽管农村居民养老保险筹资标准不是很高，但还是有少数特别困难群众没有缴费能力，这部分人更要享受这项政策的好处。这就需要各级政府、社会各界，从关怀弱势群体、构建和谐社会制度，想法设法帮助他们参保，切实解决困难群众参保筹资难等问题。正所谓“授人以鱼不如授人以渔”，同样是几百元钱，帮助他们参保却可以让他们受用一生。

5、通力合作、整体推进，严格规范操作，确保工作顺利开展。农村居民养老保险工作政策性强，涉及面广、工作量大、基础环节多。各有关部门要搞好协作，密切配合，形成合力推进工作。同时，各级部门要严格按照上级要求，加强规范管理，严格执行政策。各级部门要建立健全资格确认、资金管理、养老金发放等监督管理机制，严把年龄关、身份关、程序关、资金收缴关和纪律关，严格执行政策规定，确保保险工作健康顺利开展。

【参考文献】

[1]韩俊：中国经济改革30年农村经济卷1978-2008[M]．重庆大学出版社，2008.

[2]张秀英：当代中国经济热点问题研究[M]．中国经济出版社，2007.

篇（8）

Abstract：Sincein1961whenJapanesenationalannuitysystemwasbuilt，thepeasantshavebeenincludedinendowmentinsurancesystem.Japanrealizednationalannuity，andturnednationalannuityintothecommonpartofeverykindofpension，andsolvestheproblemoftheindependenceofeverykindofpension，andthenhasverticalendowmentinsurancesystemwiththecharacteristicsofthemultiple-pillars.Currently，Chinafacesthesocialproblemssuchaspopulationaging，urbanization，thebiggapbetweentheurbanandtheruralareasandsoon，whichissimilartothesituationofJapanin1961，thus，theexperienceintheprocessoffoundingandreformingtheruralendowmentinsurancesystemofJapanhasenlightenmentonChina.

Keywords：Japan；ruralendowmentinsurancesystem；China；experience

一、日本农村养老保险制度的形成——国民年金制度的建立

1959年，日本政府颁布了《国民年金法》，把被排除在工薪阶层之外的农民、个体营业者(20岁以上、60岁以下)等强制性的纳入到养老保险体系中，1961年缴费型的国民年金正式实施，进入了“国民皆年金”的时代。

凡投保者加入25年以上、年龄65岁以上的，均可领取国民年金(基础养老金)。在初期，采取了“10年年金”“5年年金”过渡性举措，使该制度逐步走向成熟，1986年进入全支付阶段。免费享受国民年金的对象主要是年龄已经60岁以上，或者属于生活保护的低收入无缴纳能力者，个人提出并经严格审查后，可免费享受国民养老金保险，但退休后其免交期间的养老金仅有原水平的1/3。

二、日本农村养老保险制度的完善过程——多层次养老保险制度的形成

(一)农民年金制度的建立

从上世纪50年代开始日本经济进入了高速增长期，为了适应工业化、城市化的要求，1970年，日本政府制定了《农业劳动者年金基金法》,并于1971年1月开始实施。该法鼓励农民离开土地，但农民年金的加入采取自愿性原则,完全尊重农民个人意愿，农民因进城或老龄因素(65周岁以上)转让经营权后，在支付其国民年金的基础上，进一步支付的年金，是国民年金制度的重要补充，财政补助的比例根据参保者的年龄及参保年限实行不同的补助标准。加入农业者年金必须满足以下3个要件：(1)年龄在20-55岁之间；(2)具有一定规模以上土地的名义权；(3)必须是国民年金的加入者。从实际加入情况来看，1973年实际加入者为105万人，1975年最高峰时达到116万人，以后开始减少。[1]

(二)公共年金一体化的形成——1985年对国民年金的大幅度修改

1973-1978年的石油危机，使日本经济由10%的增长率跌落至1974年的负增长。农村大量劳动力涌入城市，产业结构发生了很大变化，导致了以农村人口为对象的国民年金参保者人数急剧下降。由于日本年金的二重构造，各类缴费和发放年金的标准不统一，在不同行业之间、不同地区之间存在着不平等的现象，引发了新的社会的不公平感。另外人口迅速的老龄化、少子化，导致领取养老金的人数倍增，养老金的支付占国民收入的比例从1975年的9.4%迅速上升到1985年的14%。[2]养老金收支不平衡，行业分立型的保险制度出现了难以支撑的局面。

