土地管理论文大全11篇

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从制度层面上看，土地制度涉及到整个国家的经济和社会发展。在土地制度中，土地权利是土地市场交换的客体《,物权法》对各种土地权利的完善直接推动了土地市场的发展。《物权法》使土地权利制度进一步完善，主要表现在进一步明确了集体土地的产权代表，明确了建设用地使用权可以通过出让或者划拨设立，明确了建设用地使用权期满续期及地上附属物的归属问题等。《物权法》显化了土地资源的资产特性，揭示了土地作为不动产是物权所有人的权利客体，明晰的资源产权和有偿的使用制度的确立必将合理利用和保护土地资源，解决了由于产权不清、主体不明等引起的土地使用效率不高等问题。比如《,物权法》详细规定了建筑物区分所有权,并将建设用地使用权、土地承包经营权明确为用益物权,这些规定填补了我国在这方面的一项空白，使建筑物区分所有权有了具体的法律依据,使建设用地使用权、土地承包经营权更加稳定、明确,从而有利于促进土地市场的发展和完善。另外，《物权法》还确立了土地用益物权的基本体系，使中国土地权利制度建设取得一定的成就。

加强对土地市场的有力监管

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论文关键词：土地整理项目；社会效益；生态效益；经济效益

土地整理是指在一定地域范围内，按照土地利用计划及其总体规划的要求，采用一定的措施和手段，调整土地利用和社会经济管理，改善土地利用结构，科学规划、合理布局，以提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，确保社会、生态和经济三大效益的协调发展。通过土地整理可以增加有效耕地面积，提高耕地质量，实现耕地数量和质量两方面的综合提高嘲，进而改善农业生产条件和生态环境；可以有效缓解人地矛盾，保证土地资源总量的动态平衡和可持续利用，满足社会经济发展对资源的需求。

本研究以闻喜县为例，对其土地整理项目的社会、生态及经济效益进行了分析研究。

1项目区基本情况

项目区位于闻喜县境内，区内总人口7995人，其中农业人口7195人；区内现有耕地面积1544．86hm，居民收入以农业为主，人均纯收入1770元。项目整理建设规模1674．63hm，总投资3170．27万元。

项目区土地属区内的几个行政村集体所有，由当地村民承包经营使用。区内土地资源丰富，交通便利，但其农业基础设施老化、水利工程严重不配套，致使农业生产发展不稳定，粮食单产低，农民纯收入较低、增收缓慢，这种情况在很大程度上影响了当地农村经济的持续健康发展与农村社会的稳定。

2土地利用现状

项目区总面积为1817．19hm，其中不动工面积为142．56hm，主要包括宅基地125．55hm，工矿企业7．41hm，林地3．41hm，园地6．19hm2；整理面积为1674．63hm，它主要包括耕地1544．86hm(占整理面积的92．25％，其中基本农田1470．96hm)，农村道路占地35．96hmz(占整理面积的2．15％)，农田水利用地9．42hm(占整理面积的0．56％)，荒草地84．39hm(占整理面积的5．04％)。

3土地整理项目综合效益分析

3．1社会效益分析

土地整理的社会效益是指土地整理实施后，对社会环境系统的影响及其产生的宏观社会效应，即从社会的角度出发，土地整理为实现社会发展目标(如增加农民就业机会、缩小城乡差别等)所作出的贡献与影响的程度。

3．1．1从土地整理资金的来源、流向和整理后土地利用的经营、管理和组织要求来看，土地整理本身就是缩小城乡差别、促进全社会经济文化共同发展的一个重要手段。农用土地整理最大的受益者是项目区的广大农民，因此得到了他们的大力拥护和支持；同时，土地整理还是政府部门为老百姓办实事、办好事的一项民心工程，是支农工作的一种具体体现。该项目完成后项目区可新增耕地63．83hm，使当地人地紧张的矛盾得到有效缓解，同时也确保了当地耕地总量动态平衡的实现。

3．1．2通过土地整理，为农业实现机械化、生物化、集约化、智能化生产等奠定了基础；同时对于提高农民的种田积极性、转变当地人的传统观念，引进和采用先进的农业技术，并运用现代农业经营管理方式建设新农村，进而推动农村经济的持续健康发展具有重要的现实意义。

3．1．3通过土地整理，可提高农业抵御自然灾害的能力；同时农田的基础设施水平将会大大提高，基础设施的完善，使农作物收成得到保障，农民收入增加、生活水平逐步提高。

3．1．4通过土地整理，可改善农业生产、生活条件，项目区内沟壑岗地、沙滩地将得到平整，农田道路、灌溉、电力设施和环境景观工程将全部配套，可提高土地利用率和农业生产效率。

3．1．5在项目实施过程中，会有不少农村剩余劳动力投身其中，从而增加了当地农民的就业机会，减少劳动力的盲目外流。同时，通过土地整理，农民群众的生态意识、科学种田水平都将大大提高，人与自然的关系也会变得更加和谐，这有利于农村社会的长期稳定和可持续发展。

3．2生态效益分析

土地整理的生态效益是指土地整理行为主体进行的活动影响了自然生态系统的结构与功能，从而使得自然生态系统对人类的生产和生活产生直接或间接的生态效应。

在保护生态环境的前提下，将农田水利配套设施建设、土地平整及田间建设紧密地结合在一起，通过水利灌溉、田间道路建设以及土地平整和土壤改良等工程措施，建起“田成方、路成框、渠成网、林成行、村集中”的现代高效生态农业园区，明显地改善了项目区的整体生态环境。

3．2．2通过土地整理，零乱破碎无序的田块被改

为规整的田块，提高了土地集约化利用水平；建成了系统、完善的农田排灌系统，提高了水资源的利用率和灌溉、防洪能力；改善了高低不平、弯弯曲曲的农村路况，建成了便于机械化作业和人行管理的道路网；降低了区内地表坡度，加之建立了防护林网系统，提高了林木覆盖率，有效地减少了水土流失，而且对促进项目区生态平衡也起到积极作用。

3.3经济效益分析

土地整理的经济效益是指投资主体通过对需要整理的土地进行资金、劳动、技术和管理等投人后所获得的经济收益同。它主要通过对土地整理的投入、产出进行分析。经济效益分析常用的方法有：静态分析法、动态分析法和敏感性分析法等。本研究主要采用静态分析法对闻喜县土地整理项目的经济效益进行快速、简便的分析。

3．3．1新增耕地的经济效益通过土地整理，项目区可新增耕地51．06hm，全部按当地的种植模式“冬小麦一夏玉米”种植。按每公顷生产小麦6．75t、玉米7．50t，小麦产值1500元／t、玉米产值1200元／t计算，扣除所需农业生产成本65．86万元，项目区新增耕地年增加收益31．79万元。

3．3．2改造中低产田的经济效益土地整理后，项目区耕地质量可得到明显改善，将改善耕地面积1544．86hm。以种植小麦、玉米为例，种植面积1235．89hm，每公顷玉米的产量要比整理前增加3．75t，小麦的产量要比整理前增加2．94t，以玉米产值1200元／t，小麦产值1500元／t计算，总产值分别增加556．15万，545．03万元，扣除增加的生产总成本852．76万元，改造中低产田年增加收益248．42万元。

3．3.3项目区土地总收益项目区土地总收益包括新增耕地的经济效益和改造中低产田的经济效益两部分。工程完成后，项目区两项合计每年可增加收益280．21万元(不含不可预见的冰雹、风灾、冷害和严重虫灾等自然灾害)。

4小结

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我国土地档案管理工作暂行规定中指出，土地档案管理包括：地籍管理档案、土地利用规划档案、建设用地档案、土地监督检查档案、土地科技管理档案和土地管理教育档案等。土地整理档案是土地科技档案的一种，整理内容是对成片土地上的道路、水源、农居建设及耕地坡度改造等，工作内容主要有选址、测量、科研论证、规划设计、审查批复、资金预算、招标、施工、监管、竣工验收等多个环节，所涉领域涵盖工程建设、田间道路、农田水利、护林绿化、土地复垦等。在土地资源分配利用、流转、收益过程中发挥着重要作用。因此，转变传统观念，创新服务机制，研究档案管理工作规律，是实现土地整理档案资料在现代社会经济发展中发挥重要作用的技术保障。

一、提高土地整理档案管理的重要性

土地整理档案详细记录了采取工程、生物等措施，对田、水、路、林、村等实行综合整治等关于土地总体规划或专项规划的过程，通过土地整理措施的实施，增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，调整了土地资源利用结构，改善了农业生产和生态环境，改善了农民生活条件。在土地资源分配利用、流转、收益过程中发挥着重要作用。因此研究和探讨如何规范、提高土地整理档案管理工作有利于最大限度发挥土地整理档案在现代社会经济发展过程中的重要作用，有利于提升土地整理档案的利用效率。

二、土地整理档案管理的策略探究

（一）提高档案管理认识，是土地整理档案管理的基础。1.加强学习，增强意识。要认真学习《档案法》《档案法实施办法》，充分认识到档案管理的重要性，从主观上树立工作责任感和严肃认真做好工作的思想意识，按工作优先，服务至上的原则，最大限度地发挥管理人员的主观能动性，更积极主动的投身于档案管理工作中。2.增强宣传，提高认识。加强对档案管理和保护档案资料的宣传，提高全体干部职工对档案管理重要性的认识；充分认识档案资源的价值，从主观上对档案管理有个全新的了解和认识，积极主动配合做好档案法制建设，使档案工作开展做到有法可依。3.争取领导支持是工作顺利开展的有力保障。向领导宣传土地整理档案管理工作取得的成绩，让领导层充分认识档案工作的地位和作用，积极争取领导的重视和支持；从机制上加强档案管理，重视人员、硬件、资金等投入，确保人力、物力和资源的合理配备。

