农村合作医疗制度大全11篇

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此外，各地在规范报销程序、数据统计以及阳春市的网络化管理方面也有不少好的经验。

（三）全面推动了新型农村合作医疗发展。

经过三年的探索和不断完善，我市除海陵试验区外，其余县（市、区）都建立了农村合作医疗制度。今年，在市委、市政府的高度重视下，各县（市、区）都积极开展工作。阳西县和阳东县的宣传发动工作比以前做得更加深入，各镇的发展比较平衡，覆盖率全部都达到了40%以上。阳春市是省的示范点，今年实现了信息化管理，在规范管理等方面积累了不少经验。这三个县（市）在今年的农村合作医疗工作考核中获得了优秀。据统计，全市今年有78.8万农民参加农村合作医疗，占全市农业人口43.6%。三年来，我市农村合作医疗筹集资金达3566万元，其中农民集资1293万元、省财政扶持1713万元(含救助基金)、市、县（市、区）、镇扶持560万元。全市共有9728人因病住院得到补偿，补助金额687万元；大病救助816人，金额124.5万元；扶持特困农户参加农村合作医疗48428人，金额37.7万元。大量事实说明，新型农村合作医疗在减轻农民的医疗费用负担、缓解因病致贫、因病返贫问题、促进农村卫生事业发展方面确实能够发挥很好的作用，是一项实实在在的民心工程。今年6月，省人大代表对我市建立和完善农村合作医疗保障制度议案实施情况进行了检查，充分肯定了这项工作取得的成效。

二、农村合作医疗工作存在的问题

建立和完善农村合作医疗保障制度是一项长期、艰巨、复杂的工作，虽然我省农村合作医疗发展出现了良好的势头，但发展不平衡，取得的成绩只是初步的，这次市政府对各县（市、区）的考核，发现各地合作医疗仍然存在不少问题，工作难度依然很大。

（一）认识不足，工作积极性不高。一些地方仍然没有把建立农村合作医疗保障制度摆上议事日程，个别地方迟迟没有开展这项工作；一些地方对能否在农村建立农村合作医疗保障制度持怀疑态度，特别是一些镇的领导干部，只强调困难，工作欠主动，难以打开局面。有的地方对合作医疗采取放任自流的态度，对合作医疗存在的问题不闻不问。有的地方不是在提高农村合作医疗制度的质量下功夫，有的甚至靠弄虚作假、上报虚假数字掩盖工作的不足，

（二）地方财政比较困难，经费投入不足。一些地方安排专项资金扶持农村合作医疗工作有难度，特别是镇级的合作医疗机构连必要的工作经费都没有。从总体上看，我市各级财政在农村合作医疗工作上投入的资金不多，所以保障标准不敢定高，不足以吸引群众参加合作医疗。

（三）合作医疗的操作形式和管理不完善。我市大多数地方的合作医疗是镇统筹，统筹层次低，在制度规范、监督管理上有一定的难度，容易产生漏洞。各县（市、区）对合作医疗方案的设定、补偿标准测算、资金管理等方面缺乏经验，影响了方案的正确实施。如我市整体的报销封顶线偏低，造成合作医疗资金滞留较多，没有充分发挥好合作医疗有限资金的作用，影响农民群众受益。

（四）宣传发动工作欠深入。由于过去合作医疗办办停停，政策不稳定，使一些群众对合作医疗缺乏信心，有的缺乏互助共济意识，怕吃亏。因此在发动群众参加合作医疗时难度较大，阻碍了我市农村合作医疗工作的进一步开展。有些镇村因参加人数少，或工作不到位，难以举办合作医疗，使部分农民最终被排除在外。

建立新型农村合作医疗制度是一项全新的工作，我们指出问题的目的，是为了充分认识存在问题，研究解决问题，把农村合作医疗工作推向一个新的高度。

三、下一步工作意见

建立新型农村合作医疗制度是市委、市政府确定的一项民心工程，也是省人大议案的要求，县（市、区）、镇党委、政府要把农村合作医疗作为一项中心工作来抓，各级卫生行政部门要当好党委、政府的参谋，积极协调各方面的关系，继续贯彻落实全省新型农村合作医疗和农村卫生工作电视电话会议精神。要以中央、国务院和省的有关文件为指导，统一思想认识和工作标准，认真做好各项工作。这里提出以下意见和要求：

（一）集中力量做好20*年度农村合作医疗宣传发动工作

人口覆盖率是农村合作医疗工作成效的重要标志，是基础性工作。省的文件已经明确，从今年起要统一全省农村合作医疗的宣传发动时间。今后各地要将第四季度作为下年度农村合作医疗的宣传发动期，集中领导、集中力量、集中时间做好发动农户参加合作医疗的工作。要早做准备，早定方案。宣传发动工作要做细做实，政策、制度要宣传到位。要定出宣传发动工作的时间表，严格掌握宣传发动的时间。农户参加合作医疗的交费时间主要定在10月至11月份，12月10日前，各乡镇要把群众交纳的资金集中上缴到县农村合作医疗基金帐户。名册和人数统计要在12月中旬上报。参加人数一律以实际交费人数为准，不得上报计划参加数，也不得用财政资金、集体资金或其他个人资金垫付。20*年全市的目标任务是覆盖率达到50%。时间紧迫，任务艰巨，各级党委、政府一定要高度重视，立即集中力量、集中时间组织开展宣传活动，全省已统一下发了农村合作医疗工作进度表，各地要按时上报。20*年度农民个人负担经费的收缴工作原则上都要在2004年底之前完成。到期未参加的农户，只能在下一年度参加。以后原则上不再跨年度吸收农民参加合作医疗。收费时间截止后，即使达不到计划的覆盖率要求，也要停止收款，确保新型农村合作医疗制度运行周期从20*年1月1日开始。

验，解决存在问题，进一步统一思想认识，规范管理制度。从明年开始，全省将逐步实行县（市、区）统筹，新型农村合作医疗将更加规范和完善。根据省的统一部署，今年剩下的两个月时间将是农村合作医疗宣传发动的关键时期。今天市委市政府召开这次会议，一方面是总结推广经验，对今年农村合作医疗工作考核优秀的县（市、区）以及先进单位、先进个人进行表彰奖励，另一方面，就是对下一阶段的工作进行部署，明确任务要求，使我市的农村合作医疗工作有较大突破。下面，我讲三点意见：

