社会保障理论大全11篇
时间：2023-02-27 11:16:10绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇社会保障理论范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。
篇（1）
但是最近几年，中国社会保障制度改革过程中出现了一些始料不及的问题。集中表现在：人们对社会保障的认识存在偏差，不是从促进经济社会和谐发展的角度，而是仅仅从解决经济体制改革过程中出现的具体问题、与市场经济相配套的角度去理解社会保障制度，因此在社会保障制度的基础与原则、内容和目标、结构及功能、标准与覆盖面等问题上还存在许多分歧和争议。而这又反过来直接制约着中国社会保障制度的变革实践，使得我们建立城乡统筹的社会保障体系进展缓慢。
分析中国社会保障改革出现的这些问题，原因是多方面的。其中最主要的一条就是：20多年来我们对社会保障理论建设重视不够。特别是只重视西方现成的社会保障理论，不重视从中国实际出发进行理论创新。常常采取以解决经济发展过程中所产生的实际困难为目标、“头痛医头，脚痛医脚”式地制定各种具体的社会保障制度，而没有努力建立自己的社会保障理论并以此指导实践。
忽视理论建设的另一面，就是过分强调社会保障的实用性，把社会保障作为解决经济发展过程中所产生的具体社会问题的一种手段，而不是社会设置中具有独立性质的制度安排。于是，当经济结构转型导致大量下岗职工时，我们才考虑对这部分职工进行生活保障；当老工业基地出现大批离退休职工而原有企业又无力提供相关保障时，我们才意识到加快社会保障社会化改革；当大量农民工涌进城市出现许多社会问题时，我们才考虑如何给他们提供必要的养老、医疗、工伤、失业以及子女教育等保障措施；当部分群众看不起病时，我们才考虑如何健全城乡居民医疗救助制度、完善医疗保险制度、建立新型农村合作医疗制度。过分重视实用性的社会保障，必然带来实际工作中的被动。缺乏理论上的前瞻性，就没有实践上的主动性。
中国社会保障理论建构中存在的问题
回顾以往社会保障制度改革实践与理论探索可以发现，我们在理论构建方面存在如下主要问题：
一是抽象地肯定西方社会保障理论的公平基础，把它简单地移植到中国社会保障理论构建当中来。自工业革命到20世纪50年代，西方社会保障理论普遍强调生存性或救济性公平理念，认为以社会保险为核心的社会保障制度要能够提供维持民众生存最低限度的收入，确保任何一个参保人员“即使没有其他经济来源，社会保险提供的基本生活最低收入也足以满足人们的基本生活需要”。上世纪60年代，西方国家普遍解决了贫困问题，西方社会保障所注重的公平才逐渐由原来的生存性公平转向发展性公平，从原来的救济性公平逐渐转变为体面性公平，强调作为一种社会福利的社会保障应当是“高水平、广覆盖、无差别”，保证每个人“过上体面的生活”。但是，这种社会保障理论在实践过程中出现了新的矛盾和问题，导致有的国家不得不进行“痛苦的改革”，有的国家试图以新的公平理念重建社会保障理论。这表明，作为社会保障基础的公平从来都是具体的而不是抽象的。
可是，在社会保障理论研究中，我们片面地理解社会保障的公平基础，总是试图寻求那种绝对的公平，照搬西方国家的体面性公平，忽视了实现这种公平的经济、社会、文化以及心理基础，忽视了社会公平的民族差异性及其他属性。事实上，在经济并不发达的当代中国，我们不可能建立起高福利、彰显体面公平的社会保障理论，只能够构建一种与我国经济社会发展水平相适应、解决民众基本生存需求、促进经济社会持续和谐发展、体现“底线公平”的社会保障理论。否则，很容易使我们患上贫穷国家的富贵病。
二是过分依赖西方社会保障理论派别和理论内容。应当看到，无论是新历史学派、凯恩斯主义、贝弗里奇主义、新剑桥学派、新自由主义以及“第三条道路”，还是新制度经济学派、经济增长学派甚至未来学派，都是西方学者或者根据本国当时的经济社会发展实际，或者为解决本国当时的民生问题而形成的理论派别。总体上看，这些形态多样的理论派别实际上都有其独特的时代性，明确的针对性以及鲜明的国家性特征，不仅不同的国家产生了不同的社会保障理论派别，而且同一个国家在不同的社会发展阶段也出现了不同的社会保障理论形态，从来就没有一个国家的社会保障理论形态始终一成不变。因此，西方社会保障理论派别只具有相对合理性，它们不可能超越时空“放之四海而皆准”。
建立中国自己的社会保障理论
我们提出建立中国自己的社会保障理论，不是简单地否定西方社会保障百年来所取得的理论成就，不是简单地否定中国20多年来的社会保障实践探索，更不是按照玄思冥想的方式去建立什么宏大的理论体系，而是运用科学的社会调查与研究方法，厘清中国社会保障制度改革中遇到的问题，以为指导，用科学发展观统领全局，按照构建社会主义和谐社会的要求，从中国实际情况出发进行理论概括与理论升华，形成自己的社会保障理论，以此来解决我们的社会保障问题。为此：
篇（2）
市埸经济是一种市场机制在资源配置中起基础作用的经济模式，生产要素的流动和资产存量的重组能最大限度地促进资源配置效率的提高，然而在市场经济条件下，收入分配不平等现象也会明显存在。由于市场经济中的收入分配机制并不完全取决于生产要素的影响（如市场的不完全竞争），因而贫富差距的过于悬殊，会违背人道主义等社会公平原则，也不利于总体经济资源的优化配置，这就要求由政府承担起协调收入分配的责任。针对收入分配的不平等，政府可以在分配起点、分配过程、分配结果进行干预，征收个人所行税和提供社会保障便是针对分配结果进行干预的政策手段，以限制高收入，增加低收入，调节低收入，调节收入分配的不平等。
社会保障就其本质而言，应当是一种由政府承办的社会事务。比如养老社会保险。有人发现，如果将经济周斯与生命周期结合起来，即利用劳动者生命周期中有收入的阶段——青年和中年时期，是解决劳动者养老问题的好办法。而这种结合只能依靠政府才能实现。又如失业社会保险。现代经济学理论认为，任何国家一定程度上失业是无法避免的，但是失业率绝不能超过某种程度，否则就有可能危及社会稳定。为此，政府就必须建立失业保险制度，以保证失业者生活安定。再如，社会救济是针对处于或低于“最低收入水平线”即贫困线的社会成员提供资助，对于贫困线下居民的生活救济，依靠政府比依靠慈善组织可以在更大范围内实施，在力度上也要强得多。
（二）从社会保障基金性质看，它是一种应被纳入预算管理的财政资金。
社会保障基金就其性质而言应当是一种财政资金。从支出看，既然社会保障属于为全体国民所共享的公共物品，那么，社会保障支出无疑是一种财政性支出，现代财政学通常将财政支出按其经济性质划分成购买性支出和转移性支出两大类，其中转移支出主要包括社会保障支出、捐赠支出和债务利息支出。在许多国家，社会保障支出已超过其他各项支出成为最大的财政支出项目。从收入看，社会保障筹资方式法制化已成为一股世界性的潮流。社会保障筹资可以收费，也可以征税，相比较而言，征税优越于收费，因为税收的强制性、固定性特征，能保证社会保障基金的稳定增长。在一些发达国家，社会保险税已成为第一或第二大税种。不仅如此，社会保障基金中还有相当一部人直接来源于政府经常预算的拨款，尤其是用于社会救济和社会福利的支出，主要依赖于财政。因为社会救济和社会福利支出的共同性质是当时社会成员面临基本生活困难时政府所提供的补助，而这种补助的理论依据在于：保障每一个社会成员最基本生存需要是政府财政义不容辞的责任。
既然社会保障基金是一种财政资金，那就现所当然要被纳入预算管理范围之内。社会保障预算的建立，至少有以下好处：一是便于将各项与社会保障事务有关的基金统筹安排，便于政府从整体上规划社会保障事业；二是便于在社会保障基金营运中引入约束机制，克服管理分散、政出多门的弊端，防止挤占、挪用基金等现象的再度发生；三是有利于按照统一的政策合理安排社会保障基金投资，实现基金的保值增值；四是节省管理成本，防止社会保障基金的流失。
二、我国社会保障预算的框架体系
（一）主要收入项目。
1、社会保险税收入。
我国社会保险税的纳税业务人应为各级行政机关、各类企事业单位以及所属公务员、雇员、职工；考虑到我国农村经济发展差异过大，加上税收征收管理上的难度，可暂不把纯粹的农业劳动者包括在内（国营农埸工人除外）。社会保险税应以法人纳税义务人的工资支出总额或自然人纳税义务人的实际收入额为课税对象；税目的确定应与现行社会统筹范围和社会保障支出项目相衔接，目前可暂设养老保险、失业保险和医疗保险3个税目。本着易于操作、简便适用的原则，社会保险税宜采用分项比例税率，即按3个税目分别确定不同的税率。由于社会保险税税基宽厚，涉及面广，因而宜由税务部门遵循属地原则，统一征收，具体由行政企事务单位代扣代缴。
2、经常预算补助收入。
从世界各国的情况看，社会保险支出，主要依靠社会保险税收入，而社会救济、福利支出的资金来源则由经常预算拨付。由于市场机制下收入的不均衡，政府有必要利用税收手段削减部分人的过高收入，而且这种税收调节是全方位立体式的，即在人们取得收入的阶段开征超额累进的个人所得税，在支配收入阶段征收高税率的消费支出税，在转移收入阶段征收带有没收性质的遗产税与赠与税。社会保险是一种水平的收入再分配，即通过政府使健康者、有收入的中青年、就业者向患病者、无收入的老年人、失业者提拱补助。当然在必要时，财政也可以对社会保险提供一定的资助，但不是主要的资金来源。
我国目前受经济发展水平、经济效益、收入分配体制等等多种因素的制约，经常预算支出中社会保障支出的规模并不大。随着个人所得税征管的强化、遗产和赠与税的开征，对社会保障预算的补助也会大幅度增加。
3、基金投资收益。
社会保障基金结余是为了均衡不同时期社会保障支出而安排的储备，这部分财力暂时闲置不用，如果不善于营运，可能会贬值、流失，因而必须根据安全性、盈利性、流动性原则进行投资，使其在投资中实现保值和增值。
从各国社会保障基金结余的营运实践看，公债是最普遍的投资对象，因为公债有政府作债信保证，收益率高，且保证按期如数兑付，是保值增值的理想途径。
一般说来，失业保险基金结余应急储备，以便经济不景气时保证支付，不能用于长期投资，只能购买一些中、短期公债；而养老保险基金结余在受保人老龄化问题并不突出的情况下，将会在一个相当长的时间内沉淀下来，因而可购买长期政府债券。
（二）主要支出项目。
1、社会保险支出是社会保障预算中最主要的支出项目，根据我国的实际情况，可下设养老保险支出、失业保险支出和医疗保险支出三个子项目。
（1）养老保险支出。这是政府对年老失去劳动能力的劳动者所提供的资助。建立社会保障预算后，在养老保险支出方面应作些改革：一是支出的资金来源应由企业、劳动者和政府三方共同承担，即应向世界各国普遍实行的投保资助型养老保险制度转变。养老保险须由三方即企业、劳动者、政府共同出资。随着社会保险税的开征，养老保险支出的受益范围，积极创造条件，使个体、私营和外资企业职工都能享受养老社会保险待遇。农村纯粹的农业劳动者可暂不包含在内，理由是农村生产力水平较低，地区之间的发展又不平衡，且中国农村“积谷防灾、养儿防老”的传统观念根深蒂固，若强制实行唯恐收效甚微。
（2）失业保险支出。一是扩大失业保险支出的资金来源，通过开征社会保险税，解决投保来源单一（目前只由企业一方投保）和投保费率过低等问题。二是扩大失业保险支出的覆盖面，各种非国有企业的职工与国有企业职工一样都应享受失业保险支出。三是适当提高失业津贴的给付标
准，应在扩大社会保障基金来源的基础上，使企业津贴由目前占失业前工资额的40%左右提高到国际劳工组织建议的60%左右。
（3）医疗保险支出。建立社会保障预算后，医疗保险支出应走向规范化：一是扩大医疗保险支出的资金来源，就让患者在平时缴纳一定数量的社会保险税，改变目前医疗费用来自政府和企业局面。二是改革医疗保险支出办法，应允许患者自由选择就医的医院和医生，就医时向医院缴纳全部医疗费用，然后向社会保障机构按规定的医疗费用标准报销，对于大病绝症的费用，全部予以报销。三是增加农村合作医疗的补助支出。从农村改革的实践看，农村集资式合作医疗制度应当恢复，在农民和村经济组织缴纳一定费用的基础上，政府视财力可能给予适当的补助。
2、社会救济支出。
社会救济支出主要包括两项支出：一项是贫困救济支出，另一项是自然灾害救济支出。我国目前社会救济支出面临的主要问题是救济支出标准不能随着物价上涨而提高，以致贫困户、灾民的生活水平没有提高甚至出现下降的现象。如前所述，社会救济支出的资金来源主要依赖于政府财政，目前社会救济支出不能较快地增长，原因在于这些年我国财政收入占国内生产总值的比重偏低，政府财力分散现象又较严重，财政支出结构也不甚合理，随着这些问题的解决，社会救济支出可望得较快的增长。
3、社会福利支出。
社会福利支出包括：老年福利支出，如敬老院的补助；住房福利支出，如发放房租补贴；教育福利支出，如承担义务教育经费；残疾人福利支出，如给残疾人免费提供假肢、轮椅等。社会保障预算建立后，在社会福利支出领域的改革内容主要是合理界定支出的范围。目前社会福利支出的内部结构存在明显的“越位”与“缺位”并存现象：一方面对某些应该推向市场的项目仍由财政包揽，如城镇居民住房福利支出范围过大，数额也过多；另一方面，应该由政府补助的项目缺乏资金，如农村的生活福利设施明显落后。社会福利设施支出的目的在于改善社会成员的生活保障，从性质上看，的确属于较高层次的社会保障，总体支出水平必须建立在经济发达、财政充裕的基础之上，但是在总体支出水平暂时不可能大幅度提高的前提下，合理安排支出的结构，也能提高福利支出的社会经济效果。
三、我国社会保障预算的运作条件
（一）必须明确社会保障预算在预算体系中的地位。
社会保障预算作为一种由政府编制的反映社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划，理应在政府预算体系中占有一席之地。从性质上看，它既不是经常预算，也不是投资预算，而是特种基金预算中的一个子预算。因此，改进与完善现行的复式预算体系是建立社会保障预算的重要条件。社会保障预算作为特种基金预算的一个组成部分，与经常预算，投资预算之间有着密切的关系。从社会保障预算与经常预算的关系看，现行经常预算支出项目中相当一部分应转化成社会保障预算收入项目中的“经常预算补助收入”。欲理顺两者之间的关系，一项很重要的工作是将现行经常预算中的社会保障支出“显化”出来，因为迄今为止，我国预算支出上明显记载的社会保障支出并不多，主要是“抚恤与社会福利救济费”，实际上，相当一部分社会保障支出隐含在其他支出项目中，如教科文卫事业支出、价格补贴支出等。将隐含的社会保险支出“显化”出来，不仅便于社会公众了解社会保障支出已经达到的规模，还有利于加强对这类支出的管理。另外，社会保障行政机构的管理费支出应列入经常性预算的行政管理支出之中。从社会保障预算与投资预算的关系看，为使社会保障基金保值增值、其结余用于购买公债，因而成为投资预算中债务收入的来源之一，而国债还本付息支出是投资预算的支出项目，其中一部分将成为社会保障预算的收入。
