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第二条本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。
第三条编制本法第九条所规定的范围内的规划,在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目,应当依照本法进行环境影响评价。
第四条环境影响评价必须客观、公开、公正,综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响,为决策提供科学依据。
第五条国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
第六条国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设,鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究,建立必要的环境影响评价信息共享制度,提高环境影响评价的科学性。
国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门,组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。
第二章规划的环境影响评价
第七条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。
规划有关环境影响的篇章或者说明,应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。
未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案,审批机关不予审批。
第八条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。
前款所列专项规划中的指导性规划,按照本法第七条的规定进行环境影响评价。
第九条依照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围,由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定,报国务院批准。
第十条专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容:
(一)实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估;
(二)预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;
(三)环境影响评价的结论。
第十一条专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。
编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
第十二条专项规划的编制机关在报批规划草案时,应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查;未附送环境影响报告书的,审批机关不予审批。
第十三条设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案,作出决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。
参加前款规定的审查小组的专家,应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中,以随机抽取的方式确定。
由省级以上人民政府有关部门负责审批的专项规划,其环境影响报告书的审查办法,由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十四条设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时,应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。
在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的,应当作出说明,并存档备查。
第十五条对环境有重大影响的规划实施后,编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价,并将评价结果报告审批机关;发现有明显不良环境影响的,应当及时提出改进措施。
第三章建设项目的环境影响评价
第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件):
(一)可能造成重大环境影响的,应当编制环境影响报告书,对产生的环境影响进行全面评价;
(二)可能造成轻度环境影响的,应当编制环境影响报告表,对产生的环境影响进行分析或者专项评价;
(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。
建设项目的环境影响评价分类管理名录,由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。
第十七条建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容:
(一)建设项目概况;
(二)建设项目周围环境现状;
(三)建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;
(四)建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;
(五)建设项目对环境影响的经济损益分析;
(六)对建设项目实施环境监测的建议;
(七)环境影响评价的结论。
涉及水土保持的建设项目,还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。
环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式,由国务院环境保护行政主管部门制定。
第十八条建设项目的环境影响评价,应当避免与规划的环境影响评价相重复。
作为一项整体建设项目的规划,按照建设项目进行环境影响评价,不进行规划的环境影响评价。
已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体建设项目,其环境影响评价内容建设单位可以简化。
第十九条接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后,颁发资质证书,按照资质证书规定的等级和评价范围,从事环境影响评价服务,并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的资质条件和管理办法,由国务院环境保护行政主管部门制定。
国务院环境保护行政主管部门对已取得资质证书的为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的名单,应当予以公布。
为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。
第二十条环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表,应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。
任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。
第二十一条除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。
建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
第二十二条建设项目的环境影响评价文件,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批,依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理。
审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内,收到环境影响报告表之日起三十日内,收到环境影响登记表之日起十五日内,分别作出审批决定并书面通知建设单位。
预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件,不得收取任何费用。
第二十三条国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件:
(一)核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目;
(二)跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目;
(三)由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。
前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限,由省、自治区、直辖市人民政府规定。
建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响,有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的,其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。
第二十四条建设项目的环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年,方决定该项目开工建设的,其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核;原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内,将审核意见书面通知建设单位。
第二十五条建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。
第二十六条建设项目建设过程中,建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。
第二十七条在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的,建设单位应当组织环境影响的后评价,采取改进措施,并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案;原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价,采取改进措施。
第二十八条环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查,对造成严重环境污染或者生态破坏的,应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的,依照本法第三十三条的规定追究其法律责任;属于审批部门工作人员失职、渎职,对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的,依照本法第三十五条的规定追究其法律责任。
第四章法律责任
第二十九条规划编制机关违反本法规定,组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为,造成环境影响评价严重失实的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。
第三十条规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案,依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案,违法予以批准的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。
第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意,建设单位擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
海洋工程建设项目的建设单位有前两款所列违法行为的,依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。
第三十二条建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价,或者环境影响评价文件未经依法批准,审批部门擅自批准该项目建设的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十三条接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假,致使环境影响评价文件失实的,由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书,并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十四条负责预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件的部门在审批中收取费用的,由其上级机关或者监察机关责令退还;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十五条环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员,,,违法批准建设项目环境影响评价文件的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五章附则
第二条本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。
第三条编制本法第九条所规定的范围内的规划,在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目,应当依照本法进行环境影响评价。
第四条环境影响评价必须客观、公开、公正,综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响,为决策提供科学依据。
第五条国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
第六条国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设,鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究,建立必要的环境影响评价信息共享制度,提高环境影响评价的科学性。
国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门,组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。
第二章规划的环境影响评价
第七条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。
规划有关环境影响的篇章或者说明,应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。
未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案,审批机关不予审批。
第八条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。
前款所列专项规划中的指导性规划,按照本法第七条的规定进行环境影响评价。
第九条依照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围,由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定,报国务院批准。
第十条专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容:
(一)实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估;
(二)预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;
(三)环境影响评价的结论。
第十一条专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。
编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
第十二条专项规划的编制机关在报批规划草案时,应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查;未附送环境影响报告书的,审批机关不予审批。
第十三条设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案,作出决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。
参加前款规定的审查小组的专家,应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中,以随机抽取的方式确定。
由省级以上人民政府有关部门负责审批的专项规划,其环境影响报告书的审查办法,由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十四条设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时,应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。
在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的,应当作出说明,并存档备查。
第十五条对环境有重大影响的规划实施后,编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价,并将评价结果报告审批机关;发现有明显不良环境影响的,应当及时提出改进措施。
第三章建设项目的环境影响评价
第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件):
(一)可能造成重大环境影响的,应当编制环境影响报告书,对产生的环境影响进行全面评价;
(二)可能造成轻度环境影响的,应当编制环境影响报告表,对产生的环境影响进行分析或者专项评价;
(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。
建设项目的环境影响评价分类管理名录,由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。
第十七条建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容:
(一)建设项目概况;
(二)建设项目周围环境现状;
(三)建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;