一、农村合作医疗工作的主要成效

(一)理顺了农村合作医疗管理体制和工作思路。

我市自20*年开始实施省人大《关于建立和完善农村合作医疗保障制度的议案》，农业部门做了大量的工作，使我市的农村合作医疗工作有了一个良好的开端。根据市政府的决定，今年六月，我市的农村合作医疗管理职能由市农业局划转市卫生局。市卫生局接管合作医疗工作后，立即对做好交接期间的工作提出了意见，确保合作医疗工作不受职能移交的影响，较快理顺了各级农村合作医疗工作关系，并要求各县（市、区）以职能移交为契机，进一步明确农村合作医疗工作机构和人员编制。目前我市各县（市、区）都设置了农村合作医疗专门工作机构，工作力量得到加强，工作条件有明显改善。同时，市卫生局对这项工作非常重视，主动向市政府汇报工作情况，提出进一步加强合作医疗工作的措施，引起了市委、市政府的高度重视。为加强对农村合作医疗工作的领导，市政府成立了农村合作医疗工作领导小组。6月28日，市政府召开了全市新型农村合作医疗工作会议，明确工作思路，进一步部署建立新型农村合作医疗制度的工作。尽管我市是全省最后一个完成农村合作医疗职能移交的市，但各级党委、政府以及各有关部门互相配合，扎实做好各项工作，今年我市较好地完成了省、市农村合作医疗的工作任务，阳春市还实现了信息化管理，成了省的示范点，今年全省的农村合作医疗工作现场会在阳春市召开。

（二）初步形成了农村合作医疗工作的基本方法

为吸引广大农民群众参加合作医疗，调动各方面的积极性，各级政府和各有关部门在明确责任、宣传发动、落实资金、加强管理等方面做了大量卓有成效的工作，三年来各地总结摸索出了一套农村合作医疗的工作方法：

一是集中宣传发动。按照合作医疗的运作规律，统一宣传发动时间，把每年第四季度作为下一年度合作医疗的宣传发动期，用1到2个月，集中力量、集中时间进行宣传发动，报名时间截止后，不再接收报名。利用各种宣传手段，向农民讲清楚合作医疗的作用，宣传典型事例，营造良好氛围。

二是财政资金引导。为推进农村合作医疗发展，从今年起，市财政按参加人数人均2元的标准安排合作医疗引导资金，同时要求县（市、区）、镇两级财政扶持资金力争达到人均8元以上，农民个人出资不低于人均10元的标准。根据省、市的要求，各县（市、区）也不同程度地增加了对合作医疗的扶持资金，提高了合作医疗对群众的吸引力。

三是发动社会力量帮扶。对农村特困群众参加合作医疗，各地都采取了帮扶措施，从有关专项资金中给予资助。有的通过挂钩单位、社会热心人士资助困难群众参加合作医疗。有集体经济收入的村组，也按一定比例扶持农户参加合作医疗。这些办法增加了群众参加合作医疗的热情。

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（一）“新型农村合作医疗制度”的具体内容。

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

（二)“新型农村合作医疗制度”的具体做法。

全县新型农村合作医疗试点工作开展以来，在县有关部门的大力支持下，在全镇上下的积极争取和共同努力下，我们村坚持把新型农村合作医疗作为大力改善民生，加快构建 和谐社会 的德政工程，切实加强领导，健全机制，强化责任，狠抓落实。以前在我们村，自费医疗制度仍然占主导地位，农民是当地最大的自费群体。前几年，本地农村人口老龄化医疗服务普及药品价格上涨，农民医疗费用攀升超过了农民平均收入增长幅度，越来越多农民无力承担。增长的医疗费用已成为我村医疗卫生保障问题“因病致贫”的主要成因，而现在县政府成立了新型农村合作医疗工作领导小组，各乡镇分别成立管理组织，并成立相应的监督组织。在xx村，村干部加大宣传教育力度，引导广大农民逐步树立互助共济的观念，积极参加合作医疗。农民以户为单位自愿缴纳，还采取了“个人缴费、集体扶持和政府资助”相结合的筹资原则，近年来全新型农村合作医疗工作取得了积极进展，村民们收到了政府的关怀和实惠的效果。

（三)“新型农村合作医疗制度”的存在问题。

新型农村合作医疗制度在我村的全面实施，有效地缓解了患病家庭的经济压力，在一定程度上遏制了因病返贫、因病致贫现象，促进了我村卫生事业的发展，受到农民的拥护和支持，但该制度推行过程中仍有不少问题需要解决。

(1)少数农民认识不够到位。由于部分基层干部和工作人员对推行新农合的目的、意义缺乏深入了解，宣传发动工作尚有差距，致使少数农民对实施新农合的认识还不足；加之合作医疗曾几经反复，一些农民对新农合制度还存有疑虑：一怕合作医疗不持久；二怕挤占挪用合作医疗基金；三怕医疗单位多收费、乱收费。同时，一些农民的健康投资观念、互助共济观念以及风险观念较为淡薄，自觉参合意愿还不强。

(2)参合群众的受益面和受益率均较低。新农合实施以来，我村主要对参合群众的住院医药费用给予报销，另有10种慢性病门诊可审核结报，加上享受体检和分娩补助缺乏稳定高效的筹资渠道。

(3)缺乏稳定高效的筹资渠道。尽管新农合强调农民参加要以自愿为原则，但为了保证参合率，目前参合群众个人筹资部分主要还是采取行政推动、层层包干、实绩考核的办法，由基层干部挨门逐户收缴，耗费了大量的人力、物力和财力，筹资成本较高。

(四）“新型农村合作医疗制度”的建议。

新型农村合作医疗是涉及千家万户、维系农民健康的“民心工程”，在农村，村干部要从执政为民、以人为本和建设 和谐社会 的高度，充分认识开展新农合工作的重大意义，把这项造福广大农民的大事抓紧、抓实、抓好。

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自省政府《转发*省人大常委会关于建立和完善农村合作医疗保障制度议案的决议的通知》下发后，市政府召开了专门会议进行学习和贯彻，充分认识到建立和完善农村合作医疗制度对提高农民健康保障水平、减轻医疗负担、缓解农民因病致贫问题以及加快建设小康社会步伐的重要意义，决定把它作为实践“三个代表”重要思想、为民办实事的一项具体行动。为加强领导，确保工作顺利开展，我市于*年4月成立了农村合作医疗工作领导小组，由市长担任组长，分管农村工作的市委副书记和副市长担任副组长，成员包括农业、卫生、财政、计委、民政、劳动、审计等部门的负责人，并设立了市农村合作医疗管理办公室，配备了4名专职人员，负责具体工作。各镇也相应成立了农村合作医疗管理委员会，设立管理办公室，配备3—5名专兼职工作人员。各村委会也指定一名村干部兼职负责农村合作医疗服务工作。全市共有320名专兼职人员从事农村合作医疗工作，成为农民群众最亲近的干部。经过充分准备，*年10月在合水镇开展了试点工作。*年全市各镇陆续建立了以镇统筹为主的新型农村合作医疗制度。

我市近两届党政班子对农村合作医疗工作都非常重视，把建立新型农村合作医疗制度列入社会发展规划。每次召开农村合作医疗工作会议，市委、市政府主要领导都作了重要讲话。人大、政协也为建立农村合作医疗制度发挥了很好的作用。去年我市根据省政府关于理顺农村合作医疗管理体制的决定，将农村合作医疗管理职能和机构成建制移交卫生局，并及时采取措施加强管理，确保了农村合作医疗健康运行。今年市政府换届后，又及时调整领导小组成员，确保工作顺利开展。在总结去年农村合作医疗工作的基础上,今年我市进一步加大了工作力度，市委书记周乐荣、市长敖广恩多次主持召开专门会议研究农村合作医疗工作，并亲自为参加合作医疗的特困群众发放医疗救助金。有关部门各司其职，各负其责，既分工又合作，集中有限资源，全力支持农村合作医疗发展。各镇建立了工作责任制，采取镇干部包村、村干部包组、组干部和党员包户的办法，层层落实责任制，使农村合作医疗工作有序地进行。今年7月，市政府又与各镇（街道）签订了农村合作医疗工作考核责任书，做到有组织领导、有规章制度、有专项经费、有检查指导、有考核表彰，有效地推动了农村合作医疗开展。

