社会保障理论大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇社会保障理论范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

但是最近几年，中国社会保障制度改革过程中出现了一些始料不及的问题。集中表现在：人们对社会保障的认识存在偏差，不是从促进经济社会和谐发展的角度，而是仅仅从解决经济体制改革过程中出现的具体问题、与市场经济相配套的角度去理解社会保障制度，因此在社会保障制度的基础与原则、内容和目标、结构及功能、标准与覆盖面等问题上还存在许多分歧和争议。而这又反过来直接制约着中国社会保障制度的变革实践，使得我们建立城乡统筹的社会保障体系进展缓慢。

分析中国社会保障改革出现的这些问题，原因是多方面的。其中最主要的一条就是：20多年来我们对社会保障理论建设重视不够。特别是只重视西方现成的社会保障理论，不重视从中国实际出发进行理论创新。常常采取以解决经济发展过程中所产生的实际困难为目标、“头痛医头，脚痛医脚”式地制定各种具体的社会保障制度，而没有努力建立自己的社会保障理论并以此指导实践。

忽视理论建设的另一面，就是过分强调社会保障的实用性，把社会保障作为解决经济发展过程中所产生的具体社会问题的一种手段，而不是社会设置中具有独立性质的制度安排。于是，当经济结构转型导致大量下岗职工时，我们才考虑对这部分职工进行生活保障；当老工业基地出现大批离退休职工而原有企业又无力提供相关保障时，我们才意识到加快社会保障社会化改革；当大量农民工涌进城市出现许多社会问题时，我们才考虑如何给他们提供必要的养老、医疗、工伤、失业以及子女教育等保障措施；当部分群众看不起病时，我们才考虑如何健全城乡居民医疗救助制度、完善医疗保险制度、建立新型农村合作医疗制度。过分重视实用性的社会保障，必然带来实际工作中的被动。缺乏理论上的前瞻性，就没有实践上的主动性。

中国社会保障理论建构中存在的问题

回顾以往社会保障制度改革实践与理论探索可以发现，我们在理论构建方面存在如下主要问题：

一是抽象地肯定西方社会保障理论的公平基础，把它简单地移植到中国社会保障理论构建当中来。自工业革命到20世纪50年代，西方社会保障理论普遍强调生存性或救济性公平理念，认为以社会保险为核心的社会保障制度要能够提供维持民众生存最低限度的收入，确保任何一个参保人员“即使没有其他经济来源，社会保险提供的基本生活最低收入也足以满足人们的基本生活需要”。上世纪60年代，西方国家普遍解决了贫困问题，西方社会保障所注重的公平才逐渐由原来的生存性公平转向发展性公平，从原来的救济性公平逐渐转变为体面性公平，强调作为一种社会福利的社会保障应当是“高水平、广覆盖、无差别”，保证每个人“过上体面的生活”。但是，这种社会保障理论在实践过程中出现了新的矛盾和问题，导致有的国家不得不进行“痛苦的改革”，有的国家试图以新的公平理念重建社会保障理论。这表明，作为社会保障基础的公平从来都是具体的而不是抽象的。

可是，在社会保障理论研究中，我们片面地理解社会保障的公平基础，总是试图寻求那种绝对的公平，照搬西方国家的体面性公平，忽视了实现这种公平的经济、社会、文化以及心理基础，忽视了社会公平的民族差异性及其他属性。事实上，在经济并不发达的当代中国，我们不可能建立起高福利、彰显体面公平的社会保障理论，只能够构建一种与我国经济社会发展水平相适应、解决民众基本生存需求、促进经济社会持续和谐发展、体现“底线公平”的社会保障理论。否则，很容易使我们患上贫穷国家的富贵病。

二是过分依赖西方社会保障理论派别和理论内容。应当看到，无论是新历史学派、凯恩斯主义、贝弗里奇主义、新剑桥学派、新自由主义以及“第三条道路”，还是新制度经济学派、经济增长学派甚至未来学派，都是西方学者或者根据本国当时的经济社会发展实际，或者为解决本国当时的民生问题而形成的理论派别。总体上看，这些形态多样的理论派别实际上都有其独特的时代性，明确的针对性以及鲜明的国家性特征，不仅不同的国家产生了不同的社会保障理论派别，而且同一个国家在不同的社会发展阶段也出现了不同的社会保障理论形态，从来就没有一个国家的社会保障理论形态始终一成不变。因此，西方社会保障理论派别只具有相对合理性，它们不可能超越时空“放之四海而皆准”。

建立中国自己的社会保障理论

我们提出建立中国自己的社会保障理论，不是简单地否定西方社会保障百年来所取得的理论成就，不是简单地否定中国20多年来的社会保障实践探索，更不是按照玄思冥想的方式去建立什么宏大的理论体系，而是运用科学的社会调查与研究方法，厘清中国社会保障制度改革中遇到的问题，以为指导，用科学发展观统领全局，按照构建社会主义和谐社会的要求，从中国实际情况出发进行理论概括与理论升华，形成自己的社会保障理论，以此来解决我们的社会保障问题。为此：

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市埸经济是一种市场机制在资源配置中起基础作用的经济模式，生产要素的流动和资产存量的重组能最大限度地促进资源配置效率的提高，然而在市场经济条件下，收入分配不平等现象也会明显存在。由于市场经济中的收入分配机制并不完全取决于生产要素的影响（如市场的不完全竞争），因而贫富差距的过于悬殊，会违背人道主义等社会公平原则，也不利于总体经济资源的优化配置，这就要求由政府承担起协调收入分配的责任。针对收入分配的不平等，政府可以在分配起点、分配过程、分配结果进行干预，征收个人所行税和提供社会保障便是针对分配结果进行干预的政策手段，以限制高收入，增加低收入，调节低收入，调节收入分配的不平等。

社会保障就其本质而言，应当是一种由政府承办的社会事务。比如养老社会保险。有人发现，如果将经济周斯与生命周期结合起来，即利用劳动者生命周期中有收入的阶段——青年和中年时期，是解决劳动者养老问题的好办法。而这种结合只能依靠政府才能实现。又如失业社会保险。现代经济学理论认为，任何国家一定程度上失业是无法避免的，但是失业率绝不能超过某种程度，否则就有可能危及社会稳定。为此，政府就必须建立失业保险制度，以保证失业者生活安定。再如，社会救济是针对处于或低于“最低收入水平线”即贫困线的社会成员提供资助，对于贫困线下居民的生活救济，依靠政府比依靠慈善组织可以在更大范围内实施，在力度上也要强得多。

（二）从社会保障基金性质看，它是一种应被纳入预算管理的财政资金。

社会保障基金就其性质而言应当是一种财政资金。从支出看，既然社会保障属于为全体国民所共享的公共物品，那么，社会保障支出无疑是一种财政性支出，现代财政学通常将财政支出按其经济性质划分成购买性支出和转移性支出两大类，其中转移支出主要包括社会保障支出、捐赠支出和债务利息支出。在许多国家，社会保障支出已超过其他各项支出成为最大的财政支出项目。从收入看，社会保障筹资方式法制化已成为一股世界性的潮流。社会保障筹资可以收费，也可以征税，相比较而言，征税优越于收费，因为税收的强制性、固定性特征，能保证社会保障基金的稳定增长。在一些发达国家，社会保险税已成为第一或第二大税种。不仅如此，社会保障基金中还有相当一部人直接来源于政府经常预算的拨款，尤其是用于社会救济和社会福利的支出，主要依赖于财政。因为社会救济和社会福利支出的共同性质是当时社会成员面临基本生活困难时政府所提供的补助，而这种补助的理论依据在于：保障每一个社会成员最基本生存需要是政府财政义不容辞的责任。

既然社会保障基金是一种财政资金，那就现所当然要被纳入预算管理范围之内。社会保障预算的建立，至少有以下好处：一是便于将各项与社会保障事务有关的基金统筹安排，便于政府从整体上规划社会保障事业；二是便于在社会保障基金营运中引入约束机制，克服管理分散、政出多门的弊端，防止挤占、挪用基金等现象的再度发生；三是有利于按照统一的政策合理安排社会保障基金投资，实现基金的保值增值；四是节省管理成本，防止社会保障基金的流失。

二、我国社会保障预算的框架体系

（一）主要收入项目。

1、社会保险税收入。

我国社会保险税的纳税业务人应为各级行政机关、各类企事业单位以及所属公务员、雇员、职工；考虑到我国农村经济发展差异过大，加上税收征收管理上的难度，可暂不把纯粹的农业劳动者包括在内（国营农埸工人除外）。社会保险税应以法人纳税义务人的工资支出总额或自然人纳税义务人的实际收入额为课税对象；税目的确定应与现行社会统筹范围和社会保障支出项目相衔接，目前可暂设养老保险、失业保险和医疗保险3个税目。本着易于操作、简便适用的原则，社会保险税宜采用分项比例税率，即按3个税目分别确定不同的税率。由于社会保险税税基宽厚，涉及面广，因而宜由税务部门遵循属地原则，统一征收，具体由行政企事务单位代扣代缴。

2、经常预算补助收入。

从世界各国的情况看，社会保险支出，主要依靠社会保险税收入，而社会救济、福利支出的资金来源则由经常预算拨付。由于市场机制下收入的不均衡，政府有必要利用税收手段削减部分人的过高收入，而且这种税收调节是全方位立体式的，即在人们取得收入的阶段开征超额累进的个人所得税，在支配收入阶段征收高税率的消费支出税，在转移收入阶段征收带有没收性质的遗产税与赠与税。社会保险是一种水平的收入再分配，即通过政府使健康者、有收入的中青年、就业者向患病者、无收入的老年人、失业者提拱补助。当然在必要时，财政也可以对社会保险提供一定的资助，但不是主要的资金来源。

我国目前受经济发展水平、经济效益、收入分配体制等等多种因素的制约，经常预算支出中社会保障支出的规模并不大。随着个人所得税征管的强化、遗产和赠与税的开征，对社会保障预算的补助也会大幅度增加。

3、基金投资收益。

社会保障基金结余是为了均衡不同时期社会保障支出而安排的储备，这部分财力暂时闲置不用，如果不善于营运，可能会贬值、流失，因而必须根据安全性、盈利性、流动性原则进行投资，使其在投资中实现保值和增值。

从各国社会保障基金结余的营运实践看，公债是最普遍的投资对象，因为公债有政府作债信保证，收益率高，且保证按期如数兑付，是保值增值的理想途径。

一般说来，失业保险基金结余应急储备，以便经济不景气时保证支付，不能用于长期投资，只能购买一些中、短期公债；而养老保险基金结余在受保人老龄化问题并不突出的情况下，将会在一个相当长的时间内沉淀下来，因而可购买长期政府债券。

（二）主要支出项目。

1、社会保险支出是社会保障预算中最主要的支出项目，根据我国的实际情况，可下设养老保险支出、失业保险支出和医疗保险支出三个子项目。

（1）养老保险支出。这是政府对年老失去劳动能力的劳动者所提供的资助。建立社会保障预算后，在养老保险支出方面应作些改革：一是支出的资金来源应由企业、劳动者和政府三方共同承担，即应向世界各国普遍实行的投保资助型养老保险制度转变。养老保险须由三方即企业、劳动者、政府共同出资。随着社会保险税的开征，养老保险支出的受益范围，积极创造条件，使个体、私营和外资企业职工都能享受养老社会保险待遇。农村纯粹的农业劳动者可暂不包含在内，理由是农村生产力水平较低，地区之间的发展又不平衡，且中国农村“积谷防灾、养儿防老”的传统观念根深蒂固，若强制实行唯恐收效甚微。

（2）失业保险支出。一是扩大失业保险支出的资金来源，通过开征社会保险税，解决投保来源单一（目前只由企业一方投保）和投保费率过低等问题。二是扩大失业保险支出的覆盖面，各种非国有企业的职工与国有企业职工一样都应享受失业保险支出。三是适当提高失业津贴的给付标

准，应在扩大社会保障基金来源的基础上，使企业津贴由目前占失业前工资额的40%左右提高到国际劳工组织建议的60%左右。

（3）医疗保险支出。建立社会保障预算后，医疗保险支出应走向规范化：一是扩大医疗保险支出的资金来源，就让患者在平时缴纳一定数量的社会保险税，改变目前医疗费用来自政府和企业局面。二是改革医疗保险支出办法，应允许患者自由选择就医的医院和医生，就医时向医院缴纳全部医疗费用，然后向社会保障机构按规定的医疗费用标准报销，对于大病绝症的费用，全部予以报销。三是增加农村合作医疗的补助支出。从农村改革的实践看，农村集资式合作医疗制度应当恢复，在农民和村经济组织缴纳一定费用的基础上，政府视财力可能给予适当的补助。

2、社会救济支出。

社会救济支出主要包括两项支出：一项是贫困救济支出，另一项是自然灾害救济支出。我国目前社会救济支出面临的主要问题是救济支出标准不能随着物价上涨而提高，以致贫困户、灾民的生活水平没有提高甚至出现下降的现象。如前所述，社会救济支出的资金来源主要依赖于政府财政，目前社会救济支出不能较快地增长，原因在于这些年我国财政收入占国内生产总值的比重偏低，政府财力分散现象又较严重，财政支出结构也不甚合理，随着这些问题的解决，社会救济支出可望得较快的增长。

3、社会福利支出。

社会福利支出包括：老年福利支出，如敬老院的补助；住房福利支出，如发放房租补贴；教育福利支出，如承担义务教育经费；残疾人福利支出，如给残疾人免费提供假肢、轮椅等。社会保障预算建立后，在社会福利支出领域的改革内容主要是合理界定支出的范围。目前社会福利支出的内部结构存在明显的“越位”与“缺位”并存现象：一方面对某些应该推向市场的项目仍由财政包揽，如城镇居民住房福利支出范围过大，数额也过多；另一方面，应该由政府补助的项目缺乏资金，如农村的生活福利设施明显落后。社会福利设施支出的目的在于改善社会成员的生活保障，从性质上看，的确属于较高层次的社会保障，总体支出水平必须建立在经济发达、财政充裕的基础之上，但是在总体支出水平暂时不可能大幅度提高的前提下，合理安排支出的结构，也能提高福利支出的社会经济效果。