（二）必须统一社会保障预算的编制原则。
社会保障预算的编制应遵循以下四条原则：一是完整性原则，即社会保障预算必须反映全部与社会保障事务有关的收支，只有这样，才能便于社会保障基金的统筹与管理，提高资金的使用效果。这就要求将现行各部门掌握的社会保障收支统一归并到社会保障预算之中，当然，这有赖于社会保障管理体制的全面改革。二是统一性原则，即任何社会保障收支都要以总额列入预算，而不应以收支相抵后的净额列入预算。这就要求改变以前那种“两项基金”管理费支出从统筹的基金中抵销的做法，只有这样才能消除社会保障机构为追求本位利益而开展业务的动机，也为建立统一效能的社会保障管理体制，克服政出多门，相互掣肘的局而创造条件。三是专款专用原则，即社会保障收入只能用于社会保障方面的开支，不得挪用一般经费性支出。这就要求财政部门建立一套社会保障预算的收支科目和表格，以规范各项收支行为。四是留有结余原则，社会保障支出是为面临生活困难的社会成员提供资助的，而社会成员面临生活困难的成因是多方面的，其中有许多是不确定因素，诸如寿命的不确定性，失业、病残的风险，意外事故的不可预料等，这就意味着社会保障支出有相当一部分是在编制预算时难以测算的，为不给经常预算造成太大的压力，应使年度社会保障预算收支相抵留有结余。
（三）必须建立社会保障预算的执行机构。
篇（3）
对社会保障管理档案进行立法的建立基础主要是社会档案保障管理相应的法律依据。因为对社会档案保障管理在立法方面的建设，主要还是在社会立法保障以及对档案进行管理立法的交叉范围内。因此在这一过程中的法律依据主要有在社会保障这一方面的法律以及法规，同时对地方性的立法以及一些具有规范性的相关文件。通过立法的角度进行分析，在我国进行社会档案保障管理方面的立法基础主要有以下几方面组成。
1.1国务院中各部委相关方面档案制定以及社会保障局方面的规章
社会档案在保障管理方面会涉及到人力资源以及国家档案局还有社会保障局和民政部几个部门，一些相关的规定也是围绕着这几个部门展开的。部门中相关的规章比较多，本文重点就两方面展开探析，一是由国家档案局加以实施，通过国务院审批的《档案法实施办法》，这一法规对社会档案在保障管理方面进行立法有着重要的意义。另一项法规就是由人力资源以及社会保障部还有国家的档案管理局一同制定并实施公布的《社会保险业务档案管理规定》，这是目前在我国唯一的一部有关于社会档案保障管理方面的部门规章，是各个地方在进行社会保险的档案管理方面法制性建设的依据。
1.2省以及自治区和直辖市有关社会保障法制性建设地方性的法规
在进行社会保障档案管理方面相关建设的时候，在省自治区以及直辖市都是有着明确的档案调理的；在对社会进行救助方面，每一个省以及自治区和直辖市都专项制定了“最低生活保障的办法”以及“社会救助办法”这些规章制度。对社会保险进行制定的管理方面，各个省份以及自治区还有直辖市也相应的制定了“失业保险加以实施方法”，在进行各个地方的社会档案保障管理立法建设方面这些地方性立法也提供了比较重要的依据。
2社会保障在立法管理建设方面现状分析
在党以及政府方面的文件中对于社会保障的表述有着并不统一的特性，但是通常会将社会保障以及社会救助还有社会福利作为比较基础的相关制度。本文就这几方面的制度进行讨论，对社会保障在进行法制性建设管理方面的现状加以分析。对社会保障档案进行管理的工作是在社会保障工作中比较重要的部分，对其制度化方面的建设相对是比较晚的。浙江省是对社会档案保障管理工作比较重视的，也是比较早在这方面加强建设的省份，其早在十五计划开始之前，就有了“关于加强社会保障档案工作的意见”这样的制定内容。十七大将对民生加快改进步伐作为社会建设的工作重心之后，国家级档案局就了关于加强民生的档案管理方面工作意见，在全国范围进行对社会保障在档案管理方面法制性的建设，中央以及地方政府也都相应的有这一方面立法活动，在民政局以及办公厅都有相关的一些法规建设。地方性的各级政府相继了关于本地区对最低的生活保障方面档案管理的建设办法。社会保障部门以及人力资源，在国家档案局《社会保险业务档案管理》实施之后，地方性各级政府分别推出有关对社会保险业务方面进行规范的档案管理的建设文件。社会保障的建设过程是一个具有比较广阔包含内容的体制，并对社会保障以及社会救助和社会福利这几大领域进行体系构建。社会保险主要包括五险以及新农合还有新农保这些方面的内容。社会救助是对低保以及五保还有灾害救助方面的内容进行构建。社会福利主要是对老人以及妇女儿童还有残疾人提供一定的福利。不过，就目前的中央以及地方政府的一些联合性社会档案在保障管理方面的法规性文件分析，主要有几方面内容的构建，首先就是对最低保障方面档案管理进行构建。我国的国家性档案局在相关最低保障生活方面的通知中，就曾明确的对最低生活保障档案加以分级进行管理，采用主要将基层作为主导，分级的进行负责，出台相关法律法规的管理细则以及实施办法。目前浙江以及上海还有甘肃多地都已经推出了这一方面的相关文件。其次就是要将社会保险在业务领域方面的档案加以管理。人力资源以及社会保障局推出《社会保险业务档案管理规定》以后，极大程度地推动了各个地方政府对相关方面立法加以推行的积极性。比如北京还有河北和青海很多省份都就社会保险方面的业务档案提出了实施办法，以及管理方案。
3对社会管理档案进行完善立法管理的途径分析
社会保障在档案管理方面进行法制化的建设是可以通过各个部门之间进行相互协作，从而完成推进作用的，下面本文就具体对社会管理档案进行完善立法管理途径进行分析。
3.1认识内涵，构建基础
认识内涵主要是对社会保障档案方面内涵要认清。我国的中央政府对于社会保障方面的命名并没有比较明确的法规，以及比较规范的文件。在地方的一些政府，也只有浙江省的劳动保障厅以及档案局联合制订了浙江省方面的社会保障管理办法，对有关养老保险以及医疗保险还有失业保险方面业务的办理，通过文字以及影像多种形式进行管理记录。在这样的对保障档案方面的建设，是混淆了保险同保障的概念，这样档案的构建，很大程度上是将进行社会保障的管理范围缩小了，因此加强对社会保障方面的内涵认识，是对档案管理进行立法的重要前提，也是实施法制化基础建设的前提。
3.2规划统筹，避免分割
对统筹的规划主要就是中央对国家档案局进行统筹的规划，相应的出台一些法规条例对一些救助方面的档案加以管理规范，在进行社会救助方面管理档案建设时应该避免出现分割立法的现象。现在很多立法在低保档案进行管理方面都是有着比较灵活的方法的，但是大部分档案并不包含其他社会救助方面的内容，也就使得出现了分割立法的形式，因此要加强对统筹的规划，尽量避免分割的出现。
3.3三步战略，循序推进
第一步就是对平行的单项部门法规进行制定，也就是社会保险相关的业务在档案管理方面的规定，社会在业务救助相关的档案规定，社会福利方面档案滚利规定，通过各地方政府统一构建。第二步就是要把相关内容记录在社会保障方面的基本法中，在实施颁布的社会保险法中就有明确规定，对社会人员进行缴费档案的管理要有明确的登记记录以及支付结算方面的凭证。在社会保险的档案建立方面提供了比较完善的法律依据。第三步主要就是要在前两步构建基础之上，当时机成熟时，由国务院对社会保障进行统一的在社会保障档案立法方面管理的建设工作。
篇（4）
引言：社会保障对于社会成员因年老、疾病、意外灾害、失业、等原因遭受损失而提供的救助和福利的一项社会制度，体现了社会对于处在弱势群体的人们的一种人文关怀。社会保障之所以能存在与发展，依赖的是它的道德基础，社会保障的道德基础是我们一直认为的仁慈还是我们现在追求的正义，对此学者们观点也是不一致的。
一、社会保障制度的道德基础
说到社会保障就不能不提1601年英国女王伊丽沙白颁布的《济贫法》，其目的是针对越来越多的闲散劳动力，越来越庞杂的流动人口由政府采取措施，实施控制，维护社会稳定。1834年的新《济贫法》其中的理念仍然是对有劳动能力而不去劳动的人进行严惩。现代社会保障制度产生于19世纪的德国，然而对于当时的德国所采取的改良主义，更多的是为了缓解政治危机。1935年美国颁布了《社会保障法》当时的美国处在罗斯福总统时期，采取社会保障制度也是为了缓解经济和社会危机。而今，在《贝弗里奇报告》中所提出的追求协调和可持续发展，保护人权的理念倡导下，社会保障不再成为以前的通向其他目的的工具，而是社会保障本身，是一项长期的发展策略。
对于中国古代就有了对社会保障的向往，《礼记》：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。”这是古代人们对理想生活的追求，也是古代人们心目中的完善的社会保障的美好向往。当然它的理念显然是一种仁慈，人道之心；“在旧社会，人民群众总是处于被压迫、被剥削的地位，在社会生活中毫无地位可言，更不用奢谈基本生活得到保障的权利。因此，旧的社会保障或者说慈善事业并不是一项经常的社会制度，而是一种基于“良心”的个别行为。尽管也有官办的慈善组织，但那也仅是皇帝的“恩典”或慈悲。可见，在那无视人们生活权利的社会，呼唤良心，张扬仁慈，甚至是乞求施舍和恩赐，无疑是处于生活绝境中的人们求得生存的最好方式了。同时，旧的社会保障或慈善事业在这种仁慈、施舍和恩赐中获得了其道德上的意义。”1而现代社会的社会保障制度不再是人们的奢望、幻想，不再是一些有觉悟的个体，一些慈善组织所为的个别行为，不再可有可无，而是法律保障下的一项制度，这种制度的构建有两重含义，第一是明确了社会保障是公民所享有的一项权利，第二，每个公民所享有的这种权利是平等的，这里的平等我们应该理解为机会是平等的。那么现代社会保障所应倡导的理念到底是一直以来就赋予社会保障的仁慈还是正义？学界观点不一，观点一、人道思想说。有学者指出：“人道思想是社会保障的灵魂，也是社会保障必须坚持的基本伦理道德原则”，而这种人道思想“来源于人的怜悯之心或将心比心的恻隐之心”。2
观点二、正义思想说。有学者指出：“正义以其应得和法度的语义获得了构成社会保障道德根基的资格，而仁慈却因其天然的弱点失去了担当现代社会保障制度道德根基的重任。”3、
笔者认为不能笼统的说仁慈不是社会保障存在的基础，正义就是社会保障存在的基础，因为二者是可以共存的，它们的含义是不同的。首先就语义上来说，谈到仁慈，人们不可避免的要想到怜悯、同情、恩惠甚至等级，笔者的第一反映是那个名句：“廉者不受嗟来之食”，其实这是我们认识上的一个误区，仁慈只表征一个应当具备的优秀品质，只要方法得当，受益人不会觉得辱没了自己的面子，伤了自尊，不会拒绝这种帮助；对于正义这个词，从古到今，法哲学家们不断的在研究，与正义有关的公平、效率也是学者门研究的热点问题，对于社会保障制度它所构建的正义主要在于使得受益主体获得这种救济帮助的权利正当性。“福利最初的引入是为了体现民族团结的，后来又逐渐进入公民身份的定义当中，以至于谁的福利权利如果没有得到尊重，就可以断言他或她没有被当作平等的公民加以对待。”4由此可见，正义和道德的含义界限不相同，功能也不相同。正义和仁慈的根本区别在于正义具有约束力，而仁慈不具有约束力，仁慈虽然不具有约束力，却已经内化成一种高尚的品质，“仁是以爱人的道德意识和情感为根基，以亲亲之情为出发点，进而推己及人，扩充为社会伦理和道德情感。”5仁慈是社会追求的最高的道德境界，是人们心目中的完美品质的象征，在这个层面上，正义就不具有这种意义。“大多数的人在某种程度上都是仁慈的，而且如果穷人能依赖富人的仁慈的话，他们可以过得比目前还好。”6而正义是对社会保障的对象来说，保护了他们的应得权利，获得救济帮助得到权利，也为社会保障找到了合理性和正当性， “与其说仁慈是社会存在的基础，还不如说正义是基础。虽然没有仁慈之心社会也可以存在于一种不很令人愉快的状态之中，但是不义行动的盛行却肯定回彻底悔掉它。”7如此来说，仁慈也不具备这种功能。
因此笼统的谈论社会保障的道德基础是仁慈或者是正义都是不全面的，因为二者功能不同，也不能放在一个层面上进行比较，如果仅谈论正义而不考虑仁慈就会出现以下的情况“穷人拥有得到帮助的一种公平的权利，而且我也能够帮助他们。但是且慢，我也具有在市场中获得资源的一种公平权利。因此，也许穷人只能求助我的慷慨大方。”8造成这种情况的原因在于社会保障尽管得到法律的保障，但是其在实际运行中要受到其他因素的影响，因此往往那些最需要救济帮助的人没有得到帮助和救济，这时候仅有正义是远远不够的，而需要社会具有一种仁慈关怀的大环境，应该说由法律来保障一项制度，与由社会上的每个人去自觉地遵守从心里去服从这一制度的效果是不同的，亚当·斯密曾经说过“正义犹如支撑整个大厦的主支柱”，而“行善犹如美化建筑物的装饰品。”9如果说仁慈是社会保障完善运行的一个最高的追求，那么正义就维护社会保障有效运行的底线要件，而二者的配合发挥作用将使得社会保障更好的为那些正在遭受不行的人们带来救济帮助，使得正义的应得请求与需要想吻合，而非相冲突。
二、社会保障的主体
社会保障法的主体及一、社会保障制度的道德基础
他们之间的责任是如何分配的虽然是简单的理论问题，但是却不能忽视，因为这关系到社会保障的实施效果问题。关于社会保障主体，学者们观点也是不一的。
观点一：两方主体说，“以国家社会为主体”。10
观点二：三方主体说①。 “社会保障法协调是调整国家、社团和社会成员之间，在保障社会成员基本生活及发展的权利和活动中，所产生的社会保障关系的法律规范的总称。”11
观点三：三方主体②。“社会保障法涉及众多主体，以三类主体最为重要，包括受益主体、行政主体、服务主体。”12
观点四：三方主体③。“有学者提出社会保障法是调整国家、社团和劳动者，社会保障作为公权，主要是通过劳动合同的约定转化为劳动者的个人权力，劳动者的社会保险权利，主要是在企业的范围内实现的。在劳动者已经不存在企业劳动关系的情况下，劳动者的社会保险权的直接诉讼对象就是国家，国家有义务实现劳动者的这一权利。在这种情况下，劳动者的社会保险权的实现，则是在社会的范围内，通过国家行政组织的工作来实现。”13