为了引导农民群众参加合作医疗，我市在财政较为困难的情况下，千方百计筹集资金，增加对农村合作医疗的投入。*年，市政府划拨32.588万元作为引导补助资金,*年,市人大常委会又批准财政预算320万元作为农村合作医疗的配套资金，人均8元。

二、以点带面，宣传引导，广泛发动群众参加合作医疗

*年省和*市农村合作医疗工作会议召开后，我市就着手制定工作方案，做到早规划、早准备、早动手，在没有现成经验借鉴的情况下，先后出台了农村合作医疗工作方案、章程、实施细则和各项管理制度，把工作的日程、内容具体化。8、9月份，有关部门到合水镇调查摸底，制定了试点方案。10月份，试点工作在合水镇平南村正式展开。为了抓好试点，全市抽调全各镇主管农村合作医疗的副镇长参加试点工作。通过近半个月的工作，试点村有81%的农户参加了合作医疗。至*年上半年，各镇相继建立了农村合作医疗制度。

我市在开展农村合作医疗工作过程中，按照农村合作医疗的工作规律办事，避免简单、粗糙的工作方法。一是宣传发动求“广”，营造良好氛围。为了提高农民群众对农村合作医疗的认识，争取他们对工作的理解和支持，我们加大宣传力度，利用广播、电视、报刊以及出动宣传车、悬挂横幅、张贴标语、印发“给农民一封信”和召开村民的组长会、党员会、村民代表会、座谈会、家长会以及工作队下去和基层干部一起走村串户进行宣传发动等多种形式进行宣传发动，提高农民群众对合作医疗的认识。同时，各村委会在村务公开栏张贴《农村合作医疗住院药费报销人员一览表》，通过实实在在的事例，使群众觉得农村合作医疗是农民得到实惠的“德政工程”，坚定了农民群众参加合作医疗的信心。二是工作方法求“活”，提高参保率。在开展农村合作医疗工作过程中，我们注重抓好“五带头”：①村干部、村长及其亲戚亲属带头；②党员及其联系户带头；③外出在全市企事业单位工作的干部职工的家属带头；④群众积极分子带头；⑤外出务工、经商致富的农户带头。为做好农民群众的思想发动工作，镇、村干部深入群众做细致宣传发动工作，动之以情，晓之以理。一位村支部书记把提高参加率的经验概括为：“理解政策，晚晚到户”。由于工作方法得当，宣传到位，农民群众参加合作医疗的热情高涨。如合水镇潭震村委会新云自然村，全村农民群众100%参加农村合作医疗。

宣传、电台、电视台、报刊等新闻单位主动配合支持，全市各镇加大宣传力度，共出动宣传车250车次，印发“给农民一封信”等宣传资料28万多份，播放有关的电视、广播节目420次，报道有关的新闻30条，挂贴宣传标语、横额7333条（幅），出版板报670期。通过各种形式的宣传发动，提高了农民群众的认识，消除了疑虑，树立了农民参加农村合作医疗的信心，取得了农民的信赖和支持。

三、及时总结经验，完善农村合作医疗制度

我市原来的农村合作医疗制度是在缺乏经验的情况下制定的，当时上级财政扶持资金没有到位，对农民参加合作医疗的积极性也没有把握，因此选择了“合药不合医”的办法，即：参加人因病住院，可报销药费的70%，其它费用不报，每年1000元封顶。一年来的实践证明，这个方案虽然使不少群众受益，但补助标准较低，对部分群众帮助不大。针对存在问题和上级有关文件的要求，我市在第一轮合作医疗到期后，及时修订了农村合作医疗制度，先后印发了新型农村合作医疗实施方案、章程、镇街工作规则、医疗救助办法等文件，新的资金管理制度也正在起草。新制度从8月1日起执行。主要内容是：1、农村合作医疗资金实行全市统筹。2、统一农村合作医疗的起止时间。3、调整报销范围和标准。参加人因病住院，由原来的1000元封顶提高到3000元封顶。4、明确了乡镇工作规则。通过制定《新型农村合作医疗制度镇街道工作规则》，明确了镇和村民委员会承担的农村合作医疗工作责任。

四、建立医疗救助制度，缓解农民因病致贫、因病返贫问题

从建立农村合作医疗开始，我市就把缓解大病对农民造成的困难作为主要目的。因此，在建立合作医疗制度的同时，按照省人大议案的要求，建立了农村合作医疗保障救助基金，资助困难农民参加合作医疗，对患大病重病的特困农户在合作医疗补助限额之外再给予一定的医疗费用补助。*年，资助特困农民参加合作医疗28786人，资助金额14.393万元，救助大病住院特困农民480人，救助金额72.01万元。医疗救助制度的建立，在一定程度上缓解了我市部分农民因病致贫、因病返贫和看病难的问题。马水镇龙田村委会吴家轩因患肺肿瘤，到广州等地大医院治疗，用去医疗费8万多元，由于家庭经济困难，吴家轩及其家人失去信心，放弃治疗。市农医办得知情况后，根据其实际，除按规定及时为其报销医药费2500元外，还分两次给予医疗保障救助金5500元，从经济上支持吴家轩继续治疗，使其增强了战胜疾病的信心。合水镇潭震村委会崔庭琰（四年级学生），因患地中海贫血，其父母已向亲戚朋友借款5万元为其治病，去年参加合作医疗以来，我们除按规定报销医疗费2600元外，还发给救助金5000元，帮助其解决部分医疗费。马水镇东风村委会村民曾裕军，遭遇双重不幸，妻子因病去世，自己又骑车摔伤，用去医药费2万多元，使他难以面对生活的困难，当镇领导带去合作医疗补助和医疗救助金共6500元上门看望他时，这位男子汉忍不住泪水，失声痛哭。这件事也深深教育了镇的领导班子，使他们感受到农村合作医疗确实是密切党和群众关系的民心工程，一定要办好。有不少农民也深有感触地说：“合作医疗是实实在在对农民的关怀”。