（二）提高档案工作人员的素质是土地整理档案管理的前提。档案管理是非常复杂、烦琐的工作，是业务性很强的专业性工作，因此要加强档案工作者职业道德建设，培养档案工作人员爱岗敬业的精神；工作中严格遵守职业道德规范，尊重档案资料的真实性；培养埋头苦干，无私奉献的道德情操；培养严谨、细致、认真地做好档案收集、归档及保管工作的态度，树立扎实干，服务优，守纪律，创一流的坚定信念。不断提高管理人员的综合素质。

（三）做好档案分类处理是土地整理档案管理的重点。土地整理档案所要保存的内容是具有价值的文字材料、图纸、图表以及声像等文件资料。在管理中要依照选址、测量、科研论证、规划设计、审查批复、资金预算、招标、施工、监管、竣工验收等不同阶段进行细致分类，认真归档。要认真负责的对归档项目进行审查，文件材料要收集齐全，单项工程要有项目负责人审定。分类是土地整理档案管理中的初级工作，分类要细致，归档要认真，才能充分发挥档案资料在后期土地规划、利用环节的重要作用，是土地资源长期发展的历史依据。

（四）将档案资料数字化管理是土地整理档案管理发展的必然需求。1.开展管理人员技术培训是实现数字化管理的技术保障。随着网络技术的大力发展和信息技术的逐渐深入，不仅大大提高了工作人员的工作效率，而且提高了档案资料的完整性和持久性，在引进先进的土地档案管理信息系统后，要邀请业内专家对管理人员进行相关技术培训，转变管理理念，提高熟练操作软件的技能，定期考察管理人员的技术基础和工作能力，是实现数字化管理的技术保障。2.档案资料数字化管理是社会经济飞速发展的必然需求。当前正处于推进“四城同创、提升耕地质量、打造美丽乡村、建设生态宜居涪陵”建设的重要时期，土地征用与土地流转、农村建设用地复垦等工作大量涌显，档案查询、调卷和出具证明等工作繁多，管理人员的纸质业务堆积如山，为满足群众对档案资料的查阅和利用需求，充分发挥档案资料的利用价值，实现档案资料的安全管理和便捷查阅，需要做好网上备份、分类，建立数字化管理体系，因此，土地整理档案数字化管理是现代化建设的必然需求。

三、结语

总之，土地整理档案管理要能适应经济社会的发展，在社会经济建设中发挥较大效用，最大限度的发挥国土档案的使用价值，为土地的开发利用提供最真实的依据。

【参考文献】

[1]唐宝莲,吴建华.档案信息化、数字化、网络化及三者的关系[J].科技档案,2006(03).

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2.土地储备资金周转周期滞后于贷款期限造成高额的财务费用土地储备资金来源单一，主要依靠商业贷款。按照中国人民银行对土地储备资金贷款的相关规定，商业银行对于储备项目的贷款最长不能超过两年。而对于土地储备的实际操作来说，土地征收时虽有经政府批准并予以公告和相应的补偿条例，但在征地拆迁中仍面临重重困难，拆迁标准难以满足住户要求，出现“钉子户”，不仅增加征收难度，而且耽误了工期，客观上增加了土地收储资金成本；即便土地征收完毕，还要进行相应的道路维修、保证一定的绿化率、水电暖正常供应、相应的基础设施完善后才可出让，出让后资金的回笼也需要一个漫长的过程。从土地的征收、开发、出让再到资金的收回，这个过程远远超过两年。土地储备资金周转周期严重滞后于银行贷款周期，造成的直接后果是贷款本金不能及时归还，同时还产生大量的利息和滞纳金，这笔巨大的财务费用无疑给土地储备机构带来巨大的负担，长此以往整个资金链条将会中断，后果不堪设想。

3.房地产市场的波动和政府的干预给土地储备资金带来一定的风险“房地产市场具有固有的周期性，各个周期中的拐点是由市场、政策、资金流等多种因素共同决定，很难通过一定的手段进行预测。虽然，土地储备机构的作用是通过土地储备资金来调控土地市场，保证房地产市场的稳定，防止出现大起大落现象。但是，房地产市场的波动也会给土地储备机构带来直接的影响。””在我国，土地储备资金执行的是收支两条线管理，房地产市场景气时，土地出让产生的收益大部分归入地方财政；而房地产市场萧条时，土地流拍比例较高，出让的土地资金难以回笼，成本难以弥补，此时，地方财政能否给予支持直接决定土地储备机构的资金链条能否正常运行。”此外，由于我国的土地具有公有性质，土地属于国家或者集体所有，为了保证集体的利益，政府会通过一定的规章制度、政策的制定、税收优惠、协议出让等一系列的措施进行干预。而这种干预是不以市场变动为基础的，具有非市场性。往往这种干预滞后于市场调节，造成土地资源配置的不合理，影响土地储备资金的使用效率。

4.土地储备资金所面临的其他风险土地储备资金面临的其他风险主要包括：一是，政策变动给土地储备资金带来的风险；例如：金融、房地产和其他相关政策变动直接影响土地储备资金。央行上调存贷款利率、提高存款准备金额度、提高贷款门槛，土地储备资金的融资成本直接受到影响。“又如，国家银根紧缩，市场中流通资金不足，造成的直接后果是土地储备资金融资困难；再如国家税收的调整也会对土地储备资金的管理带来一系列的不利影响；二是，资金的筹集规模和资金的回笼周期滞后于土地的收购和开发，造成资金链条断裂。目前，旧城改造如火如荼，为了加快旧城改造，土地储备机构迅速、大规模地收购、储备土地，而这需要庞大的资金支持，倘若资金筹集不足、出让土地资金难以迅速回笼的话，整个资金链条将迅速崩裂；三是，在土地出让过程中，由于各种不确定因素的出现，难免造成土地流拍或者以低于成本的价格成交，造成资金不能及时回笼或者亏本收回等。”

二、对于土地储备资金管理存在的风险提供的几点建议

1.拓宽土地储备资金的融资渠道，改善结构，合理规划用途创新和拓展储备资金的融资渠道，增加土地储备资金的规模，改善土地储备的结构，摆脱对商业银行贷款的依赖，不仅降低了土地储备资金的风险，也提高了土地储备资金的使用效率。新的融资模式可以通过以下几点来实现：

(1)央行给予一定的政策支持，降低土地储备资金的贷款门槛并给予一定的政策优惠：如降低利率、延长贷款周期、延长还款周期，对于不能及时归还的贷款能减收或免收滞纳金等；

(2)“根据自身实际，效仿企业发行债券、保险、信托、中期票据等方式进行社会融资，其收益应高于银行同期利率，当然这种情况需要结合自身实际进行可行性探讨与探索。

(3)积极争取拥有一定闲置资金的机构的支持。例如，社保机构和住房公积金管理中心等机构存在一定的闲置资金，可采用一定的方式获取此类机构的支持。土地储备资金是以政府为担保的公益基金，具有一定的安全性和稳定性，既可增加土地储备机构的融资规模，又可提高社保机构和公积金管理机构的收益，对其具有一定的吸引力。

(4)效仿期货市场，进行平衡交易。根据市场变动情况，购买、出让土地期权，最大限度的少市场变动、部门协调、基础开发等因素带来的不确定性。”“此外，在融资渠道和融资规模有一定保证的前提下，还应合理规划土地储备金的用途，最大限度提高土地储备金的收益。可以依据年度土地储备计划、上年度土地储备费用结合年度储备土地坐落、原用途、前期开发程度等情况，科学拟定土地储备费用、合理安排土地储备融资规模。土地储备融资资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监管。不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。”

2.建立土地储备资金的内部控制体系，防范资金安全风险强大、有效的内部控制机制是土地储备资金正常、安全运行的有力保障，对于深化房地产改革，促进土地集约化利用，推动城市建设，保证国民经济健康发展具有重要作用。“建立健全有效的内控体系首先要有一个良好的内控环境。良好的内控环境需要从战略上、组织机构、人员配置、人力资源管理等方面进行综合管理；其次，良好的内控体系，需要有效的控制措施来保障。财务机构根据实际情况制定有效的控制措施。如：不相容职位相互分离、定期轮岗换岗、授权审批控制、绩效考核控制等。”此外，进一步增强同级审计部门和财政部门对土地储备资金的使用进行审计检查，确保土地储备资金的安全。

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只要是关乎到土地资源开发的建设性问题就会存在工程规划与建设。所以土地开发背景下的工程自立项待到项目实施动工阶段，包括最后的收尾的验工计价等阶段工作处理，时间周期都相对较长，处理的细节问题都相对繁缛与系统。也就是说，土地开发经办审核程序或流程等批复时间较长，有些项目资金到位一般都需要一年时间，甚至不少项目开发整理资金到位需长达两年之久。即使有些项目经过了经费划拨或资金筹措等关卡，但资金到位后，市场中的作业原料价格已经今非昔比，如果再考虑用地规划编制等问题，也会进一步拖延工程建设。此外，在工程开工阶段不可预控的人为因素或环境因素影响，也会导致项目建设严重超出合同工期进度时间要求。同时，当前不少土地开发项目审计介入时间相对滞后，发挥审计职能也多以事后审计为主，结果一旦审计到隐蔽作业项时，工作处理量大，难度提升，进而则会影响到验工计价等流程处理效果。