(四)建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;
(五)建设项目对环境影响的经济损益分析;
(六)对建设项目实施环境监测的建议;
(七)环境影响评价的结论。
涉及水土保持的建设项目,还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。
环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式,由国务院环境保护行政主管部门制定。
第十八条建设项目的环境影响评价,应当避免与规划的环境影响评价相重复。
作为一项整体建设项目的规划,按照建设项目进行环境影响评价,不进行规划的环境影响评价。
已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体建设项目,其环境影响评价内容建设单位可以简化。
第十九条接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后,颁发资质证书,按照资质证书规定的等级和评价范围,从事环境影响评价服务,并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的资质条件和管理办法,由国务院环境保护行政主管部门制定。
国务院环境保护行政主管部门对已取得资质证书的为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的名单,应当予以公布。
为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。
第二十条环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表,应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。
任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。
第二十一条除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。
建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
第二十二条建设项目的环境影响评价文件,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批,依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理。
审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内,收到环境影响报告表之日起三十日内,收到环境影响登记表之日起十五日内,分别作出审批决定并书面通知建设单位。
预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件,不得收取任何费用。
第二十三条国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件:
(一)核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目;
(二)跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目;
(三)由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。
前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限,由省、自治区、直辖市人民政府规定。
建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响,有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的,其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。
第二十四条建设项目的环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年,方决定该项目开工建设的,其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核;原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内,将审核意见书面通知建设单位。
第二十五条建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。
第二十六条建设项目建设过程中,建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。
第二十七条在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的,建设单位应当组织环境影响的后评价,采取改进措施,并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案;原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价,采取改进措施。
第二十八条环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查,对造成严重环境污染或者生态破坏的,应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的,依照本法第三十三条的规定追究其法律责任;属于审批部门工作人员失职、渎职,对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的,依照本法第三十五条的规定追究其法律责任。
第四章法律责任
第二十九条规划编制机关违反本法规定,组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为,造成环境影响评价严重失实的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。
第三十条规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案,依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案,违法予以批准的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。
第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意,建设单位擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
海洋工程建设项目的建设单位有前两款所列违法行为的,依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。
第三十二条建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价,或者环境影响评价文件未经依法批准,审批部门擅自批准该项目建设的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十三条接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假,致使环境影响评价文件失实的,由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书,并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十四条负责预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件的部门在审批中收取费用的,由其上级机关或者监察机关责令退还;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十五条环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员,,,违法批准建设项目环境影响评价文件的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五章附则
中图分类号:X5 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2014)11(c)-0096-01
在我国经济快速发展的同时,环境问题也日益突出,人们对环境问题的关注度也越来越高。为了实现经济和环境的可持续发展,我国以《中华人民共和国环境保护法》为基础,相继出台了一系列的法律法规,《环境影响评价法》就是在这种环境下诞生。它的颁布和实施对于我国环保法律系统的完善具有里程碑意义,极大地改变了之前环境立法过分强调国家环境权益保护,而忽视公民环境权益保护的现状,提升了公民在环境权益保护中的参与度。该法律不仅完善了环境影响的评价制度,还进一步完善了我国的环境保护法律体系,有助于经济发展和环境的综合决策提供参考意见,在很大程度上避免了因决策不当而导致的环境问题。但是从目前我国《环境影响评价法》对公民环境权益保护的现状来说,还存在很多问题,下面我们就对这些问题和解决方法进行具体讨论。
1 《环境影响评价法》对公民环境权益保护的现状分析
《环境影响评价法》在公民环境权益保护中存在的问题主要表现在两点。第一点,只是对单向的环境影响评价制度进行了规定,并没有将周围环境可能对评价对象本身的造成的影响进行评价。在一般的建设项目中,这种单项评价的制度是足够的,但是却不是适用于对住宅小区的评价。因为根据《环境影响评价法》的规定,项目建设应进行环境影响评价,但评价的主要内容只是项目实施后可能会对环境造成的影响,而周围环境对项目本身的影响却不在评价范围内,这是导致公民的环境权益在项目审批决策过程中不受重视的根本原因。第二点,公民环境权益的参与没有制度的保障,这也是最主要的问题。受我国计划经济的影响,一说到环境保护,公众普遍认为是国家的职责,想到的也只是国家环境权益,而很少意识这也是个人的权益。
2 完善《环境影响评价法》对公民环境权益保护的对策
通过上文的分析可知,目前《环境影响评价法》对公民环境权益保护存在的重点问题就是公民在环境影响评价的参与制度并不完善,所以我们在此重点讨论完善公民参与制度的对策,具体如下:
(1)进一步明确公民参与环境影响评价的权利。
要保障公民在环境影响评价中的参与权,就必须以立法的方式予以确定和保护,虽然目前《环境影响评价法》在这方面取得了进步,但是效果并不理想。为了彻底解决问题,首先就应该在我国的基本大法《宪法》中明确规定公民的环境权益。这样既可以保护他们的环境权益,也为公民参与制度的完善奠定了坚实的基础。其次就是在《宪法》规定的基础上,细化他们的环境权益,在环境基本法中对他们的环境使用权、知情权、请求权和参与权等进行具体规定。
(2)建立健全公民环境的知情权制度。
这是公民获取环境信息的前提条件。根据相关法律的规定,公民有权知晓对环境资源的使用状况和保护情况的信息,这也是他们参与到环境保护活动的基础。在《环境影响评价法》中,可以从以下四点来建立公民环境知情权制度。第一,建立项目信息的公开制度。在设立项目之前,需要提交它的计划书、可行性研究报告等相关文件。在施工过程中,还应该公开项目建设的规模、地址、进度和技术指标等信息,让公民可以充分了解项目开展的各种基本状况,让他们可以根据实际情况对是否有助于保护自身环境权益进行判断。第二,公布听证会或者专家论证会的具体内容。第三,对项目进行审批时,每位参与者都应对评审报告发表意见,进行详细记录后公开。第四,对公开的方式和手段进行具体规定。
(3)科学规范参与制度的可操作性。
第一,应该进一步扩大公众参与到环境保护中的主体范围。根据《环境影响评价法的规定》的相关规定,国家法律是鼓励单位和个人参与到环境评价工作中去的。为了扩大公众参与的主体,除了要将和环境评价有利益关系的单位和个人作为参与的主体之外,还应该将有此方面兴趣的单位和个人纳入到评价主体的范围中。其次,明确“相关单位”的具体范围。笔者个人认为,要将对环境影响存在利害关系的政府机构和其他机构应该积极参与,因为项目建设对环境产生影响的对象可能涉及到个人、非政府度单位和政府部门等,具有很大的不确定性,所以政府也可以参与到环境的影响和评价工作中去。
第二,对公众参与环境影响评价工作的程序和方式进行具体规定。这一点可以从两方面开展。从程序上来说,一定要对公民参与的时间进行明确规定,并且体现在他们参与的每个阶段中。这一部分的主要流程包括对项目的初步审核,对范围的界定、制定环境影响报告、公众审查和审批环境报告。从方式来说,应该对征求公民意见的具体方式进行规定,将征集的方式限定在听证会和专家论证会上,并且明确规定,若项目建设会对公民的环境权益产生重大影响,则必须采用听证会的方式来征集公众意见。
第三,对公众意见的处理工作引起足够的重视。除了法律明确规定的,可以不征求公众意见的具体情况之外,其他的项目规划和建设都必须征求公众的意见,没有征集意见,或者意见上征集的程序和方式不符合规定,据此做出的环境报告也是无效的。
3 结语
综上所述,笔者从《环境影响评价法》中公民环境权益保护中存在的两方面问题出发,对如何完善公民环境权益的制度进行了重点讨论,提出了多种建设性的意见的,希望可以抛砖引玉,共同促进公众环境权益保护的发展。
参考文献
[1] 杨凌雁.试析环境影响评价程序中的公众参与[J].湖北社会科学,2009,5(12):143-147.
1 引言
在国外,环境影响评价技术方法从实用性和可行性出发,在现实情况的基础上,通过筛选各种技术方法,从其中选择出恰当的方法,以实现增益、不产生环境经济发展的后续包袱为目标的前提下鼓励使用创新技术手段、理念来实现评价方法的改革和创新。由于社会的高速发展,社会、经济和环境的要求必然不断提升,因此规划环评技术必须要跟进创新发展,在不断总结已有的成果的同时,将已有的积累和各种新型的技术手段、理念以及决策思想结合起来,并运用到解决实际问题中去[1]。在国外先进国家,传统的项目环境影响评价方法的认识已经被突破,他们关于规划环评技术方法的研究现在主要从技术方法的实用性和效果出发,不断通过实践去发展和完善。
在国内,环境影响评价制度已经经过近30年的发展和完善,在项目前期对项目对环境影响和破坏的预测和评估做得很充分,从源头上防止环境污染和生态环境破坏方面起到了重要作用。但在实践的检验下,在遏制生态环境和环境污染的恶化方面的作用还是有限。从国外环境影响评价技术方法的发展来看,我国的规划环境影响评价新型技术方法的研究是我国环境影响评价亟待解决的问题之一[2]。我国传统的规划环境影响评价技术中,建设项目的环境影响评价技术方法占有较大比重,传统的建设项目的评价技术在规划环评中并不能完全适用。传统的建设项目中,项目或区域环境影响评价的预测是以环境质量现状监测为基础进行,而涉及到区域或者一个省甚至全国范围,如传统建设项目环境现状监测却是不太可能实现的,由此可见传统建设项目环境影响评价技术方法的局限性,反应出了我国规划环境影响评价的缺陷。另外,已经公布施行的《规划环境影响评价技术导则(施行)》中所讲述的一些技术方法在规划环境影响评价实践中应用研究不够具体深入;导则中讲述的技术方法较滞后,不能与飞速发展的社会现状很好地相适应,不能与时俱进地满足规划环评实践的要求。在我国实行的一些规划环评中的技术与技术之间没有做到很好的结合,所采用的技术较单一、分散,不能很好地起到互相补充互相促进的作用。
2 规划环境影响评价技术方法的分析
2.1 规划环境影响评价技术方法体系
在规划环境影响评价中,累积影响的分析方法的应用较为合适;在规划不确定性评估中,情景分析法的应用较为恰当。总体而言,规划环境影响评价的技术方法主要有规划环境影响评价法和规划学法。在规划环境影响评价法中,项目整体的影响被分解,有侧重点地分析与环境、社会和生态系统相关的影响,经过有侧重点的分析后,进行整体的评价,将规划环境影响进行一个整体的综合的评价。在规划学方法中则是先对规划进行整体的综合性评估,然后将得到的综合影响分散到规划中的各子资源或者生态子系统中。
另外,项目管理的方法在规划环境影响评价中也得到了一些应用。项目管理是一种较强的管理手段,在工程、教育等领域得到了广泛应用,极大地改善项目的管理效率。美国著名学者R・J・Graham指出“项目是为了达到特定的目标而调集到一起的组员组合,它与常规任务之间的区别是,项目通常只做一次;项目是一项独特的工作努力,即按某种规范及应用标准导入或生产魔咒新产品或某项新服务[3]。这些工作努力应当在限定的时间、成本费用、人力资源及资财等项目参数内完成。[1]”项目管理师以项目及其资源为对象,运用系统的理论和方法对项目进行高效率的分配、控制和实施,最终实现项目目标的管理方法体系[2]。项目管理在规划环境影响评价中能否应用其重要的因素在于相应的环境规划影响评价是否符合项目管理的范畴。项目具有六性:一次性、唯一性、目标明确性、组织的临时性和开发性以及后果的不可挽回性。由于建设方案、社会条件和环境的不断变化,环评工作者需要根据实际情况不断调整环评方案,从多种方案中遴选和完善出一个最适合的方案,对环境的破坏提出合理有效的防治措施,结合多方部门将技术、成本、进度、质量等方面进行严格控制和完善,以项目管理的理念将规划环评的项目完成,最终达到环保要求并完成环评审批。
2.2 规划环境影响评价方法的特点
在国家环保部制定的《规划环境影响评价技术导则(施行)》中讲述了多种方法,但是由于这些方法缺少实践的支撑,主要起到的是引导作用,需要环评工作者从实践中去验证和合理地变化,总结出适合特定环评项目的最佳方法。
3 我国规划环境影响评价的影响因素
3.1 公众参与
对于规划环境影响评价,公众参与是一个重要步骤,能够有效地避免决策的失误,将项目的建设与民众的意愿达到一个很好结合的有效工具。因此,在规划环评影响评价中,公众参与是一个核心内容,继而公众参与在规划环评中起着至关重要的作用[4]。那么在公众参与调查中,哪种信息需要公开?公开的信息如何让公众获得?如何让公众更主动地参与到项目的前期调研中来?解决这些问题将有利于提高公民对知情权的理解。目前国内的规划环境影响评价的公众参与这一环节是沿袭建设环境影响评价中公众参与的做法,两次公示,设计问卷调查让当地居民填写。这种做法在地域分界很明确的地方可以适用,但是在大部分规划环评中由于很难找到受规划直接影响的居民来做调查而受到很大的限制。
目前规划环境影响评价报告书中都有公众参与的部分,但是大部分报告书中的的公众参与部分是在环评工作的后段进行的,都有形式单一,参与形式简单,与群众、以及管理部门的沟通较少的缺点。
3.2 背景数据的限制
对过去评价工作的回顾和分析,是进行任何环评工作的基础,因此在评价工作开始之前,对过去以及现有的资料和数据的详细分析、判断对于环境影响评价方法的是否适用非常重要。如对信息的可获得性和充分性的详细分析来判定是否开展规划环境影响评价工作。
一般情况下,定量地评价环境影响中对计算比较依靠且比较精细复杂的方法,对原始数据和资料的依靠成都越高。因此,在缺乏原始数据和资料的情况下,对原始数据和资料要求较低的直观方法较适用。
4 结束语
环评报告的应用性和有效性是规划环境影响评价作为规划决策的首要前提。在规划环评中,专家咨询在规划环评中的指导作用应得到加强,向多个领域的专家咨询来针对规划环评中涉及的不确定性。同时,环评人员的专业水平、加强专业知识的培训,注重将环保理念加入到环评工作中去以利于提高环评报告的质量,增加在政府决策中的说服力。
参考文献
[1]肖波,钱瑜.规划环境影响评价技术方法发展现状及其局限[J].环境科学,2009(3):57-60.