五、攻破难点，加强监督管理，搞好合作医疗服务

农民普遍担心的一个问题，就是合作医疗资金能否真正用到他们身上有疑虑，担心益了干部，亏了群众。为了消除农民怕吃亏的思想，使他们放心，从合作医疗试点阶段，我们除了做好宣传发动工作外，特别注重加强监督管理，尤其是对合作医疗资金使用的监督管理。对资金筹集、财务管理、医药费报销、卫生服务、审计监督等合作医疗运行中的各个环节，制定和落实相应的规章制度，对合作医疗资金的使用和管理实行专帐专户，专款专用。农村合作医疗收支情况，每月在镇、村政务公开栏上向群众公示，接受群众的监督。二是落实工作经费，充分调动农医干部的积极性。合作医疗试点阶段，由于我市财政较为困难，投入农医工作经费较少，致使镇级农医办的日常办公用品都无法配齐，工作人员下乡补助未能及时发放，严重挫伤镇、村农医干部积极性。*年，市政府在财政较为困难的情况下，安排农医工作经费17万元，各镇也投入一定数量的工作经费，并明确按参保人数人均0.5元奖励镇、村农医干部，从而调动了他们的积极性，收到良好的效果。

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据有关研究表明，我国农村合作医疗最早出现于时期的保健药社和卫生合作社。建国以后，随着农村合作化运动的掀起和农村集体经济地位的确立，合作医疗制度得到了空前的发展。1958年，全国合作医疗覆盖率达到10.00％，1962年接近50.00％，到上世纪70年代中期则达到90.00％。但是，自上世纪80年代初期的农村经济体制改革以后，许多地方的农村合作医疗组织迅速解体，到1989年，全国的覆盖率降至4.80％。农民的医疗保障几乎完全变成了自费医疗，农民越来越无力支撑日益上涨的医疗费用，农民健康问题凸现，因病返贫现象增多、农村公共卫生、预防保健工作明显削弱，一些已被控制和消灭的传染病、地方病死灰复燃。我们*市亦是如此。

从上世纪90年代初期开始，国家重新重视农民医疗保障，并认为，加强农村卫生工作，关键是完善农村合作医疗制度。2003年以来，政府把重建合作医疗作为建立农村医疗保障的主要政策手段，全国许多地方都在推进新型合作医疗制度的试点，我市临邑县被列入第一批试点县，拉开了实行新型合作医疗制度的序幕，目前我市已实现全面覆盖。

一、*市医疗卫生基本情况及开展的工作

*市面积10356平方公里，辖11个县（市、区）和2个开发区，132个乡镇（街道办事处），556.9万人。其中8348个行政村，农业人口423.69万；21个街道办事处和2个城关镇城镇居民43万。2007年实现GDP1180.82亿元，地方财政收入42亿元，城镇居民人均可支配收入12392元，农民人均纯收入4986元。全市有公立卫生机构184个，卫生技术人员16484人，床位9747张，固定资产12.98亿元。其中，市直卫生机构9个，县级卫生机构43个，乡镇卫生院128处。村卫生室4090个，乡村医生7155人，民营医院或诊所553个。社区卫生服务中心7个、服务站25个，职工95人。年医院门诊总人次380.3万，住院总人次29.5万。每千人口拥有卫生技术人员2.94人、床位1.74张。

市政府逐步加大对卫生事业的投入，全市卫生事业财政拨款04年6204万元、05年11033万元、06年9729万元、07年1.08亿元，分别比2003年增长4、90、68、79个百分点，成为历史上我市卫生事业财政投入最多的一个五年。05年，市财政投资3000万元，较全省提前一年规划建设了37处中心卫生院。06年又重点建设了12处一般乡镇卫生院，07年完成“1127工程”项目87个。市120急救指挥调度中心去年7月建成启用，实现了全市突发公共事件处理和医疗急救的统一调度指挥。

（一）新型农村合作医疗制度健康运行。我市自2003年开始实施新农合试点以来，市政府始终将新农合制度试点摆在突出位置,加强领导、完善政策，扎实推进、稳步提高，目前已覆盖全部乡镇村。2007年，全市388.2万农民参合，参合率90.86%，基金使用率84.82%，住院补偿比31.53%。农民参合率等有关指标高于全省平均水平。今年参合农民409.96万，参合率96.76%，一季度已为48.11万人次报销医药费5827.3万元。为将这一惠及农民群众的好事办好，各级、各部门实施了扎实的保障措施。

一是组织领导到位。市、县两级政府都成立了新型农村合作医疗领导协调小组，连年将其列入改善城乡人民生活的十件实事，市政府连续两年下发关于加强新农合工作的意见，并作为政府重点督查事项。市、县两级卫生行政部门成立了新型农村合作医疗技术指导组，与财政等部门联合定期进行督导、评估和检查。政府组织引导、部门协调配合的运行管理体系已经成熟。二是经办机构到位。市、县、乡均建有专门的合医办。其中县级13个、99人；乡镇146个（在乡镇政府的53个，在卫生院的93个）、475人。07年支出公务经费457.06万元。县域内实现了审核报销、数据分析微机联网。三是宣传培训到位。各县市区除运用广播、电视、报纸、明白纸、公开信、宣传车等形式进行宣传发动外，近年来更加注重运用大病报销实例来影响群众。目前，参合已成为农民的自愿迫切要求，积极性空前高涨，没有发生强迫参合的事件。年年开展新农合管理干部和经办人员业务培训。07培训县、乡管理人员395人次，定点医疗机构经办人员4922人次。四是资金筹集到位。新农合资金“县筹县管”。个人缴纳的10元于每年3月底前筹集到位；市、县财政补助列入年度财政预算，于每年5月底前足额到位。今年我市筹集额为每人每年70元。除中央、省财政补助外，市、县财政分别补助4元、14元，并于近期到位。五是资金管理到位。各级经办机构认真贯彻有关规定，基金实行财政专户储存、专人管理、专款专用、封闭运行。健全了社会监督、审计监督、舆论监督等机制，各级经办机构和定点医疗机构及时将报销补偿情况向社会公示。2007年，2个县接受了省级审计，5个县（市）接受了市级审计，表明市县资金管理规范，工作运行良好。六是方案调整到位。每年在基线调查的基础上，测算起付线、封顶线和补偿比例，适时调整方案，逐级审批。今年全市将实行“四统一”、“两规范”、“一提高”的运行机制，即统一起付线和封顶线、统一报销比例、统一报销程序、统一药品目录和诊疗范围，规范二次补偿、规范健康查体，提高中医药和中医适宜技术报销比例。在确保不突破风险基线的前提下，要最大限度地提高基金使用率。七是医疗救助到位。04年市政府下发了《关于建立和完善城乡困难群众社会救助制度的通知》。07年市红十会制定了《参加新型农村合作医疗困难群众大病医疗救助管理办法》，当年救助52个家庭计10.4万元；民政部门发放20.29万元，资助5000余户贫困家庭参加新农合。