三、我国社会保障预算的运作条件

（一）必须明确社会保障预算在预算体系中的地位。

社会保障预算作为一种由政府编制的反映社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划，理应在政府预算体系中占有一席之地。从性质上看，它既不是经常预算，也不是投资预算，而是特种基金预算中的一个子预算。因此，改进与完善现行的复式预算体系是建立社会保障预算的重要条件。社会保障预算作为特种基金预算的一个组成部分，与经常预算，投资预算之间有着密切的关系。从社会保障预算与经常预算的关系看，现行经常预算支出项目中相当一部分应转化成社会保障预算收入项目中的“经常预算补助收入”。欲理顺两者之间的关系，一项很重要的工作是将现行经常预算中的社会保障支出“显化”出来，因为迄今为止，我国预算支出上明显记载的社会保障支出并不多，主要是“抚恤与社会福利救济费”，实际上，相当一部分社会保障支出隐含在其他支出项目中，如教科文卫事业支出、价格补贴支出等。将隐含的社会保险支出“显化”出来，不仅便于社会公众了解社会保障支出已经达到的规模，还有利于加强对这类支出的管理。另外，社会保障行政机构的管理费支出应列入经常性预算的行政管理支出之中。从社会保障预算与投资预算的关系看，为使社会保障基金保值增值、其结余用于购买公债，因而成为投资预算中债务收入的来源之一，而国债还本付息支出是投资预算的支出项目，其中一部分将成为社会保障预算的收入。

（二）必须统一社会保障预算的编制原则。

社会保障预算的编制应遵循以下四条原则：一是完整性原则，即社会保障预算必须反映全部与社会保障事务有关的收支，只有这样，才能便于社会保障基金的统筹与管理，提高资金的使用效果。这就要求将现行各部门掌握的社会保障收支统一归并到社会保障预算之中，当然，这有赖于社会保障管理体制的全面改革。二是统一性原则，即任何社会保障收支都要以总额列入预算，而不应以收支相抵后的净额列入预算。这就要求改变以前那种“两项基金”管理费支出从统筹的基金中抵销的做法，只有这样才能消除社会保障机构为追求本位利益而开展业务的动机，也为建立统一效能的社会保障管理体制，克服政出多门，相互掣肘的局而创造条件。三是专款专用原则，即社会保障收入只能用于社会保障方面的开支，不得挪用一般经费性支出。这就要求财政部门建立一套社会保障预算的收支科目和表格，以规范各项收支行为。四是留有结余原则，社会保障支出是为面临生活困难的社会成员提供资助的，而社会成员面临生活困难的成因是多方面的，其中有许多是不确定因素，诸如寿命的不确定性，失业、病残的风险，意外事故的不可预料等，这就意味着社会保障支出有相当一部分是在编制预算时难以测算的，为不给经常预算造成太大的压力，应使年度社会保障预算收支相抵留有结余。

（三）必须建立社会保障预算的执行机构。

篇（3）

（一）制度运行存在突出问题

我国的社会保障制度改革是国有企业配套改革的产物，在减轻和均衡企业（尤其是国有企业）负担方面的确发挥了积极作用，但也存在不少突出问题。一是仅覆盖部分人群，扩面因存在“非公有制单位”的死角而进展不大，大多数公民缺乏必要保障。根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，而年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44.4%，参加医疗保险的人数就更少；非正规就业者、乡镇企业职工、农民工和农民的社会保障目前几乎是空白。二是养老保险和失业保险参保人数呈下降趋势，已参保人员流失情况（目前断保者已占参保人数的12.5%）不容忽视。截止2002年6月末，全国参加基本养老保险的职工人数10567万人，比2001年底有明显减少，其中企业参保职工为9033万人，比2001年底减少165万人。全国实际缴费人数为9253万人，比2001年底减少344万人，其中企业缴费人数为7949万人，比2001年底减少252万人。全国参加失业保险人员为10095万人，比2001年底减少260万人。到2002年9月底，全国参加失业保险人数为10068万人。三是基金收支矛盾突出。养老保险基金在社会保险基金中所占比重最大，但目前这项基金收支形势非常严峻。1997年基金收不抵支的省份全国为5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；2000年基金缺口为300亿元，2002年缺口增加到400亿元，已占年养老保险金支付总额的1／4.

（二）制度设计存在明显缺陷

一是我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，在费用征缴、待遇支付等基础管理方面都是基于正规单位，且存在“三高”（基数高、费率高、待遇高）的特征，正规单位都难以承受，那末，日渐增多的非正规就业人员、乡镇企业从业人员、农民工乃至广大农民就更加难以承受。

二是制度架构过于单一。随着经济全球化和经济体制转轨、经济结构调整，就业市场化，就业竞争加剧，由此加速了原有社会阶层的分化和整合，统一的制度固然有利于满足公民的保障需要，但难以适应各阶层的不同保障需求和承受能力，与国家经济发展水平不相适应，而且按现行制度农民、甚至是进城农民工恐怕永远都难以被覆盖进来。统一的社会统筹加个人账户的制度架构并不一定是我国社会保障制度的理想模式，从目前情况看运行效果也不尽人意。如养老保险个人账户并未做实，即使国家财政大量投入资金做实个人账户，也难以保值增值；医疗保险个人账户作用并不明显，有些地区个人账户已名存实亡。其实，透过“年年抓扩面、年年难扩面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷这一本质。

三是转制成本过高。据劳动保障部社会保险研究所测算，要实现筹资模式根本性转换，实现个人账户储蓄性积累，如对建立账户以前的职工个人账户历史债务按绝对额补偿，补偿总额高达2.88万亿元，年均1030亿元。而据原国务院体改办测算，养老金隐性债务最高竟达10.8万亿元。

四是国有企业历史债务的偿债责任不明确，国家社会保障责任不明确，中央政府与地方政府的社会保障责任也未明确划分。由于这些责任划分不清，退休人员的养老金负担完全转嫁到在职职工身上，以至出现社会统筹缴费达到百分之二十几甚至三十几的比例，很多企业望而止步，这恐怕是扩大覆盖面步履艰难的重要原因之一。

（三）制度本身面临严峻挑战

一是面对人口老龄化的巨大压力。我国在未实现工业化的情况下已过早地进入老龄社会，老龄化速度快，在不到10年的时间里就达到了西方国家三、四十年甚至半个世纪才达到的老龄化阶段。而人口老龄化导致社会保险基金收支矛盾突出，基金总量严重不足，养老保险个人帐户空帐已达2000亿元，还有上面提到的几万亿元的隐性债务（即国有企业历史欠帐）。目前，我国历岁以上的老年人已超过7%.据统计，1996年我国企业养老保险制度抚养比为3.7：1；而2001年底，养老保险参保职工10801.9万人，离退体人员为3380.6万人，抚养比已上升到3.2：1，即32个人缴费，供养10名离退休人员。据预测，到2035年，即使将15岁-59岁的所有人口（含农民）都算做劳动人口，届时劳动年龄人口与60岁以上的老年组比率将达到2.4：1，而2050年该比率将进一步上升到2.06：1，也即每两个人要供养1位老人，这还是城乡统算的情况，如果单算城镇，结果肯定是不到两个劳动年龄人口就要供养1位老人。按照这样的人口结构，任何社会保障制度都将难以承受。

二是面临市场化、多元化、国际化就业格局的严峻挑战。

我国是在劳动力长期供大于求、且供求矛盾尖锐的情况下实行经济转型和结构调整的。面对加入WTO后经济全球化、国际竞争加剧的大环境，我国的就业格局发生了显著变化。

①就业渠道市场化。在向市场经济转轨过程中，劳动力市场逐步发育完善，计划用人体制被基本摒弃，就业市场化格局已不可逆转，其结果就业双向选择，人员流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生活的“常态”。

②就业方式多元化。一方面，伴随着结构调整，股份企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史，国有企业从业人员占城镇全部从业人员的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面，由于产业结构变动及全球化导致的市场竞争加剧，正规就业相对萎缩，劳动力市场中的部分弱势群体，特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入了非正规的灵活就业领域，且其总体规模已相当可观，可能达5000万人-1.2亿人。

③就业国际化趋势已初露端倪。入世后，劳动力的跨国流动将更加容易和频繁。我国高技术和高智力的脑力劳动者供不应求，而简单体力劳动者供大于求。国外人力资源的长线与短线同中国要素市场存在一定的互补性，因此，人力资源的跨国配置程度将大大提高。据有关预测，大概有5%一10%的劳动力会进入国际劳动市场。跨国公司和外资的进入，也会带动外籍雇员在中国就业。

就业格局的深刻变化，给社会保障制度带来了前所未有的冲击和挑战：

——就业市场化对社会保障提出了新课题：一是市场竞争给人们带来更大的职业风险，产生了相当部分的市场竞争弱势群体，这使得社会保障将在更大程度上影响每一个家庭的生活质量和每一个劳动者的安全感，人们比以往任何时候都更需要社会保障，而且越是生活在社会底层的家庭，对社会保障的依赖程度越大，对社会保障的需要就越强烈；二是失业率提高使失业保险基金面临巨大压力，据预测，在入世之后的未来5年间我国失业保险基金支付总缺口约为500亿元左右。

——就业国际化产生的人力资源跨国流动，需要解决出境就业人员社会保障以及保险关系接续问题。国际间社会保险缴费与待遇的互免与承诺，及妥善解决劳动力跨国流动中社会保险关系的接续问题将正式提到政府工作日程。

——因就业多元化而大量出现的灵活就业人员对现行劳动关系、工资分配、社会保障制度和观念最具挑战性，影响也最为深刻。这一特殊群体劳动关系大都比较松散，基本末签订劳动合同，根本形不成劳动关系；在工资分配方面，灵活就业人员也基本不遵循正规单位的薪酬决定机制；尤其是灵活就业人员基本未参加社会保险，引起下岗职工参保后又中断社会保险等一系列问题，并将带来难以预料的城镇贫困问题，加剧社会保险基金支付压力；而目前我国现行的社会保险管理制度基本是按正规就业单位这种正规就业形式设计的，根本不适合非正规的灵活就业人员参保，存在费率过高、管理不相适应等诸多问题，制度改革和创新已迫在眉睫。

二、进一步改革和完善现行社会保障制度

随着社会主义市场经济体制的确立和巩固，市场竞争在带来更高效率的同时，也给人们带来了更大的职业风险，产生了相当部分的市场竞争弱势群体，人们将比以往任何时候都更需要社会保障。按照十六大提出的全面建设小康社会的宏伟蓝图，国家必须加快建立覆盖全民的社会保障制度。鉴于我国的现实国情，这项制度的近期目标只能是低水平、广覆盖、多层次，尽可能地体现社会公平，有利于促进和扩大就业。为此，必须对现行社会保障制度进行大刀阔斧地改革。

（一）养老保险制度要进行根本变革

现行养老保险制度最本质的问题是为了支付部分老人才能享受的高退休待遇，不得不向用人单位征收20%以上的高额社会统筹缴费，有的地方这些缴费甚至高达38%.高额缴费一方面不利于促进和扩大就业，重要的是迫使私营企业职工、个体从业人员、非正规就业人员等更需要社会保障的人群望“保”却步，被排除在制度之外。退休人员享受的退休费本应当只是基本生活费，而目前养老保险基本制度支付的高待遇对于相当多的退休人员来说，超出了其基本生活需要，甚至比很多在职人员工资收入都高；高待遇不仅超出了国家经济发展水平和用人单位缴费承受能力，而且也抑制了劳动者工作热情、刺激了人们的退休欲望，并进而加剧了基金负担和社会不公。如果不从根本上改革养老保险基本制度，很难走出高待遇、高缴费、扩面难的怪圈，也就无法体现社会公平、落实全面建设小康社会的奋斗目标。为此，必须改革国家基本保险实行社会统筹加个人账户的制度结构，新制度轮廓如下：

1.制度结构。养老保险基本制度实行统一的现收现付的国民养老金制度，覆盖各类企业、机关、事业单位职工、非正规就业人员、乡镇企业职工、农民工，由国家法律强制实施。同时，对国家机关、事业单位、大型企业强制实行企业年金制度，并鼓励其他单位自愿参加，以对国民养老金进行补充。国家还鼓励有条件的单位和个人参保自愿性的商业保险，进一步提高个人养老保障水平。2.待遇与缴费。国民养老金只能保证退休人员基本生活需要，对所有参保人实行统一标准，具体数额是缴费满25年者可享受社会平均工资水平30%~40%替代率幅度的养老金。缴费由个人、单位及政府三方分担，总缴费率22%左右，其中个人负担8%，单位负担10%（自雇人员则负担18%），不足部分由财政负担。企业年金制度由国家法律规定，缴费负担完全由用人单位承担。3.管理。国民养老金由政府管理。企业年金由经营性机构负责管理。4.制订周密措施，实现从旧制度向新制度的过渡。

需要指出的是，不管是否对现行制度进行改革，都要杜绝提前退休，并要选择适当时机提高法定退休年龄。

目前，一些地区和企业为减轻职工下岗和失业的压力，通过提前退休的方式解决老职工再就业难的矛盾。从就业与社会保障良性互动的角度看，这种做法无异于饮鸩止渴，既不可行，也不可取。从表面上看，提前退休（包括企业内部退休和协议退休）实际是把就业压力转移给了养老保险，把近期问题推向远期，没有从根本上解决问题。如果进一步深究，提前退休并不能缓解就业压力。原因有三：一是普遍的提前退休，势必把养老保险基金的负担再转嫁给企业和在职职工，而养老保险缴费负担越重越不利于企业多雇佣人员，相反倒可能通过裁人压缩人工成本，最终减少了就业岗位；二是提前退休的职工由于并没有丧失劳动能力，往往退而不“休”，并非都腾出就业岗位；三是提前退休者由失业保险、养老保险的缴费者转而成为养老金的领取者，减少了社会保险基金的收入，增加了养老保险基金的支出，进一步加剧了社会保险基金面临的支付压力。