作者简介:刘春英(1976-),女,江西南康人,江西财经大学旅游与城市管理学院,讲师,南昌大学环化学院博士研究生(江西?南昌
330031)。(江西?南昌?330032)
中图分类号:G642.0?????文献标识码:A?????文章编号:1007-0079(2012)25-0091-02
“环境影响评价”是资源环境类专业的主干课程,其内容集中体现了环境科学与技术基础、环境管理和环境法学等学科分支知识的交叉和运用,本课程的发展与我国对环境影响评价工作的重视关系密切。根据国家人事部、国家环境保护部于2004年开始在全国实行环境影响评价工程师资格考试的实际情况以及国内外高校在该课程方面改革的趋势,对该领域的学生对知识的掌握、知识面的拓展、知识体系的构建等提出了更高的要求。
目前,注册环境影响评价工程师的考试主要由环境影响评价相关法律法规、环境影响评价技术导则与标准、环境影响评价技术方法和环境影响评价案例分析四门课程组成,考试难度较大,每年通过率都在10%以下,而考试的难点就在于案例分析上,对环境科学等相关专业的学生综合知识的应用能力提出了更高的要求,特别是分析问题、解决问题和实际动手能力。[1-3]为此,本课程根据国家对环境影响评价工程师知识结构和能力的要求,参照全国环境影响评价工程师的考试方法,探讨环境影响评价课程实践教学,将基础理论与实践有机结合起来,注重能力的培养,为学生能够适应社会经济发展的需要,具有从事环境影响评价和环境管理工作的能力和素质打下基础。[4,5]
一、实践教学体系的建立
根据“环境影响评价”课程对实践能力的要求以及几年的教学实践,笔者认为“环境影响评价”课程的教学实践应该包括实验教学、专题讲座、参观实习、案例分析、课程设计等方法(见图1),通过教学实践带动学生自主学习的愿望和能力,加强与学生之间的互动交流,提高学生的学习热情,激发其学习潜力。
课堂教学和实验教学:主要向学生讲解相关的基础知识。
专题讲座:激发学生对课程的学习兴趣,拓宽知识面,了解本领域的科学前沿以及国家颁布的新法律法规,交流学习经验,对学习中存在的问题进行探讨,而且对就业前景有初步的了解。
参观实习:结合本专业的特点,建立相应的教学实践基地,带领学生进行现场参观学习,了解企业的生产状况、项目的建设过程等,并现场进行讲解和教学,调动学生的学习积极性,使教学效果得到进一步的优化。鼓励学生通过自身的体验来认识环境问题,使学生在实践中增进对所学内容的吸收与运用,提高对环境问题的认识能力。
案例分析:在教学过程中注重案例教学,多收集环境影响评价报告书,鼓励和指导学生参与相关的环境影响评价案例分析和环境影响评价项目的评估,开展和教学内容相关的现状调查、监测、预测和评价等工作,使学生能理论联系实际,培养学生分析问题和解决问题的能力。
课程设计:注重理论与实践相结合,教师可以让学生选择参与自己承接的项目和模拟场景(如校园环境影响评价)等来进行课程设计。培养学生的创新能力及综合应用能力。
二、实践教学方法
1.以案例教学为手段,提高学生分析解决问题的能力
“环境影响评价”是理论性和实践性非常强的学科,可以以一个好的案例来达到教学要求。[6]课堂上笔者经常引入大家共同关心的热点话题和案例与学生进行探讨,比如三峡水利工程的利弊、南水北调西线工程、圆明园东湖湖底防渗工程、鄱阳湖水利枢纽工程,南昌地铁建设项目等,能极大地激发学生的学习热情。
“环境影响评价”课程的案例教学要把握以下几点:
(1)案例的选择。案例的选择必须是编写得很好的案例,内容是学生比较熟悉的环境热点问题,如三峡工程、圆明园湖底防渗工程、地铁建设等项目,学生有所了解才能参与讨论学习。
(2)提出问题。把课程内容和环境影响评价报告书的内容相结合,设置问题,要求学生对报告书的相应内容进行阅读,并对问题进行思考和回答。学生为了寻找答案,必定回顾所学的知识,并查阅各种他认为能回答问题的理论知识,这无形中加深了对所学知识的理解并提高了分析问题和解决问题的能力。
(3)讨论案例。对相关内容讲授完后,教师根据案例中准备的问题,要学生回答,对于有争议的问题和报告内容组织讨论。
(4)回归教材。教师要阐述问题设置的原由,归纳和综合文章所涉及的环评工作重点和难点,达到举一反三,触类旁通的效果,以至学生以后涉及相类似的问题能很好地解决。
(5)总结报告。对环评报告书所涉及的重点难点,关键问题要进行阐述,评价报告书中存在的不足,补充需要修改的内容及方法。
1 交通运输环境影响评价必要性
我国在上世纪80年代中引入了环境影响评价体系,在多年的发展中,在交通项目的建设方面起到了重要的作用,促进了交通和环境的协调发展。随着可持续发展概念的提出,交通运输的发展前提是要制定相应的策略,在策略的制定过程中要进行全方面的分析评估,环境影响评价就是其中之一,要在各个层面上对环境评价方法进行分析,保证社会、经济、环境全面发展。
2 交通运输环境影响因素与现状
交通运输环境影响评价主要是对交通运输量在运输的过程中所对环境造成的影响进行分析评价,其主要的影响因素分为以下几方面:首先,汽车等交通工具所排放的尾气;第二,一些有毒有害物质在运输过程中出现事故,导致物质泄漏;第三,交通工具在运输过程中产生的噪声污染;第四,运输工具在运输中产生的灰尘。
其中,尾气排放和噪声污染有着长期性和不间断的特点;有毒有害物质的泄漏具有一定的偶然性;而在运输过程中产生的灰尘,则要根据路面结构以及运输方式进行综合分析。
在交通运输环境评价工作上,由于涉及面广、流动性强、可变因素多,因此需要进行大量的分析研究,选择评价因素,建立相应的评价模式,确定评价标准。噪声影响目前是交通运输环境影响中的一个难点,在进行调查时,要从多个方面进行分析。
首先,要对建设项目所在地区的交通状况进行调查,了解交通运输量、道路状况、运输车型、燃油种类以及随时间的变化规律等等;第二,要对交通周围的生态环境进行分析,标注出人群的居住位置,动植物的分布以及农作物的种植情况等;第三,要对道路中和交通运输噪音污染有关的因素进行分析,收集区域内的数据,分析产生的危害,并进行记录;第四,预测建设项目后新增的交通运输量;第五,对收集到的数据进行分析,最终做出噪声影响的评价和预测。
在对噪声影响进行分析时,要根据项目的综合情况,从生态保护的方面进行分析,认真选择项目的地点。为了减少噪声污染对周围人群和农作物的影响,要在建设中分析问题并采取一定的措施,利用高差和山区自然风等方法来减少噪声污染产生的影响。
在目前的环评影响中,在噪声影响上存在一定的问题。首先,在界定上较为模糊。在噪音级别的鉴定上,没有相关的法律规定,往往会出现难以确定的情况;第二,噪音污染的取证较为困难。噪音污染有着一定的时效性,难以进行良好的取证;第三,噪声污染的重视性不足。在交通运输项目的环评中,对于噪声污染的重视性不足,相关部门没有成立起相应的责任制,导致责任模糊,难以进行鉴定。
3 交通运输环境影响评价方法
3.1传统项目环境影响评价法
传统项目环境影响评价方法主要包含以下三种形式:一是环境数学模型。该方法是采用数学定量模型的形式来表现环境系统和要素在时间和空间上的变化过程与规律的方式,可用于描述大气环境污染物、水体环境污染物等,也可以描述各种污染介质在空间输送的量和输送规律。目前环境数学模型主要有水质模型、土壤侵蚀模型、沉积物迁移模型、水文模型、大气扩散模型等等。使用环境数学模型能够将环境影响因子和环境的相互作用及因果关系定量性地表达出来,展示环境因子之间的空间位置和密度,展示环境因子的空间积累状态和时间积累效应,并有极大的灵活运用功能。二是综合评价方法。综合评价法是定量与定性的结合,主要包含核查表法、矩阵法、叠图法以及系统流程图法。核查表法是将交通运输环境影响的若干元素以及可能造成影响的因子放在一个列表中,最后评估环境影响,并给出定量与定性双重评价。矩阵法是将交通运输建设规划项目、建设指标、规划方案以及环境影响因子形成一个矩阵,将这些元素区分行与列,并在合适位置填写交通运输建设行为与环境之间的因果关系符号、文字或数字。矩阵法能够清楚描述行为与环境之间的复杂因果关系,简单明了、清晰实用。叠图法是将自然条件、社会背景以及经济状况等元素以专题地图的形式叠加在一起,形成一幅能够反映环境影响的空间地理图,适用于区域现状的综合分析。系统流程法是将若干关联因素描述成相互关联的流程图,识别一级、次级、三级或更多级别对环境的影响。
3.2政策评价法
政策评价是根据一定的评价标准和相关的评估程序,在相关政府政策的扶持下进行衡量、探究、对比以及评估的方法。从评估方式来划分,政策评估法又分为政策分析、政策预测以及效果评价三种。从评价目的来分,也可分为价值分析、可行性分析、理性分析以及三维分析四种。政策评价方法同样适用于战略环境评价领域,主要包含以下三种:一是前后对比分析,以简单的“前——后”对比(如图1所示)和“有——无”对比(如图2所示)两种为主。二是情景分析法,该方法是将规划方案实施前后、不同时间段以及环境状况按照时间顺序进行描述的方式,简单来说就是对某一时刻人与环境关系的“快照”。
3.3战略环境评价新发展法
该方法是随着现代计算机科学技术蓬勃发展而兴起的,主要有以下四种:一是地理信息系统为典型的空间分析技术,该技术以GIS、RS、GPS等高速互联网技术为技术支持,能够实现空间数据采集、编辑、处理、管理、查询与分析等工作,具有强大的图形处理和绘图功能,会对分析结果进行高速输出与转化。二是累积环境评价法,这是一种将多种评价方法累积综合起来评价的方法。三是风险评估法,是评估世家发生概率以及事件造成的后果,再根据风险评价结果采取有针对性的低语风险策略。四是环境承载力评价法,在交通运输建设项目中,环境影响不能单单凭借国家提供的环境保护标准或污染物排放标准作为依据,而是要以该地区环境与资源承载能力为核心评价标准。可见交通运输环境影响评价标准应该是多元化的,有核心标准,也有国家法定标准,同时还包括国际环境保护组织制定的国际公约标准。