社会保障制度是依照法律规定建立起来的制度，国家是当然的社会保障主体，国家当然是通过政府管理部门来代表它来具体行使管理的权力，履行职责和承担义务，同时、还可以依法委托有关机构、社会团体等，将这些社会机构社会团体统一称为社会，因此社会也应当充当社会保障的主体。这是两主体说的主要意思，但是两主体说忽略了另一微观的层面，而这一微观层面是必不可少的，即是社会成员，这是三主体说的主要观点，应该说三主体说比较全面的反映了社会保障法在运行过程中的现状，至于众多主体说中的主要的三主体说，则是学者从一个全新的视角来对社会保障法主体进行划分，以社会保障关系的各主体的不同角色定位，笔者觉得这种提法比较新颖，也比较清晰的划分了社会保障法的主体。首先，二主体说中的社会成员就是全部社会成员呢，还是仅仅是一部分即社会保障的受益主体，就社会保障的直接关系的主体当然应该指得是受益主体，但是就社会保障制度在全社会的运行过程我们就没有理由将其他社会成员排除在外，而且这种从社会实体角度划分的方法是很难周到顾全的，所以从主体各个角色来划分反而显得很明确。至于劳动者作为社会保障主体的概念是否准确，笔者认为它是从劳动行政法律关系为出发点进行研究的，但是劳动行政法律关系有他自身的局限性，例如养老金领取关系中，劳动者是受益主体，也是权利主体，但是社会保障法的受益主体有时并不处在显形的地位，作为社会保障法的受益主体有时可能既不是权利主体也不是义务主体，只是关系人，显然用劳动者作为社会保障法的主体是不恰当的，所以综合上述观点，笔者认为受益主体、行政主体、服务主体最为恰当。
三、社会保障法主体之间的责任分配
关于社会保障法主体之间的责任分配是社会保障法在改革过程中的进展缓慢的原因，主要是政府即行政主体到底应不应该干预，干预多少已经成为学者们讨论的热点问题，“从社会保障的运作机制来说，无非是政府通过税（费）等各种手段聚集全社会的力量来帮助部分的遭受保险的人群。由于个人面临的风险不同、大小不一，承受风险的能力也有差别，在社会保障中每个人实际享受到的权利和所尽义务不一定完全对应，因此会出现面临风险小，自身能力强的部分人群“逃出”制度的倾向，所以只有政府通过强制力建立社会保障制度，才能把个人风险在全社会中分散以均衡分担，保障个人不会无法消化所遇到的风险而陷入生活的困境。”14这就表明了政府干预的必要性，但是政府干预多少的问题，政府介入社会保证可以分为三种理想类型：“包办、主导和不干预。”15包办主要是指那些社会福利发展很久远的国家，如英国，就是从摇篮到坟墓，事实上是在摇篮前就享有了，母亲分娩前的福利待遇。当然现在这种政府包办的形式也遭受到来自各放的批评，这种包办使政府财政压力过大，如果没有强大的经济实力，政府有可能陷于瘫痪，当然这种方式也使得需要社会保障的公民的到及时的保障，但是可能那些不是那么需要社会来救济帮助的人也混水摸鱼进来，所以也滋长了一种养懒的氛围，不干预政策在此不做讨论，政府主导型介于包办与不干预之间，但是政府主导型的度是很难把握的，各国在探索政府主导型的方面所选择路径是不同的，各个国家都有自己的文化传统，政治经济发展状况，来进行调整。如“德国在政府主导下建立了非常全面的社会保险制度，90年代又建立了护理保险，而且根据社会风险的变化情况调整养老保险的制度模式。而新加坡的公积金制度从最早只具有养老、住房、医疗等多项功能的综合性制度也正是新加坡政府根据根据社会发展所作出的反映。”16
对于中国，应该采取怎样的政府主导型模式也要结合中国了的历史与现状，改革前中国的城市和农村的社会保障体制是相分离的，当时的农村根本就没有政府在城市所包办的社会保障，而且当时在城市的社会保障也不是真正意义上的社会保障，因为处在计划的经济体制下，社会成员的工普遍很低，“政府、企业与职工之间，客观上存在着一种特殊的利益或者“信用”关系。政府和企业对职工，有一种事实上的终生就业承诺及相关的养老医疗保障承诺；同时，也通过低工资制度对职工的劳动贡献进行了部分的“预先扣除”，并形成了一部分国有资产积累”。17再来看二十年后的社会保障的情况是怎么样的，经过改革按照十四届三中全会的精神，形成了政府起主导作用的机制，政府、企业、个人的责任共同分担机制，但是政府虽然改变了以前的包办方式，却把过去分散在企业、单位的社会保障责任都转嫁给政府，造成了政府压力过大，同时在农村，农村社会保险并没有得到很好的推行，制度让染处于不成熟、不断摸索的阶段，所以农民并不能享受到社会保障制度带来的真正的实惠。所以，目前，关于政府责任的问题，我们首先要划分清楚政府、企业、个人的责任，为了避免造成政府压力过大、提高政府的办事效率，应该明确政府的角色，不能让政府承担多重责任。其次，我们必须要加快农村社会保险的进程，让城市和农村的社会保障制度都能充分发挥作用。“政府不应该放弃对农村社会保障的责任，但目前也不可能建立起与城镇想统一的社会保障制度，可行的办法是一种“二元主导型”的参与形式。相较之城镇，政府在农村社会保障的制度中的参与形式可以更为灵活，由于传统的集体保障和家庭保障形式可以在农村还具有一定的影响力，政府所要做的就是通过政策扶持，维护和加强这种保障形式。18当把政府、企业、个人的责任划分清楚，在适用过程中逐步完善政府的主导行体制，使得社会保障法充分发挥其功用。
四、结语
本文从社会保障法的基本理念、道德基础出发，探讨仁慈还是正义是社会保障的基石，陈述了学者们的观点并且进行了粗浅的评价，阐述了自己的理由，正义是社会保障制度能够有效发挥其功用的前提条件，正义代表着应得或者权利，这就保证了社会保障法这种制度的合理性和正当性，而仁慈则为社会保障制度能够完善发挥其功用的基础，当社会的大环境是充满仁慈仁爱人道主义的，人们从心底里接受社会保障制度，它的功用必然会发挥的更好，并且对仁慈这个词笔者也进行了研究，发现并无爱有差等的偏见；其次讨论了观点云集的社会保障法的主体，认为社会保障法的主体从社会角色出发受益主体、行政主体、服务主体最为恰当，这样区分绕开社会实体反而更加清晰，并且进一步探讨社会保障各主体之间的责任，政府、企业、个人应当充当什么样的角色，政府的主导型体制到底应该如何发展，指明了大方向，具体还要在实践中、慢慢摸索，加快农村社会保障制度的步伐，不断完善城市的社会保障制度，最终建立一个完善的社会保障制度。
参考文献
1 熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期，第4页。
2 岳天明：《人道思想是社会保障的灵魂》[J]，中国社会报（京），2002年第5期，第28页。
3 熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期，第6页。
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6 詹姆斯·L·多蒂，德威特·R·李：市场经济—大师们的思考[M]；南京：江苏人民出版社，2000年版第397页。
7熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期，第5页。
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9 亚当·斯密：道德情操论[M]﹒北京：商务印书馆，1999年版第106页。
10 史探径：《我国社会保障法的几个理论问题》，《法学研究》，1998年第4期。
11 郭成伟、王广彬著：《公平良善之法律规制——中国社会保障法制研究》[M]，中国法制出版社，2003年5月版，第1页。
12 董保华：《社会法原论》[M]，中国政法大学出版社，2001年3月版，第297—308页。
13 常凯：《劳动论[M]》，中国劳动社会保障出版社，2004年6月版，第186—187页。
14 何金颖：《社会保障中的政府责任——兼评中国的政府责任问题》[J]，南都学坛，2003年第6期第102页。
15 同上。
16 郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》[M]，商务印书馆，2000年9月版，第281页。
17 引自国务院发展研究中心社会保障制度改革研究：《中国城镇失业保险制度改革的回顾与前瞻》[J]，管理世界，2001年第一期。
18何金颖：《社会保障中的政府责任——兼评中国的政府责任问题》[J]，南都学坛，2003年第6期第104页。
注释：
1、熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期。
2、岳天明：《人道思想是社会保障的灵魂》[J]，中国社会报（京），2002年第5期。
3、戴维·米勒：社会正义原则[M]；南京：江苏人民出版社，2001年版。
4、赵明远：张骞构建的近代南通社会保障体系[J]；社会保障制度，2005年第12期。
5、詹姆斯·L·多蒂，德威特·R·李：市场经济—大师们的思考[M]；南京：江苏人民出版社，2000年版。
6、熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期。
7、亚当·斯密：道德情操论[M]﹒北京：商务印书馆，1999年版第106页。
8、史探径：《我国社会保障法的几个理论问题》，《法学研究》，1998年第4期。
9、郭成伟、王广彬著：《公平良善之法律规制——中国社会保障法制研究》[M]，中国法制出版社。
10、董保华：《社会法原论》[M]，中国政法大学出版社，2001年3月版。
11、常凯：《劳动论[M]》，中国劳动社会保障出版社，2004年6月版。
12、郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》[M]，商务印书馆，2000年9月版。
13、引自国务院发展研究中心社会保障制度改革研究：《中国城镇失业保险制度改革的回顾与前瞻》[J]，管理世界，2001年第一期。
14、何金颖：《社会保障中的政府责任——兼评中国的政府责任问题》[J]，南都学坛，2003年第6期。
15、郑功成：《社会保障学》[M]，北京：商务印书馆，2003年版。
篇（5）
社会保障可持续发展是一项复杂的系统工程，实现社会保障可持续发展需要具备许多条件，就我国当前情况而言，最重要的条件是社会保障可持续发展与经济可持续发展相协调、社会保障基金来源的可持续性和运行机制的逐步优化。
1.社会保障可持续发展与可持续发展的其它方面（尤其是经济方面）相协调和配套。社会保障可持续发展是整个可持续发展战略的一个子系统。它与可持续发展的其它方面是相互依存、相互关联和互补的。从社会保障的产生来看，它是同工业化与生俱来的；是与市场经济的发展相伴而行的。社会保障是市场经济正常运行的必要条件：一方面，建立社会保障制度有助于改善社会投资环境，有利于解决社会分配不公，实现收入分配“公平”和社会安定的重要手段。另一方面，建立社会保障制度，又有助于调节经济资源的配置，尤其对资源存量结构的调整具有重要的意义。比如，没有社会保障及其可持续发展，就难以对企业实行破产、兼并和重组，难以进行产业、产品结构调整（中国企业深化改革碰到的最大难题正是出自这个方面）。因此，社会保障可持续发展，远不是社会保障机构就能解决的，它归根到底取决于经济和社会可持续发展，取决于经济实力的不断增加。
2.社会保障基金来源的可持续性。社会保障的实质是物质保障，而基金是社会保障的物质基础，所以基金来源问题是社会保障核心问题。从这种意义上说，社会保障是否能实现可持续发展，主要取决于基金来源的可持续发展，基金来源的可持续性包括相互联系的两个方面：一是拥有稳定的基金来源，并且能够保障社会成员的基本生活需求；二是基金数量逐步增长，并能实现保值增长。基金来源可持续性归根到底取决于经济实力的不断增强，取决于社保基金投运机制是否完善。目前制约我国社保基金来源可持续性因素很多，主要有：（l）社会保障支出越来越大，基金积累和支出速度已经超过了经济发展速度，尤其是随着老年人口迅猛增加，养老、医疗保障支出大幅度攀升，国家和企业都感到不堪负担。（2）社会保障覆盖面狭窄，参加社保基金统筹企业和个人不多，基金来源渠道不畅。（3）基金收缴缺乏刚性，有许多地方基金不能按时足额收缴，企业拖欠严重，从而严重地影响了基金的正常运转，有些地方甚至出现入不敷出的局面。（4）监督——制衡机制不健全，基金挤占、挪用问题严重。就已查明的情况来看，1993年全国有51亿元的社保基金被挪用，占基金总额10％，1994年64亿元的基金被挪用，占基金的15％，社保基金被挤占、挪用，造成了部分社保基金的流失或使基金处于高风险状态。（5）社保基金保值增值难以实现，贬值问题严重。按现行政策规定，我国的社保基金只能存入银行和购买国债，事实表明，在通货膨胀情况下，社保基金存入银行和购买国债是难以保值增值的。如在1987－1996年的连续10年中，有4年（87、88、89、94年）的社保基金各期存款利率是低于同期通货膨胀率；1993年和1995年的3年期以下的存款利率也低于通货膨胀率，只有1990年社保基金各期存款利率高于通货膨胀率，国债利率虽然高于同期银行存款利率，但社保基金投资于国债，同样也面临着贬值风险。
3.良性运行机制。良性运行机制是社会保障可持续发展必不可少的重要条件。它主要包括这几个方面：（l）完善的法律体系。从某种意义上说，社会保障也是一种法律保障，没有相应的法律法规，社会保障很难成功实施，而我国有关社会保障的法律和法规很少，法制不健全，制约了我国社会保障的可持续发展。（2）统一的社会保障管理机构，高效的管理水平。统一的管理机构是社会保障持续协调发展的组织保证，也是社会保障持续发展的关键。因此，建立统一的社会保障机构，对于促进提高管理水平，促进社会保障可持续发展是至关重要的。而我国目前社会保障管理体制存在的突出问题是，体制不顺，管理机构过于分散，政策不统一，不利于社会保障统一管理和协调发展。（3）形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制，确保社会保障基金的保值增值。基金是社会保障的物质基础。因此，良性循环的社会保障基金筹集、运营机制是确保社保基金保值增值的重要途径和方法，是社会保障可持续发展的重要条件。而我国目前的问题是，基金保值和增值问题没有得到解决，制约了社会保障事业的健康发展。
我国实现社会保障可持续发展的对策
1.加快社会保障法制建设步伐。在市场经济发达的西方国家，有关社会保障的法规体系是十分完善的，多数国家都有十几部，有的国家甚至多达几十部，西方一些学者甚至认为，社会保障的实质是法律保障。近几年来，随着市场经济和社会保障事业的发展，我国制定了有关社会保障或含有社会保障内容的法律法规，但尚未形成体系，且修改变动频繁，缺乏权威性。尤为突出的是，到目前为止，我国还没有社会保障的根本大法——《社会保障法》、因此，随着社会保障制度发展的深入，应该尽快出台《社会保障法》，并在此基础上逐步地完善社会保障法体系，为社会保障的健康协调发展提供法律保障。