1．2专业化程度不够

所谓专业化则包括土地开发项目下的人员业务技能素质问题与工艺技术水平问题等。从项目立项准备工作完毕后待到工程动工时期的实施结果来看，几乎全部问题表现在管理体系制度下的各类措施与管理手段的执行或落实方面存在各类问题。其中，技术工艺应用往往和整理资金投入幅度相关，或者工程组织设计下的技术工艺不适用等有关。但涉及到项目财政管理问题，往往和人员业务素质水平表现相关，具体表现为以下几点:第一，预算审核。一般参与到预算审核工作的主要负责人都是之前从事财务主管工作居多，关于土地开发规划及预算相关的专业技能或知识相对欠缺，难以识别预算编制中高估项或冒算项，最终审核职能发挥往往流于形式。第二，工程质量控制。由于土地开发背景下的工程立项直至竣工交付的工期进度要比一般工程建设用时消耗大得多。因此，其在项目全程阶段出现的问题也较多，比如项目招投环节资质审核问题、项目原始资料及手续不全、工程动工变更较多、以及现场施工偷工减料等。第三，审计报告问题。土地开发整理工程有别于一般建筑工程，一些审计人员对其审计标准往往拿捏不准，尤其是关乎到工程量计算及一些关键、隐蔽水利水电项目的勘察等，往往缺乏科学审计评估手段，投入到实践工程核定方面时就缺乏合理性;同时有些地方还有以拨代支、乡镇两账套用等现象。

2土地开发整理项目资金管理的主要途径探讨

2．1重视组织管理，形成协同效应

第一，要对土地开发工程的项目法人制加以有效确认，主要以国土局耕保科或各级县复垦中心机构作为工程法人。同时，在现行的财政体系管理机制下，财政部与国土部管理机构要对资金核算事宜或相关组织活动予以负责，区分镇一级和县级的资金核算机制，取消镇一级资金核算机制，贯彻实行县级报账机制，加强项目全程成本控制实施效果。第二，构建协调体系制度，主要制度中要涵盖地方政府单位、财政部门、规划单位、以及国土部，包括地方乡镇政府，从而才能真正意义上达到上行下效的联动协调机制。第三，落实土地开发工程的项目负责指挥人，人员代表应由财政、国土、乡镇政府、审计等单位共同委派人员，负责各自组织机构的工作任务，发挥项目的全程监督职责与职能。

2．2强化项目审批，保障项目预算执行效率

预算审批流程执行贯彻下来应当具有高度的时效性、经济适用性、实际可操作性。不过，当前土地开发整理工程预算审批往往背离这些原则。由此可见，改变项目预算审批管理体制问题也是一项重点处理工作。同时，应加快中央与省级对新增用地征占的费用补偿进度，即当年上班年度申报的工程要在下半年下达预算资金。此外，要对传统意义上的集中会议审计方式作出调整与变革，主要贯彻采用现场预算审核制。另外，规划设计工作需要由省级招标来辅助进行，出资费用由省级直拨，并按照各地分配到的指标份额予以直接扣除。

2．3强化审计监督，填补管理漏洞

第一，大力培养审计监管储备人才，将有关再教育与培训指导活动贯彻到实践中来，要在培训与再教育中了解项目规划及熟知预算知识，包括土地开发整理项的投标、合同、项目管理组织活动等基本要求。第二，要强化内部审计。资金是盘活项目的动力基础，加强项目整理资金的日常审计活动势在必行，凡是涉及到资金监管不力的问题要圈定问题重点范围，以及时研讨出可行性整改意见。第三，引入外部审计。整理资金的管理与运作需要在内部审计的作用下打好资金管理基础，填补、堵塞资金管理内部漏洞。但与之同时，要强调外部审计，特别是项目进入到验工计价组织环节时，要充分发挥外部审计职能，将竣工结算审计工作处理得当，以有效审核各项资金的实际使用渠道与途径等。

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农村集体土地使用制度改革以后,普遍实行了,对恢复和发展农村经济发挥了重要作用。但也出现了许多矛盾。如按人平均分配而出现的小块地块、“绺绺田”,影响了耕作效率的提高;政策规定土地承包15年或者多少年不变,实际上都在变,因而,农民缺乏稳定感;谁是集体土地所有权的真正代表,谁也不知道,等等。这些问题不解决,必然影响农民生产积极性,土地浪费、破坏现象将制止不住,所以,深化改革,势在必行。

第一,不允许基层干部随意调整农民土地使用权,坚持中央规定的15年不变的政策。中央虽有15年不变的政策规定,然而,大多数地方没有或不完全执行,其借口是人口增加了,要吃饭,没有地不行。这样做的结果,既不利于计划生育工作,又影响农民向土地进行长远性质的投入,对中央政策作用的发挥起了反作用,这仍然是目前导致土地使用权的不稳定的主要因素。

第二,对非农业征地进行限制。强制性征地的范围应限制在非商业性的公共事业,如国家基本建设工程项目用地、学校、医院、行政管理机构等用地。目前随意征用耕地的现象随处可见,其原因,一是现有法律不完备,二是即使这不完备的法律也不能完全被执行。解决这些问题的最有效的办法,就是完善有关法律、法规和政策,增加土地使用者的权力。

第三,明确集体土地所有权法人代表。我国现有土地制度是公有制,土地归“国家所有和集体所有”,但在法律上土地所有权的“主人”不明确,实际上是“各级政府管理,少数单位与个人支配”。名义上,国家和劳动者集体拥有土地所有权,但把握这种权力的是各级政府。真正的主人是那些实际有权或盲目用权支配土地使用权的人和单位。在约束机制不力的情况下,加上受巨大利益的驱使,导致了包括房地产热在内的的现象大量出现。

第四,明确农村集体土地所有权权能界定范围。所谓所有权,是指所有制形式在法律上的表现。因此,集体土地所有制在法律上表现为集体土地所有权。根据《民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指财产所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”那么,集体土地所有者对其财产―――土地是否也享有占有、使用、收益和处分的权力呢?现行的有关法规、法律中还没有这方面的具体规定,因此,实际中难免出现许多对农村集体土地开发、利用、经营、管理以至使用权转移等方面的不规范行为和违法行为。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部门的事情,应当被看作是农民自己的事情。仅仅依靠政府管理不过来,要靠广大的农民群众共同来管,使“管好、用好”土地变成群众共同行动,才能管得住、管得好。这就要求给农民一些本来属于农民的权力,明确集体土地所有权法人代表并真正行使土地所有者对其财产―――土地应享有的一切权力。

第五,最后一个关于农村土地使用权市场问题,这也是一个热点问题。主要集中在规模经营上。从发展的眼光看,一切稀缺资源优化配置的必由之路是流动或转让。土地制度建设任务之一,就是促进土地流转市场的形成,扩大农户经营规模,实现资源的优化配置。

土地不仅是资源,而且是重要的资产。加强土地资产也是土地制度建设的重要内容之一。建议从下列方面实施深化改革:

⑴严格控制耕地的“农转非”。要正确处理经济发展与保护耕地的关系,坚持“一要吃饭,

二要建设”的方针,合理配置土地资源,政府首先应制定宏观土地管理计划和切实可行的年度土地利用计划(指用于建设的耕地计划),在执行中不得突破;同时要增强计划的透明度。

⑵政府垄断一级土地市场。国有土地属全民所有并由政府全权代表。因此,土地使用权出让由政府审批,土地部门办理手续,其它任何部门和单位无权行使土地出让权。但是,土地使用权转让是十分复杂的工作,应当听取其它有关部门的建议。

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中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2014）01-0000-01

一. 农村土地管理中存在的问题

随着改革开放的进行，农村土地经历了公有制后也实行了变革，实现了以家庭为单位的联产承包责任制，农民对土地有了经营自，从此，农民成为了土地的主人，对土地结构及种值上进行了合理的调整，随之承包责任制的落实，各种相关的法律法规也逐渐得到完善，此项土地制度的改革受到了农民的拥护，促进农村的快速发展，以及日新月异的变化。随着土地法的实施，土地制度更加完善，但仍有一些地方机构无视法律的存在，对土地的使用和分配上存着不合理、不合法的地方，严重侵害了农民的合法权益，影响了农村的稳定。下面就农村土地管理中存在的不足方面进行简要的分析，以力求在实际工作中得到妥善的解决：

1.农村村民宅基地违法层出不穷

农村宅基地作为农民日常居住的必备基础对农民的重要性不言而喻。由于利益的驱使，农村宅基地的取得虽然国家都有相关的法律法规进行依照，但在目前农村宅基地的问题上却存着诸多的违法现象：首先，农村宅基地是以建房者的人口情况进行分配的，所以部分农民利用欺骗的手段骗取超过规定面积的宅基地审批；其次，农民的宅基地只允许家庭拥有一块土地，但私下里一些农民为了利益驱动，非法转让宅基地，并通过不正当手段取得多处宅基地进行转卖，从中获得暴利。然后，违背宅基地的用途，或在原有宅基地上超面积的扩建，对国有土地进行违法占用。

2.节约用地意识薄弱

跟随我国城镇化建设的步伐，土地资源愈来愈展现紧张化的趋势，为什么会造成土地资源的如此紧缺呢？首先是实际土地数量的有限，这不是人力所能弥补的资源方面的短缺，其次是人为原因引起的紧缺，主要体现在人们对土地资源的挥霍，一是如今的非农建设大批占用耕地， 二是当前城市建设步伐的加快，为了追求施工速度的一些地方，忽视建设规划合理安排。

3.土地承包经营操作不规范

农村税费改革后，农村集体经济收入大大减少，导致集体经济薄弱，此外固定承包费成为一些地方少有的经济来源，除此几乎没有其他收入，甚至出现新的债务。因此，为了提高集体经济的收入，少许地方的基层干部随便更改《土地承包合同》，调整或收回属于农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。有一些地方的基层领导为了获得在城市建设中的个人利益，未经承包户许可强制流转农户承包土地，集体土地出售，或由高对外出租获取经济效益，其中最为突出的是挪用农民的土地补偿费和安置补助费，造成农民不满，甚至群体上访事件一再发生。主要表现在以下几方面：