（二）医疗保险要适应就业格局变化，加强对弱势群体的救助

医疗保险制度是社会保障制度的重要组成部分。医疗保险制度的改革事关企业、事业单位和亿万劳动者的切身利益以及国家稳定的大局。现行的医疗保险制度从保障方式、待遇水平、管理方式等方面也是按照正规就业单位设计的，难以适应各类人员多层次的保障需要，因而难以适应就业多样化的格局，尤其是不能适应灵活就业人员的需要。另外，与就业格局变化相伴而生的城镇大量贫困群体目前还只是部分享受了基本生活保障，医疗保障基本还是空白。

由于就业格局发生了重要变化，医疗保障必须适应这一变化趋势，并进行相应的调整。首先必须转变观念。要把灵活就业群体、贫困群体纳入医疗保障范围，转变单纯以正规就业人群作为社会保险主要对象和社会保险必须依托用人单位的传统观念。其次，要合理确定保障水平。灵活就业者缴费能力弱，如比照正规单位搞高缴费、高待遇，多数人都将被排斥在外，只有实行低标准准入、适度保障才既合理、又可行。第三，管理服务要跟上。社会保险机构应当设置个人服务窗口，简化个人参保程序，使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。同时研究制定出境就业人员医疗保险关系接续政策。第四，完善制度设计，以满足不同层次的保障需求。医疗保险的缴费比例和待遇水平应能满足各类人群的不同需求层次。

比如有些地区对收入水平低、退休人员比例高的企业参加医疗保险有顾虑，怕基金承受不了。基本医疗保险的基本功能就是均衡企业负担，化解职工疾病风险，不应、当嫌贫爱富，企业凡是有参保意愿、有缴费能力的都应允许立即参保。而对长期停产半停产没有缴费能力的企业，各级政府也应尽可能解决职工的基本医疗保险问题。比如，对收入水平较低的劳动者及管理能力较弱的地区，可先开办住院保险，这样缴费标准可以低一些；对生活困难、无能力参加医疗保险的劳动者及城市贫困群体，通过多渠道筹集资金尽快建立社会医疗救助制度解决。总之，医疗保险必须完善制度、强化管理、健全服务，以满足全面建设小康社会对健康和医疗的需求。

（三）失业保险应强化就业保障功能

我国的失业保险制度是在社会救助制度很不健全的情况下发展起来的，存在诸多问题：一是失业保险给付期限过长，国际上失业保险给付期限一般都在26周-52周之间，一些国家如英国用“求职补助”取代了失业津贴，发放期限也由52周缩短为26周，而我国失业保险最高给付期限长达2年，对劳动者给予的再就业压力小，不利于调动其自身的主观能动性，促进自主就业。由于目前社会救助制度已较为完善，应当说，为缩短失业保险给付期限创造了条件。二是待遇标准较低。由于劳动者个人直接为失业保险缴纳了费用，过低的待遇标准一方面对高收入阶层有失公平，另一方面也不利于增强失业人员再就业的紧迫感。三是失业保险作为就业保障的重要措施，其主要功能一方面是保障失业期间的基本生活，但更重要的是要发挥促进再就业的职能，而目前这方面还、远不够。四是与失业救济和生活救济功能重合。从本质上看，失业保险不同于社会救济，因为失业保险基金是劳动者个人和雇佣方为防范失业风险按规定缴纳的保险费。因而失业保险同失业救济有本质的不同，前者是社会保险机构对本人付出的一种回报，是失业者理应获得的权利，而后者纯粹是政府的扶贫济困。资金来源也不同，前者是来源于雇主和劳动者交纳的保险费，后者则源于政府财政。因此，不能把失业保险混同于失业救济和生活救济，造成概念和思想混乱。我国失业保险基金相当一部分支出用于失业救济，如1998年，有148.6.万企业困难职工得到了失业保险机构发放的一次性救济。在有了较为完善的最低生活保障制度之后，失业救济几乎已没有多少存在的必要，而低水平的失业保险金在功能上也与最低生活保障有所重合，其政策目标和效率都存在问题。

另外，劳动者在失业期间由于没有能力缴纳社会保险费，这意味着在国有企业改革中下岗分流和失业的职工不仅要承受失业下岗的压力，而且其退休后的养老和医疗待遇还要进一步受到影响。因此，不妨借鉴德国、英国等一些国家的做法，下岗失业人员在失业期间视同缴纳养老和医疗保险费，这样可以减轻失业下岗人员的被排斥和剥夺的程度，使下岗失业人员相对于在岗人员来说更为公平一些，并有利于促使其在法定享受失业保险期间尽快再就业。

篇（4）

引言：社会保障对于社会成员因年老、疾病、意外灾害、失业、等原因遭受损失而提供的救助和福利的一项社会制度，体现了社会对于处在弱势群体的人们的一种人文关怀。社会保障之所以能存在与发展，依赖的是它的道德基础，社会保障的道德基础是我们一直认为的仁慈还是我们现在追求的正义，对此学者们观点也是不一致的。

一、社会保障制度的道德基础

说到社会保障就不能不提1601年英国女王伊丽沙白颁布的《济贫法》，其目的是针对越来越多的闲散劳动力，越来越庞杂的流动人口由政府采取措施，实施控制，维护社会稳定。1834年的新《济贫法》其中的理念仍然是对有劳动能力而不去劳动的人进行严惩。现代社会保障制度产生于19世纪的德国，然而对于当时的德国所采取的改良主义，更多的是为了缓解政治危机。1935年美国颁布了《社会保障法》当时的美国处在罗斯福总统时期，采取社会保障制度也是为了缓解经济和社会危机。而今，在《贝弗里奇报告》中所提出的追求协调和可持续发展，保护人权的理念倡导下，社会保障不再成为以前的通向其他目的的工具，而是社会保障本身，是一项长期的发展策略。

对于中国古代就有了对社会保障的向往，《礼记》：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。”这是古代人们对理想生活的追求，也是古代人们心目中的完善的社会保障的美好向往。当然它的理念显然是一种仁慈，人道之心；“在旧社会，人民群众总是处于被压迫、被剥削的地位，在社会生活中毫无地位可言，更不用奢谈基本生活得到保障的权利。因此，旧的社会保障或者说慈善事业并不是一项经常的社会制度，而是一种基于“良心”的个别行为。尽管也有官办的慈善组织，但那也仅是皇帝的“恩典”或慈悲。可见，在那无视人们生活权利的社会，呼唤良心，张扬仁慈，甚至是乞求施舍和恩赐，无疑是处于生活绝境中的人们求得生存的最好方式了。同时，旧的社会保障或慈善事业在这种仁慈、施舍和恩赐中获得了其道德上的意义。”1而现代社会的社会保障制度不再是人们的奢望、幻想，不再是一些有觉悟的个体，一些慈善组织所为的个别行为，不再可有可无，而是法律保障下的一项制度，这种制度的构建有两重含义，第一是明确了社会保障是公民所享有的一项权利，第二，每个公民所享有的这种权利是平等的，这里的平等我们应该理解为机会是平等的。那么现代社会保障所应倡导的理念到底是一直以来就赋予社会保障的仁慈还是正义？学界观点不一，观点一、人道思想说。有学者指出：“人道思想是社会保障的灵魂，也是社会保障必须坚持的基本伦理道德原则”，而这种人道思想“来源于人的怜悯之心或将心比心的恻隐之心”。2

观点二、正义思想说。有学者指出：“正义以其应得和法度的语义获得了构成社会保障道德根基的资格，而仁慈却因其天然的弱点失去了担当现代社会保障制度道德根基的重任。”3、

笔者认为不能笼统的说仁慈不是社会保障存在的基础，正义就是社会保障存在的基础，因为二者是可以共存的，它们的含义是不同的。首先就语义上来说，谈到仁慈，人们不可避免的要想到怜悯、同情、恩惠甚至等级，笔者的第一反映是那个名句：“廉者不受嗟来之食”，其实这是我们认识上的一个误区，仁慈只表征一个应当具备的优秀品质，只要方法得当，受益人不会觉得辱没了自己的面子，伤了自尊，不会拒绝这种帮助；对于正义这个词，从古到今，法哲学家们不断的在研究，与正义有关的公平、效率也是学者门研究的热点问题，对于社会保障制度它所构建的正义主要在于使得受益主体获得这种救济帮助的权利正当性。“福利最初的引入是为了体现民族团结的，后来又逐渐进入公民身份的定义当中，以至于谁的福利权利如果没有得到尊重，就可以断言他或她没有被当作平等的公民加以对待。”4由此可见，正义和道德的含义界限不相同，功能也不相同。正义和仁慈的根本区别在于正义具有约束力，而仁慈不具有约束力，仁慈虽然不具有约束力，却已经内化成一种高尚的品质，“仁是以爱人的道德意识和情感为根基，以亲亲之情为出发点，进而推己及人，扩充为社会伦理和道德情感。”5仁慈是社会追求的最高的道德境界，是人们心目中的完美品质的象征，在这个层面上，正义就不具有这种意义。“大多数的人在某种程度上都是仁慈的，而且如果穷人能依赖富人的仁慈的话，他们可以过得比目前还好。”6而正义是对社会保障的对象来说，保护了他们的应得权利，获得救济帮助得到权利，也为社会保障找到了合理性和正当性， “与其说仁慈是社会存在的基础，还不如说正义是基础。虽然没有仁慈之心社会也可以存在于一种不很令人愉快的状态之中，但是不义行动的盛行却肯定回彻底悔掉它。”7如此来说，仁慈也不具备这种功能。

因此笼统的谈论社会保障的道德基础是仁慈或者是正义都是不全面的，因为二者功能不同，也不能放在一个层面上进行比较，如果仅谈论正义而不考虑仁慈就会出现以下的情况“穷人拥有得到帮助的一种公平的权利，而且我也能够帮助他们。但是且慢，我也具有在市场中获得资源的一种公平权利。因此，也许穷人只能求助我的慷慨大方。”8造成这种情况的原因在于社会保障尽管得到法律的保障，但是其在实际运行中要受到其他因素的影响，因此往往那些最需要救济帮助的人没有得到帮助和救济，这时候仅有正义是远远不够的，而需要社会具有一种仁慈关怀的大环境，应该说由法律来保障一项制度，与由社会上的每个人去自觉地遵守从心里去服从这一制度的效果是不同的，亚当·斯密曾经说过“正义犹如支撑整个大厦的主支柱”，而“行善犹如美化建筑物的装饰品。”9如果说仁慈是社会保障完善运行的一个最高的追求，那么正义就维护社会保障有效运行的底线要件，而二者的配合发挥作用将使得社会保障更好的为那些正在遭受不行的人们带来救济帮助，使得正义的应得请求与需要想吻合，而非相冲突。

二、社会保障的主体

社会保障法的主体及一、社会保障制度的道德基础

他们之间的责任是如何分配的虽然是简单的理论问题，但是却不能忽视，因为这关系到社会保障的实施效果问题。关于社会保障主体，学者们观点也是不一的。

观点一：两方主体说，“以国家社会为主体”。10

观点二：三方主体说①。 “社会保障法协调是调整国家、社团和社会成员之间，在保障社会成员基本生活及发展的权利和活动中，所产生的社会保障关系的法律规范的总称。”11

观点三：三方主体②。“社会保障法涉及众多主体，以三类主体最为重要，包括受益主体、行政主体、服务主体。”12

观点四：三方主体③。“有学者提出社会保障法是调整国家、社团和劳动者，社会保障作为公权，主要是通过劳动合同的约定转化为劳动者的个人权力，劳动者的社会保险权利，主要是在企业的范围内实现的。在劳动者已经不存在企业劳动关系的情况下，劳动者的社会保险权的直接诉讼对象就是国家，国家有义务实现劳动者的这一权利。在这种情况下，劳动者的社会保险权的实现，则是在社会的范围内，通过国家行政组织的工作来实现。”13

社会保障制度是依照法律规定建立起来的制度，国家是当然的社会保障主体，国家当然是通过政府管理部门来代表它来具体行使管理的权力，履行职责和承担义务，同时、还可以依法委托有关机构、社会团体等，将这些社会机构社会团体统一称为社会，因此社会也应当充当社会保障的主体。这是两主体说的主要意思，但是两主体说忽略了另一微观的层面，而这一微观层面是必不可少的，即是社会成员，这是三主体说的主要观点，应该说三主体说比较全面的反映了社会保障法在运行过程中的现状，至于众多主体说中的主要的三主体说，则是学者从一个全新的视角来对社会保障法主体进行划分，以社会保障关系的各主体的不同角色定位，笔者觉得这种提法比较新颖，也比较清晰的划分了社会保障法的主体。首先，二主体说中的社会成员就是全部社会成员呢，还是仅仅是一部分即社会保障的受益主体，就社会保障的直接关系的主体当然应该指得是受益主体，但是就社会保障制度在全社会的运行过程我们就没有理由将其他社会成员排除在外，而且这种从社会实体角度划分的方法是很难周到顾全的，所以从主体各个角色来划分反而显得很明确。至于劳动者作为社会保障主体的概念是否准确，笔者认为它是从劳动行政法律关系为出发点进行研究的，但是劳动行政法律关系有他自身的局限性，例如养老金领取关系中，劳动者是受益主体，也是权利主体，但是社会保障法的受益主体有时并不处在显形的地位，作为社会保障法的受益主体有时可能既不是权利主体也不是义务主体，只是关系人，显然用劳动者作为社会保障法的主体是不恰当的，所以综合上述观点，笔者认为受益主体、行政主体、服务主体最为恰当。