4 结语
改革开放以来,我国的国民经济取得了重大成就,但伴随的环境污染也日益加剧,无论是每年春季北方的沙尘暴还是2007年夏天江苏太湖流域爆发的蓝藻危机无不向世人敲响了警钟。面对环境的恶化,我国环保制度的不健全,特别是环境影响评价制度的流于形式难辞其咎,这一旨在预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的重要环境法律制度,由于公众参与机制的缺失,在实践中基本被扭曲,几乎没有起到其应有的把关作用,导致大量破坏环境的项目仍在不断上马。厦门PX项目和北京垃圾发电项目风波就使我国公众参与环评机制的严重不足暴露无遗。在这两起事件中,由于项目立项审批过程中公众参与机会的缺失,使得厦门市民只能通过百万短信,北京市民用汽车堵住填埋场大门的激烈方式抗议。应该说在上述事件中,真正酿成争议和冲突的,不仅是PX项目和垃圾发电项目可能带来的化学污染,更是不透明的环评决策过程本身。民意的表达在上述事件中最终起到了一定的作用,厦门市于5月30日上午宣布暂缓PX项目建设,国家环保总局也于6月7日宣布环保总局立即将对厦门市全区域进行规划环评,并建议北京市海淀区垃圾焚烧发电项目在进一步论证前应予缓建。不少媒体称之为“民意的胜利”。民意在此虽得到了一定的胜利,但其胜利的时机和方式却令人不由疑问:我们的民意,为什么只能以这样事后“倒逼”的方式出现?固然,“倒逼”也是博弈的应有之义,但相对于事前、事中的公众参与,“倒逼”式民意不论对公众还是对于地方政府,都是一种距离圆心最远、代价最大的互动。这两起事件迫使我们不得不对我国环评公众参与机制重新进行审视:环评对规划和建设项目而言是否只是可有可无的形式?公众参与对于环评是否真的无足轻重?我国目前的环评公众参与机制尚存在哪些不足?如何完善环评公众参与机制,保障公众切实参与相关决策过程,使民意得到真正的表达和考虑?这些都是我们必须直面的问题。
一、公众参与对环评的意义
环境影响评价是通过对拟开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响进行调查、预测和评价,从而提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。环评作为一种“防患于未然”的方法,其效果要远远好于在损害发生之后再进行事后恢复的救济对策。因此,当美国于1969年在(国家环境政策法(NEPA))中首创了环评制度之后,这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿,并为各国立法所确立。我国也于2002年通过了《环境影响评价法》(以下简称《环评法》),正式建立了环评制度。
实践中,环评制度作为一项正式的法律制度在西方国家(地区)以及国际社会确立的过程,也是公众参与作为促进决策民主化的手段渗透到政府环境决策中的过程。“公众参与”或者说“利益相关方介入”,一直都被认为是环评的最基本原则。在环评制度中引进公众参与机制,已成为人们的共识。公众参与对环评制度的意义主要在于:
第一,公众参与有助于确保环评的民主性和公正性。
它可使项目影响区的公众能及时了解关于环境问题的信息,有机会通过正常渠道表达自己的意见,使各种利益冲突和主张都能够得到倾听、辨析,确保每个利益群体能够获得程序上公正的对待,从而使政府的环境决策更容易获得认同和支持,也有利于说服反对者减少冲突。公众参与的这种程序价值意义重大,正如有学者指出的,我们不能要求决策绝对“科学”、“正确”,却必须要求其绝对具有合乎法治原则的正当性。如引起争议的厦门PX项目和北京海淀区垃圾发电项目中,姑且不论PX项目是否真有巨毒,垃圾焚烧排放的二恶英会否致癌,但如果上述项目在上马之前能够真正在环评阶段让公众周知该项目的详细情况和可能的环境影响,倾听、辨析了各方意见之后再作出决定,至少不会招致现在这样激烈的反对。
第二,公众参与还有助于提高决策的科学性。
从传统上看,政府虽然可以代表公众实现公共利益,但其容易受短期经济利益目标的诱惑,偏离环境利益的公共性基础。地区利益和任期内“政绩”的不良激励以及命令式的行政手段带来的高成本、低效率都使单纯的政府管理模式难尽人意。而公众由于是环境污染和破坏的直接受害者,他们对环境问题有切身的感受和认识,因此对环境保护最有发言权,做出的评价也比较公正。建立公众参与环评的正常机制,让公众帮助辨析项目可能引起的重大尤其是许多潜在环境问题,了解公众的看法、意见和建议,可以集思广益。提高决策的科学性和合理性,提升开发活动效率,也可避免因盲目上马而造成的环境损害和巨大浪费,减少因为项目的开发而导致的污染纠纷,避免矛盾的激化,起到稳定社会的作用。
第三,公众参与环评机制还有利于提高公众的环境意识。
它不仅为公众保护自己合法权益提供了法律武器,也起到了动员全社会的力量,充分发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作的作用。在我国经济建设飞速发展,环境保护纷繁复杂的情况下,公众参与的迫切性和必要性就更加突出。
总之,公众参与是环评制度中的关键性环节,其是否落实直接制约着环评制度效果的发挥。因此,目前世界上绝大多数有环评立法的国家,几乎均将公众参与作为环评程序的重要组成部分。其基本目的在于通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求,使政府在对污染性设施的设厂或开发活动的审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益,特别是能够充分考虑到生态环境利益,尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止环境侵害。
二、我国环评中公众参与机制的不足
我国的环评制度始于20世纪70年代末。1979年9月颁布的《环境保护法(试行)》在第6条,第7条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性的规定,但早期的中国环评过程中几乎没有公众参与的法律地位。1996年修改的《水污染防治法》第一次规定了“公众参与”的内容。该法第13条第4款规定:“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”其后颁布的《环境噪声污染防治法》第13条第3款,《海洋环境保护法》第10条,《大气污染防治法》第9条以及《建设项目环境保护管理条例》第15条作了类似的规定。但是,这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定,至于具体如何实施,公众参与的范围、方式、程序等,都没有作出详细的规定,使得该制度在实践中难以操作。
2002年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评作了较为详细的规定。2006年2月5日,国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》),对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式,如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定,增强了公众参与建设项目环评的可操作性。
但从厦门PX和北京垃圾发电等项目环评的实施效果和目前令人吃惊的高达99%的基本建设项目环评通过率来看,我国目前的环评制度在很大程度上仍形同虚设,而这主要是由环评中的公众参与机制的不足造成的。
1公众参与环评的范围不够广泛。根据《环评法》和《暂行办法》的规定,只要求需要编制报告书的专项规划和建设项目才需要征求有关单位、专家和公众的意见,因而除国家环保总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的应编制环评报告书的项目以外,其他规划和建设项目均可以合法地避开公众参与制度。但现实中,造成污染纠纷的恰恰是中、小型企业和“三产”服务业。而对专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环评未规定公众参与,对重大经济决策则未纳入环评,这说明我国的战略环境影响评价制度还没有建立,不利于对环境的综合、长远保护。
2公众介入环评的时机较晚,参与的阶段较少。《环评法》规定公众介入环评的最早阶段是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前。这一阶段,很多意见已经形成,往往很难再通过公众的影响来将其改变。对此,《暂行办法》将公众介入环评的最早时机提前到建设项目在确定了环评机构之后7日内,建设单位就要将相关信息以及征求公众意见的主要事项和公众参与方式予以公告。这是一项非常重要也是非常好的规定,它使公众可以在项目进行环评的初期即介入到环评过程中去,使相关建设单位和环评机构可以在论证初期即能倾听公众的意见。但相对于国外的规定而言,我国公众介入环评的时机仍显得较晚。