2.建立多层次的社会保障体系。目前，我国城镇职工基本养老保险金的工资替代率普遍较高，多数地方达到了80—90％，而世界上多数国家养老的工资替代率为40—60％。为此，许多企业缴纳的养老保险统筹费达职工工资总额的25％左右，有的甚至高达30％，随着社会保险项目（如医疗保险、失业保险）的增加，统筹费用将继续增大，企业不堪负担。长此下去，必将影响社会经济发展。我国基本养老保险金的工资替代率普遍较高，原因很多，其中一个重要的原因是养老保险层次过少，国家和企业承担了主要的养老保险责任，而家庭保障和商业保险则注意不够，实际上养老保险（包括医疗和失业保险）应当分为国家、企业、家庭和商业四个层次，在我国家庭保障仍将是我国社会保障的基础工程之一，理应大力倡导，充分发挥家庭在社会保障中的独特作用，商业保险尽管以盈利为目的，然而它客观上对社会保障能够起到补充作用，应当支持其发展。
3.尽快开征社会保障税。我国的社会保障资金筹集依靠的是行政手段，缺乏刚性，企业拖欠和拒交问题严重，征收十分困难，存在社会保障费入不敷出的情况。要改变这种局面，必须实行“费”改税。一般说来，依法征收社会保障税比依靠行政手段统筹社保基金更有权威性、强制性和普遍性。目前世界上有50多个国家采取了以税收方式征收社会保障基金，效果不错，借此经验，我们应当积极创造条件，尽早地开征社会保障税，以确保社会保障基金有稳定的来源。
篇（6）
我国的社会保险制度始建于50年代初期，包括养老、工伤、医疗、生育等保障制度。1986年又在国有企业建立了待业保险制度。截至1996年底，全国已有8000多万职工参加了基本养老保险；2000多万离退休人员参加了离退休费社会统筹，收缴养老保险基金1100多亿元，支出1000亿元，结余100多亿元，历年累计结余500多亿元。医疗保险制度除试点城市外，全国还有1800万职工参加了医疗费用社会统筹。各级劳动保险机构为300多万失业职工提供了失业救济，通过实施“再就业工程”，帮助200多万下岗人员和失业者实现了再就业。全国已有206个城市建立了居民最低生活保障制度，使100多万贫困居民基本生活得到了保障。这些社会保障制度的建立和实施，对于保障人民生活，促进国民经济发展和社会稳定起了积极作用。但是，随着经济体制改革的深化和人口老龄化的到来，原有社会保障制度存在的问题与弊端便日益暴露出来。
问题
（一）国家和企业包揽过多、负担过重
计划经济下的社会保障支出基本上由国家和企业包揽，以近几年来实行统筹的养老基金和待业基金为例，绝大多数由企业负担，个人负担很少。各地向企业统筹的“两金”比例，为职工工资总额的20％左右，有的省达30％以上，而向个人筹集的比例为工人工资的1％到3％，这样不仅不利于国家集中更多的资金用于经济建设和社会保障事业，而且也不利于减轻企业负担，不利于企业走市场，同时由于只享受社会保障权利而不尽义务，使人们容易滋生依赖思想和惰性，造成资源浪费和消费结构不合理。
（二）覆盖面小，社会保障范围狭窄
我国现有的社会保障制度，从城市来讲要限于行政事业单位、国有企业和部分集所有制企业的职工。据统计，至1994年底，全国城镇人口中，享受社会保障的人员占城镇总人口的45％，这几年有大幅度增加。从农村来讲，中国农村人口占全国总人口的72％以上，加上农村生活水平低于城市，贫困人口多（8000万贫困人口的绝大部分在农村），农村人口是社会保障的实际主体。但是到1994年底；享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的8.5%，农村社会保障对象主要限于为数甚少的优抚和社会救济人员。这几年来，农村的养老保险、合作医疗等社会保障事业有较大发展，但是与社会发展的要求还相差甚远。
（三）社会保障基金“现收现付”，缺乏积累
目前，我国的社会保障基金主要靠国家财政支出和企业从当年收入中“现收现付”，缺乏积累，缺乏足额安全供给，往往造成入不敷出。随着我国人口寿命延长和老龄化高峰的逼近。国民收入用于供养人口支出比重日趋增大，国家与企业不堪重负。缺乏足够的积累，社会保障事业将难以维持。
（四）企业独保，缺乏社会互济
计划经济条件下的社会保障基本上是各企业各自安排，各自为战，缺乏社会互济。对职工的生、老、病、死，由企业统包下来自保，造成企业社会保障负担过重，难以用大量资金投入生产，改进技术，更新产品。更新产业结沟，因此而削弱了企业的竞争力，使其难以生存发展。更有甚者，由于制度不健全，管理不善，“交了钱，事情还得企业自己办”的现象普遍存在，例如失业保险，有些地方企业交了失业保险金。但是每辞退一名职工还要交一笔钱，企业承担着双重负担，导致缺乏积极性和应有的效率。
（五）“平均主义”、“吃大锅饭”
有了困难就伸手，向国家要，向企业要，而且互相攀比，比索取，比社会保障所得；不比勤奋，不比贡献。干好干坏一个样，干多干少一个样，这种社会保障制度的后果削弱了奋发进取精神，影响了效率提高，不利于生产力的发展。
（六）社会保障基金管理不善，监督不力
非专款专用，而是挪作他用。例如失业保险基金的支出，管理费占30％，转业训练和生产自救费占50－60％，直接用于失业救济的只占10％左右。这就大大削弱了社会保障基金应有的实际效益。甚至还有不少挤占、挪用、贪污现象的存在，严重影响了社会保障的顺利推行。据财政部1996年对10个省的保险基金的检查统计，有的地方保障基金用于基本建设项目一投资房地产，投资、参股投资、放贷、借款、挤占基金、滥支管理费等违纪金额达62．33亿元。
（七）社会保障管理体制混乱
我国的社会保障管理体制既存在集权过多，统权过死的现象，又存在政出多门，权力分散的弊端，不仅缺乏纵向横向的监督机制，而且缺乏完整的内部调控机制。一方面行政管理与业务管理政事十分，政府包管一切；另一方面则生老病残都由单位管理，形成所谓“单位保险”。管理体制的混乱；在很大程度上制约了我国社会保障事业削发展
对策
坚持社会保障的正确原则
适度合理原则适度合理是指保障制度要切合国情符合客观实际。太高了会使社会保障的公共开支庞大，造成财政赤字，会增加税收，造成群众负担过重；会削减生产投资，影响经济实力和在国际市场上的竞争力；会助长人们的惰性与依赖性；会导致通货膨胀，国力负担不起，到头来使过高的社会保障制度难以为继。太低了，人们的养老保险、医疗保险、失业与工伤救济、下岗补贴、生育补助、住宅津贴等一系列社会保障问题难以解决，直接影响人们生活水平的提高，甚至连基本的生活水平都难以维持，当越来越多的人们的生存和基本权利难以得到社会保障的时候，的行为必然随之增多，从而也必然会引起社会动荡。只有在社会保障功能、系数和覆盖面都比较大的情况下，才会有社会的稳定和发展。社会保障必须适度，其一，在确定社会保障项目与待遇水平时，既要考虑社会保障的实际需要，又要考虑到国家的国力；其二，社会保障范围要逐步扩大，社会保障水平要逐步提高，要随着国民经济的增长而增长，社会保障基金和国民收入总比例要保持适当；其三，还要考虑社会保障救济金与被救济者以前收入的替代关系，使前者对后者的替代率符合要求。
公平与效率相结合原则社会保障制度具有双重职能，双重目标，它既是实现公平的一种社会稳定机制，又是发展生产力的一种社会动力机制，二者相辅相成，而以发展生产力为前提，因此在推行保障制度中必须坚持效率优先、兼顾公平、机会均等，竞争择优的目标序列。既要打破各种壁垒，鼓励竞争，促进生产力发展；坚持讲求效率原则；同时又要给予社会成员最基本的工作和生活保障，以体现公平原则。所谓“公平”是指机会均等，所有需要社会保障的人员都
有平等地参加社会保障的机会，凡是符合社会保障条件的，都有平等地获取社会保障救济的权利。
权利与义务相统一原则在社会保障行政法律关系中，行政主体（社会保障相关）与相对方（被保障者）都享有各自的权利和应尽的义务。每一方既是权利主体，又是义务主体，双方的权利义务在总体上应是平衡的重合的和法定的。对于行政主体（政府社会保障机关）来讲，它要依法行政，既要依法按条件发放社会保障金，保护被保障者的合法权益。同时又要防止被保障者权利的违法行使或滥用，维护和推进社会保障制度的健康发展。对于被保障者来说。他一方面依法享有获取社会保障待遇的权利；另一方面他又有个人投保依法缴纳一定数额的社会保险金、支持和维护社会保障制度的义务。被保障者所享有的权利与应履行的义务是相适应的，档次也要大体相当。
社会化管理与政府宏观调控相结合原则社会化管理包括以下内容。一是社会保障事件要充分调动社会各方面的力量，实现多层次管理，避免由国家统揽包办；二是要多力筹集资金，不能单纯依赖国家；充分发挥国家、集体、个人三方面的积极性，国家在其中扮演“最后出台”的角色，负责宏观管理与补助调节；三是社会保障中除发挥社会各方面、各机构的作用外，还要发挥道德系统、法律系统的作用，运用社会杠杆来调节各方面的关系；四是将目前机关、企事业单位承担的事务性工作逐步转为社会化服务，如将企业发放养老、失业统一改为社会化发放，可由银行发放或由邮局发放，也可由社会保障机关发放。
政府对社会保障的宏观调控主要体现在以下几方面：一是将大部分社会保障基金通过财政预算直接分配，一部分社会保障基金由政府通过赋税调节，实行间接分配；二是社会保障工作由单纯用行政手段管理转为依靠法律和经济手段进行管理；三是政府对社会保障管理侧重于服务，着重做好宏观控制与调节工作；四是政府成立社会保障机构，统一负责经常性的社会保障的业务工作；五是政事分开，例如社会保险行政管理和保险基金管理、运营要分离开来，政府主管部门的任务是制定政策、规划、制度和标准，加强监督和指导；保险基金收支和运营，保值与增值则由相对独立、统一的经办机构负责。
物质保障与精神鼓励相结合原则物质保障与精神鼓励有各自的特性与作用，二者相互依存，相互促进，其中物质保障是前提和基础，精神鼓励是指导和支柱。对我国这样一个人口众多、经济落后的发展中国家来说，需要社会保障的事情太多，而国家建设需要大量资金，而且必须把经济建设放在首位，用于社会保障的资金是有限的，难以满足日益发展的社会要求，因此在努力发展经济，不断扩大社会保障的物质基础的同时，要十分注意精神鼓励，充分发挥精神鼓励的巨大作用。一是振奋作用：增强公民“我是社会主人”的意识，使保障对象产生自尊感，温暖感，幸福感；二是启迪作用：启迪公民的自立意识，化消极度因素为积极因素，变坐以待毙为自立自强；三是智力开发作用”社会保障对象有了科学技术的支援，有了知识和智慧，有了奋发自强的精神和主人翁意识，就能创造人间奇迹。
纳入国家财政预算管理原则为了保证社会保障基金合理有效的使用，防止被挤占，挪用，保证其安全、完整并努力实现其保值、增值，对于社会保障基金的结余额，除留足两个月的支付费用外，80％应用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券，任何单位和个人都不得自行决定基金做其他用途，社会保险基金营运所得效益，全部并入社会保障基金并免征税款。为了管好社会保险基金，行政部门应建立相对独立的社会保险预算，确保社会保险基金的专款专用，不得用于弥补财政赤字。
转变社会保障机制
由“福利全包”向“基本保障”转变实行国家、集体和个人共同分担保障基本需求的社会保险模式，进行利益调整和制度创新、建立与我国社会主义初级阶段的经济发展水平相适应的基本社会保障制度。大力发展企业补充保险、各类商业保险和个人储蓄保险。通过建立这种国家、单位、个人多层次的社会保障体系，可以使国家只承担宏观管理与调控的“有限责任”，提高社会效率，维护社会公平，又可以满足不同企业与不同收入职工对保险的不同要求。
由“平均主义”向“效率与公平相结合”转变市场经济条件下的社会保障制度，既要保障职工的基本生活，又要有利于促进生产力的发展，既要公平，又要效率，要贯彻效率优先，兼顾公平的原则，引进竞争机制，奖优汰劣，奖勤罚懒，有效地激发职工的积极性与创造性，例如在医疗和养老保险中建立社会统筹与个人帐户相结合的原则，其中社会统筹贯彻公平原则，个人帐户体现与劳动者贡献大小相联系的效率原则，这样把公平与效率有机联系起来。形成一种保障与激励相结合的机制。
由“企业独保”向“社会互济”转变实行保险基金的社会统筹，建立社会保险体系，这种社会保险制度具有“社会性”和“互济性”特点，所谓“社会性”是指失业保险坚持保险对象普通性与受益机会均等性原则，面向全社会失业人员，不能因为其就业单位的经济成份而区别对待。在大范围内实行失业保险、能使效益好的企业帮助效益差的企业。当前我国相当多的国有企业经济效益不好、而三资企业、私营企业的景况却有所不同，逐步将这些企业纳入失业保险的范围，那么失业保险金的调剂范围就大了，在一定程度上减轻了国有企业的压力和负担，在较大范围内实现由企业自我保障向社会互济保险的过渡，体现了保险业分散风险的“大数法则”，均衡了企业的各类保障负担，降低了因单位或企业效益差别所产生的保障风险，由此也保障了职工享受一定社会福利和平等就业的基本权益。而且，保险职能和监管体系的社会化，可以使各种社会保障责任从企业中分离出来，在助于形成公平竞争的市场环境，有利于建议现代企业制度。
建立切实可行的社会保障制度
建立健全多层次的社会保障体系多层次的社会保障体系由以下几个层次组成，一是由国家财政支持的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社会服务四项。二是国家法律强制实行的社会保险；由国家、集体、个人三方承担社会保障项目。包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障六项。三是商业保险、包括个人投保，企业投保的互保障三项。为了既减轻国家负担，又满足职工不同层次，不同水准的多种保障需求，必须在搞好社会保障的同时，发展多种形式的补充保险，并根据险种特点，采取适宜的保险模式。在补充保险类型上，对采用企业补充、互助基金、个人投保、个人储蓄多种形式。在保险方式上，可采取分散式个人投保，集中式企业投保，通过基金会间接投保等多种方式。在投保对象的选择上，可以先从效益好的企业和行业入手，为基本保险制度的顺利进行乃至行业统筹，为将来过渡到属地管理创造条件；在制度形态上，养老保险可采取个人帐户等形式，医疗保险可采取病种费用保险形式；其他险种可根据风险程度和保障能力适当设置。
建立健全‘社会统筹”与“个人帐户”相结合的养老保险和医疗保险制度退休职工的基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金两部分组成。基础养老金为当地职工上年度月平均工资的20%，由社会统筹。个人帐户养老金为
个人帐户积累额除以120（即退休职工平均预期余命月数），一般按职工缴费工资的11%建立基本养老金个人帐户，其余部分由企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业缴费部分逐渐下降。这种养老金制度把社会统筹与个人帐户结合，基本养老保险保障最低生活，社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合、基本养老保险与多层次养老保险相结合。