三、社会保障法主体之间的责任分配

关于社会保障法主体之间的责任分配是社会保障法在改革过程中的进展缓慢的原因，主要是政府即行政主体到底应不应该干预，干预多少已经成为学者们讨论的热点问题，“从社会保障的运作机制来说，无非是政府通过税（费）等各种手段聚集全社会的力量来帮助部分的遭受保险的人群。由于个人面临的风险不同、大小不一，承受风险的能力也有差别，在社会保障中每个人实际享受到的权利和所尽义务不一定完全对应，因此会出现面临风险小，自身能力强的部分人群“逃出”制度的倾向，所以只有政府通过强制力建立社会保障制度，才能把个人风险在全社会中分散以均衡分担，保障个人不会无法消化所遇到的风险而陷入生活的困境。”14这就表明了政府干预的必要性，但是政府干预多少的问题，政府介入社会保证可以分为三种理想类型：“包办、主导和不干预。”15包办主要是指那些社会福利发展很久远的国家，如英国，就是从摇篮到坟墓，事实上是在摇篮前就享有了，母亲分娩前的福利待遇。当然现在这种政府包办的形式也遭受到来自各放的批评，这种包办使政府财政压力过大，如果没有强大的经济实力，政府有可能陷于瘫痪，当然这种方式也使得需要社会保障的公民的到及时的保障，但是可能那些不是那么需要社会来救济帮助的人也混水摸鱼进来，所以也滋长了一种养懒的氛围，不干预政策在此不做讨论，政府主导型介于包办与不干预之间，但是政府主导型的度是很难把握的，各国在探索政府主导型的方面所选择路径是不同的，各个国家都有自己的文化传统，政治经济发展状况，来进行调整。如“德国在政府主导下建立了非常全面的社会保险制度，90年代又建立了护理保险，而且根据社会风险的变化情况调整养老保险的制度模式。而新加坡的公积金制度从最早只具有养老、住房、医疗等多项功能的综合性制度也正是新加坡政府根据根据社会发展所作出的反映。”16

对于中国，应该采取怎样的政府主导型模式也要结合中国了的历史与现状，改革前中国的城市和农村的社会保障体制是相分离的，当时的农村根本就没有政府在城市所包办的社会保障，而且当时在城市的社会保障也不是真正意义上的社会保障，因为处在计划的经济体制下，社会成员的工普遍很低，“政府、企业与职工之间，客观上存在着一种特殊的利益或者“信用”关系。政府和企业对职工，有一种事实上的终生就业承诺及相关的养老医疗保障承诺；同时，也通过低工资制度对职工的劳动贡献进行了部分的“预先扣除”，并形成了一部分国有资产积累”。17再来看二十年后的社会保障的情况是怎么样的，经过改革按照十四届三中全会的精神，形成了政府起主导作用的机制，政府、企业、个人的责任共同分担机制，但是政府虽然改变了以前的包办方式，却把过去分散在企业、单位的社会保障责任都转嫁给政府，造成了政府压力过大，同时在农村，农村社会保险并没有得到很好的推行，制度让染处于不成熟、不断摸索的阶段，所以农民并不能享受到社会保障制度带来的真正的实惠。所以，目前，关于政府责任的问题，我们首先要划分清楚政府、企业、个人的责任，为了避免造成政府压力过大、提高政府的办事效率，应该明确政府的角色，不能让政府承担多重责任。其次，我们必须要加快农村社会保险的进程，让城市和农村的社会保障制度都能充分发挥作用。“政府不应该放弃对农村社会保障的责任，但目前也不可能建立起与城镇想统一的社会保障制度，可行的办法是一种“二元主导型”的参与形式。相较之城镇，政府在农村社会保障的制度中的参与形式可以更为灵活，由于传统的集体保障和家庭保障形式可以在农村还具有一定的影响力，政府所要做的就是通过政策扶持，维护和加强这种保障形式。18当把政府、企业、个人的责任划分清楚，在适用过程中逐步完善政府的主导行体制，使得社会保障法充分发挥其功用。

四、结语

本文从社会保障法的基本理念、道德基础出发，探讨仁慈还是正义是社会保障的基石，陈述了学者们的观点并且进行了粗浅的评价，阐述了自己的理由，正义是社会保障制度能够有效发挥其功用的前提条件，正义代表着应得或者权利，这就保证了社会保障法这种制度的合理性和正当性，而仁慈则为社会保障制度能够完善发挥其功用的基础，当社会的大环境是充满仁慈仁爱人道主义的，人们从心底里接受社会保障制度，它的功用必然会发挥的更好，并且对仁慈这个词笔者也进行了研究，发现并无爱有差等的偏见；其次讨论了观点云集的社会保障法的主体，认为社会保障法的主体从社会角色出发受益主体、行政主体、服务主体最为恰当，这样区分绕开社会实体反而更加清晰，并且进一步探讨社会保障各主体之间的责任，政府、企业、个人应当充当什么样的角色，政府的主导型体制到底应该如何发展，指明了大方向，具体还要在实践中、慢慢摸索，加快农村社会保障制度的步伐，不断完善城市的社会保障制度，最终建立一个完善的社会保障制度。

参考文献

1 熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期，第4页。

2 岳天明：《人道思想是社会保障的灵魂》[J]，中国社会报（京），2002年第5期，第28页。

3 熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期，第6页。

4 戴维·米勒：社会正义原则[M]；南京：江苏人民出版社，2001年版第33页。

5 赵明远：张骞构建的近代南通社会保障体系[J]；社会保障制度，2005年第12期第61页。

6 詹姆斯·L·多蒂，德威特·R·李：市场经济—大师们的思考[M]；南京：江苏人民出版社，2000年版第397页。

7熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期，第5页。

8戴维·米勒：社会正义原则[M]；南京：江苏人民出版社，2001年版第85页。

9 亚当·斯密：道德情操论[M]﹒北京：商务印书馆，1999年版第106页。

10 史探径：《我国社会保障法的几个理论问题》，《法学研究》，1998年第4期。

11 郭成伟、王广彬著：《公平良善之法律规制——中国社会保障法制研究》[M]，中国法制出版社，2003年5月版，第1页。

12 董保华：《社会法原论》[M]，中国政法大学出版社，2001年3月版，第297—308页。

13 常凯：《劳动论[M]》，中国劳动社会保障出版社，2004年6月版，第186—187页。

14 何金颖：《社会保障中的政府责任——兼评中国的政府责任问题》[J]，南都学坛，2003年第6期第102页。

15 同上。

16 郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》[M]，商务印书馆，2000年9月版，第281页。

17 引自国务院发展研究中心社会保障制度改革研究：《中国城镇失业保险制度改革的回顾与前瞻》[J]，管理世界，2001年第一期。

18何金颖：《社会保障中的政府责任——兼评中国的政府责任问题》[J]，南都学坛，2003年第6期第104页。

注释：

1、熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期。

2、岳天明：《人道思想是社会保障的灵魂》[J]，中国社会报（京），2002年第5期。

3、戴维·米勒：社会正义原则[M]；南京：江苏人民出版社，2001年版。

4、赵明远：张骞构建的近代南通社会保障体系[J]；社会保障制度，2005年第12期。

5、詹姆斯·L·多蒂，德威特·R·李：市场经济—大师们的思考[M]；南京：江苏人民出版社，2000年版。

6、熊玲君：《仁慈抑或正义——谈现代社会保障的道德基础》[J]，《社会保障制度》 ，2005年第7期。

7、亚当·斯密：道德情操论[M]﹒北京：商务印书馆，1999年版第106页。

8、史探径：《我国社会保障法的几个理论问题》，《法学研究》，1998年第4期。

9、郭成伟、王广彬著：《公平良善之法律规制——中国社会保障法制研究》[M]，中国法制出版社。

10、董保华：《社会法原论》[M]，中国政法大学出版社，2001年3月版。

11、常凯：《劳动论[M]》，中国劳动社会保障出版社，2004年6月版。

12、郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》[M]，商务印书馆，2000年9月版。

13、引自国务院发展研究中心社会保障制度改革研究：《中国城镇失业保险制度改革的回顾与前瞻》[J]，管理世界，2001年第一期。

14、何金颖：《社会保障中的政府责任——兼评中国的政府责任问题》[J]，南都学坛，2003年第6期。

15、郑功成：《社会保障学》[M]，北京：商务印书馆，2003年版。

篇（5）

社会保障可持续发展是一项复杂的系统工程，实现社会保障可持续发展需要具备许多条件，就我国当前情况而言，最重要的条件是社会保障可持续发展与经济可持续发展相协调、社会保障基金来源的可持续性和运行机制的逐步优化。

1.社会保障可持续发展与可持续发展的其它方面（尤其是经济方面）相协调和配套。社会保障可持续发展是整个可持续发展战略的一个子系统。它与可持续发展的其它方面是相互依存、相互关联和互补的。从社会保障的产生来看，它是同工业化与生俱来的；是与市场经济的发展相伴而行的。社会保障是市场经济正常运行的必要条件：一方面，建立社会保障制度有助于改善社会投资环境，有利于解决社会分配不公，实现收入分配“公平”和社会安定的重要手段。另一方面，建立社会保障制度，又有助于调节经济资源的配置，尤其对资源存量结构的调整具有重要的意义。比如，没有社会保障及其可持续发展，就难以对企业实行破产、兼并和重组，难以进行产业、产品结构调整（中国企业深化改革碰到的最大难题正是出自这个方面）。因此，社会保障可持续发展，远不是社会保障机构就能解决的，它归根到底取决于经济和社会可持续发展，取决于经济实力的不断增加。

2.社会保障基金来源的可持续性。社会保障的实质是物质保障，而基金是社会保障的物质基础，所以基金来源问题是社会保障核心问题。从这种意义上说，社会保障是否能实现可持续发展，主要取决于基金来源的可持续发展，基金来源的可持续性包括相互联系的两个方面：一是拥有稳定的基金来源，并且能够保障社会成员的基本生活需求；二是基金数量逐步增长，并能实现保值增长。基金来源可持续性归根到底取决于经济实力的不断增强，取决于社保基金投运机制是否完善。目前制约我国社保基金来源可持续性因素很多，主要有：（l）社会保障支出越来越大，基金积累和支出速度已经超过了经济发展速度，尤其是随着老年人口迅猛增加，养老、医疗保障支出大幅度攀升，国家和企业都感到不堪负担。（2）社会保障覆盖面狭窄，参加社保基金统筹企业和个人不多，基金来源渠道不畅。（3）基金收缴缺乏刚性，有许多地方基金不能按时足额收缴，企业拖欠严重，从而严重地影响了基金的正常运转，有些地方甚至出现入不敷出的局面。（4）监督——制衡机制不健全，基金挤占、挪用问题严重。就已查明的情况来看，1993年全国有51亿元的社保基金被挪用，占基金总额10％，1994年64亿元的基金被挪用，占基金的15％，社保基金被挤占、挪用，造成了部分社保基金的流失或使基金处于高风险状态。（5）社保基金保值增值难以实现，贬值问题严重。按现行政策规定，我国的社保基金只能存入银行和购买国债，事实表明，在通货膨胀情况下，社保基金存入银行和购买国债是难以保值增值的。如在1987－1996年的连续10年中，有4年（87、88、89、94年）的社保基金各期存款利率是低于同期通货膨胀率；1993年和1995年的3年期以下的存款利率也低于通货膨胀率，只有1990年社保基金各期存款利率高于通货膨胀率，国债利率虽然高于同期银行存款利率，但社保基金投资于国债，同样也面临着贬值风险。

3.良性运行机制。良性运行机制是社会保障可持续发展必不可少的重要条件。它主要包括这几个方面：（l）完善的法律体系。从某种意义上说，社会保障也是一种法律保障，没有相应的法律法规，社会保障很难成功实施，而我国有关社会保障的法律和法规很少，法制不健全，制约了我国社会保障的可持续发展。（2）统一的社会保障管理机构，高效的管理水平。统一的管理机构是社会保障持续协调发展的组织保证，也是社会保障持续发展的关键。因此，建立统一的社会保障机构，对于促进提高管理水平，促进社会保障可持续发展是至关重要的。而我国目前社会保障管理体制存在的突出问题是，体制不顺，管理机构过于分散，政策不统一，不利于社会保障统一管理和协调发展。（3）形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制，确保社会保障基金的保值增值。基金是社会保障的物质基础。因此，良性循环的社会保障基金筹集、运营机制是确保社保基金保值增值的重要途径和方法，是社会保障可持续发展的重要条件。而我国目前的问题是，基金保值和增值问题没有得到解决，制约了社会保障事业的健康发展。

我国实现社会保障可持续发展的对策

1.加快社会保障法制建设步伐。在市场经济发达的西方国家，有关社会保障的法规体系是十分完善的，多数国家都有十几部，有的国家甚至多达几十部，西方一些学者甚至认为，社会保障的实质是法律保障。近几年来，随着市场经济和社会保障事业的发展，我国制定了有关社会保障或含有社会保障内容的法律法规，但尚未形成体系，且修改变动频繁，缺乏权威性。尤为突出的是，到目前为止，我国还没有社会保障的根本大法——《社会保障法》、因此，随着社会保障制度发展的深入，应该尽快出台《社会保障法》，并在此基础上逐步地完善社会保障法体系，为社会保障的健康协调发展提供法律保障。

2.建立多层次的社会保障体系。目前，我国城镇职工基本养老保险金的工资替代率普遍较高，多数地方达到了80—90％，而世界上多数国家养老的工资替代率为40—60％。为此，许多企业缴纳的养老保险统筹费达职工工资总额的25％左右，有的甚至高达30％，随着社会保险项目（如医疗保险、失业保险）的增加，统筹费用将继续增大，企业不堪负担。长此下去，必将影响社会经济发展。我国基本养老保险金的工资替代率普遍较高，原因很多，其中一个重要的原因是养老保险层次过少，国家和企业承担了主要的养老保险责任，而家庭保障和商业保险则注意不够，实际上养老保险（包括医疗和失业保险）应当分为国家、企业、家庭和商业四个层次，在我国家庭保障仍将是我国社会保障的基础工程之一，理应大力倡导，充分发挥家庭在社会保障中的独特作用，商业保险尽管以盈利为目的，然而它客观上对社会保障能够起到补充作用，应当支持其发展。

3.尽快开征社会保障税。我国的社会保障资金筹集依靠的是行政手段，缺乏刚性，企业拖欠和拒交问题严重，征收十分困难，存在社会保障费入不敷出的情况。要改变这种局面，必须实行“费”改税。一般说来，依法征收社会保障税比依靠行政手段统筹社保基金更有权威性、强制性和普遍性。目前世界上有50多个国家采取了以税收方式征收社会保障基金，效果不错，借此经验，我们应当积极创造条件，尽早地开征社会保障税，以确保社会保障基金有稳定的来源。