（1）土地产权主体模糊不清。农户以承包方式获得土地使用权的家庭承包制下，农村土地所有权仍然归农民集体所有，但集体土地产权不清的问题依然存在。按照我国现行法律，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地，属于农民集体所有。但是“，集体”究竟指哪一级，究竟由谁作为管理主体来行使土地管理权，有关法律对这两个问题规定较为含糊甚至相互矛盾。

（2）农民的土地承包权不稳定。履行家庭承包责任制，完成了集体土地所有权与使用权的分离，根据人口的变化，在绝大多数地区，周期性地进行土地调整屡见不鲜，但是此调整严重侵害了土地承包经营权的稳定性。虽然农民和集体签订书面的关于土地的合同是在政府的要求，但在现实中，随便解除土地承包合同、侵犯农民合法权益的事件时有发生。不少地区的农民基本没有书面的土地承包合同。

（3）对农民的土地征用制度明显不公平。在实际工作中的地方政府，由于经济发展的需要，任意占用农民土地，有很大的随意性。在政府确定征用土地时，也不征求农民的意愿，红头文件就宣布实施。征用只是象征性的补偿农民失地和一点结算费用，与实际价格相差甚远。这种不公平的土地征用制度严重损害了农民利益。

（4）存在不健全的农村土地使用权流转制度。由于家庭联产承包经营的实施，农村土地政策一直强调需要稳定的契约关系，以稳定土地承包关系的基础，在强调稳定土地承包关系的前提下，政策上永远是许可和激励承包期内土地使用权的流转，但农村土地使用权流转也存在不少问题，主要是少许地方采用行政手段，直接收回农民的土地承包权，收回农户承包地的一些地方，农民甚至没有得到任何经济补偿。

二.解决农村土地管理中问题的对策分析

1.严格土地审批，土地审批程序的审查中，严格执行农村一户一个房子，每户宅基地的面积不得超标。农村村民有两个房子的，必须由村民小组将剩余土地收回，统一安排。村民会议或村民代表会议通过的，并在事实上已经形成了超标准住房用地的，原则上尊重农民意愿，不得强行拆除。许多住宅由于房地产继承权等的原因，村民们可以出售多余住房，也可以维持现状，但不能翻建，房屋毁坏后多余的宅基地应当依法收回。对于新建的房屋，要实现建设用地审查结果向公众公布，接受群众监督。

2.严格遵守关于农村土地承包经营的管理制度，农民的合法权益要维护，基层干部要认真学习有关土地管理的法律、法规和规章制度，提高他们的法律意识，做到依法执政，确保相关路线和政策的实施。村干部不得在土地承包期间干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民关于土地承包的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和相关标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制违反合同的非法途径。

3.保护农民的土地财产权利，改革现行的征地制度。土地征用是政府为了公共目的，以法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为。土地征用具有三个条件：政府特有的权力、用于公共目的的需要和给予合理补偿。为从根本上解决我国现行法律无法有效保护农民的土地财产权利的问题，需要有新的立法和政策。我们应该对农民实行公平补偿，探索不同的征地补偿安置办法，严格界定动用国家征地权力的公共利益范围。

4.做到保护耕地和经济发展并重，严格按照依法批准的征地方案组织征地，严格土地的补偿标准，按照在地方拆迁补偿土地的补偿安置中的规定，要先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，保证不浪费耕地的合理利用。努力实现经济、社会的全面发展。

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一、前言

软土对公路的危害，引起我国公路方面各具部门的重视，科研、设计、施工等单位全力以赴，协同作战，经过多年努力，已摸索了不少对策，并取得了可喜的成绩。

（一）科研部门成立了专门机构，组织机关。交通部下属科研院、所有之，为了承担软土科研及试验工程临时组成科研小组也有之。近年来为集设计、科研与施工为一体专门服务于软基，也兼作其它特殊性岩土处治工程而纷纷出现一些新型的岩土公司，在广东、湖南、辽宁、陕西等省均有，这样的联合配套公司，给软基处理带来新的生机。

（二）勘察设计部门利用他们勘察单位的优势，采用多种勘探，测试手段，尤其近年来不仅用单一的钻探方法而且更广泛采用静力触探、十字板剪、旁压等原位测试仪具以及多种土工仪器进行原状土和扰动土的物理、力学、水理试验项目，为设计提供了可靠的地质资料和各种必需的土工试验数据，大大提高设计成果的可靠度。在设计方法方面更有大的突破，过去对软土的沉降、稳定计算，多用手算，现在采用计算辅助设计，不仅加快了设计进度，而且便于优化设计，且能迅速提供设计成果，也元形中减轻了设计人员的劳动强度。

（三）施工部门由于目前软土部门趋向专业化。公路部门有，航务、铁道、市政、水电……等部门也有。它们拥有专门的施工机械，可使用多种材料进行软基处理施工，并能埋置检测观察仪具体进行监测，从而也保证了施工质量和施工安全。

（四）其他部门在学术活动方面，不少学会或有关情报单位，不时地举行软土地基经验次序或专题研究会，以提高科技人员素质并收到取长补短加快信息传递的多方面的效果。

在管理工作方面：交通部急生产单位之所急，最近正组织几个单位，经过三年努力，编制出交通行业标准《公路软土地基路堤设计施工技术规范》，它的即将颁布与出版，将使我国公路软基无论在设计方面或施工方面，出现了有章可循的局面。

二、路基处理

（一）处理的一般原则

1．以时间换金钱，早在10年前，日本著名换金钱处理软土路堤的方法。即尽早用堆载预压不作深层处理软基的方法，这种以自然沉降逐渐达到路基稳定，是一种最经济也简单的方法。但我国公路基本建设的程序不能尽早拔款、征地、从容施工，而一旦工程项目付诸实施时，又往往限于工期，一般情况用自然沉降法将难以实现。

2．以金钱赢得时间：即在施工工期紧迫，时间有限的情况下，除非个别低路堤地段高度在临界高度以下，可不作地基处理。桥梁采用基础处，其余软土都需采用不同方法处理，只不过可用多种方案进行优选。

（二）勘察、设计和施工

1．软土地区的地质情况首先要弄清楚，工程地质条件复杂，还应进行工程地质分区，以便按分区不同在区别地予以处理。在勘察设计时如地质工作做的不够深，在施工时一旦发现，可作些补充勘察及勘探工作，对地质情况作进一步了解。

2．设计方案要经济又要合理切合当地实际情况。

3．所用材料数量要够、质量要保证；施工机械数量、规格、性能均要满足要求。

4．施工时要严格遵守施工技术规范和操作规程办事，以保证良好的质量，软土地段特别要注意控制填土速率，避免和产生路堤滑移或发生其它意外事情。

5．监理工作要跟上，观测仪具事先要埋置好，及时进行监理和记录。以保证施工的质量和安全。

如能树立质量第一的思想，严格将上述几项工作做好，应该说软土路基施工，可以达到安全、优质的目的。

（三）处理方案的评价

1．处理软土地基常用的方法在公路方面是排水固结，多用各种不同长度和间距的袋装砂井（直径7～10cm）或塑料排水板（宽10nm，厚4.5～6.0）与砂垫层（厚30～80cm）相结合，虽然这些方法是一般的，但却是有效的经济的。

为了加快固结而且可提高地基承载力，也可用直径30～50cm或更小一些的砂桩或碎石桩，但造价比上述常用方法要增加至少3～5倍。

2．轻质路堤：我国轻质路堤采用的材料一般是粉煤灰，国外也有用大块型硬质泡沫塑料。粉煤路堤有三种类型，即单一的、土和粉煤灰互层的和土砂及粉煤灰等混合的。

轻质路堤的作用是减轻路堤自重，减小或加速软土沉降提高土体抗剪强度，同时它作为填料还有节约投资、减少占地等效益。

3．其他辅助方法：土工布（分有纺和无纺的两种，一般多用编织的，个别的也有两种类型组合的，可以达到优点互补）还有一材料是塑料加劲格栅，实际上类似“柴排压枝”的作用，这些材料可提高地基整体性，减少地基不均匀的沉降，对防止滑移尽快施工也有好处。

此处还有浅层拌合和换填优质材料及抛石排淤等处理浅层软土。有的为深层还设有反压护道。

三、桥涵通道处的处理

在软土地区的桥梁，由于基础埋置较深，已穿过软土层，故一般无大沉降。而在桥头与路堤接合处由于沉降差异较大，往往出现台阶在车辆通道处多出现纵坡突变，在车速过快时出现车辆“切线抛出”感觉很不舒适，人、车安全受到影响。

在此接合处处理的方法一般有：

1．涵洞、通道处与路堤一样同时填筑施工，后期再开槽做基础；在桥台处最好前后都填土，或在桥台后背填以渗水性好的砂砾材料。

2．在这些人工构造物处采用超载预压，桥头两侧引道80～100m范围也宜如此，以加速固结，减小通车后过大的沉降。

3．路堤如过高，下部软土层厚、沉降量过大，沉降期过长、如处理地基费用过高，且效果不一定好时就不如改用桥梁跨过，京津塘高速公路软土地区，路堤如超过6.0m，就用桥跨通过。广深高速公路也将不少高路堤设计路段，改用了高架桥方案。