医疗保险也要实行“统帐结合”；即实行公费、劳保医疗费用与个人挂勾，就医时个人适当负担部分医疗费用，离退休人员医疗费用和在职职工大、重病医疗费用由社会统筹，这种“统帐结合”的办法，经过镇江市和九江市两市试验，获得了初步成效，即保障了职工的基本医疗费的过快增长，本对均衡企业负担。
建立健全以社会统筹为主要内容的失业、工伤和生育保险制度由于科学技术的进步，产品的更新，产业结构的调整，有一定数量的失业是正常的，不可避免的，各发达国家的工业发展过程中无不如此。关键是我们要正视失业和下岗问题，正确处理和解决它。政府要采取切实有效的措施办好再就业工程，同时给失业、待业的下岗职工以适当的生活补贴。这种失业救济与下岗补贴以社会统筹为主。工伤保护也实行社会保险，这样有利于保护劳动者在工作中遭受事故伤害或患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防。
建立统一的社会保障管理体制长期以来，我国社会保障事业分别由不同的政府部门负责管理，多头管理社会保险，加大了管理成本，增加了基金的风险，影响了政策的统一，制约着改革进程。针对这种分开管理弊端，今后应按照政企分开、决策管理、营运监督分离原则，理顺社会保障的管理体制，实现制度统一，政策规范、管理法制化、政企分开、监督有力的目标。
逐步规范社会保障基金的营运和监督制度为了保证社会保险基金的安全和保值增值，一方面要逐步建立健全基金管理的监督制度，由社会保障行政主管部门负责制定政策；社会保障经办机构负责基金的具体收支活动，基金的征集由税务部门，财政部门负责对基金进行预算管理；另一方面要完善社会保障基金的投保管理机制，随着金融市场的发展，不断完善基金的投资结构，力争在较低的风险下，获得较高的投资效益。
加快社会保障的法制化进程要在认真总结经验的基础上，研究制定养老保险、医疗保险、工伤救护、失业救济、下岗补贴等一系列有关社会保障的法律、法规，使社会保障工作“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。同时加强社会保障机构自身的法制化建设，实现组织、资金、物资、工作计划与规划等方面的法制化管理，提高社会保障工作效率、强化管理机制，发挥社会保障的最大功能。
逐步实现社会保障的社会化
社会保障的实质是以个人自立为基点，承认帮助个人抵御在市场经济社会中可能遇到的生活风险是社会的义务和政府的责任，获得帮助是个人的权利。社会保障的基本原则是自助者公助。社会保障的基本功能是为个人维持最低生活需要提供提保证。以利于社会经济的稳定发展。社会保障覆盖全社会需要保障的人，数量多，范围广、社会性强，是一种社会事业，社会事业只有在政府的组织、协调、宏观控制下，依靠全社会共同努力才能办好，因此社会保障事业必须逐步推向社会化。社会保障的社会化包括以下几方面的内容：
服务对象社会化服务对象是社会保障的相对方和和受动主体，社会必须在发展生产和人民生活水平提高基础上，面向城市与乡村，面向工、农与知识分子，面向全社会，尽可能给更多的社会成员提供平等地享受社会保障的机会，服务全社会。
资金来源社会化发展社会保障事业，除了大力发展经济，增强国力，以便国家能够提供更多的财力支援外，主要还在于动员会社会的力量，广辟财源，多方筹资，国家拨款、企业出资、个人缴纳，社保资金由国家、集体、个人按一定比例合理负担。有特殊困难的人在劳动就业，发展生产，增加经济收入方面，国家应提供优惠和扶助措施，实现积极意义上的社会保障。
篇（7）
(一)对我国现行社会保障筹资方式的评价
我国现行的以“现收现付”和各部门、各行业多元分散筹资为主要特点的社会保障筹资方式在资金的筹措、管理和使用等环节存在一系列问题：
1．社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。我国现行社会保障资金在筹集上主要由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比例，先以养老保险统筹为例：上海市规定的统筹比例是25．5％，北京市、天津市是18％，河北省是16％，江苏省内的无锡市为23．5％，而同一省内的仪征市仅为10％；北京市的三资企业是按16％统筹，而集体企业规定的统筹比例则高达27％。再以医疗保险为例，1998年召开的我国城镇职工医疗保险制度改革工作会议明确提出，我国的“基本医疗保险原则上以地区为统筹单位，也可实行县级统筹。”这种筹资方式在实际执行中，不仅不同地区、部门行业之间的规定不一致，即使同一地区不同类型企业的缴费标准往往也不相同，这就造成了不同地区、不同行业、不同企业之间负担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动，客观上不利于人力资源的有效配置。这种筹资方式在实践中的另一弊端是筹资的方法、制度多数是以部门、行业规章的形式出现，缺乏应有的法律保障，在筹资过程中，往往刚性不足，再加上征收力量不足，手段软化，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。这种不规范的筹资方式很难为社会保障及时足额地提供资金，影响了社会保障作用的发挥。
2．社会保障资金管理混乱，缺乏强有力的监督制约机制。我国现行社会保障资金在管理上仍没有克服多元化分散化的积弊，表现为自设机构，多头管理。具体来讲，劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险和失业保险；民政部门负责农村养老保险和社会救济；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；卫生部门负责医疗保险；保险公司负责城镇集体职工养老保险；各级工会特别是基层工会，承担了相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。另外，铁路、邮电、金融、电力、煤炭等行业和系统还自行实行社会保障，各有各的管理办法，这种各自为政、分散管理的体制导致机构重叠，执行成本高昂。同时，由于各部门自行制定征收标准和支付办法，使杜保资金在管理上缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监督制约机制，客观上不利于保证社保资金的安全性，也有碍社会保障制度积极作用的有效发挥。
3．社会保障资金在使用上存在漏洞，不能真正做到专款专用。现行社会保障管理机构可以按比例从统筹金中提取管理费的办法，是造成管理费用提取混乱和开支过大的主要原因。据有关资料显示，某地失业保险机构的管理费用占失业保险费总支出的33％，而直接用于救济失业职工的部分仅占总支出的7％，其余的支出都是用于风险投资或其他方面的。另据报载，1997年度全国共谈占、挪用社会保险基金90亿元。可以说，上述局面的形成是与我国目前所实行的多方筹资、分散管理的筹资方式直接相关的，这种对社会保障资金的坐收、坐支，收支一条线管理办法，不仅形成高额的管理费用，而且也为部分管理者的腐败创造了条件。
可见，我国现行社会保障资金在筹措、管理和使用上存在的诸多问题都直接导源于不合理的资金筹集方式。因此，有必要用新的筹资方式代替原有的多元分散的筹资方式，以适应社会保障体制改革和经济社会发展的需要。
(二)社会保障筹资方式的国际比较
充足的社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础，因此确立合理的社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。由于国情的差异和所实行社会保障模式、保障范围的不同，世界各国筹集社会保障资金的方式也不尽相同。目前世界上已经建立起社会保障制度的140多个国家和地区，筹集社会保障资金的方式归纳起来主要有两种类型：一是建立个人储蓄账户。这种筹资方式实际上是一种强制性储蓄，它是实行政府强制社会保障模式国家所普遍采用的筹资方式。在这一筹资方式下，要求雇主和雇员分别按规定的标准把社会保障费用存入雇员的个人帐户，社会保障费的本金和利息均归雇员所有，由社会保障管理机构进行统一管理和支配，政府有权在一定范围内进行适当的调剂；二是征收社会保障税或社会保障费。这种筹资方式常见于实行政府提供保障模式的国家，主要是按不同的社会保障项目分别规定税率(或缴费率)，由雇主和雇员分别按一定比例缴纳，也有少数国家规定完全由雇主缴纳。社会保障税(或费)，也称社会保险税，或称社会保障缴款，是一国政府为筹集社会保障资金而开征的一种税或税收形式的缴款，主要是对薪金和工资所得课征，由专门的管理机构(如税务机关等)负责征收和管理，其收支一般纳入国家预算(实行收费形式的国家也有收入不纳入预算的情况)，实行“专税专用”或“专费专用”，超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看，社会保障税以其所特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐，成为当今各国普遍采用的社会保障筹资方式。
根据国际货币基金组织的不完全统计，目前世界征收不同形式社会保障税的国家已有80多个，它几乎包括了所有的经济发达国家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿马、阿曼等发展中国家，而且在荷兰、法国、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等国，社会保障税更已成为第一号税种。社会保障税在世界范围内的迅速兴起
和发展，充分说明了它的优越性。
(三)社会保障税是我国社会保障筹资方式的最佳选择
借鉴世界各国开征社会保障税的成功经验，考虑到我国的具体国情和现行社会保障筹资方式的缺陷，我们认为，开征社会保障税是我国建立完善的社会保障体系、筹集社会保障资金方式的最佳选择。
1．开征统一的社会保障税有助于打破地区、部门、行业间的条决分割，实现人力资源的合理流动和有效配置。目前我国所实行的多方筹资、自定标准的筹资方式客观上造成了不同地区、不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担高低悬殊的局面，不仅负担不均的矛盾突出，而且还阻碍了劳动力在不同地区和部门行业间的合理流动。通过开征统一的社会保障税，实现税率的统一和征收机关的统一，将彻底改变上述局面，实现人力资源在更广阔的领域内和更高层次上的顺畅流动。统一的社会保障税还有助于公平竞争环境的形成，从而促成现代企业制度的逐步完善和社会主义市场经济体制的最终确立。
2．有助于建立统一的社会保障管理体制和有效的监督制约机制。通过开征统一的社会保障税，由税务机关具体负责税款的征收，并把收入纳入统一的社会保障预算，在此基础上进一步设置专门机构负责社会保障资金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部门相互制约、相互监督的机制。同时，通过社会保障预算的编制和审批，把社会保障资金的筹措、管理、使用纳入国家立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督之下，这将使社会保障资金的合理筹措、保值增值和有效使用得到有力的保证。
3．有助于促进“企业保险”向“社会保险”的转变，有利于减轻企业负担。长期以来，制约我国国有企业活力的重要原因之一就是负担沉重，而造成企业负担过重的主要原因就是企业职工的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险的统筹费和住房公积金等，都要由企业来承担。企业要承担这些占工资总额70—80％的福利支出，尤其是目前在国有企业举步维艰、经济效益不佳的情况下，沉重的保险开支，使企业雪上加霜，不堪重负。开征社会保障税，遵循“普遍纳税，共同负担”的征收原则，凡有纳税能力的劳动者及其所在单位共同承担纳税义务，变“企业保险”为“社会保险”，既缓解了保险资金来源不足的矛盾，也为企业走出困境减轻了压力。
4．有利于逐步建立农村的社会保障制度。我国有近70％的人口在农村，但是，社会保障对于广大农村人口几乎是一片空白，城镇职工所能享受的失业保险、医疗保险和养老保险基本与他们无关。社会主义制度下，作为社会成员应该是平等的，但是，农民所得到的社会保障却与城镇特别是大城市职工享受的保障水平存在着很大的差距。尽管各级政府对农村的部分特困户也定期或不定期地以不同方式给予扶贫、救济，但是，依然分散的、低水平的保险资金筹集方式对于大量需要救济扶助的农村孤寡老人、残疾人来说，无疑于杯水车薪。据统计，改革开放以来我国乡镇企业每年以600万人左右的速度吸纳农村剩余劳动力，这些在乡镇企业就业的人数已接近农村剩余劳动力的50％。但社会保障与其还有一定的距离。随着我国税费改革的深入，在不增加农民和乡镇企业负担的前提下，通过社会保障税的开征，逐步建立起农村规范化、制度化的社会保障体系，既能促进我国社会保障制度的完善，缩小城乡差别，又有利于社会政治、经济的稳定。
5．有助于降低制度运行成本。通过开征统一的社会保障税，由税务机关统一负责社会保障所需要资金的筹集，可以充分利用现有税务机构的人力和物力，降低社会保障筹资成本；由专门机构负责社保资金的使用和管理，专业化的管理将使规模经济效应得以更好的发挥，有助于实现管理费用的最小化。这两方面作用的发挥将最终促成社会保障制度运行成本的最小化，从而使社会保障资金的筹集和使用符合成本效益原则。
6．有助于克服社会保障资金筹集过程中的种种阻力，保证筹资工作的顺利进行。税收的强制性和规范性特征将增强社会保障资金筹集过程中的约束力，杜绝拖欠、不缴和少缴的现象。进而筹资工作的顺利进行将有力地支持社会保障制度积极作用的充分发挥。
(四)对我国开征社会保障税的初步设想
篇（8）
价值理念及政策取向是社会保障制度设计的基础和前提，公平、效率与社会保障制度建设密切相关。互助互济、保障公平是社会保障事业追求的固有特性、目标、本质和核心。而效率是社会保障制度正常运行的物质保证，对社会保障制度的实施产生重要影响。寻求公平与效率的统一是社会保障制度的核心建制理念。然而实践中关于何者优先或倾向于何者的选择往往对社会保障制度模式选择起决定性作用。效率优先往往更加强调社会保障制度对经济体制改革的配套作用，而公平的价值取向更加倾向于将社会保障制度视为最重要的社会政策之一，关系到民生问题。