篇（6）

一、社会保障基金运营

我国养老保险基金的筹集模式是以支定收、略有结余、留有部分积累，实行这种模式的目的是为即将到来的人口老龄化做基金储备。目前，世界各国社会保障基金运行的模式大体有现收现付制、完全积累制和部分积累制三种模式，这实际上也是社会保障基金运行的三种模式。这三种模式的共同点是通过采取保险或储蓄的方式对未来可能出现的危机做准备。

现收现付制是指用正在工作的一代人的缴费支付已经退休的一代人社会保险费用的制度安排，是以不同代际之间短期（一个时期内）横向平衡为指导原则确定的资金运行模式。在现收现付制下，社会保障基金的筹集、给付是按照“以支定收、收支平衡、略有结余”的原则确定的，因而其基金运行模式如下：社会保障基金的筹集社会保障基金的给付——财政转移支付资金，这种模式的特点是：社会保险缴费比率的确定和调整灵活，共济性强，管理成本低，易于操作，不受通货膨胀和利率变动的影响。

完全积累制又称完全基金制，是指正在工作的职工为自己退休储备社会保险费用的制度安排，这是一种以长期（个人整个生命期）纵向平衡为原则确定的资金运行模式。这种模式是以“自我储蓄、自我保障、自存自用”为原则确定的，其资金运行模式的优点是，在保障制度实施初期，社会保障收入就形成数额庞大的社会保险基金，如下：社会保障基金筹集——社会保险基金——社会保障资金的给付——财政转移支付资金。

部分积累制又称混合制，是指社会保障资金的一部分按现收现付制运行，另一部分按基金积累制运行的制度安排，这是一种把短期横向收支平衡和长期纵向收支平衡结合起来的社会保障资金运行模式。也就是说，这种模式既考虑当前退休职工对社会保障资金的需求，进行社会保障资金的统筹给付；又考虑在职职工未来的养老金需求，储备资金形成社会保险基金。

从目前世界各国实行社会保障的国家来看，多数国家的社会保障基金由国家、用人单位和个人三方合理负担。三方合理负担，包括两层含义：一是三方共同出资；二是各方出资比例要合理适度。三方共同出资的依据是，企业或雇主期望健壮的劳动力的充足供给，因此企业负担社会保障费用并不是额外的财政负担或社会负担，而是其必要的经济负担，是维持劳动力扩大再生产和简单再生产的需要。工人关注为将来的不安全做出一些贡献，这也是自己应尽的义务；国家或政府在保护社会成员生存权利方面具有义不容辞的责任。三方出资一般由企业和个人双投保，不足部分由政府补贴。

预算包括筹集和给付。社会保障资金的给付是指社会保障管理部门按照国家有关政策规定的条件、项目、标准等运用一定的方式，为保障范围内的职工支付一定的资金，以保障其基本生活和基本医疗等方面需要的制度安排。社会保障资金的给付是社会保障制度运行的目的。社会保障的给付水平主要是指社会保障收益者领取的各项保险待遇、获得经济保障的能力。社会保障计划给付的资金、待遇水平体现着一个国家保障的水平和政策目标，社会保障是给予社会成员高福利、高标准的保障，还是只是保障社会成员的基本生活需要？世界各国社会保障资金的给付一般可以分为以下几种：绝对金额制、统一比例制、薪资比例制和收入关联制等。

绝对金额制是指国家根据参保人及其供养的直系亲属，按不同标准划分为若干种类，对每一种类的人按同一绝对额发放养老金。这种养老金给付方法与被保险人退休前工资收入的多少无关，多用与普通国民保险或家庭补贴的给付。

统一比例制是指按工资收入的一定比例或某一确定的标准来给付，也就是说，职工退休前的社会保险缴费与职工退休后获得的社会保障资金的给付之间没有多大联系，这种支付制度即为统一比例制。

薪资比例制是指以参保人退休前某一段时期内的平均工资或最高工资数额为基数，根据职工的工龄或投保年限确定养老金替代率，然后以这一比例为依据记发养老金。

收入关联制，这种支付制度下的职工，退休前工资收入越高，领取养老金的比例就越低；相反，职工退休前工资收入越低，其领取养老金的比例就越高。收入关联制还需要预先知道每一个参加社会保障成员除工资收入之外的收入是多少，这需要有附带财富审查机制，这是一种负向关联制度。例如，西欧国家对低收入者采取较高的养老金替代率，对中高收入者采取较低的养老金替代率。[1]

社会保险基金是为实施各项社会保险制度依法建立起来的、专款专用的货币资金。社会保险基金是完全积累制、部分积累制社会保障制度运行的经济基础，是实现社会各项目标的保证。按照国家有关规定，社会保险基金只能用于社会保险项目的经济补偿，社会保险基金的投资运营是利用社会保险基金收入和给付的时间差、数量差，对社会保险基金投资运用，以确保缴费职工的利益。

二、社会保障基金的投资

（一）社会保障基金投资的三大原则

安全性原则，社会保障基金是一种专款专用的基金，是受保人的“保命钱”。为了确保社会保险机构有足够的偿还能力，社会保障基金的投资运营是必须遵守安全性原则，使基金能够安全返回。多数国家通过立法规定社会保障基金必须投资于安全性资产上，因此政府债券作为“金边债券”往往成为首先。但是，安全性资产的收益率较低，在通常情况下难以实现基金的保值增值。

流动性原则，基金投资的流动性是指为保值增值而将基金投资的某一项资产，在其不损失原价值的条件下，能随时可转换现金的能力。为了应付诸如医疗、工伤等保险随时可能支付的需要，投入营运的基金能够保持一定的流动性。在各类资产中，债券和银行存款的变现能力较强，但收益较低，尤其是定期存款如果提前支取，往往会丧失利息收益。不动产的投资收益较高，可流动性差。对于不同的社会保险项目来说，由于基金的用途不同，对流动性的要求也不同：失业、疾病、伤残保险基金，要求变现能力较高，往往投资于短期或中期的项目上；养老保险基金的周期长，可以投资长期性项目。

盈利性原则，社会保障基金的保值增值归根到底依赖投资的收益，没有收益，就不能保值，更谈不上增值。因而社会保障基金的投资必须有较高的盈利性，从而进一步提高社会保障基金水平，促进社会保障事业的发展及社会进步和经济繁荣。

（二）社会保障基金投资的特殊约束与要求

1．投资的组织管理体制

在投资的组织管理体制方面，社保基金的投资入市要求有一个特殊的管理机制。社保基金作为一种社会性的公共资金，与纯商业性的投资基金的投资决策要求与风险承受能力有差异，在组织管理上要有一个较严密的控制与监督体系，在投资的决策授权方面，要实施有效控制下的授权。同时，对其投资的运行过程实施有效的监控，以保证社保资金投资运作的安全性要求。

社保基金投资入市，是我国市场经济体制改革的重要部分，也是财政体制与金融体制改革的重要方面。社保基金的投资管理体制和基金的来源、功能以及基金的运行特性有着直接的联系。社会保障体系的建立与发展在各国存在着时间上的差异，组织与管理体制方面也有着明显的不同。大部分国家，如美国、英国、日本、新加坡等都开始建立社会保障的基金制度，有些国家还开始建立私有化的基金制融资体制，基金的形成，使基金的投资与管理成为必要。因为基金的积累投资可以避免支付高峰期的集中压力，而且也可以避免因通货膨胀、利率变动给基金带来的金融风险，实现基金的保值增值。一个普遍的现象是，公营的社保基金只能在预算体系中运作，在基金的投资组织管理体制上，往往是由政府的社会保障部门集中统一管理基金，直接控制基金的投资，决定资产的组合与结构，承担全部的风险。基金的投资主要集中在政府债券和银行存款上，如美国的公营养老基金节余，必须全部投资于政府的债券，成为政府财政赤字的调节工具。这对于基金的有效增殖有着不利的影响。

东南亚一些新兴的工业化国家，主要以新加坡为代表，也形成了自己特有的社会保障体制，其主要的特征是推行政府公营的基金式的养老保险体制，由政府成立专门的社会保障机构来统筹管理养老保险基金。像新加坡的中央公积金制度，它的基础是以个人帐户为基础的积累式储蓄保险基金。虽然基金的组织与运作管理是由政府管理机构来完成的，但养老基金的投资也形成了市场化与多元化的格局。政府控制的养老保险基金除了用于投资政府债券与银行储蓄外，也进入资本市场投资于国内企业股票、债券，以及外国的企业股票，除了投资于金融资产外，还向房地产业投资，持有实业资产。当然社保基金的投资管理的市场化是一种趋势，也是一个过程，基金入市投资的竞争性管理将有助于投资的安全性与效率的提高。

2．投资对象和方式

依据社会保障基金的性质、社会保障基金投资原则以及我国目前的实际情况，我国社会保障基金可以如下的方式投资：第一，银行存款。从广义上理解，银行存款也是一种投资，而且一般认为这种投资是无风险投资。也正因为如此，这种投资的收益率比较低。社会保障基金中随时可能有支付需要的周转金和意外准备金，以及其他暂时不用的资金，都可以选择实行活期存款和短期定期存款方式。第二，国债。国债由国家政府发行，国家财政作担保，因此被认为是一种风险小的投资工具。在我国，国债的收益始终高于同期银行存款利率，社会保障基金投资于国债的收益显然要比银行存款高。第三，金融债券、企业债券和股票，证券市场除国债外还有金融债券、企业债券和股票。债券投资的特点是，债券利率事先确定，收益可以很精确的预期，但易受市场利率的影响，因此，投资的安全性比国债差。银行发行金融债券的目的是为了效益好的贷款项目融资，因而它的利率较高；企业债券的种类、期限不同，其利率也不一样，但企业债券的利率一般都高于同期银行储蓄存款利率。与国债相比，这些债券的安全性稍差。目前我国的证券市场还不完善，债券交易还受到发行债券的企业和银行状况以及国债利率过高的影响，市场对企业债券和银行债券的需求和供给都不大，债券的流动性不是很强。因此，在我国社会保障基金的资产中，这两种债券的比例都不宜过高。股票，一般认为，是最能够减小通货膨胀对资产贬值影响的主要投资方式之一。这是因为，一方面股票代表的是对股票发行单位（股份制公司）资产的所有权，随着公司的经营壮大，股票所代表的资产的实际价值也在增长，这是它之所以能够使资产保值增殖的主要原因；另一方面投资股票的定期收入（红利）也不象债券利息那样是预先就确定了的，而是随公司经营状况不断变化，以货币表示的公司的名义收入能随通货膨胀率作相应的变化，而保持其实际收入不变，这样红利在一定程度上也能抵消通货膨胀的影响。目前我国限制社会保障基金投资于股市的理由是股票投资风险太大，违反了社会保障基金投资安全性原则。第四，投资基金、抵押贷款、和不动产投资。[2]投资基金是一种大大众化的信托投资工具，它由基金公司或其他发起人向投资者发行收益凭证，将公众手中零散资金集中起来，委托具有专业知识和投资经验的专家进行管理和运作，并由良好信誉的金融机构充当所募集资金的信托人或保管人。基金经理人将通过多样化的投资组合，努力降低风险，谋求基金长期、稳定的增殖。自1990年10月份以来，我国已经允许商业保险资金通过购买封闭式证券投资基金，间接进入证券市场。实践证明，商业保险公司通过购买封闭式证券投资基金，取得了较好的效益。社保积极进入资本市场，也可以考虑将一部分资金投资于证券投资基金，在风险较小的条件下，谋求与股票市场大致相近的收益。目前，投资基金在我国正处于发展期，基金方式及规模在不断扩大，可以成为社会保障基金投资的重要手段之一。同时，社会保障基金在适当时机，根据自身状况也可建立适宜自身特点的投资基金，为基金自身增殖寻找新的投资工具和手段；抵押贷款是指银行在发放贷款时，要求借款人以自己的资产作为抵押。一方面风险比较小，因为借方有财产作借款抵押；另一方面收益相对较高，因而可作为社会保障基金投资的一种方式。当前资金短缺是中国金融市场存在的普遍现象，社会保障基金进入金融市场无疑能在一定程度上缓解这一状况；投资不动产的收益也来自两个方面：一是通过出租获取租金，二是获取买卖不动产时的增额价差。投资于不动产一般需要巨额资金，同时，它的流动性比较差，但出现通货膨胀时，不动产的价格也将上升，因此，不动产投资也可以使资产价值免受通货膨胀影响。

总之，社会保障基金的投资方式和运行模式要根据社会经济发展的状况不断地进行调整，在国家的法律、法规的保护和规制中以利于基金在保证低风险的情况下，取得较大收益。

要建立健全社会监督和财政监督制度。建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障执行情况进行监督。加强财政监督既要重视资金使用的事后检查，更要重视资金拨付中的追踪检查，并发挥社会中介机构的作用，将政府检查与社会紧密结合在一起，力求监督的公平、公正、公开。通过建立健全社会保障管理体系，使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。

篇（7）

(一)对我国现行社会保障筹资方式的评价

我国现行的以“现收现付”和各部门、各行业多元分散筹资为主要特点的社会保障筹资方式在资金的筹措、管理和使用等环节存在一系列问题：

1．社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。我国现行社会保障资金在筹集上主要由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比例，先以养老保险统筹为例：上海市规定的统筹比例是25．5％，北京市、天津市是18％，河北省是16％，江苏省内的无锡市为23．5％，而同一省内的仪征市仅为10％；北京市的三资企业是按16％统筹，而集体企业规定的统筹比例则高达27％。再以医疗保险为例，1998年召开的我国城镇职工医疗保险制度改革工作会议明确提出，我国的“基本医疗保险原则上以地区为统筹单位，也可实行县级统筹。”这种筹资方式在实际执行中，不仅不同地区、部门行业之间的规定不一致，即使同一地区不同类型企业的缴费标准往往也不相同，这就造成了不同地区、不同行业、不同企业之间负担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动，客观上不利于人力资源的有效配置。这种筹资方式在实践中的另一弊端是筹资的方法、制度多数是以部门、行业规章的形式出现，缺乏应有的法律保障，在筹资过程中，往往刚性不足，再加上征收力量不足，手段软化，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。这种不规范的筹资方式很难为社会保障及时足额地提供资金，影响了社会保障作用的发挥。