1984年，日本内阁会议决定实施公共年金一体化，1985年日本修改了《国民年金法》，规定参加厚生年金、共济年金的工薪阶层及没有参加养老保险制度的工薪阶层的配偶、20岁以上的学生等也必须参加国民年金，从而形成了双层关联结构的年金制度，把普遍型的国民年金和职域型的厚生年金有效地结合起来，并解决了离婚、配偶丧失获得养老金的机会。作为第一支柱的国民年金成为任何老人均有权分享的基础年金，公共年金的共通部分，确保1人1份同额养老保险。

我们可以看出，日本全民保险制度从一开始形成了二重构造的模式，国民年金是基础养老金，受雇佣者阶层不仅有厚生年金，而且有国民年金作为基础，双层构造模式对以后养老保险制度的发展产生了很大的影响。随着日本实现了“全体国民皆保险”、“全体国民皆年金”，下一步的任务主要是解决养老保险层次复杂、相互分立的问题。

新设立了老龄基础养老金，它以老人生活最低标准设立养老金额，实行统一的缴纳标准和定额支付标准，每个国民只要缴费25年，65岁后都可以享受的年金制度。

(三)国民年金基金制度的建立

为了缓解不同参保者间的差距，1991年，日本制定了《国民年金基金法》向不满足于第一层次基础养老金(国民年金)的农民、自营业者提供更高层次的养老保险。1995年国民年金的支付标准为65000日元，按日本的生活水平，这只能维持最低的生活水平。[3]该制度规定凡满20周岁以上60周岁以下的农民、自营业者均可自愿参加，按月缴纳定额的“附加保险费”，65周岁后，在享受国民年金的同时，还可获得“附加养老金”。该制度还规定免费参加国民养老金保险费者和加入农民年金者，中途不得退出，不能再参加国民养老基金。国民年金基金的支付年限按参保人交纳保险费的年限而定，加入的年龄越晚，每月交纳的保险费越多。国民年金基金对高收入的农民、自营业者有一定的吸引力，因为它既可以用来养老又可享受到参加民间私营的生命保险所不能享受到的免税政策。

(四)2004年国民年金财政收支平衡的改革

从2004年开始，通过一系列年金课税制度的改革，国家财政提高了对国民年金的负担比例。规定：从2004年开始增收年金税;从2005年开始增收个人所得税;从2007年开始增收消费税。通过征税的方式来扩大国家财政的收入，到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2。同时控制国民年金的个人缴费过快增长，从2005年4月开始在13300日元的基础上每年增加280日元，至2017年固定在16900日元(2004年价格)。为了确保养老金财务收支长期平衡，改变以往的只根据工资增长率、物价指数来确定养老金给付水平，而且参照参保率和平均寿命程度(浮动调整率)来对给付水平进行调整。国民年金至少5年进行一次缴费率核算，若人口结构或经济发展情况与事先预测的不符，就要对缴费率进行小幅调整，以确保收支平衡。

三、日本养老保险制度尚待解决的问题

(一)实行现收现付制代际负担不公平

日本的公共养老金计划采取的是现收现付制,而且替代率比较高。现收现付制通过代际转移、以支定收、收入均等化来实现人人平等,并且能够实现代际之间和同一代人之间收入的再分配。养老金和工资一样，都对产出有要求权，所以，采取哪种融资的模式(现收现付或积累制)就存在着广泛的争议。然而，支付当前和未来待遇的能力是产出的核心问题(Barr,Nicholas.2001)。[4]1966年，亨利·艾伦在萨缪尔森“生物收益率”基础上指出：只有当人口增长率和工资增长率之和大于市场利息率时，现收现付式养老保险制度才是可取的。在这种情况下，现收现付式养老制度可以实现资源配置的帕累托最优。[5]现收现付制度财务平衡的公式是：C=B×D，C代表缴费率，B代表替代率，D代表赡养率，当人口老龄化(赡养率)提高时，要保持住替代率，只有提高缴费率。缴费率的提高使社会财富的分配在更大程度上向现有的老年人倾斜，而现在承受很重缴费负担的劳动者进入老年后，将享受不到与上一代人同等的养老待遇，代际之间资金缺口的弥补最终还要依赖财政的转移支付。