第一种观点，更加关注社会保障制度建设的效率性，强调效率优先兼顾公平。他们提出社会保障改革的基本方向是：其一，要注重鼓励个人劳动的激励系统的有效性；其二，要强调保持较高的积累率；其三，要重视与其他社会经济改革的相互配合。周小川认为，社会保险与个人账户模式相比存在许多内在的缺陷和弊端，因此社会保险只是一种金融产品，其中一些产品虽然可以在规避特定风险方面发挥积极作用，但激励性不够，在社会保障体系中只能发挥辅的职能。具体到社会保障模式选择与方案设计时，建议应建立以个人账户为主导的分层次社会保障模式，以企业集团为突破口推进个人账户模式。他强调社会保障制度与维持激励及储蓄之间的关系，其观点具有明显的效率倾向。（周小川，2001）
第二种观点则不同，认为社会保障制度一定是天然地追求社会公平，而市场经济是天然追求效率。在社会保障制度改革的过程中不能过分强调效率优先兼顾公平，应当确立公平优先兼顾效率的价值取向。并认为中国需要用公平与发展的理念去建设新的社会保障制度，同时强调责任共担、官民结合、多层次与多元化相结合对于新制度的确立和未来发展至关重要（郑功成，2001）。公平优先，兼顾效率应是我国目前和今后一段时间社会保障制度的政策取向（郭殿生，2003）。
但大量研究文献关于社会保障模式的建制基础更加突出效率倾向，提出“效率优先、兼顾公平”的思想基础，曾一度成为社会保障制度改革的主导原则。不过，在我国当前条件下，随着社保理论的完善以及改革实践发展，人们逐步开始强调公平的价值取向。公平与效率何者优先的问题正如西方经济学中凯恩斯主义和经济自由主义两种经济思潮的相互交替。
（二）制度建立的原则问题
武汉大学社会保障研究中心李珍教授认为，中国过渡时期社会保障体系的制度建设和完善，只能适应过渡时期社会发展的实际状况。在社会的过渡转型时期，政府有效地发挥作用十分关键，同时应坚持社会保障制度的基础性、差异性和过渡性原则 （李珍、万明国，2004）。
时任职于武汉大学的郑功成教授在论述制度建立原则时提到，中国合理的社会保障制度应该满足如下条件：一是建立市场经济体制的需要相适应；二是充分考虑中国的国情与国力；三是能够在改善国民福利的同时努力避免社会保障的财务危机（郑功成，1997）。
国务院发展研究中心葛延风认为，考虑到当前体制的问题、经济与社会发展的长期需要、保障广大人民群众基本生活安全的需要、中国经济体制完善的需要、多种经济成分共同发展以及劳动力市场化的需要、城市化与工业化的趋势，以及中国经济的现实以及社会保障制度本身的特点，未来社会保障制度改革和发展的基本目标应当明确定位于广覆盖、低水平、可持续和促发展。无论是体系框架设计，还是特定保障项目的制度设计，都应遵循这一基本目标（葛延风，2004）。陈清泰也认为，模式的选择一定要确保其能够实现广覆盖、可持续并能够为改革和发展提供支持的目标（陈清泰，2000）。
还有一些观点，如适度原则、目前利益与长远利益相结合的原则、层次性与专用性、整体性原则、动态性与开放性原则。根据以上原则建立一种包括农村和城市社会保障两大块的多元协调模式（张映芹，1999）；以及法制化原则，普遍加区别原则，合理负担、权利与义务对等原则以及与实际国情相结合原则浏宇、杨胜军，2002）。
（三）关于社会保障制度模式的设计类型
制度模式构建的整体思考的论述一般有如下提法：第一，保险型社会保障模式（强制保险为主，自由保险为辅），合理界定政府、企业、个人在社会保障体系中的责权利（钟伟、葛玉良，2C00）。第二，社会保险+社会救助型。认为中国的社会保障模式是一种兼顾公平与效率的社会保障模式；应当以社会保险和社会救助为重点推进我国社会保障制度建设；应当是一种城乡整合的社会保障模式，并逐步实现社会保障基本制度形式和待遇水平的城乡衔接；应当是一种与传统特色合理结合，基于传统保障特色基础上的现代社会保障制度（李迎生，2004）。还有一种类似的提法，即“附合保险型”模式，以社会保险为主，以社会福利为辅，以社会救助为补充，个人企业政府责任共担的社会保障制度。（吴施楠、季怡红等）；第三，保险型+储金型社会保障模式（吴春， 2004）。第四，社会保险+ 群众互助+家庭保障相结合 （葛寿昌，1995）。第五，商业保险+社会救助型（刘玉珂、王然，2002）。第六，自助型（强制储蓄型）社会保障模式（朱佳俊，2002）。第七，家庭保障+现代社会保障制度。人民大学郑功成教授认为，我国现阶段的合理选择目标应是以家庭保障为基础的一种新的混合型的、现代保障与传统保障相结合的社会保障制度。由于传统保障所独具的精神保障功能与现代保障相互补充，所以在我国社会保障制度建设与改革中，应当将现代保障方式 （主要是指它的优越物质保障功能与实现方式）与传统保障特色（主要是指它的精神保障功能与实现方式）合理地结合起来。这不仅是鉴于工业化国家的经验教训，更是基于我国经济社会发展的现实需求（李迎生，2003）o第八，社区社会保障模式，它包括社会保险、社会救助、社会福利三项内容，并全方位发展社区教育、卫生和环境保护（刘桂芝，2002）。第九，多层次、多元协调模式。依据社会保障制度的内在要求，结合中国生产力水平差异大、多种所有制结构并存、地区经济发展不平衡等现实国情，中国应该建立多元协调模式的社会保障制度（任保平，1998）。
当然，学者们以上归类有时并不相互排斥，只是由于角度和强调重点不同，描述亦有不同（覆盖范围、基本特征、筹资模式、管理体制等方面）。
二、关于城乡统筹社会保障模式选择
（一）城乡社保制度衔接
实现城乡统一的社会保障制度是长期发展目标，但需要统筹安排。通过一种过渡性的制度安排，在目前完全割裂的城乡二元社会保障制度之间构建一种衔接模式，为将来建立城乡一体化的社会保障制度创造条件（樊小钢，2004）。
第一种观点，在城乡社会保障制度建设中通过建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”，以突破二元社会保障体系的固有框架，为进一步实现社会侏障体系的城乡整合做好准备（李迎生，2002），建立城乡统筹的社会保障制度不仅势在必行，而且具有现实可行性（景天魁，2004）。由于中国工业化与城乡社会结构转型的特殊性，目前城市实行的养老保险的第一支柱与医疗保险的大病统筹以及最低生活保障等可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异。目前的改革可以以社会保险制度为重点，在加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革的同时，采取措施将乡镇企业职工、进城农民逐步纳入社会保险的覆盖范围，并使之最终与前者统一。在农村，则构建一种既和目前实际吻合，又便于未来与城市整合的社会保障制度框架。未来在基本养老、大病医疗、最低生活保障等保障项目可实现城乡统一，而其他项目仍可保留一定的城乡差异（李迎生，2002）。这种关于过渡制度安排的类似观点还有，城乡统筹的社会保障制度从建立城乡统筹的最低生活保障制度、公共卫生和大病统筹制度着手，逐步建立城乡统筹的社会保障新体系（景天魁，2004）。
第二种观点，农村社会保障制度建设的“三部曲”，即转型模式、市场模式和目标模式。转型模式就是指在各种物质条件不成熟的条件下，提出以家庭保障为主，根据地区发展水平差异，发展社会救助（贫困地区）或社会保险／商业保险（较富裕地区）的模式。市场模式就是以“家庭和福利机构”为依托，政府倡导的 “个人责任”制、强制储蓄型社会保险为基础，商业保险为主导，社会救济等保障方式为补充的储蓄保险主导型社会保障制度模式。目标模式社会保障制度的目标模式应是城乡一体化的统一模式，即建立以政府参与的、社会互济性强的社会保险为基础，商业保险为主导，其他保障形式为补充的保险主导型社会保障模式（杨翠迎，2002）。
第三种观点，城乡分割的社会保障政策。这种观点中包含了以下两个方面，其一是建立城乡统一的社会保障政策，从长远来看是短视国策。基本不赞同在农村建立政府主导的社会保障政策。理由是城乡经济发展高度不平衡，统一社保在经济上不可行；在中国农业人口中建立社会保障制度，对于向提高这些产业的人工成本并进而严重削弱中国劳动力密集产业的国际竞争力；另外，这也违背当前小政府、大市场的世界改革潮流（陈平，2002.其二是，在农村建立与城市截然不同的社会保障制度模式。在今后相当长的历史时期中，“补救模式”仍然应当是我国农村社会保障的主要形式；中国城市社会保障制度的改革应加强统一的社会保障行政管理，明确多元化的责任。（周弘，1996）
第四种观点，从“二元到三维”的目标模式。“三维模式”的基本框架由三个层次构成：一是建立覆盖全国城乡的统一的法定的基本保障。基本保障由城乡社会福利、城乡社会救助和城乡优抚安置或城乡居民最低生活保障制度组成，全体中华人民共和国公民都有权享受，它保障全体公民在生命波折期最基本的生活需要。二是建立省（市）级统筹的补充保障。该层次的保障水平略高，作为基本保障的补充，保障范围包括所有企业和事业单位的职工及政府公务员。三是建立以商业性保障为主的附加保障。附加保障属自愿性质，主要为那些不满足于基本保障和补充保障的经济收入较高的公民提供保障。（王国军，2000）
篇（9）
关键词：公平;社会保障制度
一、公平理论
1、公平的基本含义
关于公平的含义，学界有不同的认识和理解。它涉及几个相关概念：正义、公平、公正、平等，它们有不同的优先等级。其中贾可卿指出：正义：社会发展所必须的、有助于增进公共利益的应然安排。它超越既定的法律法规和其他一切制度规范，高于公平、公正和平等。
公平、公正是指社会成员的利益和权利分配符合公认的、既定的标准，它们是正义的基本表现形式。二者的细微差别：公平主要是就当事人而言的，而公正则侧重于对第三者的评价指其行为独立，不受干扰，不偏不倚。平等则是指利益和权利完全相同或相等的分配，是公平、公正从而也是正义的一种基本形式。
2、公平的分类
公平可以划分为经济公平与社会公平，社会公平是指对公平的判断和感受。经济公平指的是经济学家们所说的公平的三要素，即机会（起点）公平，过程（规则、程序）公平和结果公平。由于个人的禀赋及贡献的大小不一致，收入自然有差距。只有机会公平，过程公平的情况下，结果的差异才是公平的。
3、公平的评价标准
从收入分配视角来说，目前，国际上对收入分配的均等性有一个大致的参考标准：基尼系数0.2之下为高度平等，0.2-0.4是低度的不平等，0.4以上是高度的不平等。
二、社会保障公平性的概念及评价指标体系
社会保障中的公平是指平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进国民的福利，不因身份、性别、民族、地域等差异而歧视或者排斥任何人。
根据公平的分类，社会保障公平性的评价指标主要有三个，第一，机会公平。它要求在社会保障制度设计时要做到制度广覆盖与定位精准;第二，过程公平。它要求在社会保障制度实施过程中确保制度的缴费标准，待遇领取条件和发放标准的公平性，坚持人人平等的基本原则。第三，结果公平。它是社会保障制度的最终目标。即实现促进社会公平与经济发展的目标。
三、我国现行社会保障制度的公平性分析
党的十报告指出建设中国特色社会主义的本质要求就是要实现公平正义，政府必须要不断地完善以权利公平，机会公平，规则公平为内涵的社会保障体系，充分地保障人民群众平等发展，平等参与的基本权利。
当前，我国的社会保障体系虽然在覆盖面上有了很大的扩展。但是，从制度建构的角度看，当前我国的社会保障制度仍然没有解决公平性的问题，其问题主要表现在以下几个方面：
1.社会保障总体水平偏低，社会保障支出规模有限
总体来说，我国社会保障水平处于一个较低水平。近年来我国虽然不断完善社会保障体系，逐步加大对社会保障的财政投入，支出的绝对值和占国民生产总值的比重也呈上升趋势，但是由于我国社会保障制度建立起步较晚，在发展中国家，我国社会保障支出水平属于偏低行列，而与发达国家相比，也有相当明显的差距，所以逐步提高与经济发展水平相适应的社会保障总体水平，仍然是我国今后一段时期的主要任务。
2.社会保障制度覆盖面小
由于社会保障制度设计方面的局限性，部分社会保障项目未按照公平，普惠的原则，导致覆盖面有限。例如，工伤保险未涵盖社会团体，农村乡镇企业职工和农村干部等人群。生育保险未涵盖城镇无业居民，农村居民。新农保也没有实现农村的全覆盖。因此，我国社会保险制度的公平性明显存在不足。
3.社会救助与福利制度方面存在缺陷
由于社会救助与福利制度体系不完善，覆盖范围窄，只针对特殊群体，目标瞄准存在偏差，导致弱势群体没有得到及时有效的保障，不符合普惠的标准。例如社会救助通常需要家计调查，而我国的低保制度由于管理监督体系的不完善，无法有效核实家庭收入，造成了社会保障公共资源的浪费。
4.社会保障制度统筹层次低
由于现行的养老保险基金统筹层次为省级统筹，医疗、工伤、失业等社会保险为县市级统筹，县市省多级别交错，统筹层次较低，使社会保障资金难以自由流动，不利于缩小地区差异。
四、提高社会保障公平性的对策
1.扩大社会保障支出规模，提高社会保障水平
随着经济发展，不断完善社会保障制度体系，提高社会保障水平，加大对社会保障的投入力度，尤其是对农村的投入，避免城乡差距的进一步扩大。
2.将扩大社会保险覆盖面和提高统筹层次相结合
在提高统筹层次的同时加大社会保险金的征缴力度，从而实现全覆盖。只有提高资金的利用率，合理确定社会保险的缴费率以及保障水平，保证“应保尽保”，才能不断提高社会保障制度的公平性。
3.完善城乡最低生活保障制度
在解决这类问题时应重点关注以下几个方面：第一，在统筹兼顾经济发展水平的基础上合理确定低保标准。第二，各级政府进一步加大对低保制度的支持力度，重视分类施保和配套政策的作用。第三，加大社会支持，提升低保群体的自我发展能力。第四，健全社会化管理体系和有效的监督体系，进一步完善低保制度。
我国社会保障制度改革目标是：建立适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的，资金来源多渠道，保障方式多层次，权利与义务相统一，管理体制集中统一，管理服务社会化的社会保障体系建立起适应多种经济形式的劳动者，覆盖城乡居民的社会保障体系。因此我国的社会保障改革应在巩固普惠性的同时增强公平性，在提高统筹层次的同时提升保障水平，从而实现社会保障制度的公平性。（作者单位：山西财经大学）
参考文献：