2．社会保障资金管理混乱，缺乏强有力的监督制约机制。我国现行社会保障资金在管理上仍没有克服多元化分散化的积弊，表现为自设机构，多头管理。具体来讲，劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险和失业保险；民政部门负责农村养老保险和社会救济；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；卫生部门负责医疗保险；保险公司负责城镇集体职工养老保险；各级工会特别是基层工会，承担了相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。另外，铁路、邮电、金融、电力、煤炭等行业和系统还自行实行社会保障，各有各的管理办法，这种各自为政、分散管理的体制导致机构重叠，执行成本高昂。同时，由于各部门自行制定征收标准和支付办法，使杜保资金在管理上缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监督制约机制，客观上不利于保证社保资金的安全性，也有碍社会保障制度积极作用的有效发挥。

3．社会保障资金在使用上存在漏洞，不能真正做到专款专用。现行社会保障管理机构可以按比例从统筹金中提取管理费的办法，是造成管理费用提取混乱和开支过大的主要原因。据有关资料显示，某地失业保险机构的管理费用占失业保险费总支出的33％，而直接用于救济失业职工的部分仅占总支出的7％，其余的支出都是用于风险投资或其他方面的。另据报载，1997年度全国共谈占、挪用社会保险基金90亿元。可以说，上述局面的形成是与我国目前所实行的多方筹资、分散管理的筹资方式直接相关的，这种对社会保障资金的坐收、坐支，收支一条线管理办法，不仅形成高额的管理费用，而且也为部分管理者的腐败创造了条件。

可见，我国现行社会保障资金在筹措、管理和使用上存在的诸多问题都直接导源于不合理的资金筹集方式。因此，有必要用新的筹资方式代替原有的多元分散的筹资方式，以适应社会保障体制改革和经济社会发展的需要。

(二)社会保障筹资方式的国际比较

充足的社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础，因此确立合理的社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。由于国情的差异和所实行社会保障模式、保障范围的不同，世界各国筹集社会保障资金的方式也不尽相同。目前世界上已经建立起社会保障制度的140多个国家和地区，筹集社会保障资金的方式归纳起来主要有两种类型：一是建立个人储蓄账户。这种筹资方式实际上是一种强制性储蓄，它是实行政府强制社会保障模式国家所普遍采用的筹资方式。在这一筹资方式下，要求雇主和雇员分别按规定的标准把社会保障费用存入雇员的个人帐户，社会保障费的本金和利息均归雇员所有，由社会保障管理机构进行统一管理和支配，政府有权在一定范围内进行适当的调剂；二是征收社会保障税或社会保障费。这种筹资方式常见于实行政府提供保障模式的国家，主要是按不同的社会保障项目分别规定税率(或缴费率)，由雇主和雇员分别按一定比例缴纳，也有少数国家规定完全由雇主缴纳。社会保障税(或费)，也称社会保险税，或称社会保障缴款，是一国政府为筹集社会保障资金而开征的一种税或税收形式的缴款，主要是对薪金和工资所得课征，由专门的管理机构(如税务机关等)负责征收和管理，其收支一般纳入国家预算(实行收费形式的国家也有收入不纳入预算的情况)，实行“专税专用”或“专费专用”，超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看，社会保障税以其所特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐，成为当今各国普遍采用的社会保障筹资方式。

根据国际货币基金组织的不完全统计，目前世界征收不同形式社会保障税的国家已有80多个，它几乎包括了所有的经济发达国家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿马、阿曼等发展中国家，而且在荷兰、法国、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等国，社会保障税更已成为第一号税种。社会保障税在世界范围内的迅速兴起

和发展，充分说明了它的优越性。

(三)社会保障税是我国社会保障筹资方式的最佳选择

借鉴世界各国开征社会保障税的成功经验，考虑到我国的具体国情和现行社会保障筹资方式的缺陷，我们认为，开征社会保障税是我国建立完善的社会保障体系、筹集社会保障资金方式的最佳选择。

1．开征统一的社会保障税有助于打破地区、部门、行业间的条决分割，实现人力资源的合理流动和有效配置。目前我国所实行的多方筹资、自定标准的筹资方式客观上造成了不同地区、不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担高低悬殊的局面，不仅负担不均的矛盾突出，而且还阻碍了劳动力在不同地区和部门行业间的合理流动。通过开征统一的社会保障税，实现税率的统一和征收机关的统一，将彻底改变上述局面，实现人力资源在更广阔的领域内和更高层次上的顺畅流动。统一的社会保障税还有助于公平竞争环境的形成，从而促成现代企业制度的逐步完善和社会主义市场经济体制的最终确立。

2．有助于建立统一的社会保障管理体制和有效的监督制约机制。通过开征统一的社会保障税，由税务机关具体负责税款的征收，并把收入纳入统一的社会保障预算，在此基础上进一步设置专门机构负责社会保障资金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部门相互制约、相互监督的机制。同时，通过社会保障预算的编制和审批，把社会保障资金的筹措、管理、使用纳入国家立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督之下，这将使社会保障资金的合理筹措、保值增值和有效使用得到有力的保证。

3．有助于促进“企业保险”向“社会保险”的转变，有利于减轻企业负担。长期以来，制约我国国有企业活力的重要原因之一就是负担沉重，而造成企业负担过重的主要原因就是企业职工的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险的统筹费和住房公积金等，都要由企业来承担。企业要承担这些占工资总额70—80％的福利支出，尤其是目前在国有企业举步维艰、经济效益不佳的情况下，沉重的保险开支，使企业雪上加霜，不堪重负。开征社会保障税，遵循“普遍纳税，共同负担”的征收原则，凡有纳税能力的劳动者及其所在单位共同承担纳税义务，变“企业保险”为“社会保险”，既缓解了保险资金来源不足的矛盾，也为企业走出困境减轻了压力。

4．有利于逐步建立农村的社会保障制度。我国有近70％的人口在农村，但是，社会保障对于广大农村人口几乎是一片空白，城镇职工所能享受的失业保险、医疗保险和养老保险基本与他们无关。社会主义制度下，作为社会成员应该是平等的，但是，农民所得到的社会保障却与城镇特别是大城市职工享受的保障水平存在着很大的差距。尽管各级政府对农村的部分特困户也定期或不定期地以不同方式给予扶贫、救济，但是，依然分散的、低水平的保险资金筹集方式对于大量需要救济扶助的农村孤寡老人、残疾人来说，无疑于杯水车薪。据统计，改革开放以来我国乡镇企业每年以600万人左右的速度吸纳农村剩余劳动力，这些在乡镇企业就业的人数已接近农村剩余劳动力的50％。但社会保障与其还有一定的距离。随着我国税费改革的深入，在不增加农民和乡镇企业负担的前提下，通过社会保障税的开征，逐步建立起农村规范化、制度化的社会保障体系，既能促进我国社会保障制度的完善，缩小城乡差别，又有利于社会政治、经济的稳定。

5．有助于降低制度运行成本。通过开征统一的社会保障税，由税务机关统一负责社会保障所需要资金的筹集，可以充分利用现有税务机构的人力和物力，降低社会保障筹资成本；由专门机构负责社保资金的使用和管理，专业化的管理将使规模经济效应得以更好的发挥，有助于实现管理费用的最小化。这两方面作用的发挥将最终促成社会保障制度运行成本的最小化，从而使社会保障资金的筹集和使用符合成本效益原则。

6．有助于克服社会保障资金筹集过程中的种种阻力，保证筹资工作的顺利进行。税收的强制性和规范性特征将增强社会保障资金筹集过程中的约束力，杜绝拖欠、不缴和少缴的现象。进而筹资工作的顺利进行将有力地支持社会保障制度积极作用的充分发挥。

(四)对我国开征社会保障税的初步设想

篇（8）

    价值理念及政策取向是社会保障制度设计的基础和前提，公平、效率与社会保障制度建设密切相关。互助互济、保障公平是社会保障事业追求的固有特性、目标、本质和核心。而效率是社会保障制度正常运行的物质保证，对社会保障制度的实施产生重要影响。寻求公平与效率的统一是社会保障制度的核心建制理念。然而实践中关于何者优先或倾向于何者的选择往往对社会保障制度模式选择起决定性作用。效率优先往往更加强调社会保障制度对经济体制改革的配套作用，而公平的价值取向更加倾向于将社会保障制度视为最重要的社会政策之一，关系到民生问题。

    第一种观点，更加关注社会保障制度建设的效率性，强调效率优先兼顾公平。他们提出社会保障改革的基本方向是：其一，要注重鼓励个人劳动的激励系统的有效性；其二，要强调保持较高的积累率；其三，要重视与其他社会经济改革的相互配合。周小川认为，社会保险与个人账户模式相比存在许多内在的缺陷和弊端，因此社会保险只是一种金融产品，其中一些产品虽然可以在规避特定风险方面发挥积极作用，但激励性不够，在社会保障体系中只能发挥辅的职能。具体到社会保障模式选择与方案设计时，建议应建立以个人账户为主导的分层次社会保障模式，以企业集团为突破口推进个人账户模式。他强调社会保障制度与维持激励及储蓄之间的关系，其观点具有明显的效率倾向。（周小川，2001）

    第二种观点则不同，认为社会保障制度一定是天然地追求社会公平，而市场经济是天然追求效率。在社会保障制度改革的过程中不能过分强调效率优先兼顾公平，应当确立公平优先兼顾效率的价值取向。并认为中国需要用公平与发展的理念去建设新的社会保障制度，同时强调责任共担、官民结合、多层次与多元化相结合对于新制度的确立和未来发展至关重要（郑功成，2001）。公平优先，兼顾效率应是我国目前和今后一段时间社会保障制度的政策取向（郭殿生，2003）。

    但大量研究文献关于社会保障模式的建制基础更加突出效率倾向，提出“效率优先、兼顾公平”的思想基础，曾一度成为社会保障制度改革的主导原则。不过，在我国当前条件下，随着社保理论的完善以及改革实践发展，人们逐步开始强调公平的价值取向。公平与效率何者优先的问题正如西方经济学中凯恩斯主义和经济自由主义两种经济思潮的相互交替。

    （二）制度建立的原则问题

    武汉大学社会保障研究中心李珍教授认为，中国过渡时期社会保障体系的制度建设和完善，只能适应过渡时期社会发展的实际状况。在社会的过渡转型时期，政府有效地发挥作用十分关键，同时应坚持社会保障制度的基础性、差异性和过渡性原则 （李珍、万明国，2004）。

    时任职于武汉大学的郑功成教授在论述制度建立原则时提到，中国合理的社会保障制度应该满足如下条件：一是建立市场经济体制的需要相适应；二是充分考虑中国的国情与国力；三是能够在改善国民福利的同时努力避免社会保障的财务危机（郑功成，1997）。

    国务院发展研究中心葛延风认为，考虑到当前体制的问题、经济与社会发展的长期需要、保障广大人民群众基本生活安全的需要、中国经济体制完善的需要、多种经济成分共同发展以及劳动力市场化的需要、城市化与工业化的趋势，以及中国经济的现实以及社会保障制度本身的特点，未来社会保障制度改革和发展的基本目标应当明确定位于广覆盖、低水平、可持续和促发展。无论是体系框架设计，还是特定保障项目的制度设计，都应遵循这一基本目标（葛延风，2004）。陈清泰也认为，模式的选择一定要确保其能够实现广覆盖、可持续并能够为改革和发展提供支持的目标（陈清泰，2000）。

    还有一些观点，如适度原则、目前利益与长远利益相结合的原则、层次性与专用性、整体性原则、动态性与开放性原则。根据以上原则建立一种包括农村和城市社会保障两大块的多元协调模式（张映芹，1999）；以及法制化原则，普遍加区别原则，合理负担、权利与义务对等原则以及与实际国情相结合原则浏宇、杨胜军，2002）。

    （三）关于社会保障制度模式的设计类型

    制度模式构建的整体思考的论述一般有如下提法：第一，保险型社会保障模式（强制保险为主，自由保险为辅），合理界定政府、企业、个人在社会保障体系中的责权利（钟伟、葛玉良，2C00）。第二，社会保险+社会救助型。认为中国的社会保障模式是一种兼顾公平与效率的社会保障模式；应当以社会保险和社会救助为重点推进我国社会保障制度建设；应当是一种城乡整合的社会保障模式，并逐步实现社会保障基本制度形式和待遇水平的城乡衔接；应当是一种与传统特色合理结合，基于传统保障特色基础上的现代社会保障制度（李迎生，2004）。还有一种类似的提法，即“附合保险型”模式，以社会保险为主，以社会福利为辅，以社会救助为补充，个人企业政府责任共担的社会保障制度。（吴施楠、季怡红等）；第三，保险型+储金型社会保障模式（吴春， 2004）。第四，社会保险+ 群众互助+家庭保障相结合 （葛寿昌，1995）。第五，商业保险+社会救助型（刘玉珂、王然，2002）。第六，自助型（强制储蓄型）社会保障模式（朱佳俊，2002）。第七，家庭保障+现代社会保障制度。人民大学郑功成教授认为，我国现阶段的合理选择目标应是以家庭保障为基础的一种新的混合型的、现代保障与传统保障相结合的社会保障制度。由于传统保障所独具的精神保障功能与现代保障相互补充，所以在我国社会保障制度建设与改革中，应当将现代保障方式 （主要是指它的优越物质保障功能与实现方式）与传统保障特色（主要是指它的精神保障功能与实现方式）合理地结合起来。这不仅是鉴于工业化国家的经验教训，更是基于我国经济社会发展的现实需求（李迎生，2003）o第八，社区社会保障模式，它包括社会保险、社会救助、社会福利三项内容，并全方位发展社区教育、卫生和环境保护（刘桂芝，2002）。第九，多层次、多元协调模式。依据社会保障制度的内在要求，结合中国生产力水平差异大、多种所有制结构并存、地区经济发展不平衡等现实国情，中国应该建立多元协调模式的社会保障制度（任保平，1998）。