(二)国民年金的空洞化

从上世纪80年代开始，日本经济增长速度不断下滑，步入90年代以后，又出现了长期萧条与回升乏力，居民收入降低、财政收入减少使保障费财源日显不足。失业者、需要社会救助的贫困者负担不起或拖欠养老保险费用，养老金财务危机影响一些青年人、农民和个体工商户加入养老保险的信心，他们对现收现付制度代际负担义务不公平感到不满。2001年度国民养老金保险费欠缴率达29.1%，为1961年开始建立国民养老保险制度以来的最高水平。[6]人口老龄化使养老金支出不断扩大，并且劳动年龄段人口比例下降，缴费的基数不断缩小，养老金空洞化现象日趋严重。

(三)日本农村的人口老龄化和城乡养老保险水平差异大

二战后，随着农村年轻的劳动力开始大量流向城市，留下的仅是年老的父母，尤其是边远地区率先进入老龄化社会。60年代农村已经步入老龄化社会，农村的老龄化进程比城市快了10年左右。虽然日本在1961年把排除在工薪阶层之外的农民、个体营业者(20岁以上、60岁以下)等强制性的纳入到养老保险体系中，但是除了国民年金外，农村与城市在其他项目的养老保险在保费负担和保障水平之间存在着一些差异。如农民加入的基础养老金,加入40年且年满65岁时可领取的养老金人均最高限额仅每月6.7万日元,而工薪阶层加入的其他5种养老金制度的月平均水平为18.6万日元,是农民养老金金额的三倍多。[7]

四、日本的经验对中国农村养老保险制度设计的启发

(一)在推进农村养老保险过程中应立法先行

战后日本农村养老保险制度的形成和发展及全民皆年金制度建立的过程，也是相关法规不断完备、充实的过程。从日本农村养老保险制度建立和发展不难看出，在《国民年金法》基础上进行了不断的修改和完善，为政府依法给农民提供养老保险服务提供了依据。我国应整体规划，尽早出台类似与日本《国民年金法》的《社会保险法》，从法律上确认城乡全体公民人人平等享有社会保险权益，坚持普遍性和区别性原则相结合。确保社会全体成员的社会保障基本权利，确立统一的社会保险法制精神、原则、待遇等，如规定不同地区，不同保险项目、不同职业者的基本养老保险(社会统筹账户)应全国统一，在此基础上根据各地具体情况规定各自的个人账户的缴费水平。在统一的《社会保险法》基础上，因地制宜的设计不同的补充法律、法规，以形成多层次法律体系。

(二)突出政府在推进农村养老保险过程中主导性的作用

以农民为主要对象的日本国民年金制度是国家(政府)对每位国民的基本生活给予的公平的保障，体现了国家在推进农村养老保险过程中主导性的作用，国家财政一开始负担基本养老金费用的1/3，2004年在财政日益紧张的情况下，日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2。不管是在经济起步阶段就制定“全民皆保险”计划，还是在以后逐步提高国家对基本养老金责任来看，对发展中国家进行农村养老保险制度设计都具有一定的启发性，因为发展中国家往往在经济起飞阶段，往往错误的将其理解为加大财政负担或把其看作是经济发展的绊脚石。国际社会保障协会顾问詹金斯(Jenkins,Michel)曾指出，“最难解决的问题就是非工薪职员群体的社会保障问题，在此之前农村的农业从业人员以及其他非正规行业的劳动者不能得到社会保障的有效保护事例有很多，尤其是发展中国家”。[8]当然我们也应汲取日本“负”面的教训，在建立农村养老保险初期，不应设置过高水准的养老保险制度。

(三)建立全民性的基础养老保险制度

建立全国性的农村养老保险必须由制度层面推进到操作层面。我们是否可以借鉴日本的国民年金制度规定，凡20岁以上的国民均须加入并享受国民基础年金，形成了全国统一的、覆盖范围广泛的、强制性的、共通的第一层次养老保险。实现上述的目标关键是要解决农村养老保险制度社会统筹资金的问题，把社会统筹账户作为不同人群、不同层次保险模式的共同部分，从而实现1人1份同额养老保险。