（二）健全农村卫生服务体系，提高农村卫生服务能力。与新农合制度的实施相配套，建设体系、改革机制、提高能力一并推进，县、乡、村三级医疗保健网络初步形成。一是建设体系。目前，全市11个县级综合医院、11个疾病预防控制中心和妇幼保健站及10个县级中医院已成为三级医疗保健网的龙头；处于枢纽地位的128处乡镇卫生院全部达到了建筑标准，房屋、设备基本配套。5062处村卫生室有2370处达到了“四室分开”的甲级室标准。在卫生院改貌建设基本完成后，我市计划从2008年开始，利用四年的时间，每年重点规划建设1000处村卫生室，这项工作已列入政府的十件实事，调研规划正在进行之中。二是改革机制。按照国务院关于每个乡镇设置一所政府举办的卫生院，实行县级为主的管理体制的要求，庆云、武城、临邑三县的乡镇卫生院已全部上划县级卫生行政部门管理，其余县市区乡镇预防保健人员也已上划到县级财政管理。所有卫生院均实行了公开选拔院长和公开聘任人员制。有的还实行了县医院托管（宁津托管4处，陵县、乐陵托管8处）。对村卫生室实行乡村卫生服务一体化管理，一体化率占79.44%。乡村两级所需药品、器械实行以县为单位集中招标采购，今年我市还准备实行配送制度，方案正在制定之中。三是提高服务能力。全市已建立*市人民医院和陵县、齐河两个县医院三个乡村卫生技术人员培训基地。到去年底，已培训乡镇卫生院技术骨干404人,占总人数的50%，剩余的50%今年全部完成。全市7155名乡村医生均经培训考核取得了《山东省乡村医生执业证书》。市卫生局出台了《关于市、县两级医疗卫生机构支援农村卫生工作的实施意见》。目前，每天有市县两级医学专家在128个乡镇卫生院坐诊。通过专家应诊，直接带动了乡镇卫生院技术水平的提高。98％的乡镇卫生院建有中医科、中药房，推广使用中医适宜技术；1/5的村卫生室有中医中药。新农合中药补偿标准和中医适宜技术补偿标准得到相应提高。

二、新型农村合作医疗的特色

第一、新型农村合作医疗制度是由政府组织引导并直接出资对参合农民予以补足的制度。新型合作医疗是政府主导下的农民医疗互助共济制度，由政府组织、引导、支持；而过去的合作医疗则主要依靠乡村社区自行组织。

第二、新型合作医疗的资金来源，主要靠以政府投入为主的多方筹资，中央和地方财政每年都要安排专项资金予以支持。具体的筹资比例为：2003年至2005年，中央财政和地方财政各占1/3，农民个人缴纳1/3；2006年筹资比例为中央和地方财政各增加一倍，农民个人缴纳比例不变;*市政府刚刚下达文件,2008年新农合资金筹资额为每人每年70元,其中,中央、省补助42元，市4元、县14元，农民个人缴纳10元不变。2009年开始为每人每年100元,农民个人缴纳20元。临邑县已于2008年6月1日起率先施行。这更多地体现了国家和政府的责任，是中央对农村“多予、少取”惠农政策目标的实现形式，是国家和政府公共管理、公共政策、公共财政向农村倾斜的具体体现。而过去的合作医疗资金，主要靠个人缴纳和村级集体经济补贴，政府各级财政不负筹资责任。

第三、新型农村合作医疗以“大病统筹”为主,即因病住院治疗和大额的医疗费用,重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题；而过去的合作医疗主要解决小伤小病，抗风险能力差。

第四、在建立以“大病统筹”为主新型合作医疗制度的同时，还要建立医疗救助制度，即对于特困户、五保户和交不起合作医疗经费的、或自付医疗费用无法承担的，国家设立由政府投资和社会各界捐助等多渠道筹资的专项基金，实行医疗救助制度，给予他们一定的补贴。同时，作为社会医疗保险制度的雏形，它的建立和完善将为社会保险事业逐步覆盖农村居民打下良好的基础。

第五，新型合作医疗实行以县为单位进行统筹和多方参与管理的体制。一个县的人口，大县有100多万人口，小县也有20—30万人口，统筹的范围大，互助共济、抗御疾病风险的作用就大；而过去的合作医疗一般都以村为单位（2000左右人口）统筹，少数以乡为单位（2—3万人口）统筹，互助共济的能力较小。

第六，新型农村合作医疗注重建立和完善多方参与管理和监督的民主制度建设。从政府来看，有国务院多家部委参与的联席会议制度，各省、市、县都有领导小组和经办机构；在农村成立了由农民代表参加的县新型农村合作医疗管理委员会和监督委员会，鼓励农民积极参与管理与监督，并要求将医疗费用补偿情况在村务公开栏公示，接受农民群众的监督，这有利于培养农民的民主管理和民主监督意识，推进社会主义新农村“管理民主”目标的实现。

第七、农民看病就医问题得到一定的改善。通过大病统筹制度，一部分得大病的农民享受到“新农合”制度带来的实惠，过去一些农民因为无钱求医问药，大病拖、小病抗，结果“小病积成了大病，大病在家等死”的现象逐渐改善。农民看病由原来完全自费的“无人管”到大病统筹补助的“有人管”，这是一个历史性的进步。从我们调研的结果看，近两年来，乡镇卫生院的门诊量比新农合前普遍提高30%以上，个别有的达到100%，“新农合”使农民看病就医率有所上升，农民医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的情况有了很大缓解。

第八、医疗救助制度为一些特困农民（五保户、地保户）加入新农合，解决看病就医难问题提供了保障。大病医疗统筹保障制度在一定程度上减轻了农民因疾病造成的经济困难，但对身患重病的农民来说，享受补助后家庭仍然摆脱不了贫困。目前我国“新农合”的保障水平还不是很高，最高报销的封顶线2007年是2万，目前规定为4万元。

新型合作医疗制度的建立和完善关系到我国农村9亿农民的健康和利益，是我国医疗制度改革的重要组成部分，是中央为解决三农问题而做出的重大决策，对于落实以人为本的科学发展观、促进城乡协调发展、全面建设小康社会、构建和谐社会、建设社会主义新农村都具有十分重要的现实意义。

三、新农合运行中存在的问题

1、筹资水平低导致大病统筹补助水平低，大病农民自费医疗费用仍然居高不下。我市是欠发达市地，对新农合的财政支持十分有限。农村大部分地区还不富裕，地方政府财政比较困难，除了发工资以外，可用于发展经济的资金十分有限，教育、卫生方面的公共投入更是难以提上议事日程。新农合的筹资能力明显不足。目前，在推行新型农村合作医疗中,我市执行了国家规定最低的每年10元的人均缴费标准,即使加上2008年新调整的中央和省、市（含县）财政各拿20元的补助,农民拿10元的参合费用，最终形成的合作医疗基金还是非常有限的。据我们的调查,在这样的筹资水平状况下,农民患大病所获得的补偿比例大约在30%左右。过低的参保待遇不能实现新型农村合作医疗制度重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、返贫问题的政策目标，一些贫困地区因病致贫和因病返贫的情况没有根本改变。

2、报销比例分级、分段报销，报销起报线高，封顶线低，不能有效解决农民看病难问题。例如我市平原县定点医院住院费用补助标准:

起付线：乡镇卫生院80元，县级医院300元，市及以上医院500元，起付线以下自付。起付线以上，乡镇卫生院按可报费用的55％，县级医院按45％，市及以上医院35％的比例报销。最高限额20000元。临邑县的政策稍微优惠一些，起付线：乡镇卫生院没有，县级医院200元，市及以上医院500元，起付线以下自付。起付线以上，乡镇卫生院按可报费用的60％，县级医院按50％，市及以上医院40％的比例报销。