    当然，学者们以上归类有时并不相互排斥，只是由于角度和强调重点不同，描述亦有不同（覆盖范围、基本特征、筹资模式、管理体制等方面）。

    二、关于城乡统筹社会保障模式选择

    （一）城乡社保制度衔接

    实现城乡统一的社会保障制度是长期发展目标，但需要统筹安排。通过一种过渡性的制度安排，在目前完全割裂的城乡二元社会保障制度之间构建一种衔接模式，为将来建立城乡一体化的社会保障制度创造条件（樊小钢，2004）。

    第一种观点，在城乡社会保障制度建设中通过建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”，以突破二元社会保障体系的固有框架，为进一步实现社会侏障体系的城乡整合做好准备（李迎生，2002），建立城乡统筹的社会保障制度不仅势在必行，而且具有现实可行性（景天魁，2004）。由于中国工业化与城乡社会结构转型的特殊性，目前城市实行的养老保险的第一支柱与医疗保险的大病统筹以及最低生活保障等可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异。目前的改革可以以社会保险制度为重点，在加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革的同时，采取措施将乡镇企业职工、进城农民逐步纳入社会保险的覆盖范围，并使之最终与前者统一。在农村，则构建一种既和目前实际吻合，又便于未来与城市整合的社会保障制度框架。未来在基本养老、大病医疗、最低生活保障等保障项目可实现城乡统一，而其他项目仍可保留一定的城乡差异（李迎生，2002）。这种关于过渡制度安排的类似观点还有，城乡统筹的社会保障制度从建立城乡统筹的最低生活保障制度、公共卫生和大病统筹制度着手，逐步建立城乡统筹的社会保障新体系（景天魁，2004）。

    第二种观点，农村社会保障制度建设的“三部曲”，即转型模式、市场模式和目标模式。转型模式就是指在各种物质条件不成熟的条件下，提出以家庭保障为主，根据地区发展水平差异，发展社会救助（贫困地区）或社会保险／商业保险（较富裕地区）的模式。市场模式就是以“家庭和福利机构”为依托，政府倡导的 “个人责任”制、强制储蓄型社会保险为基础，商业保险为主导，社会救济等保障方式为补充的储蓄保险主导型社会保障制度模式。目标模式社会保障制度的目标模式应是城乡一体化的统一模式，即建立以政府参与的、社会互济性强的社会保险为基础，商业保险为主导，其他保障形式为补充的保险主导型社会保障模式（杨翠迎，2002）。

    第三种观点，城乡分割的社会保障政策。这种观点中包含了以下两个方面，其一是建立城乡统一的社会保障政策，从长远来看是短视国策。基本不赞同在农村建立政府主导的社会保障政策。理由是城乡经济发展高度不平衡，统一社保在经济上不可行；在中国农业人口中建立社会保障制度，对于向提高这些产业的人工成本并进而严重削弱中国劳动力密集产业的国际竞争力；另外，这也违背当前小政府、大市场的世界改革潮流（陈平，2002.其二是，在农村建立与城市截然不同的社会保障制度模式。在今后相当长的历史时期中，“补救模式”仍然应当是我国农村社会保障的主要形式；中国城市社会保障制度的改革应加强统一的社会保障行政管理，明确多元化的责任。（周弘，1996）

    第四种观点，从“二元到三维”的目标模式。“三维模式”的基本框架由三个层次构成：一是建立覆盖全国城乡的统一的法定的基本保障。基本保障由城乡社会福利、城乡社会救助和城乡优抚安置或城乡居民最低生活保障制度组成，全体中华人民共和国公民都有权享受，它保障全体公民在生命波折期最基本的生活需要。二是建立省（市）级统筹的补充保障。该层次的保障水平略高，作为基本保障的补充，保障范围包括所有企业和事业单位的职工及政府公务员。三是建立以商业性保障为主的附加保障。附加保障属自愿性质，主要为那些不满足于基本保障和补充保障的经济收入较高的公民提供保障。（王国军，2000）

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关键词：公平;社会保障制度

一、公平理论

1、公平的基本含义

关于公平的含义，学界有不同的认识和理解。它涉及几个相关概念：正义、公平、公正、平等，它们有不同的优先等级。其中贾可卿指出：正义：社会发展所必须的、有助于增进公共利益的应然安排。它超越既定的法律法规和其他一切制度规范，高于公平、公正和平等。

公平、公正是指社会成员的利益和权利分配符合公认的、既定的标准，它们是正义的基本表现形式。二者的细微差别：公平主要是就当事人而言的，而公正则侧重于对第三者的评价指其行为独立，不受干扰，不偏不倚。平等则是指利益和权利完全相同或相等的分配，是公平、公正从而也是正义的一种基本形式。

2、公平的分类

公平可以划分为经济公平与社会公平，社会公平是指对公平的判断和感受。经济公平指的是经济学家们所说的公平的三要素，即机会（起点）公平，过程（规则、程序）公平和结果公平。由于个人的禀赋及贡献的大小不一致，收入自然有差距。只有机会公平，过程公平的情况下，结果的差异才是公平的。

3、公平的评价标准

从收入分配视角来说，目前，国际上对收入分配的均等性有一个大致的参考标准：基尼系数0.2之下为高度平等，0.2-0.4是低度的不平等，0.4以上是高度的不平等。

二、社会保障公平性的概念及评价指标体系

社会保障中的公平是指平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进国民的福利，不因身份、性别、民族、地域等差异而歧视或者排斥任何人。

根据公平的分类，社会保障公平性的评价指标主要有三个，第一，机会公平。它要求在社会保障制度设计时要做到制度广覆盖与定位精准;第二，过程公平。它要求在社会保障制度实施过程中确保制度的缴费标准，待遇领取条件和发放标准的公平性，坚持人人平等的基本原则。第三，结果公平。它是社会保障制度的最终目标。即实现促进社会公平与经济发展的目标。

三、我国现行社会保障制度的公平性分析

党的十报告指出建设中国特色社会主义的本质要求就是要实现公平正义，政府必须要不断地完善以权利公平，机会公平，规则公平为内涵的社会保障体系，充分地保障人民群众平等发展，平等参与的基本权利。

当前，我国的社会保障体系虽然在覆盖面上有了很大的扩展。但是，从制度建构的角度看，当前我国的社会保障制度仍然没有解决公平性的问题，其问题主要表现在以下几个方面：

1.社会保障总体水平偏低，社会保障支出规模有限

总体来说，我国社会保障水平处于一个较低水平。近年来我国虽然不断完善社会保障体系，逐步加大对社会保障的财政投入，支出的绝对值和占国民生产总值的比重也呈上升趋势，但是由于我国社会保障制度建立起步较晚，在发展中国家，我国社会保障支出水平属于偏低行列，而与发达国家相比，也有相当明显的差距，所以逐步提高与经济发展水平相适应的社会保障总体水平，仍然是我国今后一段时期的主要任务。

2.社会保障制度覆盖面小

由于社会保障制度设计方面的局限性，部分社会保障项目未按照公平，普惠的原则，导致覆盖面有限。例如，工伤保险未涵盖社会团体，农村乡镇企业职工和农村干部等人群。生育保险未涵盖城镇无业居民，农村居民。新农保也没有实现农村的全覆盖。因此，我国社会保险制度的公平性明显存在不足。

3.社会救助与福利制度方面存在缺陷

由于社会救助与福利制度体系不完善，覆盖范围窄，只针对特殊群体，目标瞄准存在偏差，导致弱势群体没有得到及时有效的保障，不符合普惠的标准。例如社会救助通常需要家计调查，而我国的低保制度由于管理监督体系的不完善，无法有效核实家庭收入，造成了社会保障公共资源的浪费。

4.社会保障制度统筹层次低

由于现行的养老保险基金统筹层次为省级统筹，医疗、工伤、失业等社会保险为县市级统筹，县市省多级别交错，统筹层次较低，使社会保障资金难以自由流动，不利于缩小地区差异。

四、提高社会保障公平性的对策

1.扩大社会保障支出规模，提高社会保障水平

随着经济发展，不断完善社会保障制度体系，提高社会保障水平，加大对社会保障的投入力度，尤其是对农村的投入，避免城乡差距的进一步扩大。

2.将扩大社会保险覆盖面和提高统筹层次相结合

在提高统筹层次的同时加大社会保险金的征缴力度，从而实现全覆盖。只有提高资金的利用率，合理确定社会保险的缴费率以及保障水平，保证“应保尽保”，才能不断提高社会保障制度的公平性。

3.完善城乡最低生活保障制度

在解决这类问题时应重点关注以下几个方面：第一，在统筹兼顾经济发展水平的基础上合理确定低保标准。第二，各级政府进一步加大对低保制度的支持力度，重视分类施保和配套政策的作用。第三，加大社会支持，提升低保群体的自我发展能力。第四，健全社会化管理体系和有效的监督体系，进一步完善低保制度。

我国社会保障制度改革目标是：建立适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的，资金来源多渠道，保障方式多层次，权利与义务相统一，管理体制集中统一，管理服务社会化的社会保障体系建立起适应多种经济形式的劳动者，覆盖城乡居民的社会保障体系。因此我国的社会保障改革应在巩固普惠性的同时增强公平性，在提高统筹层次的同时提升保障水平，从而实现社会保障制度的公平性。（作者单位：山西财经大学）

参考文献：

[1] 杜飞进 张怡恬.中国社会保障制度的公平与效率问题[J].学习与探索2008

[2] 关信平.当前我国社会保障制度公平性分析[J].苏州大学学报2013

[3] 陈太辉.完善社会保障制度的顶层设计[J].社会保障制度2015

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社会保障被称为社会的“安全网”和“稳定器”，通过社会保障可以使全体社会成员共享经济社会发展的成果。而在我国，农民工群体却未真正享受到一视同仁的待遇，他们在城市的生存现状不容乐观。据河南省劳动和社会保障、统计等部门调查，2009年春节前全省回乡农民工已达950多万人，其中，从省外返回660多万人，受经济危机影响回流人数占总数的60%。随着金融危机影响的不断扩大，将有越来越多的农民工失去城市工作，被迫返回农村。农民工在返乡前，多数已经在城市退保；返乡后，又面临着失去农村原先土地的境地。针对这种状况，笔者认为，应当根据返乡农民工社会保障的现状，从不同的责任主体进行归因分析，进而有针对性地提出完善返乡农民工社会保障的对策。

一、概念界定与理论剖析

返乡农民工属于农民工群体的一部分，要界定返乡农民工的概念，首先要明确农民工的概念。中国社会保障研究中心主任郑功成指出，“农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。”研究转型社会学的学者孙立平看来，“农民工这个称谓表明的不仅仅是一种职业，也不仅仅是一种社会身份，而是一种职业与社会身份的结合。可见，学者们主要强调的是农民工的身份与职业的特殊性。

20世纪50年代末，唐纳德?博格等人提出系统的人口流动推拉理论模型。该理论认为，在流入地中存在一种把外来劳动力吸引过来的“拉力”，同样，在流出地，也存在着一种把原居民排斥出常居住地的“推力”。依据该理论，本文从不同主体层面所产生的“推力”与“拉力”为切入点，对返乡农民工的社会保障问题进行了归因分析。

基于以上对农民工的界定以及对推拉理论的分析，笔者将返乡农民工界定为：在城市生活一段时间后，因城市“推力”或农村“拉力”自愿或被迫返回农村，拥有农村户籍身份却从事非农产业、具有城市打工经验的人。

二、返乡农民工社会保障问题

我国的社会保障体系不仅包括缴费性的社会保险，还包括非缴费性的社会福利和社会救助，而居于城市边缘的农民工在社会保障的享有方面存在问题，具体表现在：

（一）工伤保障低

2004年1月1日《工伤保险条例》的实施，明确规定外来农民工享有工伤保险，但是实际的执行效果并不理想。2008年的一份调查表明，河南省参加工伤保险的农民工仅占12.9%，据劳动和社会保障部统计，在农民工集中的建筑、煤矿等风险较大、职业危害较重的行业中，由于工作条件差，往往缺乏必要的安全保障。一旦发生安全事故，由于行业自身管理松散、合同中的权利义务规范缺失及农民工自身参保较少等情况，使得农民工获得的工伤保障普遍较低。

（二）医疗报销难

对于医疗保障，大多数农民工往往难以同城市居民一样享受公费医疗和以住院为主的大病医疗报销补偿待遇，而是仍以参加原籍的“新农合”为主。但是，参加“新农合”的农民工在城市看完病只能回到原籍进行报销，这就给在城市务工的农民工带来极大不便，农民工一旦出现大病，就免不了两地奔波，承受着身体和精神的双重压力。

（三）养老门槛高

按养老保障相关政策，缴费满15年后才可按月享受基本养老金待遇，而流动频繁的农民工很少能够实现规定年限的累积。另外，由于我国各地统筹政策不一致，造成养老保险在地区间转移接续相当困难。根据农民工流动性大的特点，企业虽然允许农民工退保，但退保后的农民工只能拿回个人账户中的份额，社会统筹部分则成为城市的“创收”所得，这在一定程度上也挫伤了农民工参保的积极性。

（四）福利救助不平等

农民工作为城市建设者，在为城市发展做出贡献的同时却无法享受对等的福利待遇。一方面，他们不能同等地享有城市居民所拥有的住房、医疗、教育等方面的福利；另一方面，处于低收入阶层的农民工也没有与城市贫困居民一样被纳入“低保”救助范围，甚至还被城市贴以标签加以排斥，弱化的社会救助和不平等的社会福利使农民工常常游离在城市福利的“边缘地带”。