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社会保障被称为社会的“安全网”和“稳定器”，通过社会保障可以使全体社会成员共享经济社会发展的成果。而在我国，农民工群体却未真正享受到一视同仁的待遇，他们在城市的生存现状不容乐观。据河南省劳动和社会保障、统计等部门调查，2009年春节前全省回乡农民工已达950多万人，其中，从省外返回660多万人，受经济危机影响回流人数占总数的60%。随着金融危机影响的不断扩大，将有越来越多的农民工失去城市工作，被迫返回农村。农民工在返乡前，多数已经在城市退保；返乡后，又面临着失去农村原先土地的境地。针对这种状况，笔者认为，应当根据返乡农民工社会保障的现状，从不同的责任主体进行归因分析，进而有针对性地提出完善返乡农民工社会保障的对策。
一、概念界定与理论剖析
返乡农民工属于农民工群体的一部分，要界定返乡农民工的概念，首先要明确农民工的概念。中国社会保障研究中心主任郑功成指出，“农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。”研究转型社会学的学者孙立平看来，“农民工这个称谓表明的不仅仅是一种职业，也不仅仅是一种社会身份，而是一种职业与社会身份的结合。可见，学者们主要强调的是农民工的身份与职业的特殊性。
20世纪50年代末，唐纳德?博格等人提出系统的人口流动推拉理论模型。该理论认为，在流入地中存在一种把外来劳动力吸引过来的“拉力”，同样，在流出地，也存在着一种把原居民排斥出常居住地的“推力”。依据该理论，本文从不同主体层面所产生的“推力”与“拉力”为切入点，对返乡农民工的社会保障问题进行了归因分析。
基于以上对农民工的界定以及对推拉理论的分析，笔者将返乡农民工界定为：在城市生活一段时间后，因城市“推力”或农村“拉力”自愿或被迫返回农村，拥有农村户籍身份却从事非农产业、具有城市打工经验的人。
二、返乡农民工社会保障问题
我国的社会保障体系不仅包括缴费性的社会保险，还包括非缴费性的社会福利和社会救助，而居于城市边缘的农民工在社会保障的享有方面存在问题，具体表现在：
（一）工伤保障低
2004年1月1日《工伤保险条例》的实施，明确规定外来农民工享有工伤保险，但是实际的执行效果并不理想。2008年的一份调查表明，河南省参加工伤保险的农民工仅占12.9%，据劳动和社会保障部统计，在农民工集中的建筑、煤矿等风险较大、职业危害较重的行业中，由于工作条件差，往往缺乏必要的安全保障。一旦发生安全事故，由于行业自身管理松散、合同中的权利义务规范缺失及农民工自身参保较少等情况，使得农民工获得的工伤保障普遍较低。
（二）医疗报销难
对于医疗保障，大多数农民工往往难以同城市居民一样享受公费医疗和以住院为主的大病医疗报销补偿待遇，而是仍以参加原籍的“新农合”为主。但是，参加“新农合”的农民工在城市看完病只能回到原籍进行报销，这就给在城市务工的农民工带来极大不便，农民工一旦出现大病，就免不了两地奔波，承受着身体和精神的双重压力。
（三）养老门槛高
按养老保障相关政策，缴费满15年后才可按月享受基本养老金待遇，而流动频繁的农民工很少能够实现规定年限的累积。另外，由于我国各地统筹政策不一致，造成养老保险在地区间转移接续相当困难。根据农民工流动性大的特点，企业虽然允许农民工退保，但退保后的农民工只能拿回个人账户中的份额，社会统筹部分则成为城市的“创收”所得，这在一定程度上也挫伤了农民工参保的积极性。
（四）福利救助不平等
农民工作为城市建设者，在为城市发展做出贡献的同时却无法享受对等的福利待遇。一方面，他们不能同等地享有城市居民所拥有的住房、医疗、教育等方面的福利；另一方面，处于低收入阶层的农民工也没有与城市贫困居民一样被纳入“低保”救助范围，甚至还被城市贴以标签加以排斥，弱化的社会救助和不平等的社会福利使农民工常常游离在城市福利的“边缘地带”。
三、返乡农民工社会保障问题归因分析
返乡农民工社会保障问题是由多重因素造成的，笔者借助推拉理论的视角，分别从政府、企业、农民工个人三个不同的主体层面进行归因分析：
（一）政府层面
虽然我国城乡二元分割的户籍制度将农民工隔离在城市社会保障体系之外，但是近年来不断完善的“三农”政策却在一定程度上巩固了农地保障。
1、户籍制度
1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，形成了城乡二元分割的户籍管理制度。我国的社会保障体系随之出现城乡二元化特征，在城市的农民工无法纳入与市民同样的社会保障体系。因此，制度障碍是造成农民工社会保障缺失的最大推力。
2、惠农政策
2006年国家全面取消征收农业税，实行以工补农政策，再加上各地农村通过大力推进农村城镇化、农业产业化建设，为返乡农民工提供了就地、就近就业的机会；2012年国家又通过了强民生保稳定的一系列强农、惠农、富农政策，吸引了返乡农民工立足农村求得自身发展。可见，惠农政策是农民工返乡获取农地保障的拉力。
（二）企业层面
城市务工企业的内外环境直接影响返乡农民工的社会保障的落实情况。
1、自身状况
由于农民工在城市所从事的主要是低成本的劳动密集型企业，如果按国家相关规定为农民工交纳社会保险，就会因成本升高而背负财力负担，因此，企业很少愿意主动为农民工落实社会保障。因此，企业“先天不足”是农民工在城市不能获得社会保障的客观推力。
2、外部环境
自从2008年全球金融危机爆发以来，我国大批沿海出口企业都受到了严重影响，无法应对危机的农民工成为了这次危机爆发后的牺牲品。因此，金融危机成为农民工返乡最直接的推力，受雇于其中的农民工因企业改革或破产而失去城市中的工作被迫返乡。
（三）个人层面
农民工在城市中表现出的较高的异质性，将其推向城市社会保障体系的边缘，同时，农民工浓厚的乡土情节又将其“拉”回农村以期获取农地保障。
1、流动性与组织性
有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4-6年，从事建筑等纯体力劳动的农民工，在一个地方平均工作周期为2-3年。农民工的高流动性使他们难逾越养老保障的累积年限的门槛。另外，由于缺乏组织，农民工进城大多是处于一种自发的状态，当自身保障缺失时，也没有力量与途径向外界提出维权诉求。
2、技能与观念
河南省进城农民工中，有45.3%的人没有接受过任何培训，25%的人只接受过不超过15天的简单培训，接受过正规培训的人员仅占13.1%。在维权意识方面，79.3%的农民工没有与雇主签订劳动合同，56.4%的农民工对于劳动相关法律知识了解一点，32.6%的农民工则根本不清楚。由此可见，技能的欠缺和维权观念的淡薄使农民工在主观上无力去争取本应享有的权益保障。
3、乡土情节
农民工没有城市户籍，农地还是大部分农民工返乡后最终的归宿和保障。同时，在乡土中国的差序格局中，仍存续着农民工返乡前的初级群体，这些由血缘、地缘关系纽带维系着的家庭、朋辈、邻里关系也是农民工返乡后不可或缺的保障。因此，乡土情节是农民工返乡的主观拉力。
四、完善我国返乡农民工社会保障的对策
根据对返乡农民工社会保障问题的归因分析，笔者仍从政府、企业、农民工个人三个不同的主体层面探讨解决返乡农民工社会保障问题的对策。
（一）政府层面
在建立健全城乡一体化社会保障体系的同时，应进一步巩固返乡农民工的土地保障。
1、推进土地制度改革
政府应通过立法保障返乡农民工土地承包经营权，即使返乡农民工再次进城，其土地承包权也不能随意剥夺；在坚持农地集体所有制的前提下，建立健全农地流转机制，保障返乡农民工的基本利益；另外，政府还应适当提高对返乡农民工的失地补偿标准，保证农民工返乡后有基本的生存保障。
2、建立健全返乡农民工的社会保障体系
（1）工伤保险实现“全覆盖”。政府应依法加强针对企业“安全生产计划”的监管力度，在农民工较为集中、工伤风险程度较高的行业强制为农民工参保，保证农民工的工伤保险全覆盖；同时，还要通过政策引导和扶持鼓励用人单位为农民工提供符合卫生安全条件的食宿等服务，切实保障农民工的人身安全和生命健康；还要依法加强劳动合同管理和劳动保障监察执法力度，依法惩处从事危及农民工生命安全的违规企业。
（2）医疗保险推广“信阳模式”。河南省信阳市在外出务工农民集中地选建定点医疗机构，按照就地参合、就地就诊、就地报销的思路，制定农民工参合、就医、补偿的具体办法。河南各地方政府应参照信阳模式，充分了解外出务工农民就医的具体需求，在农民工集中地建立“定点”医院，以方便生病的农民工就近就诊。同时，政府还要加强对定点医疗机构服务行为的监管，规范医务人员的行医行为，确保农民工获得有保障的医疗服务。
（3）养老保险推行“一卡通”。政府应着力构建城乡一体化社会保障体系，提高社会保障的统筹层次。针对农民工流动大的特点，在各务工地推行“一卡通”制度，保证农民工不仅在不同企业间转移时养老保险能够顺利接续，而且返乡后同样可以实现农村社会保障与城镇居民社会保障的顺利对接，从而实现返乡农民工养老保险顺利续保。
（二）企业层面
企业应强化责任意识，按照循序渐进的原则，从源头上降低风险，建立“过渡性”养老保险。
1、强化责任意识，消除身份歧视
企业作为社会生产经营活动的主体，也肩负有一定的社会责任。因此要加强企业对于员工风险防范的教育引导，切实保障农民工的合法权益；同时，用工单位还应消除对农民工的身份歧视，实行同工同酬，保障农民工在企业中获得一视同仁的待遇。
2、建立“过渡性”养老保险
低成本的劳动密集型企业要建立养老保险，应遵循序渐近的原则，逐步建立“低费率、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，给符合条件的农民工开设一个类似身份证号码一样的、独一无二的养老金个人账户，企业为农民工缴纳的养老保险按比例计入个人账户。以弥补因流动造成的社会统筹保障金的流失，以增加农民工对企业的信任感和内聚力。
（三）个人层面
返乡农民工应从自身观念、技能、组织性方面进行改进，以争取更多的保障。
1、转变意识，提升素质
篇（11）
（一）社会保障模式选择的理解
从世界范围内看，社会保障体系的主要模式有两种：
1现收现付模式（pay-as-you-gosystem），这种模式以德国最为典型，故又称为“德国模式”。其基本特征是社会保障成本的代际转移是以收定支，即由在职职工承担已退休职工的社会保障成本；支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用。这一模式要求有较小的人口压力、年轻的人口结构、较强的国家实力、完备的税收体系等。但是，在这种模式下，社会保障负担随着支出的增长而逐年提高，而且资金完全没有积累。
2个人帐户模式。这种模式强调雇员的个人缴费和个人帐户的积累，退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积累，且所积累的资金通过投资基金进行运作。这种模式以智利的模式为代表。这种模式的特点是具有累积性和增长性，资金供给比较稳定，在经济波动中表现出较强的抵抗能力。
在现收现付模式中，政府在事实上承担了巨大的社会保障债务，尽管在许多情况下这一债务是隐性的；这就对政府的社会保障支出提出了相当高的要求；随着社会保障支出的增长，政府在各种压力下被迫提高收费标准，这必然会抑制经济增长，干扰经济运行中的正常的激励（incentive）机制的运行。因此，不仅许多人口压力较大的发展中国家难以承担现收现付模式带来的债务压力，即便是一些经济实力强、人口压力小的发达国家也越来越意识到现收现付模式的负面影响。在一定意义上可以说，正是这种现收现付的社会保障模式、以及由此体系支持的较高的社会福利水平，是形成欧洲发达国家经济发展中的“福利病”的重要原因。因此，越来越多的国家开始实行个人帐户模式。
（二）中国社会保障模式的演变
在50年代，中国建立了企业职工养老保险制度，以企业为单位，基本上采取现收现付的模式，将社会保障成本进行代际转移。这一模式当时之所以是比较有效的，是由于当时的人口年龄结构年轻，同时这一模式得到计划经济体制的支持。随着中国开始实行市场经济，人口年龄结构也逐步趋于老化，社会保障问题开始引起关注。1991年6月，中国政府颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始着手改革社会保障制度；十四届三中全会进一步明确提出，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人帐户相结合的制度，其基本思路，是逐步建立职工的个人帐户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人帐户，以试图缓解现收现付制度与人口老龄化的矛盾；与此同时，促使职工承担一定的社会保障成本，以减轻企业的负担。在这一模式框架下，中国的社会保障部门正逐步着手扩大这一社会保障体系的覆盖范围，如逐步将私营企业、部分地区的农民等纳入这一框架。
不过，中国目前的社会保障模式尽管从名义上是个人帐户制度，但是其实质依然是现收现付制度，因为现收的记入个人帐户的资金同时就用作社会保障的支出了，个人帐户中的资金只是帐面上的；与原来的现收现付模式相比，其差异就是将风险分散单位由企业转变为地方政府，同时中国当前实行的新制度不仅要负担上一代人的保障成本，还要为在职一代积累社会保障资金。因此，中国当前实行的这一模式是一个名义上、帐面上的个人帐户制，在实质上是一个高标准、高负担的pay-as-you-go模式。
（三）当前中国实施的社会保障模式不能适应当前中国经济改革与发展的需要
因此，尽管我国的社会保障部门为推行新的社会保障体系作了大量工作，但是，当前我国社会保障模式及其运行状况还远远不能适应经济改革与发展的需要。我们认为，高效率的社会保障模式，应该达到以下几个方面的目标：（1）社会安全网的建立；（2）社会进行储蓄与积累的重要手段；（3）维持对工作的积极的激励机制；（4）对所有权结构形成积极的影响；（5）建立一个低成本、高效率的管理体制；（6）确定适宜的收入分配目标；（7）解决失业救济及劳动力流动问题，等等。从这几个角度出发，在一定意义上可以说，当前的社会保障体系问题已经成为制约中国经济改革与发展的重大问题。
首先，当前以现收现付为基础的社会保障体系将不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁，不能保证经济的可持续增长。中国当前的人口结构和独生子女政策，使得中国的人口结构将在不长的时期内进入老龄化社会。如果不在当前年轻人口较多的阶段及时建立以个人帐户为基础的社会保障体系，中国政府必然会难以承担越来越庞大的社会保障成本，并且会被迫在经济发展程度较低的条件下进入老龄化社会，并被迫投入更大的成本来解决这一问题。根据粗略的估算，中国社会的老龄化推进很快，2000年左右将进入老年型国家（即65岁以上的老年人口将占总人口的7％），2003年我国老年人口将达到9000万，相当于目前欧洲老年人口之和。据劳动部门测算，基于当前的社会保障制度，加上物价上涨等因素，从2025年起，中国政府将每年需要拿出5000亿――14000亿元用于维持城市退休职工的基本养老保障。显然，如果中国继续沿用当前这种以现收现付为基本特征的社会保障模式，到下个世纪上半叶，中国经济增长的可持续性将受到威胁。