3、以大病统筹和大病救助为主要内容的新农合制度没有让广大农民享受到新农合制度的实惠。大病统筹制度针对的主要是得大病的农民，而得大病的农民在农村毕竟是少数，1998年和2003年两次全国卫生服务调查显示，每年仅有3%～4%的农村人口住院治疗，对于患了大病并享受了部分医疗费用补偿的参保人员来说，满意度会提高。但对于绝大多农民来说，得了病而不需要住院治疗，受益的人少，没有生大病的人觉得自己交钱没有受益，就降低了继续参保的积极性。而且以保大病为主放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任，也不可能获得良好的投入绩效。因为，真正影响农民健康水平的是常见病和多发病。并且，许多农村居民的大病也是因为“小病无钱治而扛成大病”的。从医疗卫生投入的绩效看，对大病治疗的效果远不如对常见病和多发病的及时预防。

另外，农村医疗救助制度目前主要救助对象是五保户和特困户，对这两类人口之外的其他因天灾人祸致贫的贫困人群关注不够。同时，医疗救助基金总量不足，使医疗救助对象在享受大病统筹补助后的高额自费费用还不能得到有效地解决。有些大病农民在大病统筹补助后的自费费用高达70%以上。

4、新农合的管理费用较高。市、县、乡均建有专门的合医办。其中县级13个、99人；乡镇146个（在乡镇政府的53个，在卫生院的93个）、475人。仅07年支出公务经费达到457.06万元。

5、农村乡镇卫生院没有全科医生，医护人员的总体水平较低使新农合的惠民政策打了折扣。目前农村的乡镇卫生院还没有全科医生，大专以上学历的医护人员不足七分之一，设备、设施也较为简陋，这使新农合的惠民政策打了相当的折扣。

6、县乡的计划生育服务站没有切实参与新农合制度。

四、几点建议

1、为了帮助农村困难群众加入“新农合”和提高抵御大病风险的能力，2004年1月，财政部、民政部颁布了关于印发《农村医疗救助基金管理试行办法》的通知。通知明确指出，农村医疗救助基金是用于农民贫困家庭医疗救助的专用基金。基金通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。县级人民政府要建立独立的农村医疗救助基金。基金来源包括财政拨款、彩票公益金、社会各界自愿捐助、利息收入等。

“新农合”制度的发起是政府，主导也是政府。但是，由于我国现阶段经济发展水平的限制，政府为“新农合”提供的医疗救助资金非常有限，同时又不能有效地吸引和配置社会资源。而作为社会公益组织的红十字会加入“新农合”制度建设后，建立了社会资源流入医疗救助基金的渠道。（例如即墨市红十字会3年来向社会募捐了3920万元的大病医疗救助基金，一定程度上缓解农村医疗救助资金的不足，形成了政府与社会团体组织之间平等合作的伙伴关系。）2005年9月8日，国务院同意增补红十字会总会为国务院新型农村合作医疗部际联席会议成员单位。并明确了红十字会总会的职责：“参与对农村贫困人口的医疗救助工作，支持新型农村合作医疗制度的建立与完善”。使原来单一、封闭的由各级政府和政府部门组成的“新农合”的组织结构逐渐被开放的、有社会团体参加的组织结构所替代。从而实现了“新农合”组织结构的创新。更为我们切实提高新农合的补偿比例，减轻患病农民的负担开辟了新的渠道。

2、新农合方面，我市主要实行了家庭帐户与大病统筹相结合的模式，模式的改革势在必行。中央、省财政补助到位时间晚，基层医疗机构垫付压力大。随着“一卡通”的实行，监管任务越来越重。一方面建议省政府明确各级经办机构设置标准和编制要求，上级资金分期拨付或实施预拨付；另一方面引入保险业参与新农合工作。据有关方面统计，2007年，7家保险公司在全国14个省（市、自治区）的114个县（市、区）参与新农合工作，基金规模36.6亿元，参合人数3017万人，875余万人次农民享受到共计18.4亿元合作医疗费用补偿。建议引入保险行业采用基金管理模式提供经办服务，即政府支付适当的管理费用，委托保险公司提供报销、结算、审核等服务，不从合作医疗基金中提取任何费用。基金赤字由政府承担，节余转入下一年度。这种“征、管、监”分离的运行机制，有助于减少“人情支付”等问题，防止“骗保”等现象发生，节约了政府经办成本。例如，河南新乡市采用该模式后，从事新农合工作的政府人员从519人减少到56人，政府管理费从每年1000万元减少到300万元。又如，江苏江阴市农民人均住院费用同比下降11％,平均结报医疗费用时间缩短为15分钟,政府没有接到过一例农民投诉。

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以“三个代表”重要思想为指导，以全面建设小康社会、提前基本实现现代化为目标，坚持统筹城乡经济社会发展的方针，建立并完善政府推动、农民互助、社会参与的工作机制，积极引导农民参加以大病统筹为主要形式的新型农村合作医疗制度，提高农民的医疗保障水平，促进农村经济社会协调发展。

二、基本原则

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互相共济制度。新型农村合作医疗制度遵循以下原则：

㈠低点起步，积极推进。新型农村合作医疗制度要与我乡农村现阶段经济社会发展水平和农民的医疗保障需求相适应，重点减轻农民患大病的经济负担，要根据农村实际情况，积极推进新型农村合作医疗制度试点工作。

㈡政府推动，多方筹资。农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；有条件的村集体可以给予一定的资金扶持；市乡财政按有关规定安排专项补助资金。

㈢市级统筹，保障适度。农村大病统筹合作医疗以市为单位统一筹资，统一管理，以收定支，收支平衡。随着农村经济社会的发展和农民收入的增加，逐步提高保障水平和社会化程度。

㈣保证比例，健全体系。全乡农业人口投保率达80%以上，村覆盖率达100%。逐步完善以村为单位的农村大病统筹合作医疗制度，形成以农村大病统筹合作医疗为主体，其他医疗保障形式为补充，多形式、多层次的农村医疗保障体系，使农民人人都享有医疗保障。

三、资金筹集

实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。我乡新型农村合作医疗的筹资标准为每人每年30元，其中市乡财政给予每人每年20元的补助，农民个人每人每年缴费10元。根据我乡的实际情况，今后随着农村经济发展，农村居民收入增加和医疗需求增长，逐步提高筹资额度和保障水平。

农村五保户、低保家庭和特困残疾人等困难群体，其合作医疗个人出资部份由市、乡政府负责解决。

鼓励单位和个人捐赠资金支持农村大病统筹合作医疗，拓宽筹资渠道。

四、补偿标准

农村合作医疗经费的补偿核销坚持“以收定支，量入为出、收支平衡”的原则，采用“当年累计、分段计算、累加支付”的方法，真正把群众受益放在首位。在补偿机制上，以大病统筹为主，实行共同承担原则。

农民医药费补偿标准：全年住院费用1000元起报，1000到5000元段按10%标准补偿；5000元到10000元段按20%标准补偿；10000元以上按30%标准补偿，全年个人累计补偿金额不超过20000元。