三、返乡农民工社会保障问题归因分析

返乡农民工社会保障问题是由多重因素造成的，笔者借助推拉理论的视角，分别从政府、企业、农民工个人三个不同的主体层面进行归因分析：

（一）政府层面

虽然我国城乡二元分割的户籍制度将农民工隔离在城市社会保障体系之外，但是近年来不断完善的“三农”政策却在一定程度上巩固了农地保障。

1、户籍制度

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，形成了城乡二元分割的户籍管理制度。我国的社会保障体系随之出现城乡二元化特征，在城市的农民工无法纳入与市民同样的社会保障体系。因此，制度障碍是造成农民工社会保障缺失的最大推力。

2、惠农政策

2006年国家全面取消征收农业税，实行以工补农政策，再加上各地农村通过大力推进农村城镇化、农业产业化建设，为返乡农民工提供了就地、就近就业的机会；2012年国家又通过了强民生保稳定的一系列强农、惠农、富农政策，吸引了返乡农民工立足农村求得自身发展。可见，惠农政策是农民工返乡获取农地保障的拉力。

（二）企业层面

城市务工企业的内外环境直接影响返乡农民工的社会保障的落实情况。

1、自身状况

由于农民工在城市所从事的主要是低成本的劳动密集型企业，如果按国家相关规定为农民工交纳社会保险，就会因成本升高而背负财力负担，因此，企业很少愿意主动为农民工落实社会保障。因此，企业“先天不足”是农民工在城市不能获得社会保障的客观推力。

2、外部环境

自从2008年全球金融危机爆发以来，我国大批沿海出口企业都受到了严重影响，无法应对危机的农民工成为了这次危机爆发后的牺牲品。因此，金融危机成为农民工返乡最直接的推力，受雇于其中的农民工因企业改革或破产而失去城市中的工作被迫返乡。

（三）个人层面

农民工在城市中表现出的较高的异质性，将其推向城市社会保障体系的边缘，同时，农民工浓厚的乡土情节又将其“拉”回农村以期获取农地保障。

1、流动性与组织性

有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4-6年，从事建筑等纯体力劳动的农民工，在一个地方平均工作周期为2-3年。农民工的高流动性使他们难逾越养老保障的累积年限的门槛。另外，由于缺乏组织，农民工进城大多是处于一种自发的状态，当自身保障缺失时，也没有力量与途径向外界提出维权诉求。

2、技能与观念

河南省进城农民工中，有45.3%的人没有接受过任何培训，25%的人只接受过不超过15天的简单培训，接受过正规培训的人员仅占13.1%。在维权意识方面，79.3%的农民工没有与雇主签订劳动合同，56.4%的农民工对于劳动相关法律知识了解一点，32.6%的农民工则根本不清楚。由此可见，技能的欠缺和维权观念的淡薄使农民工在主观上无力去争取本应享有的权益保障。

3、乡土情节

农民工没有城市户籍，农地还是大部分农民工返乡后最终的归宿和保障。同时，在乡土中国的差序格局中，仍存续着农民工返乡前的初级群体，这些由血缘、地缘关系纽带维系着的家庭、朋辈、邻里关系也是农民工返乡后不可或缺的保障。因此，乡土情节是农民工返乡的主观拉力。

四、完善我国返乡农民工社会保障的对策

根据对返乡农民工社会保障问题的归因分析，笔者仍从政府、企业、农民工个人三个不同的主体层面探讨解决返乡农民工社会保障问题的对策。

（一）政府层面

在建立健全城乡一体化社会保障体系的同时，应进一步巩固返乡农民工的土地保障。

1、推进土地制度改革

政府应通过立法保障返乡农民工土地承包经营权，即使返乡农民工再次进城，其土地承包权也不能随意剥夺；在坚持农地集体所有制的前提下，建立健全农地流转机制，保障返乡农民工的基本利益；另外，政府还应适当提高对返乡农民工的失地补偿标准，保证农民工返乡后有基本的生存保障。

2、建立健全返乡农民工的社会保障体系

（1）工伤保险实现“全覆盖”。政府应依法加强针对企业“安全生产计划”的监管力度，在农民工较为集中、工伤风险程度较高的行业强制为农民工参保，保证农民工的工伤保险全覆盖；同时，还要通过政策引导和扶持鼓励用人单位为农民工提供符合卫生安全条件的食宿等服务，切实保障农民工的人身安全和生命健康；还要依法加强劳动合同管理和劳动保障监察执法力度，依法惩处从事危及农民工生命安全的违规企业。

（2）医疗保险推广“信阳模式”。河南省信阳市在外出务工农民集中地选建定点医疗机构，按照就地参合、就地就诊、就地报销的思路，制定农民工参合、就医、补偿的具体办法。河南各地方政府应参照信阳模式，充分了解外出务工农民就医的具体需求，在农民工集中地建立“定点”医院，以方便生病的农民工就近就诊。同时，政府还要加强对定点医疗机构服务行为的监管，规范医务人员的行医行为，确保农民工获得有保障的医疗服务。

（3）养老保险推行“一卡通”。政府应着力构建城乡一体化社会保障体系，提高社会保障的统筹层次。针对农民工流动大的特点，在各务工地推行“一卡通”制度，保证农民工不仅在不同企业间转移时养老保险能够顺利接续，而且返乡后同样可以实现农村社会保障与城镇居民社会保障的顺利对接，从而实现返乡农民工养老保险顺利续保。

（二）企业层面

企业应强化责任意识，按照循序渐进的原则，从源头上降低风险，建立“过渡性”养老保险。

1、强化责任意识，消除身份歧视

企业作为社会生产经营活动的主体，也肩负有一定的社会责任。因此要加强企业对于员工风险防范的教育引导，切实保障农民工的合法权益；同时，用工单位还应消除对农民工的身份歧视，实行同工同酬，保障农民工在企业中获得一视同仁的待遇。

2、建立“过渡性”养老保险

低成本的劳动密集型企业要建立养老保险，应遵循序渐近的原则，逐步建立“低费率、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，给符合条件的农民工开设一个类似身份证号码一样的、独一无二的养老金个人账户，企业为农民工缴纳的养老保险按比例计入个人账户。以弥补因流动造成的社会统筹保障金的流失，以增加农民工对企业的信任感和内聚力。

（三）个人层面

返乡农民工应从自身观念、技能、组织性方面进行改进，以争取更多的保障。

1、转变意识，提升素质

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一、我国社会保障基金的来源和管理分析

(一)社会保障基金涵义以及来源

社会保障基金是国家为了实施社会保障制度，通过法律、行政或市场运营等手段筹集积累的资金．社会保障基金是社会保障制度的首要问题和核心问题，是社会保障制度能顺利进行的基础和物资保障。因此，对社会保障基金的管理问题尤其是如何在社会保障基金的运营中实现保值、增值是进行社会保障制度改革和发展的一个关键问题。

我国目前社会保障基金的来源从具体项目来分主要包括:由城乡企业参保企业和职工缴费建立起来的职工基本养老保险，医疗保险，失业保险，工伤保险和生育保险基金；由各级政府财政拨款和个人缴费建立起来的职工基本医疗保险基金；由政府财政全部拨款建立起来的机关事业单位职工基本养老保险基金；依靠企业和职工缴费建立起来的企业化管理的事业单位职工基本养老保险基金；各级地方政府财政拨款建立起来的城镇最低生活保障基金，等等。

我国社会保障基金按筹集的方式分可分为一下三类:一是国家强制执行的由投保人和其单位共同缴费筹资的社会保险基金主要用于养老，医疗，失业，工伤，生育保障，住房保障等。第二是由国家财政拨款用于社会救助，社会福利，社会优抚，社区服务的基金。第三是以个人投保，企业投保和互保险形式存在的商业保险基金。

(二)我国社会保障基金的管理现状

我国现行的社会保障制度是社会统筹和个人账户相结合的社会保障统筹制度，从实施到现在经过一段时间的发展对我国社会保障基金的发展有一定的作用，并且初步建立了多层次社会保障基金的管理模式，但是在对社保基金的管理和投资方面还有一定的问题。

1.我国社会保障基金的投资渠道单一，流动性比较差

有关统计数据表明，我国近年来社保基金的增长速度快，在通货膨胀的风险下如何使社保基金有效的保值增值是一个复杂的问题。目前根据有关规定我国社保基金只能投资国债和存入银行，这种投资安全系数高，但从长远来看存在贬值和流动性较差的风险。社保基金贬值的问题来源于通货膨胀。而流动性较差的问题是因为对国债的投资。目前社保基金实行的是收支两条线的管理方法，基金的余额除预留两个月的支付费用外其余的按规定只能全部用于购买国家特种定向债券，任何单位和个人无权用于其他任何形式的投资。从我国现在发行的债券种类来看凭证式国债的利率比较高，我国的社保基金基本投资在凭证式国债，但凭证式国债一般不能上市流通，流动性较差，所以社保基金在做这种投资后的流动性也比较差。

2.随着老龄化问题的日益突出，社保基金面临入不敷出的问题

随着全球进入老龄化社会，各国政府都在采取相应的措施来解决退休福利的问题，特别是社保基金的管理问题得到了各国政府的关注。我国也即将面临一场人口的变化，目前我国还处于一个较年轻的社会，2004年我国60岁及上的老龄人占人口总数的11%，但到2040年，联合国估计该比例将上升到28%。我国也将面临老年化问题。随着老龄化问题以及因国企改革退休，下岗职工的增多，用于养老，医疗保障的费用以及下岗职工的失业保障基金大大增多，这使我国社会保障基金的支出急剧大幅增长，而社会保障基金却增长缓慢并存在贬值的风险，这使我国社会保障基金面临入不敷出的困境。

二、针对以上管理问题提出几点改革建议

为了解决我国社会保障事业发展中遇到的社保基金筹集问题，我国大部分学者以及社会上从事社保工作的人员，提出了很多解决的方法，大致归纳主要有以下两种:

(一)改社会保障费为社会保障税

开征社会保障税是国际上社会保障系统普遍采用的筹资方式，目前在已经建立社会保障制度的140个国家中有80多个国家开征了社会保障税。采用社会保障税有强制性特点，通过强制征收增强了政府的宏观调控能力，保障社会保障基金的征收；能向社会及时足额的供给社会保障基金；使我国经济体制能更好的同国际接轨，有利于我国的对外开放。

(二)由现收现付制向基金累积制过渡

现收现付制是根据“量出为入”“以支定收”的原则，依据当年社会保障的支出来筹措社保基金的。采用此种模式可以避免因物价上涨而引起的通货膨胀问题，但因为我国即将进入老龄化社会以及国企改制大量员工下岗等问题的出现，将会对现收现付制这种筹资模式提出严峻的挑战。因此必须对现收现付制这种社保基金筹资模式进行改革，必须改为基金累积制。基金累积制是以“量入为出”为原则，是将将来发生的费用提前提取形成社会保障基金，即当期员工的保障费用由自己来承担。采用这种模式可以达到社保基金的收支平衡。但是采取这种模式也存在一个问题，那就是在漫长的积累过程中会面临通货膨胀的风险。并且我国现在是处于由现收现付制向积累制转变的过程中，出现了当代人要付两代人养老保险的双重负担，因此在这种转变模式中关键要解决如何使社会保障基金增值的问题。

以上两种筹集社会保障资金的方法是从两个不同的方面解决了社保基金制度改革中的部分问题。保障费改保障税是国家采取强制手段征收社保基金保障了资金的征收效率，由现收现付制向基金积累制过渡强化了社会保障中公民的自我保障意识。

三、社会保障基金的市场化运营

如何使社会保障基金不贬值达到保值增值是社会保障基金管理的重要难题。如果继续采用现在的管理模式存入银行或者购买国家债券，随着时间的推移，利率的调整，通货膨胀等因素很难保证社保基金的保值，甚至是贬值。因此为了社会保障更进一步的发展提出了社保基金进行市场化运营方式，在市场中获取更高的利润。

(一)社会保障基金市场化运营的内容

社会保障基金的市场化运营，是指由有关的经营机构将社会保障基金投入市场特别是金融资本市场中，使社会保障基金进入社会再生产领域，从而使社会保障基金在市场的经营中实现保值增值的目的。

由于社会保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市场中运营，要将基金分类根据不同的基金来进行市场化经营。根据流动性可以将社保基金分为三类:第一准备金，第二准备金，第三准备金。其中第一准备金是用来支付三个月以内的社会保障的基金；第二准备金是三个月以上一年以内的用于支付的社会保障基金；第三准备金是那些用于支付较长时期后给付的社会保障待遇的部分基金。根据分类，第三准备金流动性不大可以进行中长期投资，这部分基金是社会保障基金保值增值的关键。在进行投资的时候也要考虑要安全问题，由于社保基金的特殊性需要投资者将安全性放在第一位。目前允许社保基金投资的国家都采用多种投资方式相结合的形式，尽量分散投资的风险。

(二)社会保障基金的市场化运营方式

社会保障基金的市场运营根据不同的角度有不同的分类，但总的来说可以分为社会保障基金的金融市场运营以及非金融市场运营。

1.社保基金的金融市场运营

a.银行存款和购买国家债券

这是我国目前采取的最主要的保值增值方式。在我国银行存款和政府债券一般都是由商业银行或者国家委托商业银行来办理的。政府债券的利率一般高于银行的利率，而且风险比银行存款还要低，但是政府债券的偿还期限比较长，且流通性也有一定的限制。

b.购买公司债券和股票

股票是股份公司筹集资本时，向股东发行的载明一定股份的书名证明。股票分为普通股和优先股两种。公司债券也是公司为筹集资金而发行的一种有价证券，是持有者拥有公司债权的一种凭证。债券和股票都是属于有价证券，是现在公司融资的一种手段。社保基金在选择投资于股票还是债券是要根据投资的实际情况出发选择最安全的方式。

c.委托金融机构发放贷款

采用这种方式来运营社会保障基金，基金投资的安全性和金融机构定期存款相当，因为金融机构贷款利率比银行存款利率高，这样可以使基金获得更高的投资收益。

在委托金融机构进行贷款业务时，双方签订的合同要包括一下几个方面:委托贷款的总额，委托期限，贷款利率，偿还期限，资金用途，风险的承担等问题。其别要注意金融机构的监管问题，以及到期后资金的收回问题。

2.社保基金的非金融市场运营

a.直接投资企业事业