应当承认我们与日本的养老保险制度不处在同一个层次上，日本现在的养老保险的主体部分是厚生年金，但日本上世纪60年代制定的养老保险制度的发展目标对我们同样具有适用性。第一，首先解决无养老保险者的问题，向其提供公共年金。第二，在实现了“全体国民皆年金”后，逐步解决养老保险层次复杂、相互分立的问题，使各种制度由分散逐步走向统一。

把目前各地探索的农村养老保障制度(实际是“个人养老储蓄计划”)的“过度模式”转化为全国统一的养老保险制度(社会统筹账户)。建立类似于日本全民皆保险的国民年金(基础养老保险)，而应首先解决社会统筹账户资金问题，中央、省、市、县各级财政负担基础养老金的1/3，财政缴纳部分全部进入社会统筹账户，为职业(纯留地)农民、农民工以及被征地农民、乡镇企业农民职工等建立统一的社会统筹账户，改革现行企业职工、政府机关和事业单位的养老金制度，在扩大覆盖面的同时，就可以考虑适当调低目前社会统筹20%左右的缴费率。统一所有参保者的社会统筹账户，中央和省级政府对农民参保的补贴应当全国统一。

(四)建立立体化、多支柱的农村养老保险制度

目前世界银行把原来推崇的多支柱从三支柱扩大到多达五个支柱，并认为所有的养老金制度原则上都必须建立基本的养老保险制度，使其在全社会范围内进行收入再分配以消除贫困的支柱。低收入国家的经验使我们注意到，必须建立基本支柱或零支柱(非缴费型给付)的全民养老金或社会养老金(RobertHolzman,2005)。[9]例如目前日本有免缴国民年金保险费者400万人，约占第1号被保险者的20%。国民的基本养老金制度应由缴纳型和免费缴纳型组成，针对农村中没有能力者(五保户老人、残疾者)，建立类似于日本免费缴纳的基础性养老金制。坂脇昭吉认为公共年金特别是国民基础年金，其目的就是减少国民最低生活保障制度的依赖。[10]建立类似与日本农村多层次养老保险制度，第一层次为强制性的基本养老保险制度，为职业(纯留地)农民、农民工以及被征地农民、乡镇企业农民职工等建立统一的社会统筹账户。

在解决了无养老保险者的问题后逐步解决养老保险层次复杂、相互分立的问题。条件成熟时把农村养老保险的社会统筹账户作为企业职工、政府机关和事业单位的各类养老金制度的共通部分。从而形成了双层关联结构的保险制度，把普遍型的社会统筹账户和职域型的各类养老保险制度有效地结合起来。第二层次是农民个人根据个人的土地经营、收入等情况自愿参加国民个人储蓄养老计划(附加养老金)，将其作为强制性国民基本养老金制度的补充。中央和省级政府对农民参保者应当实行全国统一补贴，在国民储蓄养老的补贴标准上，各地市级、乡镇政府、乡村集体经济组织可以因地制宜。第三层次为自助的商业保险，满足富裕农民更高的需求。多层次的养老保险制度有利于兼顾公平和效率，实现从分散到统一，再到多层次的养老保险制度也是我国所要追求的目标。

参考文献：

[1]宋金文.日本农业者年金制度的困境和出路[J].现代日本经济,2004(6):53-58

[2]沈洁.日本社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2004.

[3]吕学静.日本社会保障制度[M].北京：经济管理出版社,2000:36.

[4]BarrNicholas.TheTruthaboutPensionReform[J].FinanceandDevelopment，2001，38(3):6-9.

[5]林毓铭.社会保障管理体制[M].北京：社会文献出版社,2006:204.

[6]林德明.日本农村社会保障体系的发展历程及现状[J].世界农业,2004(5):30-33.

[7]顾天安.日本农村养老保险制度探析及其启示[J].日本研究,2005(4):44-48.

[8]Jenkins,Michel.Extendingsocialsecurityprotectiontotheentirepopulation:ProblemsandIsues[J].InternationalSocialSecurityReview，1993，46(2).