根据现有规定,只有那些对环境可能造成重大影响、应编制环境影响报告书的建设项目才要求公众参与,而对可能造成轻度环境影响或影响很小,应编制环境影响报告表或填报环境影响登记表的建设项目则不作公众参与的要求。但在审查项目对环境影响的大小,决定对项目是否需要进行环境影响评价的过程中,公众无法得知相关信息,更无从表达意见。而在美国环境评估书(EA)程序中,如果EA认为拟议行为不会对环境造成重大影响,不需要制作环境影响报告书(EIS),则至少主管机构应当将该结果通知公众。尽管美国NEPA和CEQ规则并没有强制主管机构在该阶段纳入公众参与的程序,但是法院在对这个问题的看法上更倾向于要求公众参与。而我国台湾地区则强制要求主管机关应于收到环境影响说明书后50日内,作成审查结论并公告,如果决定不进行第二阶段的环境影响评估,则由开发单位召开公开说明会说明情况。我国香港地区《环境影响评估条例》也规定,环境许可证的申请人在向环境署长申请环境影响评估研究概要时,应在向署长呈交工程项目简介之日的翌日,就备有该工程项目简介一事在中英文报刊上刊登符合署长规定格式的广告。上述规定表明不少国家或地区的公众可以在对项目是否需要进行环评的早期审查阶段就能介入环评过程,发表意见。并且,其公众对环评的参与往往贯穿其全过程。而我国的公众参与目前则主要是在环境影响报告书的制作阶段,尽管《暂行办法》增加了环评报告书审批阶段环保部门征求公众意见的规定,但这些规定大多为任意性而非强制性条款,腊辞多为“可以”而非“应当”,也未规定应对公众意见作出何等回应。
3环评中的信息公开制度不够健全。2002年的《环评法》虽规定了公众参与,但对环境信息公开的规定却几乎是一片空白,这严重制约了公众对环评的实际参与。公众参与环评的前提是对环境信息的掌握,公众只有在获取充分、准确、及时的环境信息时,方能作出有意义的意见表达,否则对环评过程的参与就不会取得预期的效果。
《暂行办法》第一次对环评中公众参与的前提要求——环境信息公开作出了规定,可以说是在保障公众切实参与环评方面迈出了一大步。
《暂行办法》对环境信息公开的时间、内容、方式等的规定弥补了《环评法》的不足,但仍然存在一些不足:(1)《暂行办法》对公告和征求公众意见的期限只要求不得少于10日,区区10日的期限明显过短,无法使公众及时了解相关信息并充分考虑,易使公众参与流于形式。反观国外《环评法》的规定,对公告期限一般都规定不少于30日。(2)《暂行办法》规定:建设单位或其委托的环评机构可以采取在当地的公共媒体上公告,公开免费发放包含相关信息的印刷品或其他方式公开信息。该规定看似完备,但在实际操作中却因其赋予了建设单位较大选择权而易被扭曲,建设单位完全可以以他们认为便利而非便于公众周知的方式信息公告。相比之下,其他国家或地区对信息公开方式的规定则详细、严格得多,如我国香港地区《环境影响评估条例》虽只规定了在署长批准的位置备有报告供公众查阅和在报刊上刊登广告的两种公开形式,但这两种方式均是强制性规定,建设单位不能随意以其他方式代替。并且要求供公众查阅的报告文本的数量须符合署长合理规定的数量,刊登广告的报刊必须是一般行销于香港的一份中文报章及一份英文报章、刊登的频率为30天内每10天刊登一次。这种详尽的规定能够较好地保证相关信息能广为周知。
4环评中公众参与主体不够广泛,参与途径过于单一,作用极为有限。根据《环评法》,建设单位或其委托的环评机构应举行论证会、听证会,或采取其他形式征求公众意见,其中听证程序是一种最充分双向互动交流的形式,因而对于公众而言,参与环评的最佳途径无疑是听证。但是,这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权,有可能变相剥夺公众的听证权。规划部门或建设单位既可以采用听证会的形式,也可以根据需要采用公开性较低的调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会方式,而公众只能被动地接受。只要规划部门或建设单位采用了上述其中之一方式,如咨询了几位专家意见,即可被认为已符合了公众参与的要求。即使咨询普通公众的意见,被征求意见的公民、法人或者其他组织也均由建设单位、环评机构或环保部门挑选,并且在听证会的发动上,无法依公众的申请举行听证会,而由建设单位、环评机构、环保部门单方决定是否举行听证会并由听证会组织者遴选参加者。
这种规定使得绝大多数单位都不会采用听证会的形式,实践中采用最多的还是调查问卷的形式。这种做法存在很大的问题:一是调查表的内容往往过于简单,被调查人员对拟建项目的内容、污染状况、治理措施等均不了解,很难发表有价值的意见。二是由于环评工作的时效性,在有限的时间、精力等条件下,往往调查范围窄,调查对象少,代表性差,特别是由于法律没有规定“有关单位、专家和公众的”的范围,有些建设单位在发放问卷时往往选择与项目环境影响没有多大关系的单位、专家和公众,而真正受到影响的却没有机会发表意见。如北京垃圾发电项目环评报告虽然经过了民意调查,但一共只发放调查表100份,收回85份,其中,同意垃圾焚烧项目的占71%,同意垃圾焚烧+综合处理项目的占51%。统计专家蒋妍认为,报告的统计数据根本不能使用。
5对公众意见的反馈机制不健全。《环评法》和《暂行办法》只要求建设单位或其委托的环评机构应将所回收的反馈意见的原始资料存档备查,同时在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。仅仅是“存档备查”易导致环保部门在审批阶段仅根据建设单位或环评机构统计、润饰过的数据、说明来作出判断,不利于了解公众的真实意见。此外,现行法律、法规对环保机构征求公众意见的规定也过于宽松,往往只在环保机构认为有必要时才可以征求意见,也没有规定环保机构应在审批决定中对公众意见采纳与否作出说明。这些,均不利于公众参与的落实。
6对公众参与的救济和相关单位的法律责任规定不明确。《环评法》和《暂行办法》的另一处“硬伤”,则是“法律责任”部分缺少有关公众参与的补救条款。《暂行办法》虽对建设单位、环评机构、环保部门公开环境信息、征求公众意见的义务作出了较为详细的规定,但没有规定公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款。也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定,这可能使得规划部门或建设单位即使不组织公众参与,公众也无法请求法律救济的现象出现。
三、完善我国公众参与环评机制的思考
针对我国公众参与环评机制的上述不足,笔者认为,要使环评制度真正发挥作用,必须从以下几个方面对之加以完善。
1扩大公众参与环评的范围。为减轻或避免有关经济开发活动的宏观决策对环境造成不良影响,科学评估建设项目对环境可能造成的影响,促进经济、社会和环境的可持续发展,应尽可能发挥公众在规划、建设项目环评中的作用。公众参与环评的适用范围,不应仅限于对编制环评报告书的建设项目,而应涵盖到整个环评范畴,为一般规划和非编制环评报告书的项目提供实施公众参与的法律依据。其中对编制环评报告书、环评报告表、登记表等,可按不同的程序来进行公众参与,环评表和登记表可采用相对简易方式进行,但不能取消。
2在环评的各个阶段均应规定公众参与。公众越早介入该环境影响评价程序,公众对于该决策程序产生的影响可能就越大。因此,在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时,就应当允许公众参与。同时,公众参与应当介入到整个的环境影响评价程序中,每一个阶段都应当有公众参与的声音,
3对环评中的信息公开规定进一步完善。为确保公众在知情的基础上行使参与权利,应对环评中的信息公开作出更为具体、严格的规定,推进“阳光环评”。首先。对环评信息公开的方式要强调信息公开的广泛性,在规定供选择的方式的同时,还应规定必须采用的方式。其次,应延长信息公告和征求意见的时间期限,该期限不得少于三十日,以使公众有足够的时间获取信息并考虑,从而提出相对成熟的意见。再次,对于环境影响报告书草案编制阶段的信息公告,可在进行了项目所在地环境现状调查、开展了工程分析并初步分析其环境影响后即可进行,不必等到环评报告即将报审时才进行。如果此时才进行公告,往往使得公众没有充分的时间考虑并提出相对成熟的意见,评价单位也没有充分的时间将公众的反馈意见很好地体现在报告之中。
4明确规定征求意见的公众范围、完善公众参与的方式。尽管专家对环评报告的评审是公众参与的一个重要环节,但环评中更应听取受规划、建设项目影响的普通公众意见。因此,应规定除可以论证会等形式征求专家意见以外,还必须征求受项目影响的公众意见。同时,应规定公众参与代表资格审查制度,即对公众代表和专家的代表性进行审查。对发放调查表、座谈会、听证会的最低人数要求、公众推选的人数、达到人数的比例等都要明确规定。此外,还应当赋予公众申请发动听证程序的权利,使听证会的征求意见方式在环评中更多地被采用。对听证会的主持应采取回避原则,对于与开发行动有利害关系的一方,不得作为听证会的组织者,而应由无任何利害关系的第三方,如环保部门来主持。此外,听证会既然应该公开举行,则不应有“新闻单位采访听证会,应当事先向听证组织者申请”的限制,而只宜规定新闻单位采访听证会,“应事先通知听证组织者,以便其安排采访”,或“应事先向听证组织者申请,听证组织者应予以安排,不得拒绝采访”,否则有违听证公开的原则。
5完善对公众意见的反馈机制。建设单位或环评机构在提交环评报告审查时,应将回收的公众意见,包括公众来信、调查表、听证会笔录等一并提交环保部门以供审查。环保部门在作出是否通过环评报告的决定时也应在决定中对征求、采纳公众意见的情况,对未采纳的公众意见,应说明理由。
[中图分类号] X8 [文献码] B [文章编号] 1000-405X(2013)-4-194-1
1 规划环境影响评价概述
上世纪80年代,大范围环境污染和生态破坏问题开始呈现出日益严峻的态势,针对此种状况,我国开始意识到展开战略环境评价的重要性,环境影响评价的重心也从项目层次逐渐上升,兼顾区域发展规划和政策层次环境影响评价,开始对政策,计划和规划及其替代方案的环境影响进行综合的重新评价。