其次，当前以现收现付为基础的社会保障模式在老龄化社会到来后，会扭曲经济运行中的积极的激励机制。在退休职工占人口较大比重时实施当前的现收现付模式，就会使在职职工的个人所得在纳税后，一方面要负担相当比例的退休职工，另一方面还需要承担自身的社会保障成本，最后所剩余的个人可支配收入的比重实现有限。我国这样一个人口大国在进入老龄化社会以后，在职职工在社会保障方面的成本会相当高。如果按照目前的城市职工社会保险水平和标准，并采用现收现付模式，到2020年，工资的提取率将达到32.3％，到2040年将达到40.2％。
即便是在经济实力强大的德国，目前也遇到了社会保障负担过大、从而扭曲正常的激励机制的问题。1997年德国的失业人口达到439万，失业率也相应达到11.4％，其中一个重要的原因，就是高社会保障降低了公众的工作积极性。根据德国联邦银行1996年公布的资料，如果将德国餐饮业就业者每个月的最低纯收入与社会救济对象的收入状况进行对比，就会发现，如果没有子女，前者比后者多收入276马克；如果有一个子女，前者比后者少收入41马克；如果有两个子女，前者比后者少收入573马克。高社会保障水平甚
至造成了社会救济收入大于劳动收入的现象，直接导致了社会激励机制的紊乱。
与德国、荷兰等国的社会保障制度扭曲积极的激励机制相比，新加坡的做法更值得借鉴，新加坡公积金中的自存自用、一份耕耘、一份收获、只有努力工作才能不断充实个人帐户的制度设计，就有效地实现了积极的激励机制与社会保障功能的兼容。
第三，当前的社会保障模式不符合现代科技发展的新趋势。为了控制社会保障的成本，当前我国对于退休职工的消费、医疗等实施不同范围的控制，如限制特定的新药品的报销等。但是，当代科技进步主要体现在生物化工、医疗器械、信息技术等方面，这些领域的技术进步在很大程度上为退休职工扩大消费、改善医疗等创造了更好的条件；即便政府限制退休职工对这些新技术的应用，在社会观念、家庭观念的影响下，退休职工所在的家庭、企业也可能会积极为退休职工创造条件运用这些成本较高的新技术，这就进一步扩大了事实上用于社会保障的成本。
第四，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为企业改革的重要障碍。正如我们在《企业改革：模式选择与配套设计》一书中指出的，企业运算社会保障体系方面的沉重负担，“本源的错误应该归结于退休金的现收现付制度”。现实地看，巨大的社会保障成本已经成为不少国有企业的经营陷入困境的重要原因。我们在企业改革的实际操作中也遇到不少类似的问题，在比较不同模式的基础上，我们开始尝试在一些打算上市的企业中划出一部分国有资产，为职工建立个人帐户，从而设法解决社会保障成本对于企业改革的制约。这一做法体现了我们对当前建立社会保障体系的一些设想和设计，我们在后面还将继续讨论。
第五，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，就会增大居民对于未来支出的不确定性预期，增大其储蓄倾向，这对于当前扩大消费、刺激内需的宏观政策形成了一个强烈的制约。
第六，现收现付为基础的社会保障体系不利于全社会进行储蓄和积累。
二当前中国社会保障模式的选择与方案设计
（一）建立以个人帐户为主导的分层次社会保障模式
1我们所设计的社会保障模式的不同层次
我们可以看出，当前实施的以现收现付为基本特征的社会保障模式，可以说是一种令各个阶层、各个方面都不满意的模式：政府承担了过大的社会保障成本；企业的负担过大，不利于企业改革的深入；退休职工的社会保障权益得不到保障；在职职工需要承担过大的社会保障成本。因此，这一社会保障模式必须进行改革和完善。综合考虑中国的人口压力和财政的承担能力，以及中国国情的复杂性，我们认为，当前应该建立以个人帐户模式为主导的分层次的社会保障模式，即大幅度地建立强制型个人帐户，继续保留现收现付模式（pay-as-you-go）以满足社会的基本需求，对于少数高收入阶层可以通过购买额外的商业保险来进一步提高自身的社会保障水平。
首先，在在职职工中大幅度、大范围实施个人帐户模式，并将其作为整个社会保障体系中的主导性模式。这一模式的基本特点是强制缴款、政府免税、确定严格的比例要求、建立严格的资金管理程序和制度。
其次，保留现收现付模式以满足社会的基本需求。这一方面可以保证低收入阶层的基本生活要求，同时，由于这一阶层的人口规模有限，政府用于这一阶层社会保障的财政负担也是有限的。
第三，对于一些高收入阶层，可以鼓励其购买额外的商业保险。
但是，在这个分层次的体系中，个人帐户模式应该是占据主导地位的，商业保险和现收现付都只能发挥辅的职能。关于现收现付与个人帐户的利弊比较，学术界已经有了广泛的研究并已经有了共识，但是，在当前的社会保障体系设计中，还存在不少关于社会保障和社会保险、商业保险等关系的误解，我们有必要作进一步的探讨。
2要恰当处理社会保险在社会保障中的地位和作用
我们之所以强调社会保险在整个社会保障体系中只能占据辅的地位，是由于社会保险与个人帐户模式相比存在许多内在的缺陷和弊端：
首先，社会保险在资金运用方面，实质上是运用大多数投保人员的资金来支持少部分需要支持的投保人员，具有显著的平均主义和社会再分配的特点，只要支出需要符合相关的条例就可以使用，没有明确、稳定、积极的激励（incentive）机制，过分强调安全感必然会相应减少努力工作赚钱的动力，从而不利于形成对个人进行社会保障积累的激励。
其次，商业保险对于职工没有强制性的约束，而是居民的一种自愿性的金融行为；而以个人帐户为基础的模式则能够通过确定强制性的缴款来保证社会保障体系获得稳定的资金供给。
第三，为了体现政府对于社会保障体系的扶持，政府一般对纳入个人帐户中的社会保障资金免税。但是，商业保险难以享受免税的优惠政策。具体来说，有许多保险品种的设计类似于银行储蓄，也可以说是银行储蓄的一种变种产品；如果对这些险种实行免税，就必然在商业银行储蓄和商业保险之间形成不平等的竞争格局。
第四，为了保证稳定、充足的社会保障体系的资金供给，各国政府一般对纳入个人帐户的社会保障资金规定严格的比例要求；但是，这一点在商业保险中是难以做到的。
第五，商业保险的险种设计不能够充分满足社会保障的要求，而只能规避特定领域的风险。这是由商业保险的运作特点和基本性质决定的。
第六，在比较成功地实施的社会保障体系的国家中（如新加坡），其政府对于将保险形式引入社会保障体系始终持十分谨慎的态度。例如，直到新加坡逐步由中等收入国家向发达国家迈进之后，新加坡政府才在社会保障中引入了少部分的保险形式，如“健保双全计划”对特定的大病和大手术给予保险，花销可以超出个人帐户中的储蓄等。但是，从总体上说，这些保险式的社会保障安排相对而言十分有限，项目也很少。
因此，社会保险只是一种金融产品，社会保险中的一些产品可以在规避一些特定风险方面发挥积极的作用，但是在社会保障体系中只能发挥辅的职能。正如我在《企业改革：模式选择与配套设计》中所指出的：“象我国这样的低收入国家不宜于搞过多的、与经济实力不相称的社会型保险，而需要注意保障制度与维持激励及储蓄之间的关系”。
（二）以企业集团为突破口推进个人帐户模式
1当前由政府承担由旧体制向新的体制转轨中的成本的难度较大
既然我们已经明确中国社会保障模式应该是以个人帐户为主导的分层次的格局，那么，当前我们就面临一个从当前的以现收现付为基础的社会保障体制向个人帐户制转轨的问题。
中国当前的社会保障体制的转轨，首先面临的一个重要问题是如何确认并补偿劳动者在原来体制下对原有的社会保障体系缴款并逐步积累形成的社会保障权益，这一权益事实上也就是政府对于劳动者的社会保障债务，只不过在原来的体制下，这些社会保障债务是隐性的。因为中国长期实行低工资制度，劳
动者在获得工资之前已经扣除了社会保障资金，但是，在原来现收现付的体制下，这些社会保障资金并没有以基金的形式积累起来，而是用于进一步的国有投资，并形成国有资产。中国当前进行的社会保障体制转轨，必然会使原来政府承担的社会保障隐性债务显性化。
在这个转轨的过程中，最为理想的方式就是由政府承担全部的社会保障债务，从而为以个人帐户制为基础的社会保障模式的健康、平稳运行创造良好的启动环境。人们在总结智利成功实现由现收现付模式向个人帐户模式转轨的经验时，由智利政府承担全部社会保障成本、进而投入巨额资金支持新的模式的建立是一个重要的方面。据测算，智利政府承担的社会保障债务的总规模约占到其1981年的GDP的80％，债务的最高峰值为GDP的4·8％，随后呈现逐年下降的趋势，到2025年智利政府将全部清偿所有债务。考虑到中国的社会保障水平较低、目前的人口年龄结构尚比较年轻等因素，据世界银行测算，中国政府为了推进社会保障模式的转轨所需要承担的社会保障债务的规模会比智利要小。
不过，尽管中国政府可能承担的社会保障债务规模要比智利小，但是考虑到当前的财政收支状况，由政府承担这一规模依然有相当的难度。在一定意义上我们可以说，正是由于政府需要承担的隐性社会保障债务规模相对较大，才使得中国政府选择了目前这种名义上的个人帐户制、实质上的现收现付制的社会保障模式。
2以企业集团为突破口推进以个人帐户制为主导的社会保障模式
如前所述，庞大的、需要中国政府承担的社会保障债务直接制约了以个人帐户制为主导的社会保障模式的实施。那么，是不是我们就无所作为呢？经过我们的分析和实践探索，我们认为，从当前一些企业集团着手，我们可以逐步推广个人帐户制。
之所以选择一些大型的企业集团，是基于以下一些理由：
（1）政府对于政府机关、不同形式的企业、城市和农村等不同单位的职工在社会保障方面的承诺本来就是存在差别的。从政府对于社会保障的承诺强度看，可以说是从政府机关、国有企业、集体企业等依次减弱的。企业集团作为国有经济的主导性力量，在我国经济运行中发挥着十分重要的作用，政府对企业集团的承诺是较强的；从企业集团着手推进个人帐户制，能够获得各个方面的认同。
（2）政府在国有企业改革进程中，将“减人增效”作为一个重要的措施；在实施的“减人增效”的改革中，国有企业为安置下岗人员已经承担了不少成本，这些成本中可以说主要就是社会保障成本；从企业出发建立个人帐户制，可以说是对这些支出的规范化。
（3）目前一些企业集团的经营状况较好，还有相应的实力来承担推进社会保障改革的成本，可以考虑划出这些企业集团中的国有资产的5％－10％，来专门建立这些企业中的职工的社会保障个人帐户。
（4）我们在一些企业集团的公司制改造和上市工作中，已经就这一方面的问题进行了尝试。
（5）以企业集团为突破口，比较容易获得企业的支持和配合，进而在整个改革的推进中形成一种良好的示范效应。而在当前正在实施的所谓“社会统筹和个人帐户相结合”的社会保障体系中，由于社会保险费率上升、负担不合理等，欠交、少交社会保障基金的企业明显增加；社会保障负担重的企业出于甩包袱的倾向，参加所谓社会保险的态度十分积极，而一些社会保障负担轻的企业则设法逃避责任。
（6）将再就业、医疗、养老等社会保障职能继续留在企业，必然会对企业的经营形成巨大的压力，通过划出一部分国有资产来推进社会保障模式的转轨，能够将企业职工再就业、医疗、养老等基金社会化，相应的风险也就社会化了；企业此时可以以利润最大化为经营导向参与市场竞争，而可以较少考虑社会保障职能。
当然，以企业集团为突破口推进个人帐户的方案也有一些缺点，这主要包括：（1）不同企业集团之间的经营状况参差不齐，推进的难度不一；（2）会在不同企业、不同地区之间形成不平等格局；（3）企业集团通过股份化改组明确国有股权，并从中划出一部分国有股份作为个人帐户的社会保障基金，从总体上看，社会保障的风险并没有从企业分散出去，而是依然留在本企业中，这些国有股的售出需要等待适当的市场时机。
（三）建立高效率的、市场化的社会保障资金的管理和运作机制
在初步建立了以个人帐户为主导的社会保障体系后，随之而来的一个重要问题是如何建立高效率的、市场化的社会保障资金的管理和运作机制。显然，这一机制的建立，对于整个社会保障体系的顺利运转具有决定性的作用。
在设计社会保障资金的运作机制时，我们应该考虑以下几个方面的因素：
（1）在面对职工办理社会保障资金的缴纳和支出的环节，应该有一个准政府性质的社会保障资金管理机构，对社会保障资金实施统一的强制性管理；在这个机构中，要统一管理职工的个人帐户的各种信息，如个人的工作经历、缴纳的社会保障资金的状况等，因此可以说是一种信息密集型的管理，是数据收集、核查、处理量很大的管理，单独依靠准政府性质的管理机构恐难以胜任，所以还需要委托商业银行办理有关业务。
（2）由于商业银行在进行帐户管理、现金存取等方面具有特长和优势，因而准政府性质的社会保障资金管理机构可以将个人帐户的具体管理工作委托给商业银行办理，由商业银行对这些资金进行代管。
（3）组建多家竞争性的基金管理公司，在金融市场上实现社会保障资金的保值增值。这些基金管理公司从商业银行获得公众的社会保障资金，而无需直接向公众吸收社会保障资金。
因此，我们设计的社会保障资金管理模式是：建立强制性的准政府性质的社会保障资金管理机构，准政府性质的社会保障资金管理机构将其资金委托商业银行管理多家竞争性的管理公司专门负责社会保障资金的保值增值，推动资本市场的发展。
与比较典型的智利模式相比，我们的设计有以下几个优点：
（1）充分发挥了不同机构的专长和优势，在社会保障资金的不同阶段通过合理分工来提高运行效率，如商业银行的帐户管理专长、基金管理公司的资金投资专长等；
（2）能够显著节省基金管理公司的经营成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公众吸收社会保障资金，因而其平均花费了整个社会保障资金的29％来进行市场营销、吸引公众资金。而我们设计的方案使得基金管理公司能够以较低的成本从商业银行获得社会保障资金，促使其通过自身的投资业绩来吸引公众的社会保障资金。在这个过程中，社会保障基金的参与，必然会为金融市场培育成熟的机构投资者，从而有力地推动金融市场的发展。
（3）能够促使商业银行积极增加收费型收入（fee-basedincome），开拓理财服务，提高经营管理水平。商业银行运用其广泛的分支机构网络和较高的电脑技术，通过资金管理业务，能够获得大量收费型收入。在吸收公众的社会保障资金的同时，公众既可以自己选择不同的投资基金，也可以由商业银行来推荐，还可以由商业银行公众进行投资组合，这样
就会推动商业银行的理财业务的发展。