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2实施管理成效分析

2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析

江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。

2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析

江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。

2.3新增建设用地管理政策目标成效分析

（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。

2.4耕地补充政策目标成效分析

造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。

3存在的问题及对策

3.1存在问题

（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。

3.2对策

（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。

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[关键词]冲突；冲突管理；冲突管理策略

一、引言

近百年来，人们对组织冲突的认识有着三种不同的观点，即冲突的传统观点、人际关系观点和互相作用观点。冲突的传统观点认为，冲突是不利的，冲突会给组织造成消极的影响，因此应该尽可能避免，而管理者有责任消除组织中的冲突。人际关系的观点认为，冲突必然而不可避免地存在于所有组织之中，应该接纳冲突，并认识到冲突可以给组织带来好处。现在普遍接受的是冲突的辩证观点——相互作用观点。该观点认为，过于融洽、安宁、合作的组织容易对变革的需要表现为静止、冷漠和迟钝，因此领导的任务是维持适度的冲突，当组织内部冲突太多时，应设法尽力消除冲突，当组织内冲突太少，应通过各种方式适度地激发冲突，以维持组织的生命力。尽管以上三种观点对冲突的认识存在差异，但是有一点是共同的，即组织中冲突是一种普遍的现象，应该对冲突进行管理。冲突管理是一个过程，是一个系统模式。整个过程包括冲突的诊断、冲突的干涉、冲突管理的效果和冲突结果反馈四个阶段。冲突管理策略，是冲突双方在面对冲突时采取的行为倾向。在冲突的干涉阶段将运用到冲突的管理策略，而且冲突管理策略的选择和运用是决定冲突管理是否有效的关键。

就有关冲突的研究文献来看，冲突管理策略的相关研究是大多数专家学者热衷于探讨的话题。综观理论界的研究，我们大致可以将其分为两条主线：一是仅局限于冲突双方之间，在面对冲突时所采取的策略研究；二是冲突双方突破彼此的界限，让双方之外的“第三者”来管理冲突的策略探讨。

笔者在对以往研究成果归纳总结的基础上，对前人关于冲突管理策略模型的研究进行了梳理和评价，并且提出了未来可能研究的方向。

二、冲突主体的冲突管理策略

1．二维度冲突管理策略模型

在冲突主体管理策略这一领域的研究中，最早也是最具有影响力的专家当属Blake和Mouton，他们第一次把对冲突的研究从一维空间(即把冲突分为竞争性冲突或合作性冲突)转向了二维空间。

1964年，Blake和Mouton首次提出处理人际冲突分类模式。他们将横坐标定义为“关心人”，纵坐标定义为“关心生产”，从而区分了五种冲突管理策略：问题解决(problem-solving)、平滑(smoothing)、强制(forcing)、退却(withdrawal)和均分(sharing)。

美国行为科学家Thomas对该模型作了进一步解释。他认为发生冲突以后，参与者至少有两种可能的反映：关心自己和关心他人。其中“关心自己”表示在追求个人利益过程中的武断程度；“关心他人”表示在追求个人利益过程中的合作程度。于是就出现了五种不同的人际冲突管理策略。

后来，Rahim、Wall及Canister使用和Blake、Mouton及Thomas相似的概念，重新定义了横坐标和纵坐标，五种管理策略的名称也有所改变，但是大都仍然没有摆脱两维度的研究范式(见表1)。

除了以上关于维度界定和各种管理方式描述的研究外，也有许多专家学者对五种具体管理策略的效度和冲突主体的选择偏好进行了研究。

Burke(1970)曾对上述五种策略的有效程度进行过调查，他发现使用合作策略常能有效地解决冲突问题；强制策略效果很不好；回避策略和克制一般很少用，使用时效果都不好。卡洛琳(Canary&Spitzberg)等人通过调查适当的冲突策略和效果之间的关系发现，结合或合作的策略往往被认为是有效的，但也不总是这样；而竞争或分配性的策略被认为是中等有效率；回避则被看作既不会有效，也不会适当。

虽然一些专家学者认为合作或者问题解决方式是处理冲突的最恰当的方式，然而其他人的研究也指出，是否能够有效地处理冲突，处理方式的选择更依赖于情境。一般来说，合作和某种程度的妥协方式对于处理战略问题是适当的。其余方式可以用来处理策略的或者日常问题。

在冲突主体的策略选择偏好方面，Rahim(1983)通过研究发现，性别差异影响人们的行为策略，男性倾向于使用竞争策略，而女性倾向于其他几种策略。在上下级的冲突中，上级倾向于强迫或支配，而下级则更愿意逃避或妥协(HowatG&LondonM，1980)。

Jehn和Weldon(1995)通过比较中国和美国经理的冲突解决风格发现，中国经理更喜欢消极的冲突处理风格，如避免；而美国经理更喜欢主动解决问题的风格，直接并很快地关注任务相关的冲突。

除了来自西方视角的研究人员所作的探索之外，也有许多学者从中国文化的视角出发，对冲突的管理策略进行了研究。如Knutson&V．R．Smith(2002)、Chen&Liu(2002)、Hwang(2002)、Tjosvold(2001)等。具体来说，在预测中国社会中冲突是如何处理时，Hwang结合一些基本的中国文化价值观，如关系(guanxi)、面子(face)、人际和谐(inter-personalharmony)和恩惠(favor)，提出一个冲突解决模型。在模型中，Hwang提出两个冲突管理维度：一个维度是追求或放弃个人目标；另一个维度是维持或忽视人际和谐。他认为如果一个人选择放弃人际和谐，他或她会选择直面对方，而如果一个人选择维持人际和谐，他或她会选择容忍对方。郭朝阳(2000)结合Thomas的两维度模式，考虑冲突双方的胜负情况提出了胜负决策模型。其中横轴表示自己的结果，纵轴表示他人的结果。在此基础上，他提出了可能有的四种不同管理策略：负负策略、胜负策略、胜负均衡策略、胜胜策略。

在Liu和Chen(2002)对中国国有企业的冲突处理战略的研究中，根据频度，被试者应用五种策略的排序是合作、强制、妥协、克制和回避。王国锋(2005)在其硕士论文中，通过对四川省140家企业的问卷调查分析，认为中国高管人员在两种冲突情形下，他们首选的方式最多的是合作，在讨论工作中出现的个人之间情绪上争执时，如果整合达不到目的，则可能寻求上级的斡旋以及双方的让步。

2．三维度冲突管理策略模型

以上冲突管理策略模型的研究是在两维度的思维定势下进行的，近年来有学者突破两维度，扩大到多维度。Nicotera(1993)就是一个代表。他提出了一种三维度模型，即关心自己的观点(attentiontoone’sownviewpoint)、关心别人的观点(attentiontotheother’sviewpoint)和理性的破坏(rationaldis—mption)。在这一模型中，前两个维度反映了个人从两个相反的角度看待或讨论问题的程度，第三个维度描述了在看待或讨论问题过程中个人情绪因素，进一步来说也就是该模型考虑了情绪因素的作用，很好地把问题和情绪区分开来。从这一点来说，该模型具有一定的进步意义。

3．冲突主体冲突管理策略研究的发展脉络

由以上关于冲突管理策略的研究可以看出，前人研究的角度主要是从冲突的主体来考虑的，从这个角度出发，又向两个方向发展：一是由二维度模型向多维度模型拓展；二是在两维度的研究范式下，研究两维度的不同界定和具体的管理策略。就后一个发展方向而言，目前的研究又呈现两种趋势：一方面，专家学者关注不同文化背景下人们的冲突管理策略的模型构建；另一方面，研究人员关注的是在给定的模型下，由性别差异、文化差异等造成的冲突管理策略选择偏好研究以及某一特定层次(如高层管理团队、项目团队)人员对策略选择偏好的探讨。

三、引入“第三方"冲突管理策略

无论是一维模型、二维模型，还是有待进一步探讨的多维模型，它们研究的中心是冲突主体双方。但是，当冲突双方不能有效解决时，第三方将被引入。正如J.N.MartinandNakayama的研究，他们在总结跨文化冲突交流研究中，在确立人们用来对人际冲突情形的反应的几种管理类型和策略时，又加进了一种“仲裁或间接(Mediation)”的方式。显然，这种“仲裁或间接(Mediation)”方式的实施则是脱离冲突主体的“第三方”。

然而，第三方的引入也是需要一些条件的。美国学者Moore(1996)曾经列出了一个需要第三方介人的条件的清单：(1)双方出现了紧张的情绪，以致阻碍了问题的解决；(2)沟通不畅；(3)隐藏在有效交换背后的误解或成见；(4)不断重复出现的否定行为(生气、相互谩骂、不断责备别人等)，在双方之间形成了障碍；(5)有关问题的重要性，数据的收集或评估等方面严重不一致；(6)双方之间存在实质上的或可察觉的不相容的利益，而且不可能调解；(7)不必要的(但冲突双方觉得有必要)价值差异使双方产生隔阂。

一般来说，第三方引入后，主要扮演以下三种角色之一：调停人(conciliator／facilitator)、协调人(mediator)或仲裁人(arbitrator)。与之相对应，第三方主要采取两类方式解决冲突：调解(mediation)和仲裁(arbitration)。调解“最初是使在双方都不失颜面的条件下作出一定的让步，然后促使双方迅速找到有效的冲突处理办法”(Rubin，1980)。仲裁即双方当事人为解决纠纷，自愿将所发生的纠纷交付第三者根据事实和法律作出对双方都具有法律约束力的裁决。

Rubin同时指出，虽然引入第三方有利于冲突的解决，但是也存在弊端：(1)第三方可能会打断本来已经启动的冲突解决过程；(2)第三方往往会在处理冲突中加人自己的兴趣、判断、利益等；(3)引入第三方可能使本来已经逐渐冷却的冲突由于第三方的调解又重新燃起。因此，第三方的目的应该是慢慢地给冲突双方灌输一种合作的解决问题的态度，而不是为了快速地处理冲突(Deutsch，1990)。

四、对未来研究方向的预测

1．冲突管理策略的多维度模型需进一步研究和探讨

虽然利克特瑞Nicotera提出了三维度模型，很好地区分了解决问题过程中的情绪因素，但是，该模型各维度确立的立足点仍然是冲突双方。如果学者们结合“第三方”的思想，把模型的维度拓展到冲突双方以外去考虑，那么多维度模型的研究将越来越广阔。