从20世纪90年代起,我国先后出台《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《中国21世纪议程》等文件,提出要对重大政策、法规进行环境影响评价。环评领域专家学者指出,战略环评的评价理论以及方法应当包括评价者、评价对象、评价因子、评价目标、评价标准以及评价方法等六个要素。规划环境影响评价是在编制规划阶段,对于规划在实施过程中可能造成的环境影响进行分析、预测和评价,并提出相应的预防以及整改措施和对策,进行跟踪监测[1]。
2 规划环境影响评价的内容
以区域发展规划的环境评价作为例子进行分析,在环境影响评价过程进行中,应当将影响预测与规划分析作为中心内容进行处理。前者目的是提供开发位置选择可行性及开发类型、时序、规模的可行性等信息,为做出规划的决策提供服务;后者的目的是提供区域内开发项目的宏观布局以及产业结构合理性、区域可持续发展替代方案的合理性以及可操作性等信息。另外,区域环境影响评价的核心内容应当包括环境积累效应、区域环境的承载能力分析以及区域环境容量等,将区域开发方案与开发次序、开局与污染治理、区域开发项目布局与产业结构、总量控制方案以及排污分配方案作为环境影响评价的基本目的。
3 规划环境影响评价的指标体系探讨
规划环境影响评价是在传统的环境影响评价基础上发展起来的方法,因此其评价的指标体系应当以现有的环评指标体系为基础,加以扩充和完善,作为其评价体系。传统环评指标体系一般包括自然环境指标,即地表水环境、大气环境、声环境、光环境、土壤环境和地下水环境等,生态环境指标,即水生生态环境和陆生生态环境,还可根据具体情况进一步细化明确,还有社会环境指标,当前仅涉及到景观、交通等少量要素的评价。
目前环评过程中,也只是针对某一特定项目或者特定的规划评价对其直接涉及到的环境要素以及影响程度进行分析和评价,对于其他间接影响要素则不予考虑,导致了对于这些要素所受到的影响被忽略[2]。
除以上传统环评指标体系中所包含的的各项指标外,还应当将资源指标、能源利用指标以及社会经济指标列入其指标体系内。其中,资源指标是指应当对土地资源、水资源及其附属资源的利用等产生的直接或者间接影响进行评价;能源利用指标是指对于煤炭、石油、天然气、地热、潮汐等能源利用对于区域环境产生的直接和间接影响进行评价;社会经济指标是指对区域发展导致的人口集中或者增长而产生的直接或者间接影响,经济增长和社会发展导致的能源利用问题和环境问题进行综合的评价。通过对以上三种附加指标的客观、公正、全面的评价,指导发展规划的实施,实现经济、社会和环境协调发展的目的。
综上所述,规划环境影响评价指标体系应当包括生态环境指标、自然环境指标、能源利用指标、资源利用指标和社会经济指标五个方面。其中,各指标内部又包括不等数量的评价要素,在规划环境影响评价过程中,都应当加以考虑。
4 规划环境影响评价的评价方法探究
规划作为规划环境影响评价的评价对象,由于其具有宏观的特殊性,因此具有一定的可变性,与传统环境影响评价相比,规划环境影响评价具有更大的不确定性和复杂性。规划环评在方法上应当考虑到这种特殊性,尽力满足这些要素。目前,传统的环境影响评价方法在应用于规划环评时,仍具有相当的适用性,但同时也存在不足,应当加以补充和完善。
目前,国内外应用于规划环境影响评价的技术方法主要有层次分析法、幕景分析法、可持续发展评价、承载力分析法、系统动力学方法以及投入产出分析和GIS方法。几种方法应用于规划环评各有各的长处,也相应的存在不足之处。层次分析法结合定量与定性分析,简便易行,应用很广泛,常用语环境影响识别阶段,但是由于其构造的判断矩阵的限制,可能导致专家产生片面性、不一致等问题。幕景分析法的贡献仅仅在于提供了环评的框架,对于每一幕景下的具体评价,还要依赖于其他技术方法。可持续发展评价方法在应用时同样需要结合GIS和RS技术,并对于地区、自然、社会的大量数据资料有较高要求,成本高。承载能力分析法以微观研究为基础,直接联系社会、经济发展,但是建立这种联系具有一定的困难,是目前研究的一大难题。系统动力学方法则是从宏观角度入手,可信度高,对于战略调整的反应性好,但是技术要求高,耗时较长。投入产出方法适用于多个在结构上存在相互关系的变量的研究,缺点在于不适合长时间段,耗费大量时间和资源,难以得到广泛应用。GIS方法应用灵活,信息容易更新,但是需要很强的专业技术,所需时间较长,成本较高,应用的推广也存在一定难度。
5 前景展望
我国规划环评目前处于探索阶段,评价指标体系以及评价方法尚不完善,还未形成成熟的方法体系,今后规划环评的评价指标体系将向着多元化发展,评价方法也将呈现出多种方法结合实施,在实践中得到逐步补充和完善,推动我国规划环评前进的步伐。
参考文献
“环境影响评价中的公众参与,是指除开发单位及审查环境映像评价的机关外,其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等,通过法定或非法定的方式,参与环境影响评价的制作、审查与监督等阶段。”[1]改革开放以来中国突飞猛进的发展,环境污染却给人们的生产生活造成了严重的影响。经济社会发展的脚步仍会向前迈进,如何有效的让农村环境保护跟上经济发展的脚步?国家的“十二五”期间须坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。政府转型已成为当前政治体制改革的核心目标,向服务型政府的转变也就意味着“群众利益无小事”将从口号落到实处。环境影响评价的公众参与,可以视为是政府转型的一部分,让公众参与与其切身利益、后代利益相关的项目的审评,是公众主体地位的凸显。环境影响评价中的公共参与制度是公众参与环境保护的重要方式,保障公共参与制度的正常有效地实施,目前的法律规范上还存在不足。
一、公众参与法律法规体系现状
早在1979 年的《环境保护法( 试行)》中,环境影响评价制度即作为一项重要的法律制度得以确立,在第6 条,第7 条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性的规定,但几乎没有公众参与的法律地位。1996 年修改的《水污染防治法》第一次规定了“公众参与”的内容。该法第13 条第4 款规定:“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”其后颁布的《环境噪声污染防治法》第13 条第3 款,《海洋环境保护法》第10 条,《大气污染防治法》第9 条以及《建设项目环境保护管理条例》第15 条作了类似的规定。但是,这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定,至于具体如何实施,公众参与的范围、方式、程序等,都没有作出详细的规定,使得该制度在实践中难以操作。
2002 年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评作了较为详细的规定。2006年2 月5 日,国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》),对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式,如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定,增强了公众参与建设项目环评的可操作性。
二、环境影响评价公众参与在我国实施的困境
(一)法律规定赋予行政执法人员过大的自由裁量权
到目前为止,对公众参与制度的专门规范只有2006年2月14日国家环保总局的《暂行办法》,这样的公众参与在我国实施起来是存在困难的。比如第十五条第一款“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门,应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素,合理选择被征求意见的公民、法人或其他组织。”这样的规定过于宽泛,却又是关乎公众参与主体之选择的关键条文。虽然第二款有限定“被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表”,但是“必须包括”并未给出受建设项目影响的公民、法人或者其他组织代表人数占所有参与人数的比例,所以,在选择公众参与主体的范畴和人数比例方面都大有文章可做。同样,第六条第二款“按照国家规定应当征求公众意见的建设项目,其环境影响报告书中没有公众参与篇章的,环境保护行政主管部门不得受理”,这同样也是一条看似强制实则泛泛的规定,有公众参与篇章才可以受理,但是,是怎样形式的公众参与,是否是有效的公众参与,反映的是否为真实的意见,这些都可以“再议”了。毕竟行政性的事物繁多冗杂,避重就轻的情况时有发生,若是没有细致的刚性规定很难确保法律条文的有效实施。
(二) 信息公开难以做到有效的信息传达
“信息公开,不仅是公众参与政府决策的前提条件,更是公众参与环境影响评价程序前提。”[2]虽然《暂行办法》中第二章第一节“公开环境信息”对公告的内容做了较为详细的规定,但若是对条进一步的分析,再结合《环境影响评价技术导则》后我们不难发现,公众所接触到的信息中其实是存在大量的专业词汇和用语的。部分公众的知识构成要看懂这样的报告书都是难题,就更不用说提出有效的建议了。部分欠发达地区的信息传递具有特殊性,网络普及程度低,并且居民相对分散,信息公开按照《暂行办法》中规定的方式来进行的话很难做到信息公开的有效性,于是在一个环境影响评价程序中,政府所掌握的信息与公众所掌握的、理解的信息存在差异。虽然部分公众对环境权益没有持明确主张的态度,但是在进行环境影响评价前先做到信息的有效公开却是相关部门应尽的义务。但到目前为止法律仍没有将这一项任务明确,也无法律支撑公众主动获取相关信息,导致公众获取环境信息量小,无法实现有效的参与。