篇（9）

我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成，农村大部分老年人正面临着前所未有的生存困境，他们成为整个社会中最边缘化和最弱势的群体之一，这个群体的规模越来越大，已经开始影响农村社会的稳定和整个国家经济、社会的和谐发展。

一、我国农村社会养老保险制度的发展

（一）农村养老保险发展现状评述。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广，经过十多年的发展，无论在理论上还是在实践上都取得了一定的成就，但与此同时，在实施过程中，也出现了一系列值得关注的问题。

1、农村社会养老保险的覆盖范围小，存在很大的发展空间。据国家统计局最新数据，截至2006年底，全国参加各类农村社会养老保险人数为5，374万人，其中东部地区的农村社会养老保险制度的覆盖面已超过60%。参保人数比2002年的5，462万人有所下降。目前，全国农村社会养老保险基金滚存结余310亿元，分散在1，905个县市。

2、传统的家庭养老保险功能正在不断削弱，家庭养老面临挑战。主要问题：一是农村家庭规模缩小、核心家庭增多、家庭养老功能弱化。二是农村大量的年轻人进城打工，代际不平衡严重。迫于岗位的竞争压力，忙于工作和事业，这些人无暇顾及老人；同时，这些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜，产生了“重幼轻老现象”，对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。三是老年人平均寿命延长，患病率、伤残率上升，自理能力下降。这一切必将加大家庭的负担，也必将加剧年轻人消极赡养老人现象的增加。

3、农村养老难于完全依赖土地保障，但土地对于多数农民来说仍然是重要的生产资料。调查显示，目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以致养老更是奢望。而且现在土地对于多数农民来说仍然是很重要的生产资料。城市化的迅猛推进使得许多农民的承包地被大量征用，农民所得到的只是极少的土地补偿费。所以，完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。

4、老龄化加快。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大、中间小”的局面。随着计划生育政策的实施，我国农村已出现家庭小型化倾向，农民养老问题日益严峻。据2005年底开展的全国1%人口抽样调查统计，全国65岁及以上的人口为10，045万人，其中农村约占老龄总人口的68%；中国农村平均家庭户规模降到3.27人。

(二)早期农村养老保险试点地区改革。截至2006年底，全国1，905个县，5，374多万农民参保，还不到应该参保农民总数的8%，仅有310多万参保的农民领取了养老金。积累保险基金310亿元，这些农保总体上属于早期农保性质。总的来说，早期农保试点工作不成功，陷入僵局，主要表现在三个方面：

一是覆盖范围小，发展严重不平衡。已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。

二是管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。在全国1，905个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交而市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。三是基金分散，管理存在流失和损耗现象。目前，全国310亿元农保基金分散在1，905个县市。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。据劳动和社会保障部统计，2005年全国31个省份中，涉及1，905个县、2.6万个乡镇，农保系统大约有干部近1万多人。

四是老年受益保障不能兑现，保障水平低。很多参加早期农保的农民在年龄达到60岁后，每月领取以前规定的养老金的承诺不能兑现。

二、建立新型农村社会养老保险

新型农村社会养老保险制度，是采取个人、集体和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，并且随着人们生活水平的提高，养老金还会相应增加。该制度的新颖性，首先在于各级政府和村集体逐步加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度，每年安排专项资金对参保农民进行补贴，建立农民参保补贴制度。本文以成都为例，鉴于目前成都各区、市、县经济发展水准不一样、政府财政负担能力不一样、农民基本生活水平也不一样的状况，成都于是按照一二三圈层分类划档逐步推进全市农村养老保险。

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第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。

第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：

一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性

现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。

更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。

尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，“。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。

二、农村社会养老保险存在的问题

1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：

1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。

3）基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊1999）。

4）保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。

2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：

1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。

2）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。

3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。

4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。

尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。

三、农村社会化养老的区域研究

从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。

但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。

1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”（彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10％，为本人和农民帮工缴费。

2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照（基本方案）的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15％。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2—4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未来的养老保障能力也很低。

3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障“”。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。

四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议

针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：

1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。

2.应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。

3.应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。

另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障（刘书鹤等1998）。

五、需要进一步研究的问题

尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：

1.农村社会养老保险的筹资方式

许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起？在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何？对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。

2.农村社会养老保险的管理机构设置

按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。

3.城乡养老保险的衔接问题

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军提出了“‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴？如果给，给多少比较合适？如果不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加？因此关于这个方案还有许多问题需要研究。