2．关注信息技术对冲突管理策略的影响

由于网络和计算机的普及，人们处理问题变得越来越灵活，发生冲突的双方并不一定面对面，而且这种冲突也不易观察或发现。那么由于网络和计算机技术的运用，冲突管理策略模型是否会有所变化?冲突主体选择冲突管理策略的偏好是否受网络和计算机技术的影响?这需要学者们去探讨研究。

3．组织内部不同层次人员冲突管理策略的对比研究

篇（11）

土地利用结构和利用效率问题是土地管理的基本命题。现实中，我国农地过度非农化与建设用地配置效率低下已经成为我国土地管理亟待解决的两大问题，对经济社会可持续发展关系重大。当前和未来相当长时间内，我国土地资源管理的难点在于协调经济社会快速发展与农地资源保护的关系，重点在于如何确定合理的土地资源保护规模和相应的空间布局，以及在此基础上如何高效配置土地资源，尤其是建设用地资源，以逐步转变长期存在的依赖大量低成本土地消耗的经济增长方式。科学发展观的提出，为我们从根本上认识我国土地管理存在的问题、科学确定土地管理目标、实现土地管理机制的转变提供了重要依据。

一、对我国土地管理主要问题的认识

中国经历了20多年的持续高速经济增长，取得了世界瞩目的发展成就。但是随着人—地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。

（一）我国土地管理的主要问题及其影响

现实社会经济运行中的土地管理问题，其焦点在于两个方面：农地，尤其是耕地资源大量损失。随着经济增长，中国农地非农化呈不断加速趋势。据统计，1986～2002年间，全国每年约有16.84万公顷的耕地转变为非农利用。预计2000～2005年，全国耕地年均减少幅度在0.20％～0.25％左右。非农建设用地配置效率低下。尽管我国人均耕地资源已经严重不足，但建设用地配置效率却未能反映出我国土地资源的稀缺程度。我国现有建设用地2500多万公顷，国有建设用地面积700公顷，农村非农建设用地1800公顷，数量巨大。一方面，现有建设用地利用效率低，1998～2002年全国660个城市建成区面积增长了31％，年均增长5％，而同期人口年均增长1.3％，说明土地利用效率严重递减；非农业人口人均建成区面积由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平为83M[2]，汉城为55M[2]、东京为66M[2]，开罗为31M[2].另一方面，建设用地利用结构不合理，表现为粗放经营。2002年城市用地中居住、工业用地分别占32％和21％，而国外城市用地中工业用地仅占10％左右。农村1800万公顷的建设用地利用更为普遍存在着空心村现象。原国家土地管理局利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模的分析，1995年我国31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，远高于同期美国（1.58）、印度（1.62）与南美（1.25）的水平（DouglasI.，1994）。说明我国建设用地过度扩张，土地低效利用的现象非常严重。

农地快速非农化建设用地粗放扩张不仅带来了土地资源浪费，还导致了一系列明显的经济、社会和生态影响。（1）巨额土地资源开发成本在经济决策中被低估，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设，产业结构低水平雷同，而且低地价或无地价形成了低质量的经济增长，即经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。有关研究表明，我国钢、煤和淡水的利用量占世界总利用的比例分别是1/4、1/3和1/2，而我国的GDP只占世界GDP总量的3.3％。（2）由于土地资源自然供给有限性特点，大量土地低强度开发增加了未来土地资源经济供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的经济发达区域几乎无地可供。（3）农地大量损失导致边际土地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策鼓励更多的后备土地资源开发和土地复垦，土地生态质量有下降趋势。（4）农地资源大量损失，尤其是经济发达地区大中城市周边高质量农田的快速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全受损。（5）快速的农地非农化过程，实质上是大量农民失去土地的过程。由于土地产权不清、土地征用城市利益导向严重，农民权益受到大规模、深程度的侵害，导致失地农民生计问题。过去10年，就有约2000多万农民失去他们赖以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地农民越来越成为一个影响越来越大的社会阶层（或利益集团）；土地权益之争和大量“流民”的不断涌现，社会安全的不确定性大大增强。

（二）我国土地管理问题的成因分析

对我国土地管理主要问题的认识，不能只停留在问题表象的描述，应有一个深刻而科学的认识和较为彻底的反省。就基本成因而言，至少可以从两个层面上加以分析和把握：一是制度层面上的原因，二是管理层面上的原因。

在制度层面上，土地产权不清或残缺和征用制度的僵化是中国农地过度性损失的主要成因：（1）中国农村土地产权制度的一个重要缺陷是农地所有权主体缺位，集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺及其债权性质，使得农地保护缺乏所有权益合法维护的第一道防线；一旦各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值（利益）乃至原属农民的农地价值，模糊的农地产权关系在一开始就决定了农地的快速非农化倾向不可避免。同时，我国城镇土地在法律上由国家所有，并由国务院行使所有权力，但经济上（或事实上）则由地方政府分级占有或实质所有，土地自然成为地方政府获取经济增长与官员政绩的工具。（2）土地由集体所有到国家所有过程的重要制度安排是土地征用制度，一般情况下农地非农化过程也是借助土地征用制度的运行来完成的。然而，我国现行土地征用制度实质是延续了计划经济体制下土地资源在农业与非农部门之间的配置机制。随着市场经济体系的建立，过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于私人利益的凸现、社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂，突出表现为公众利益与个人利益、公众利益与政府利益、政府利益与官员利益之间的分化明显，公众利益与公益事业的区别也日趋明显。而先行的土地征用制度一方面将几乎所有的农地非农转用都纳入征用范围，而不管专用的目的是个人利益、公众利益还是公益事业；另一方面土地征用基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参入，“涨价”全部“归公”，乃至农民无法获得本应获得的农地价格。农地非农化政府经济成本低下，政府“征地效率”高，农地非农化加速。

在政府管理层面，政府角色定位与利益关系处置上的偏误导致严重的农地过度性损失：由于长期缺乏科学的政绩观指引，各级政府片面追求经济增长，因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，导致建设用地规模普遍过大；受长期计划经济的影响，土地资源配置中政府直接干预过多，土地行政配置（以划拨用地为典型）比例高居不下，政府定价普遍存在，土地市场严重扭曲，土地配置中的政府失灵尤为严重；据调查，经济发达地区土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50；招标价格和拍卖价格分别是协议出让价格3～5倍和4～10倍（曲福田、冯淑怡、俞红，2001）。现行土地收益分配机制使政府获取绝大比例的征地收益，同时地方政府获得的份额又明显大于中央政府。2003年国有土地出让金收入，中央财政收入只占总收入的2％。因此地方政府成为加速农地非农化的主要力量；由于中央与地方政府在土地配置方式与城镇用地规模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市场配置机制或纠正土地市场失灵上发生严重偏误，现有土地调控措施严重失效。

二、两个重要的理论命题

要在以上问题分析的基础上讨论解决的途径，两个理论命题是非常必要和重要的。

第一个命题：从经济学理论出发，可以认为我国农地快速损失和建设用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置过程中的市场失灵，主要表现为农地利用的非市场价值未能反映在土地利用决策框架之中而导致农地非农配置效率降低；二是我国土地资源配置还存在着严重的政府失灵，即表现为政府土地制度供给不足，严重扭曲土地价格和市场运行机制，从而由于市场机制不能在土地配置过程中发挥主导作用而导致的农地和建设用地配置效率损失。就中国现实土地配置效率损失来看，两种失灵同时存在。但从以上问题成因分析来看，毫无疑问，政府失灵起着主导作用。中国土地资源配置效率损失的成因，政府失灵明显严重于市场失灵是第一个重要的命题。

相应地，第二个命题是在理论上必须区分经济发展过程中两种完全不同性质的农地损失：代价（成本）性损失和过度性损失。农地代价性损失是指在市场功能完整的条件下，区域经济增长中必须的农地非农化数量，也就是说，这是经济增长必须付出的、合理的代价，这个“合理代价”的标准是土地资源配置达到一个相对自由竞争的市场均衡；同时，土地利用的外部性也被内化。而农地过度性损失则是指在经济增长过程中，由于市场失灵和政府失灵引起的本可以避免的农地资源消耗。相应地，我们可以将过度性损失分为两类：过度性损失I和过度性损失II.过度性损失I是指由于市场失灵，即没能将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入成本效益决策而使农地价值低估造成的过多的农地占用或损失；过度性损失II是指由于政府失灵，即扭曲土地价格，排斥市场机制对农地和建设用地的配置而导致对土地资源过度需求而引起的过度农地损失。

市场经济条件下，价格是任何生产要素配置的主导信号。土地价格不仅是土地在不同部门（个人）之间配置的信号，也是调节土地供给和需求关系的重要工具。因此土地价格直接影响着土地在农业部门和非农业部门之间的转移。图1为土地价格与农地非农化关系图。其中AC为农地需求曲线，MSC为农地非农化的边际社会成本，MPC为农地非农化的边际私人（企业）成本，P[，2]、P[，3]分别为考虑私人成本和社会成本时的均衡价格。

首先，可持续发展要求我们必须从全社会角度来分析土地价格与农地非农化的关系，这就是我们必须考虑到土地价格与农地总价值之间的差异。长期以来，传统经济学对农地的价值认识仅仅停留在狭义的经济价值（农产品价值）基础上，忽视了农地所拥有的生态、景观功能，食物安全与世代公平等社会价值和生态价值。由于这些价值及其产生的效益在目前的市场体系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常对此忽略。但是，国家作为全社会利益的代表，承受的农地非农化边际成本应为MSC，即边际社会成本，农地非农化数量应为Q[，3]，相对应的土地价格应为P[，3]，社会总福利达到最大化AEO.此时的农地非农化配置效率最高，它是在包含了农地非农化的内部成本和外部性在内的价格机制作用下形成的非农化量，这就是农地的代价性损失。