(三) 法律对主体的参与要求过严致公众参与率低
《暂行办法》在第二章第二节“征求公众意见”中的第十四条和第十八条都提到公众向建设单位或其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门提交意见的方式是“书面方式”,途径有“信函、传真、电子邮件或公告要求的其他方式”,假设一个拟议行为通过正当的环境影响评价程序进入受影响公众的视野,他们对于参与环境影响评价的愿望也会因受到上述因素的影响而不强烈,亦可能因为不清楚如何参与程序,如何与决策者进行有效的沟通交流而选择沉默。再者资源的控制权并不是掌握在公众的手中,这更助涨了这种事不关己的、应付的态度的滋生。于是在这些原因的共同作用下,公众不重视环境权益,并在长期的实践过程中已经习惯了依赖相关部门。
三、完善我国公众参与环境影响评价立法的思考
(一)明确环境权在《宪法》中的体现
《宪法》是公民权利的保障书,以保障人权为其终极价值,而环境权则是人权的细化,这样将有利于公众环境权利意识的觉醒,能调动其参与环境影响评价的积极性。只有这种主体意识被唤醒,才会产生相应的危机意识,才能有广泛实施环境影响评价制度的基础。这样一种明确将有利于今后法律向允许公众参与环境影响评价决策阶段的方向发展。我国现有的环境影响评价制度中,公众参与并不是在决策阶段,所以哪怕再好再完善的制度建设起来,也仍然是存在一定局限性的。
(二)将现有的原则性的规章制度细化
针对我国的公众参与环境影响评价制度起步较晚,并且因为农村的信息相对闭塞,教育相对落后,环保专门机构的欠缺,环保意识、环保知识的推广还不够到位的情况,可以借鉴美国在1996年公布的《环境许可与当前面临任务的概念书》中提出的环境影响评价程序信息公开中的:有效地公开原则、公开的信息易于为公众所理解原则;调整我国2007年4月11日公布的《环境信息公开办法(试行)》,将信息公开的方式进行细化,并应当将相关部门对信息公开义务方的监督管理纳入其中,而不应当仅仅是在环境影响报告审批的过程中消极的不作为。[3]并且要考虑到欠发达地区的情况,在法律条文中明确规定出适合欠发达地区现状的操作方式,比如将原本要求的意见提交方式由“书面方式”扩大到可以口头表示,将原有的意见提交途径扩充,规定可由村干部进行走访收集信息。还应将实际受影响公众所应占的比例予以明确,考虑到中国幅员辽阔,不同地区难以采用完全一致的标准,故可以定下一个具有最低标准的波动范围等。
(三)在法律规范中将相关部门明确
一是要明确负责部门,要考虑到我国农村或是偏远地区大部分乡镇没有专门的环保部门,只能是其他部门代行,那么针对公众参与这样一个并不是“顺手”就能办好的事,为避免部门间相互推诿,必须明确相关的负责部门才能确保环境影响评价公众参与的实施。二是要明确监管部门,对负责部门的执法情况予以监督,也让公众有反馈意见的地方,从而巩固公众参与的效果。
(四) 在法律规范中体现环境保护组织的地位
环境保护组织在公众参与方面有着十分明显的优势,一是这样的组织具有较为丰富的环保知识并且掌握了较集中的信息,能够有效地帮助公众理解公开的信息中的专业术语,能够将较为分散的环境信息、相关法律法规集中起来帮助公众更有效的参与环境影响评价,同时将更多的当地信息反馈给相关部门;二是环境保护组织可以在社会上普及环境保护知识,让公众能够了解环境问题、重视环境问题从而增强他们的环境意识,这样有利于从根本上提升公众的环境主体意识,促使他们更主动的关注环境,参与环境影响评价;三是环保组织可以寻求多方合作,与政府、私人企业、宗教组织确立合作关系增加环保投入,我国现存的的环境问题与经济条件有颇大的关联,增加环保投入在帮助提高地区环保硬件设施的同时也缓冲了经济发展与环境保护的矛盾,使公众能排除参与环境影响评价时的经济干扰;四是当相关部门在履职的过程中出现了违法的情况时,环境保护组织可以提讼,保护公众的合法权益。(作者单位:湖南师范大学法学院)
参考文献:
1999年3月30日国家环境保护总局的《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》同时废止。
国家环境保护总局局长 解振华
二五年八月十五日
第一章 总则
第一条 为加强建设项目环境影响评价管理,提高环境影响评价工作质量,维护环境影响评价行业秩序,根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《中华人民共和国行政许可法》的有关规定,制定本办法。
第二条 凡接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构(以下简称“评价机构”),应当按照本办法的规定申请建设项目环境影响评价资质(以下简称“评价资质”),经国家环境保护总局审查合格,取得《建设项目环境影响评价资质证书》(以下简称“资质证书”)后,方可在资质证书规定的资质等级和评价范围内从事环境影响评价技术服务。
第三条 评价资质分为甲、乙两个等级。
国家环境保护总局在确定评价资质等级的同时,根据评价机构专业特长和工作能力,确定相应的评价范围。评价范围分为环境影响报告书的11个小类和环境影响报告表的2个小类(附件一)。
第四条 取得甲级评价资质的评价机构(以下简称“甲级评价机构”),可以在资质证书规定的评价范围之内,承担各级环境保护行政主管部门负责审批的建设项目环境影响报告书和环境影响报告表的编制工作。
取得乙级评价资质的评价机构(以下简称“乙级评价机构”),可以在资质证书规定的评价范围之内,承担省级以下环境保护行政主管部门负责审批的环境影响报告书或环境影响报告表的编制工作。
第五条 国家对甲级评价机构数量实行总量限制。
国家环境保护总局根据建设项目环境影响评价业务的需求等情况确定不同时期的限制数量,并对符合本办法规定条件的申请机构,按照其提交完整申请材料的先后顺序作出是否准予评价资质的决定。
第六条 资质证书包括正本和副本,由国家环境保护总局统一印制并颁发。
资质证书在全国范围内使用,有效期为4年。
第七条 各行业的各级环境监测机构和为建设项目环境影响评价提供技术评估的机构,不得申请评价资质。
第八条 国家鼓励评价机构积极提升技术优势,增强技术实力,采取多种形式改组改制,推进环境影响评价行业向专业化、规模化、市场化发展。
第二章 评价机构的资质条件
第九条 甲级评价机构应当具备下列条件:
(一)在中华人民共和国境内登记的各类所有制企业或事业法人,具有固定的工作场所和工作条件,固定资产不少于1000万元,其中企业法人工商注册资金不少于300万元;
(二)能够开展规划、重大流域、跨省级行政区域建设项目的环境影响评价;能够独立编制污染因子复杂或生态环境影响重大的建设项目环境影响报告书;能够独立完成建设项目的工程分析、各环境要素和生态环境的现状调查与预测评价以及环境保护措施的经济技术论证;有能力分析、审核协作单位提供的技术报告和监测数据;
(三)具备20名以上环境影响评价专职技术人员,其中至少有10名登记于该机构的环境影响评价工程师,其他人员应当取得环境影响评价岗位证书。环境影响报告书评价范围包括核工业类的,专职技术人员中还应当至少有3名注册于该机构的核安全工程师;
(四)配备工程分析、水环境、大气环境、声环境、生态、固体废物、环境工程、规划、环境经济、工程概算等方面的专业技术人员;
(五)环境影响报告书评价范围内的每个类别应当配备至少3名登记于该机构的相应类别的环境影响评价工程师,且至少2人主持编制过相应类别省级以上环境保护行政主管部门审批的环境影响报告书。
环境影响报告表评价范围内的特殊项目环境影响报告表类别,应当配备至少1名登记于该机构的相应类别的环境影响评价工程师;
(六)近三年内主持编制过至少5项省级以上环境保护行政主管部门负责审批的环境影响报告书;
(七)具有健全的环境影响评价工作质量保证体系;
(八)配备与评价范围一致的专项仪器设备,具备文件和图档的数字化处理能力,有较完善的计算机网络系统和档案管理系统。
第十条 乙级评价机构应当具备下列条件:
(一)在中华人民共和国境内登记的各类所有制企业或事业法人,具有固定的工作场所和工作条件,固定资产不少于200万元,企业法人工商注册资金不少于50万元。其中,评价范围为环境影响报告表的评价机构,固定资产不少于100万元,企业法人工商注册资金不少于30万元;
(二)能够独立编制建设项目的环境影响报告书或环境影响报告表;能够独立完成建设项目的工程分析、各环境要素和生态环境的现状调查与预测评价以及环境保护措施的经济技术论证;有能力分析、审核协作单位提供的技术报告和监测数据;
(三)具备12名以上环境影响评价专职技术人员,其中至少有6名登记于该机构的环境影响评价工程师,其他人员应当取得环境影响评价岗位证书。环境影响报告书评价范围包括核工业类的,专职技术人员中还应当至少有2名注册于该机构的核安全工程师。
评价范围为环境影响报告表的评价机构,应当具备8名以上环境影响评价专职技术人员,其中至少有2名登记于该机构的环境影响评价工程师,其他人员应当取得环境影响评价岗位证书;
中图分类号:F124 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2016)11(a)-0060-03
1 规划环境影响评价指标体系的类型
指标是指研究客观事物的一种手段。它是从事物内在结构和外部状况抽象出来的,以数据、符号或形容词等来表达,使复杂的现象简单化以便人们理解事物的本质。规划环境影响评价是一项十分复杂的工作,需要大量定性和定量指标加以描述和评价。从功能上看规划环境影响评价的指标体系是为了分析和解释规划对环境、社会和经济影响,而将各种相关指标按一定结构形式组织起来的系统。规划环境影响评价的指标体系很多,常见的可分为以下三大类。