参考文献：

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篇（11）

为完善现有的保险体系，2008年9月18日莱芜市市委市政府又颁布了《莱芜市农村社会基本养老保险办法补充规定》。

2、农村养老保险的基本实施思路。莱芜市农村居民基本养老保险的基本思路是：在全面落实农村最低生活保障制度的基础上，建立了农村居民基本养老保险制度。

（1）低点起步：将本地经济发展水平和农民群众实际需求相结合，个人交费起点低，采用趸交方式最高720元，最低360元，80岁以上的不用交费；65岁以上的参保居民，从2007年7月份开始，每人每月领取养老金30元。《莱芜市农村社会基本养老保险办法补充规定》中进一步补充规定，2008年以后统一收取720元/人，每年10月份参保一次。

（2）全面覆盖：全市所有农村居民只要年龄达到50周岁，人人可以参加农村居民基本养老保险。

（3）逐步提高：随着全市经济的发展，逐步提高政府的补贴额度，逐步提高参保农村居民的养老金发放标准。例如，2008年2月份后养老金由30元增长到40元。

（4）城乡衔接：随着经济社会发展，农村居民基本养老保障水平逐步与城镇职工养老保险相衔接。目前，已参保的农村居民，再参加城镇职工养老保险、参加失地农民养老保险，能够自由转出。

3、农村养老保险的基本做法。

（1）政府补贴。市、区财政根据65周岁以上农村居民实际参保人数（包括80岁以上居民），按每人每年180元的标准补贴农村居民基本养老保险基金。

（2）个人交费。原则上50周岁为养老金交费起点，凡年龄在50—79周岁的农村居民趸交一定费用就可参保。

（3）市场运作。莱芜市政府看好中国人寿品牌价值的巨大影响力、在全市所占的重要位置、遍布各乡镇的服务机构和在全市百姓心目中的良好信誉，故委托保险公司负责全市农村居民基本养老保险基金的收取、管理、保值、增值和养老金的发放等工作，实行市场运作。

（4）专门监管。莱芜市政府成立了专管农村居民基本养老保险的领导小组，设立了综合办公室和审计监督办公室，负责政策的制定、解释、协调及养老基金管理、养老金发放的监督工作，确保基金发放及时。

二、惠及政府、保险公司及农民，实现“三赢”局面

山东省莱芜市实行的农村养老保险办法将政府、保险公司（商业机构）和农村居民三者有效紧密的结合到一起，共同来解决农村老人养老问题。农村居民支付较少的保费（趸交），由保险公司进行商业运作，结合政府财政补贴共同解决农村养老问题，实现了“三赢”局面。

1、政府的财政补贴投入压力减少，赢得了较为理想的民生保障。农村养老问题是一个涉及社会发展和谐的重要问题，因此政府需要投入巨大的人力、物力和财力来解决。采用此项养老保险办法，有效配置了资源，减轻了政府的财政压力，对于政府来说有重要的意义，首先，贯彻落实了十六、十七大精神，落实了科学发展观，切实做到了以人为本。其次，建立农村居民养老保险制度是一项重大改革和实质创新，是一项民心工程、德政工程。再次，做好农村居民养老保险工作，不断提高农村居民的社会保障水平，缩小农村与城镇的差距，是加快城乡一体化发展的重要内容，事关一体化进程大局。最后，抓好农村居民养老保险工作，解决农民群众的养老难问题，有利于解决改革和发展过程中的深层次矛盾，维护改革发展稳定大局。特别是随着城市化进程的加快推进，广大农民群众对社会保障提出了新的更高要求，农村居民养老保险工作顺应了时展的需要，是大势所趋，民心所向。

2、山东省人寿保险公司莱芜分公司作为合作的商业机构，赢得了名利双收的局面。从名誉方面讲，对保险公司彰显中国人寿实力和服务水平，为今后业务发展提供了绝好机遇。保险公司管理农村居民基本养老保险基金，能够借助各级政府的行为和当地媒体的宣传，在广大城乡居民中快速提升中国人寿的良好形象，形成巨大的社会效益，使公司在激烈的市场竞争中赢得先机，快速拓展农村市场，促进公司的全面发展，实现“稳居莱芜最大，争做全省最强”的目标。