其次，从个人层次，即一般土地利用者看，土地的正常价格就是竞争性市场条件下形成的价格，即图1中的P[，2].在市场机制作用下，农地非农化量为Q[，2].此时仅从用地者而言，达到了资源优化配置，实现了私人利益最大化；但与全社会福利最大化相比，由于价格P[，2]没有反映出耕地的生态环境价值和社会价值，因此农地非农化配置效率没有达到最高，非农化过度量为Q[，2]-Q[，3]，造成了社会总福利损失EE''''F''''.这一过度量是由于市场失灵，即传统市场体系不能反映耕地的非市场价值所引起的，称之为农地非农化过度性损失I.如果土地市场价格受某种因素的影响而低于价格P[，2]，则农地非农化量将大于Q[，2].如图1中，假定土地价格为P[，1]，则农地非农化量为Q[，1]，此时农地非农化配置效率最低，社会总福利将损失EFG，即使对土地使用者总体而言，直接损失也达E''''G''''G.与社会最优相比，过度非农化量为Q[，1]-Q[，2]，这一过度量是由于政府失灵，即土地价格过低，市场机制不能正常发挥作用下形成的，它显著降低了农地非农化配置的效率，我们称之为农地非农化过度性损失II.中国正处于经济快速增长阶段，农地代价性损失不可避免。但由于土地产权制度缺陷，土地市场发育滞后、受人为干预因素较多以及政府管理失灵，土地价格常常偏离正常市场价格，导致经济增长中农地过度性损失尤为严重。近10年来，土地市场整顿、各类工业园区整治以及建设用地审批冻结等挽救性措施的频繁使用说明，中国经济增长过程中农地过度性损失II总量非常庞大（注：2003年全国开发区清理整顿的结果是，全国5658个开发区中，撤并整合开发区数量就达2046个（其中尚未包含5省（市）的撤并数），撤并率高达36％（《中国国土资源报》，2003年12月1日）。）。到目前为止，全国建设用地实行招拍挂的面积占出让土地面积的26％，另有约3/4的土地出让仍然采用行政划拨或协议出让等扭曲土地价格的做法。因此本文着重分析农地过度性损失II形成的深层次原因及如何使之降低到过度性损失I范围内；而对于农地过度性损失I而言，它涉及传统经济学体系的改造和科学技术，尤其是社会科学的发展，将另文讨论。

区分不同形态的农地过度性损失的意义在于，由于他们产生的成因不同，对社会经济发展和土地资源可持续利用的影响也有本质差别，从而在消除或减少过度性损失的途径和政策重点也有明显的不同。就世界范围来讲，土地利用市场失灵普遍存在，农地过度性损失I有一定的内生性，即是由于市场制度本身固有的缺陷所造成的。解决这一内生性的问题，取决于社会科学，尤其是经济学和公共政策分析工具的发展。在发达国家，通过政府干预（社会成本定价和税收等工具）逐渐消除由于市场失灵而导致的这一类型的资源低效配置。相对于农地过度性损失I而言，过度性损失II则主要是外生性的，即由于人为（政府）不适当的干预而产生的。尤其在发展中国家或经济转型国家，农地过度损失II完全可以通过制度建设和政府自身改革来加以消除或减轻。由此可以认为，首先解决政府失灵而造成的第二种农地过度性损失则是土地资源低效配置，加强土地管理的最为主要的途径。

目前中国正处于经济起飞阶段，经济增长过程中的农地代价性损失不可避免。在理论与实践上，区分经济增长过程中必要的农地代价性损失与因政府过度干预、市场扭曲导致的农地过度性损失具有重要意义。当前我国土地管理的重要使命在于通过产权制度创新与管理体制改革，在准确把握经济增长中农地代价性损失规律的基础上，尽量减少或消除农地过度性损失。对于中国而言，当前土地管理机制建设的重点在于解决政府失灵。

三、我国土地管理机制转变的主要思路

科学发展观的提出，为科学确立土地管理目标提供了重要依据。其中，统筹城乡发展、统筹区域发展以及统筹人与自然和谐发展的思想对协调社会经济发展与土地利用保护具有重要指导意义。未来一段时期内，我国土地管理的重点在于以科学发展观为指导，以减少或消除农地过度性损失，特别是过度性损失II为主要目标，建立起“产权明晰、管制有效、市场配置、调控有序”的土地管理机制，切实提高土地资源配置效率。其主要思路包括以下几个方面。

1.以科学发展观统领经济与土地资源的协调发展

改革开放以来，我国国民经济保持着高速增长的势头。但如果继续粗放的经济增长方式，片面追求经济总量最大化，资源与环境问题必然成为制约我国经济发展的重要瓶颈。科学发展观的提出为摆脱资源环境困境，实现经济与资源、环境协调发展提供了新思路与新方向。必须摒弃片面追求经济增长的传统理念，树立“绿色GDP”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系；通过增加单位土地面积投资和降低单位GDP土地资源消耗，提高土地资源的利用效率；通过优化产业结构，合理调整生产力布局，推进经济增长的方式转变，走科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

2.在科学确定耕地资源保有量和空间布局基础上实行最严格的土地用途管制，并成为协调经济发展和耕地保护矛盾的出发点

粮食需求与供给分析表明，粮食安全问题并不是我国耕地资源保护的全部内容。农业生产技术进步与粮食贸易大大扩展了耕地资源保护的空间，同时，全国不同地区建设用地使用效益的差异也决定了部分地区应更多地发展非农经济，因此耕地保护数量应该有一定的弹性与适应性，避免因过度保护耕地而造成其他用地供给不足，影响经济社会正常发展。问题在于，就全国来讲，农地过度非农化已成为一个不争的事实，即便是立足全国统一市场与全球化经济，耕地资源的保护仍然是土地管理的第一“要物”。从粮食安全、生态建设、社会稳定、国家法律要求等方面出发，依据经济社会发展需要，科学确定各地区的长期耕地保有量，将其纳入基本农田范畴进行最严格的管制和保护，实现耕地总量适度保护前提下的经济发展，是我国科学发展观在土地管理机制转变的出发点。基本农田保护制度是一项比较成熟有效的耕地保护制度。但从目前的执行情况来看，一方面存在着“重数量轻质量”、“划劣不划优”等问题，同时还普遍存在基本农田保护区与经济建设区在区位选择上的严重冲突。因此，在科学确定耕地保有量基础上，重新科学务实地划定基本农田保护区，在数量与空间上实现经济发展与耕地保护的统筹。

3.推进土地市场创新，使市场成为土地资源配置的主要机制，并作为转变土地管理机制的基本点

在全国大部分地区，市场配置国有土地资源的机制已基本形成，土地交易制度和土地交易规则也已基本完备。土地招标、拍卖、挂牌出让方式的比例逐年提高（注：2004年，全国招标、拍卖、挂牌出让土地面积占全部有偿出让土地比例达到29.1％；江苏省达到30％，土地公开交易合同土地出让金占土地出让金总额的70％。）。但由于工业用地比重大，且以协议出让为主，致使土地协议出让方式的比重仍然偏高。且协议出让方式排斥市场作用，政府干预过强，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起土地过度需求和低效利用。应构建以市场配置建设用地为主的机制，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，尽量消除土地资源配置中的政府失灵，全面提高建设用地的配置效率，缓解经济发展对耕地资源的压力。

4.改革土地制度，为土地管理机制创新提供基础

土地制度改革是解决当前土地资源利用不当与保护不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地产权制度、征用制度、储备制度、收益分配制度和失地农民社会保障制度改革。土地征用实质是土地产权及其收益的重新配置，土地制度改革的核心问题是土地产权制度改革。产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。当前土地征用范围过宽、补偿过低、失地农民安置不当已经成为较大的社会不安定因素，严重影响未来公益性用地的供给，土地利用的社会效益大大降低。以稳定土地市场为目标的城市土地储备制度行为异化，经营性用地储备比例过高，片面追求土地收益最大化，基础设施等用地供给不足；同时，土地储备规模不适，制度运作风险与资金负担过大。只对当期地方政府负责的土地收益分配制度刺激了低地价、零地价等恶性竞争行为，导致建设用地供给失控，土地资源严重浪费。因此，必须加快土地制度改革，明晰土地产权边界，规范政府土地行为，保障一般经济主体与未来政府的合法土地权益，为土地资源高效利用与合理保护奠定结实的制度基础。

5.完善政府宏观调控，优化土地资源配置

土地资源的高效利用和保护还有赖于政府的宏观调控。我国土地市场的发展现状决定了要求政府必须执行产权界定，完善市场交易规则，建立土地收益分配体制，培育市场竞争主体，完善土地市场体系等职能，促进土地资源流动和优化配置。同时，由于市场无法对土地资源，尤其是耕地、林地和草地等资源所发挥的生态和环境功能进行全面评价，无法自动内部化土地利用中的外部成本，必须建立有效的公共政策体系，以消除外部性、弥补市场缺陷。由于分割的地方土地市场难以控制土地出让中的恶性竞争行为，需要由省政府统一实施适用于不同区域、不同产业（尤其是工业）的用地门槛制度，为建立区域统一土地市场奠定基础。同时，改变当前工业用地过于分散、土地浪费与污染严重的局面也需要政府通过规划优化工业用地布局，加强用地与治污管理。完善政府土地宏观调控机制，是实现土地资源市场化配置的必要辅助，也是土地保护得以实现的基本要求。