门诊特殊病种限定为恶性肿瘤、精神病、白血病、器官移植的后续治疗、尿毒症等五大病种，特殊病种门诊费用不设起报线，统一按20%标准补偿，全年每人累计最高补偿5000元。

对参加新型农村合作医疗的农民，每3年由所在地的卫生院安排一次常规性的体检，并建立个人健康档案，体检成本费用在合作医疗基金中支出。

如年末合作医疗基金有较大节余的，可提取一定比例的节余资金用于对一些特大额医疗费用农民的医疗补助，最后的节余资金作为风险金储备并入下一年度使用。

视基金的收支情况，必要时可对大病医疗住院费用的补偿标准做适当调整，报市政府同意后实行。

五、组织与管理

㈠组织机构

*乡农村合作医疗管理委员会作为我乡合作医疗工作的领导机构，要加强对我乡新型农村合作医疗制度工作的领导和组织协调。负责并做好合作医疗资金的筹集，合作医疗证卡的发放，宣传引导和报销补偿农民的初步审核等工作。要在日常业务工作中不断加强自身的发展，逐步完善自己，最终成为农民信任、符合《新型农村合作医疗经办机构规范化建设标准》(浙卫发[20*]23号)的规范合作医疗业务机构。

各村要建立相关的组织机构，并确定专职联络员，定期汇总本村参保农民的补偿核销有关材料，定期送乡合作医疗管理委员会办公室审核上报，最大限度的方便参保农民，使其不用出乡就可及时拿到补偿金。

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一、问题的提出

随着新型农村合作医疗制度的进一步完善，其筹资机制越来越成为新农和制度发展的障碍，因而，加强对新农合制度资金筹集机制的研究，破解筹资困境成了制度可持续发展的关键。现有文献关于新型农村合作医疗筹资的研究集中在新、旧筹资制度的比较、筹资制度主体行为分析等方面，多采用社会学分析方法，实证分析较多，规范分析较少，总体而言，忽视了新农和制度建立的原则，进而导致了缺乏有效性的运行机制研究。有鉴于此，本文从构建新农和制度筹资机制的原则为基点，试图将新型农村合作医疗筹资机制进一步深入挖掘，以求在破解当前的筹资困境的讨论中起到抛砖引玉的作用，并为制度可持续运转提供一些建议。

二、新型农村合作医疗制度中的筹资困境

尽管新制度设计较传统制度的定位有新的突破，但仍存在着重大制度性缺陷。这些制度缺陷是筹资困难的主要原因，有可能导致制度运行陷入非绩效的恶性循环，最终陷入新农合利益相关主体如农民、政府、医疗机构三方的博弈困境，很难实现弱势群体农民的真正最大化保障水平，同时给政府造成了很大的压力，而医疗机构却表现出严重的行为扭曲，主要表现在：

1.农民的参合意愿下降

从农村居民医疗服务保障需求看，第三次国家卫生服务调查主要结果显示，农村居民两周患病率为139.5‰，呼吸、消化和泌尿系统等感染性疾病成为农村居民常见病、多发病，循环系统、运动系统等慢性疾病的患病率明显上升，农村居民面临感染性疾病和慢性疾病的双重威胁。但是由于政府前期政策的惯性作用，农民对政府的信任度直线下降，农民心存疑虑，最终不愿参加。同时，经济欠发达地区，窘困的经济状况使他们只能应付温饱，无力考虑健康保障问题，导致了农民对合作医疗的参与需求不足。

2.政府的筹资责任缺陷明显

在中央政府方面，随着分税制的施行，中央政府对包括卫生服务在内的公共服务财政转移支付和投资严重减弱。政府允许公共卫生机构开展有偿服务弥补不足，在追求自身收入最大化目的驱使下，开展各种形式的创收活动增加收入，对本应承担的计划免疫等基本公共卫生服务提供不足。在地方政府方面，没有提供医疗保障的动力和实力。地方官员业绩的评价体系中，主要依据是直接的经济增长指标数据，而不是指能提高人力资本的医疗卫生投入。因而对于医疗卫生方面的投入，地方政府没有直接的动力。在财政分权的情况下，责任下移使得缺乏财力保障的县级政府成为新型农村合作医疗的支出主体，大多数贫困地区“补贴”财政的县、乡镇政权长期负债运转，县级财政压力过大。由于缺乏省级政府乃至中央政府的投入，单纯依靠农民筹资和基层财政的投入无法调动农户的出资积极性，合作医疗的公共筹资缺乏可持续性。

3.医疗机构的行为扭曲严重

医疗机构虽然不是筹资的主体方，但它的存在状况直接决定着筹资主体各方的出资质量。农村医疗卫生服务的提供者主要是县、乡、村三级医疗机构，他们提供的基本医疗服务包括农村防疫防病服务、妇幼保健服务及常见病、多发病的治疗。在卫生资源配置条块分割、资源浪费与短缺并存的情况下，医疗服务的市场机制发育不完善，医疗服务市场的公平竞争被行政性垄断所替代，政府直接拥有并经营医疗机构，自然而然成为公立医院利益的保护者。在商业化、市场化的改革原则指导下，医疗机构利用其行政垄断地位和信息优势，出现轻预防，重治疗，轻常见多发病、重大病，轻适宜技术重高新技术的倾向。甚至给患者提供一些不必要的、过度的医疗服务，如乱收费，滥检查，滥开大处方牟取暴利，而“供方诱导下的过度消费”加大了农村居民享受基本医疗服务和预防保健的难度，也加大了农村居民患大病、重病、因病致贫的可能性。因此在政府、医疗机构和农民三方不同利益相关主体的博弈过程中，两方联合，一方缺位，合作医疗的主体——农民始终处于被动状态，此种筹资制度对合作医疗的持续发展构成瓶颈制约。

三、解决新型农村合作医疗筹资困境的原则

1.体现筹资的公平性

筹资的公平性是医疗保险制度实现互助共济的前提所在，筹资的公平性包括垂直公平与水平公平。垂直公平是指不同的收入水平、不同经济能力的家庭所确定的筹资水平应该不同，这体现合作医疗保险费制度是按照遭遇疾病风险的家庭的实际支付能力而不是按风险大小来支付这一原则，以实现高收入者对低收入者的转移支付，确保低收入者在遭遇相同的风险时有相同的支付能力。水平公平是指不论劳动者的职业、身份有何不同，只要收入水平相同，则应支付相同的医疗费用。

2.注重新农村合制度覆盖面的拓展

由于我国新型农村合作医疗体系的对农民参与与退出机制的规定是“自愿参加”，自愿参加的规定明显导致逆向选择问题，即在信息不对称的情况下，高风险人群涌入制度，而低风险人群则滞留在制度之外，这种状况在我国小农经济习惯势力强大，缺乏互助共济意识的条件下更为严重。农村合作医疗制度应与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗服务需求相适应，逐步扩大覆盖面。