从收益方面讲，保险公司的保证账户基金按余额2.5%的收益，并根据总公司红利派发方案分红，而且可以按每次注入基金帐户金额的1.5%提取管理费。

3、农村居民以较少的投入，赢得了年迈后的养老保障。农村居民历来就没有什么养老保障，年老后就靠子女养老。但是随着农村发展，子女生育数量减少，子女养老负担加重，农村养老成了一件棘手的事情。这项保险从农民的实际情况出发，以较少的投入，换来了较为长久的保障。可以在一定程度上保障老年人的生活。

三、农村养老保险存在的问题

山东省莱芜市农村居民基本养老保险已经初见成效，为农民的养老问题带来了切实的利益，但同时也存在着一定的不足。

1、宣传力度不够。在调查中我们发现，很少有村民对这项保险非常了解，大多数村民对这项政策只是一般了解。村民之所以选择参加这向保险一是没有其他养老保障，二是比之商业保险村民对村委和政府更信任。所以，需要进行有效的宣传方法，让村民更好的了解这项政策，从而更好的服务村民。

2、保障水平相对较低。达到65周岁的参保老人每月可得到30元的保障金（随物价水平适当调整，2009年就调整到了40元）。尽管保障金会随物价适当调整，但总体来说保障水平还是偏低，这样的保障金不能彻底解决农村居民的养老问题。

3、发放年龄太晚。农村养老保险规定，参保的农村居民只有达到65周岁才能开始领取养老金，而农村居民特别是女性农村居民在50岁以后就基本不能再从事体力劳动。从50岁到65岁的这15年里他们是没有任何保障的。

4、管理办法和操作程序还有待于进一步完善。因农村居民养老保险工作政策性强，涉及面广，工作量大，基础环节多，在管理和实施操作过程中难免存在一些漏洞和问题，需要进一步完善和改进。

四、建议及改进措施

1、各级政府要高度重视各部门之间密切配合。市、区、乡镇、村层层成立了领导小组，逐级安排专人抓好落实。要求保险公司成立专门的领导机构和工作班子，扎实开展工作。市、区劳动保障部门对保险公司加强调度督察，定期通报情况，有力地推进工作落实。

2、广泛深入宣传，营造浓厚的舆论氛围。政府要制定专门的宣传方案，充分利用广播、电视、报纸、电台等媒体，进行大张旗鼓的宣传。派遣专门人员进村入户，进行宣传解释工作，让农民想要了解，更要有了解的途径。各村可以利用广播喇叭和宣传栏的方式进行宣传，宣传活动要简明易懂，要让农村居民养老保险政策真正地进村入户，入脑入心，把思想工作做到田间地头、大街小巷，让农民从心里真正的接受这项政策。

3、保险公司工作中要高标准、严要求，稳步推进。首先，保险公司要成立专门组织，配合政府部门做好各项工作。如要成立业务管理、财务管理、信息技术、宣传培训、咨询投诉等专业工作小组，明确专人分别负责与本部门相关的工作。各部门之间相互配合、密切协作，为农村居民基本养老保险工作的顺利开展奠定坚实的基础。其次，稳步推进，全面做好支持协调工作。积极协助各级政府认真抓好组织发动工作，严格参保人申请、初审和公示工作。最后，保证参保农民养老金发放准确到位，完善农村居民养老保险后续工作。

4、积极帮助困难群众参保。尽管农村居民养老保险筹资标准不是很高，但还是有少数特别困难群众没有缴费能力，这部分人更要享受这项政策的好处。这就需要各级政府、社会各界，从关怀弱势群体、构建和谐社会制度，想法设法帮助他们参保，切实解决困难群众参保筹资难等问题。正所谓“授人以鱼不如授人以渔”，同样是几百元钱，帮助他们参保却可以让他们受用一生。

5、通力合作、整体推进，严格规范操作，确保工作顺利开展。农村居民养老保险工作政策性强，涉及面广、工作量大、基础环节多。各有关部门要搞好协作，密切配合，形成合力推进工作。同时，各级部门要严格按照上级要求，加强规范管理，严格执行政策。各级部门要建立健全资格确认、资金管理、养老金发放等监督管理机制，严把年龄关、身份关、程序关、资金收缴关和纪律关，严格执行政策规定，确保保险工作健康顺利开展。

【参考文献】

[1]韩俊：中国经济改革30年农村经济卷1978-2008[M]．重庆大学出版社，2008.

[2]张秀英：当代中国经济热点问题研究[M]．中国经济出版社，2007.