四、关于我国土地管理机制转变的政策建议

根据以上思路，为实现土地资源高效利用和保护的双重目标，我国土地管理应采取以下政策。

1.建立科学有效的保护机制，切实保护耕地资源

未来一段时间内，耕地保护政策体系面临着巨大的考验，审时度势地调整现有耕地保护思路，建立科学的耕地保护机制是实现快速经济发展阶段耕地资源保护的重要举措。

（1）科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的不良局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确的土地资源数据基础上，结合社会经济发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应的，弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等进行刚性控制，对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。

（2）科学调整基本农田保护制度。借助于土地利用规划修编之际，对基本农田保护区进行适当调整，将与经济建设严重冲突的区域重新界定为建设预留区，将具有重要保护价值的区域划定为保护区，同时根据不同地区耕地资源禀赋与建设占用需求情况，将我国基本农田保护重心转移到具有农业生产比较优势的地区。建立基本农田质量跟踪监督制度，将基本农田保护从一次性划分转变为长期性保护，完善基本农田质量与环境污染的监测体系，定期公布监测结果。将基本农田保护区与农业支持政策相衔接，通过直接补贴或间接资助建立农民参与基本农田保护的经济激励机制，激发农民耕地保护积极性，提高基本农田保护效果。

（3）创造性实施耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策。重新审视耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策，在区域近期与远期实现耕地“占补平衡”与“总量平衡”的现实能力以及不同地区建设用地需求与耕地补充潜力的差异基础上，通过适当的制度安排，短期内以争取实现省域内的耕地“占补平衡”为目标，长期内通过与省外资源丰富地区建立合作关系，实现资源开发保护收益共享。

（4）保障农民土地产权，增强农民耕地保护意识。在现有农村土地法律制度框架内，根据不同地区实际情况，创新有利于提高农民收益的土地产权安排，调动农民耕地保护积极性；坚决全面落实《农村土地承包法》，严格审查土地承包经营权证发放工作，保护农民土地产权。

2.建立健全土地市场机制，高效配置土地资源

数量庞大的建设用地能否用好，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础。我国20多年的市场经济改革经验表明，市场及价格是实现资源高效利用的最重要的工具。进一步建立健全土地市场，全面提升土地利用效率，是缓解我国土地资源稀缺的重要举措。

（1）改革工业用地供给方式，集中有序地供给建设用地。积极探索工业用地市场化进程的途径，改变当前工业用地“需求定供给”式的以协议出让为主的供地机制和模式，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入园区与“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，真正实现由市场来确定土地使用者、确定土地价格，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地资源配置效率。

（2）大力发展二三级土地市场，提高土地配置效率。建立完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，建立统一的土地价格体系，促进土地资源流动，提升土地市场整体竞争性与土地配置效率。完善地籍管理与土地登记工作，为土地市场交易提供清晰的产权界定与产权保护服务。

（3）规范土地中介服务市场，理顺土地价格机制。整顿土地中介服务市场，严格审查中介机构资质，规范管理中介服务行为，改变当前由于管理不足，不动产中介组织运作不规范、企业信誉低下等问题，理顺土地价格形成机制，促进土地市场健康发展。

3.创新机制，促进土地资源跨区域开发利用

建设用地需求预测与耕地补充潜力分析表明，未来我国建设用地需求仍然集中于东部沿海经济发达地区，而土地开发复垦整理补充耕地的潜力主要在中西部地区。同时，东部地区新增单位建设用地创造的经济效益显著高于中西部地区。土地资源高效配置与经济社会可持续发展都要求东、中、西部地区依据其土地资源禀赋比较优势，联合开发、互通有无，实现区域整体土地效益的最大化。科学的发展观与政绩观的树立也为区域土地资源协作开发创造了新的机遇。

（1）建立区域性合作组织，协调地区利益。随着“经济一体化”趋势的不断加强，以及科学发展观的深入人心，具有内在相似性的区域内行政单元相互协作、共同发展的愿望不断增强。建议由省政府牵头组建区域合作组织，听取不同地区利益要求，建立区域交流平台，提出区域阶段性土地开发合作重点与合作形式。

（2）科学编制区域土地利用总体规划，统筹开发区域土地资源。通过区域合作组织对区域整体利益与局部利益进行统筹协调，在利益相关地区比较一致同意的基础上，编制区域土地利用总体规划。根据区域土地利用总体规划，确定区域土地开发模式及重点开发区域，以及区域竞争性土地资源开发的空间与时间安排，统筹区域土地资源的开发利用，实现区域内土地开发与项目布局中的规模经济，实现土地资源利用综合效益最大化或开发成本最小化。

（3）依托公共财政，建立区域土地合作开发机制。通过公共财政支出，建设一批区域重点项目，如区域性高等级运输网、区域性土地保护与整治项目等，改变区域土地分散开发的格局，培育具有较好的生态、经济、社会效益的增长极，促进不同地区经济活动（如开发区）的空间集中。改革平均分配的公共财政机制，结合区域资源综合开发规划布局重大工程项目，按照不同地区的贡献率，通过公共财政支出对因整体开发而暂时受到利益损失的地区进行补贴。也可以建立区域土地基金制度，集中部分土地出让收益，对在一定时期内因配合区域整体开发而延迟土地开发或进行土地保护的地区进行专项补偿，实现土地收益的公平分配。

（4）建立区域土地利益共享机制。区域土地整体开发能否实现，关键在于能否建立起现实可行的区域土地利益共享机制。对土地分散开发现状进行评价，寻找可行的跨区土地合作开发模式，计量、比较不同地区在土地合作开发模式中的收益—成本与单独开发中的收益—成本分布，考量不同地区对合作收益的贡献率，通过一定的资金流转或补贴方式，对贡献份额较大或利益受到损害的地区进行适当的支付。

4.强化政府宏观调控，促进土地资源合理利用

市场是资源配置的有效途径，但仅靠市场机制并不能完全实现土地资源的最优配置。土地利用中的外部性、土地市场发育不完善都要求政府对土地市场进行必要的调控，实现土地资源的社会最优利用。

（1）科学制定建设用地供应计划。当前及未来一段时期内，建设用地供给计划都是政府调控土地市场的重要手段。在对建设用地的需求预测基础上，结合一定时期社会经济发展特点以及土地市场供求关系，科学制订建设用地供应计划，采取总量控制、弹性管理的方式，在确定各项建设用地指标值上下幅度范围基础上，以价格手段进行微观调节，实现计划与市场的有机结合。

（2）加强产业用地供应管理。依据产业结构调整政策，制定相应行业的土地供应政策，通过土地供给总量与比例调控产业投资，促进产业结构升级；根据国民经济区域布局需要、区域经济发展阶段特征及其相应产业政策重点，制定具有鲜明区域特点的产业土地供应政策，优化产业空间布局。

（3）实现工业用地集中布局与统一管理。根据不同地区比较优势与区位条件，结合现有各类开发区布局情况，选择若干适宜性较好的地段建设具有一定规模的工业园区，实现新增工业集中布局，发挥产业集聚的规模效益。同时，从进入到开发对入园企业进行统一管理，严格落实产业用地门槛制度，防止土地浪费，提高土地利用效率。

（4）强化土地利用评价，建立区域性产业用地门槛制度。建立全面综合的土地利用效益评价指标体系，结合不同地区经济发展阶段及土地利用现状，科学评价土地利用现状。根据评价结果在不同地区之间重新配置土地利用刚性指标，奖优惩劣，鼓励土地集约利用。

根据国际与国内先进发展经验，结合各地区经济发展阶段与区域分工安排，针对不同地区、不同产业特点，依据产业政策、区域规划及土地利用总体规划，设立土地投资集约度等标准，建立区域性产业用地门槛制度，防止建设用地盲目扩张。

5.改革土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制

改革开放以来，我国的土地管理制度经历了多次巨大变革，促进了经济社会发展，但目前的土地制度还存在许多有待改进的地方。当前，迫切需要改革和完善现有的土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制。

（1）改革土地产权制度。应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性；对于城市国有土地，正视中央政府和地方政府产权关系问题的存在，探索建立中央和地方在土地管理和权益分配上的委托—关系或土地权益分级占有和管理的可能性。二是按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转。

（2）创新征地制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，把征地范围严格界定在公益性用地之内，控制征地规模；适度提高征地补偿标准，除土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，还应对被征地农民就业转移、生活条件改变等造成的间接成本进行补偿；同时要建立失地农民的社会保障制度，缓解征地中的社会矛盾。在此基础上，探索征地市场化补偿机制建设的可能性。

（3）反思与改进土地储备制度，由第二财政到公共利益的土地储备。改革土地储备制度，根据城市土地供给与需求状况，科学确定城市土地储备量，量出为入，有效降低城市土地储备的成本和运作风险，促进城市土地储备运行效率的提高；增加公益性用地的收购储备，保证政府公益性土地的供给能力；加强立法，明确土地征购储备的职能、规范、运作方式，完善监察管理体制。

（4）建立土地基金制度，取代现行土地收益分配制度。借鉴国外的成功经验，建立土地基金制度，规范土地收益的收缴、管理与使用；控制当期政府土地收益使用规模，在当前政府与未来政府之间合理分配土地收益使用权。

（5）建立合理的失地农民社会保障制度。建立失地农民社会保障制度，实现社会金融资本对农地实物社会保障功能的替代，弥补征地补偿内容与标准不能一步到位的缺陷，保障社会稳定。重点在于建立失地农民社会保障体系和法律援助机制。失地农民社会保障体系主要从养老保险，失业保险和医疗保险着手，在农民自愿的基础上，从土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入中扣除，或由负责征地的单位统一向保险公司投保。建立失地农民最低生活保障制度，为其提供与城镇居民相同的最低生活保障。建立土地纠纷仲裁机构及法律援助机制，对征地行为的正当性、征地补偿标准的合理性、征地过程的合法性等进行考察监督，维护农民权益，抑制私人“机会主义”行为，保证征地工作的顺利完成，保障公益性用地的供给。

「参考文献