(1)驱动力――压力――状态――影响。反应(DPSIR)指标体系。(2)生命周期评价(LCA)指标体系。(3)基本的指标体系。
该研究使用基本的指标体系对工业园区规划环境影响进行评价。
2 工业园区规划环境影响评价指标体系建立方法
规划环境影响评价的指标体系涉及全球和地方性可持续发展的各项指标,还涉及特定的专项或区域规划与计划评价的各种因子。因此,一项规划环境影响评价的评价指标是一个庞大的体系,但是往往受实际可获得的信息和经费、人力资源和技术水平限制,而只能筛选出若干个主要指标进行评价。
工业园区规划环境影响评价指标体系建立的主要方法有文献查阅、类比分析、专家咨询以及公众参与等。其中相关性分析和主成分分析等方法可以帮助解决指标之间相关性的问题。指标权重的确定可以用层次分析法、主观评分、灰色关联等方法进行。工业园区规划环境影响评价指标体系建立流程见图1。
3 评价指标体系的建立步骤
工业园区规划环境影响评价指标体系的建立步骤如下。
3.1 背景调查
背景调查是实施评价具体工作的起点,背景调查的目的是了解环境现状,辅助识别环境问题和为影响预测和监测提供信息。一般情况下,背景调查包括自然环境调查、社会经济调查、生态与资源环境调查和环境政策研究。
3.2 规划分析
规划分析是对规划本身进行系统分析,它是工业园区规划环境影响评价的一项重要内容,是环境影响因子识别、影响途径和影响程度定性判断的一项基础性工作。规划分析包括规划一般分析和缺陷分析,规划一般分析从规划内容、组织和过程3个方向进行。规划内容分析是一般分析的重点,工业园区规划的内容分析包括规划目标分析、园区现状分析和规划方案分析,它是针对被评价工业园区规划,以及与其相关的其它规划具体内容进行。
3.3 环境问题界定
环境问题界定是在背景调查和规划分析的基础上实现的。界定常用技术为类比法、文献调查、地图叠加、矩阵法、公众参与和专家判断;界定的目的是识别当前的环境问题、规划实施可能引发的环境问题、规划缺陷可能施加的风险、环境与生态敏感区域、与全球可持续性有关的环境问题、具有累积效应的环境问题等,同时还要说明影响涉及的空间单元。
3.4 确定环境目标
根据界定出的环境问题,结合文献查阅、评价专家个人判断,初步确定规划所需的指标框架。确定指标要尽可能全面,以备进一步筛选,一般应包括人口、资源与能源、生态与环境和社会、经济5个方面指标。
3.5 初步确定环境指标
根据《规划环境影响评价技术导则》(试行)、《开发区区域环境影响评价技术导则》结合建设项目环评导则及国内外研究,工业园区规划环境影响评价的评价指标主要包括自然环境、资源与生态环境和社会经济3个方面;对自然环境的影响指标主要有园区建设和营运期产生的废水、废气、噪声、固体废弃物等各项评价指标;对生态环境的影响指标主要有破坏植被、改变区域的地形地貌、缩小当地动物的生境、使生物多样性锐减等各项评价指标;对社会环境的影响指标主要有永久占用土地、交通、景观、人群健康、人口结构、产业结构等各项评价指标。
3.6 环境指标筛选与补充
初步确定的指标数目比较多,为避免信息重叠和确保指标的针对性和独立性、全面性,应对指标进行筛选与补充,筛选后的指标体系才是评价中使用的指标体系。
3.7 确定指标与建立指标体系
结合工作经验以及国内外的研究成果,工业园区规划环境影响评价指标体系应以工业园区可持续发展为目标层,包括环境指标、资源与生态指标和社会经济指标等3个准则层,每个目标层又进一步划分为具体指标,经筛选与补充后的各类指标依据一定的指标体系概念模型框架分组汇总后就构成了工业园区规划环境影响评价指标体系。
4 工业园区规划环境影响评价指标体系的建立
4.1 工业园区规划环境影响评价指标体系层次结构的建立
工业园区规划环境影响评价指标体系具有层次结构,即可具体划分为目标层、试虿愫椭副瓴恪R话闱榭鱿拢工业园区评价指标体系其目标层为工业园区可持续发展,目标层下,按照资源与生态要素、环境质量要素和社会经济要素可分解为具体的准则层,准则层以下又可细分为具体的评价指标。
工业园区规划环境影响评价范围较大,应尽量选择相对指标,该文考虑到工业园区规划指标体系中重点指标的特点,将工业园区规划环境影响评价指标划分为以下层次。
4.1.1 目标层
目标层为指标体系的最高层次,确定为工业园区可持续发展。
4.1.2 准则层
在目标层下可列准则层,将自然环境质量(B1)、资源与生态(B2)、社会经济(B3)作为第一准则层,第一准则层下可划分为第二准则层,这一层主要包括Bl中的水环境质量(C1)、大气环境质量(C2)、声环境质量(C3)和固体废物管理(C4)4个子统;B2中的自然资源与生态保护(C5)和资源与能源(C6)两个子系统;B3中的工业发展水平及经济效益指标(C7)和其他指标(C8)两个子系统,各子系统分别设置反映其特征的综合性指标。
4.1.3 指标层
指标层就是一系列可统计、量化的指标。指标的选择应从区域现状及存在主要问题出发,围绕工业园区规划环境影响的范围和特点,依据工业园区规划环境影响评价指标体系的建立原则进行。该节以下内容即围绕指标层指标的选取及其依据展开。
4.2 自然环境质量指标
4.2.1 大气环境
主要污染因子为SO2、PMI、NOx以及其他特征污染因子。所以,选择评价区域主要空气污染物(SO2、PM10、NOx等)各项平均浓度(mg/m3)、空气质量超标区面积(km2)及占区域总面积的比例(%)、曝露于超标环境中的人口数及占总人口的比例(%)、烟尘控制区覆盖率(%)作为环境质量指标,选择万元工业净产值废气排放量(m3/万元)、万元工业净产值主要大气污染物年排放量(t/万元)、工业园区主要空气污染物排放量(SO2、PM10、NOx、O3等)作为控制指标,选择主要工业区及重大工业项目与主要住宅区的临近度反映居民对工业园区在空气影响方面的主观接受程度。
4.2.2 水环境
选择区域行业主要水环境污染物年平均浓度(CoDcr、BoD5、石油类、NH3-N、挥发酚等)(mg/L)、区域水环境溶解氧浓度(mg/L)、集中式饮用水源地及其他水功能区水质达标率(%)作为反映水环境质量的评价指标,选择万元工业净产值工业废水年排放量(m3/万元)、万元工业净产值主要水环境污染物(CODcr、BODS、石油类、NH3-N、挥发酚等)排放量(t/a)、工业废水处理率与达标排放率(%)作为园区水污染物排放的控制指标。
4.2.3 园区营运期的主要噪声源是源区内工业机械设备运转噪声和生活噪声,根据《工业企业厂界噪声标准》的标准值限,选择工业区区域噪声平均值(dB(A))(昼/夜)作为控制工业区环境噪声水平,反映周围敏感目标对园区噪声的可接受程度。
4.2.4 固体废弃物
园区在建设和营运期产生的固体废弃物主要有:建筑固废、工业一般固废、工业危险固废、生活垃圾等,其中以工业危险固废对环境的影响最为严重,因此选择万元工业净产值工业固体废物产生量(t/万元)、危险固体废物年产量(t/a)、作为量化指标;以工业固体废物综合利用率(%)作为无害化处理指标。
4.3 资源与生态
4.3.1 自然资源与生态保护
工业园区的建设、营运对生态的影响是多方面的,包括水、气、声以及非污染方面,且影响程度较大,因此从生态保护角度上选取生物多样性指数和区域规划前后的植被覆盖率(%)作为反映区域生态基本状况的评价指标,选取生态敏感区中空气质量超标的面积及比例(%)、主要工业及重大工业项目可能造成的生态区域破碎情况主要工业及重大工业项目所占用的土地面积(km2),其中占用生态敏感区的面积(km2)和主要工业及重大工业项目与生态敏感区的临近度作为反映园区对区域生态环境的影响程度指标。
4.3.2 资源与能源
工业园区的特点是使用资源与能源,所以如何有效地使用现有的资源与能源是关键,该研究选取矿产资源使用量(万t/a)、淡水资源消耗量(万t/a)、化石能源(煤、油、天然气等)使用量(万t/a)、上述资源、能源综合利用率(%)指标反映区域工业及生活方面的资源与能源的使用量与优化,选取新型能源、可再生能源比例(%)指标反映区域资源与能源及废物的资源化利用。
4.4 社会经济
选择园区内工业总产值(万元/a)、工业经济密度(万元/km2)、工业经济效益综合指数和高新技术产业产值占工业总产值的比例(%)作为工业健康、高效与可持续的发展评价指标,工业园区的建立对社会的影响主要表现在区域社会就业、产业结构调整、人们生活改善等方面,因此,选择对扩大就业的贡献、对区域产业结构调整的贡献、对区域环境条件改善的贡献作为社会影响评价指标。综合上面所分析的指标,建立工业园区规划环境影响评价指标体系。
4.5 指标体系的特点
工业园区规划的环境影响评价是一个全新的领域,目前的研究程度还不深,还没有建立统一规范的评价指标体系。以上指标体系的建立是在参考规划环评中工业规划环境影响评价指标、建设项目环境影响评价导则、国内外文献资料及国内几个发展比较好的工业园区(如苏州工业园、深圳高新区等)区域指标的基础上进一步系统深化、扩展、延伸形成的,该指标体系具有如下特点。
(1)定性指标与定量指标相结合。在该指标选取时,充分考虑了定量数据和非定量信息相结合的原则,有些指标是定性的,有些指标是定量的,有利于评价的客观性和精确性。(2)正向指标和负向指标相结合。正向指标是指标数值越大对环境保护目标越有利的指标,负向指标是指数值越大对环境保护目标越不利的指标。(3)具有科学性。各指标具有明确的概念,并且具有较好的度量性,便于不同方案之间的比较。(4)具有很好的可操作性。选取的指标大部分都能从规划方案本身或易于从国民经济统计数据、相关部门统计资料中获取。
参考文献
[1] 何德文,钱晓荣.战略环境影响评价与可持续发展的关系研究[J].环境科学,2009(1):20-22.