3.保证各责任主体对缴费责任的履行

新型合作医疗在筹措资金过程中的难点之一就是各责任主体对缴费责任的履行问题。在传统的农村合作医疗保险制度中也存在着筹资难题，它的主要原因在于村级集体经济积累普遍很少，缺乏有效的筹资机制，农民互济意识不强，逃避缴费的现象严重。而在新型农村合作医疗保险制度的筹资中应特别注意两个难点：一是参保对象复杂化，流动性大，为合作医疗保险覆盖面的扩大、医疗保险费的筹集都带了很大的困难，缴费基数也很难确定；二是集体经济实力下降，支持度下降，国家财政对农村卫生事业的重视也不够，给予农村的卫生费用逐年下降。

四、新型农村合作医疗筹资机制的创新

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本次调研活动围绕“河北省新型农村合作医疗制度”，以问卷调研为主，所有问卷由专门的调研员深入到河北省农村居民家中进行发放并且当场回收，针对农民关心的问题予以解释。这样保证了问卷施测的有效性。本次调研共发放问卷400份，回收386份，回收率为96．5%，有效问卷为386份，有效率为100%。

1．2研究方法

本次实践调研研究方法主要有:问卷调查法、数理统计法和访谈法。

2河北省新型农村合作医疗制度实行状况分析

2．1样本基本情况

问卷显示，关于性别，男性占49．5%，女性占50．5%。关于年龄，30岁以下占21．2%，30～39岁占24．1%，40～49岁占31．1%，50～59岁占16．3%，60岁以上占7．3%。关于职业，农民占66．6%，工人(含公司职员)占9．8%，个体经营占5．7%，医生占2．6%，教师占2．1%，学生占11．7%，公务员及退休干部占1．6%。关于文化程度，小学以下占9．8%，小学占18．7%，初中占38．9%，高中或中专占21．5%，大专及以上占11．1%。关于家庭年收入，1万元以下占25．9%，1～2万元占33．7%，2～3万元占25．9%，3～5万元占7．5%，5万元以上占7．0%。关于自我健康评价，18．7%认为很好，47．7%认为较好，28．2%认为一般，5．4%认为较差。由此可以得出，农村居民的文化程度较低，多数以务农为生，收入较少，健康状况一般。

2．2新型农村医疗合作制度

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。参加新型农村合作医疗制度可以有效减轻农民因疾病带来的经济负担，防止因病致贫，因病返贫，提高农民健康水平。

2．2．1对新农合医疗的了解情况。对于在当前全国范围内全面推行的新型农村合作医疗制度，有31．3%的村民对此了解，有55．2%的村民对此了解的不多，仍有13．5%的村民对此不了解。由此可见，农村居民多新型农村合作医疗制度的了解程度十分有限，主要是由于所在村尚未推行该项制度。因此，政府相关部门应监督新型农村医疗合作制度的实施，同时，村委会及有关部门应加强对新型农村合作医疗制度的宣传力度，提高村民对与自身利益相关的医疗制度的认识。村民中有75．1%的已经加入的新型农村合作医疗，有13．5%的村民没有加入新型农村合作医疗。大部分村民都已加入了新型农村合作医疗制度，说明大多数村民通过新型农村合作医疗实现了自身就医的保障，在一定程度上缓解了医疗费用高的压力，也方便了村民就近就医、分层医疗。但仍有少部分村民没有加入，仍需加强对新型农村合作医疗制度的宣传。总体上来看，绝大多数河北省农村居民已经加入新型农村合作医疗制度，新型农村合作医疗制度覆盖面较广，覆盖人数较多。但仍有少部分农民表示不愿意加入或不知道自己是否加入了新型农村合作医疗制度。绝大多数农村居民对该项有大致的了解，但不够深入，仅有少部分农村居民对此明确表示不知道。为此，相关机构应加强宣传力度，扩大宣传范围，尽可能使每一位农村居民都全面地了解这一项惠民政策，并加入到新型农村合作医疗的队伍中。

2．2．2医药费报销和医疗保险。对于医药费用的报销情况，50．3%的村民中有过报销经历，认为报销制度帮助他们减轻了负担，但也有18．7%的村民因为麻烦而没有报销，有31．1%的村民对报销程序不了解。由此可见，新型农村合作医疗制度在一定程度上有效减轻了农村居民的医疗负担。但通过村民的反馈，我们发现现有报销程序繁琐，个别工作人员服务态度不好，因此，相关机构应简化报销程序，提高工作效率，引导村民对医疗费用进行报销，充分发挥新型农村合作医疗制度惠民的作用。了解医疗保险报销范围的村民占28．5%，了解一些的占53．6%，不知道的占17．9%。说明大部分农村居民对新型农村合作医疗保险的报销范围了解的不够全面，部分村民了解极少，这会给村民报销带来不必要的麻烦。因此，相关机构及村委会应加强宣传力度，以普及村民对新型农村合作医疗制度的认识。村民中每人每年能承受的医疗保险费在20元以下的比例为34．2%，20～100元之间的比例为46．9%，100～300元之间的比例为14．5%，300元以上的比例为4．4%，可见大多数村民可承受的医疗保险费用偏低。访谈中我们得知，多数村民迫切希望政府出台相关政策，使村民能够以投保较低的保险费用获得尽可能高额度的医疗保险。调查中发现，过半数参保的农村居民都有过通过新型农村合作医疗制度报销医药费的经历，并认为该制度有效减轻了农村居民的医药负担。但报销制度仍存在手续繁琐，村民了解不够详细等情况，这在很大程度上制约了农民报销医药费的积极性。同时，新型农村合作医疗制度在基层的宣传覆盖面较广，但深度不足。因此相关部门应加强宣传的深度，使农村居民尽量对新农合有全面透彻的了解，简化报销手续，从而进一步提高农村居民的参保率。调查结果显示，农民每年能承受的医疗保险费用绝大部分集中在100元以内，承受能力偏低。2012年起，各级财政对新农合医疗的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。其中，中央财政给予补助200元，新增40元，中央财政按一定比例补助。农民个人缴费原则上每人每年60元，大多数家庭能够承受。石家庄、唐山等河北省内城市新型农村合作医疗制度还规定，五保户、贫困农民家庭个人应缴纳的参合资金全部由民政部门进行资助，这就保证了最需要参加合作医疗的五保户、特困户达到100%参合，进一步减轻了农村居民医保费用负担。

2．2．3医疗卫生机构监管情况。村民中参保商业保险的比例为20．7%，没有参保的比例为63．7%，对自己参保不太清楚的比例为14．8%。可见大部分村民由于经济条件所限未参加其他商业医疗保险，即这部分村民一旦罹患重大疾病，便仅可通过新农合医疗制度获得有限的报销，在一定程度上增加了村民患重大疾病后承受巨大经济负担的风险。村民认为所在乡镇的干部和卫生机构对合作医疗开展很重视的比例是21．0%，重视程度一般的比例是64．2%，不重视的比例为14．8%。说明目前卫生机构对医疗开展的重视程度处于中等水平，乡镇干部和卫生机构仍需加强对合作医疗的重视程度。村民所在地区的政府采取新闻媒体的方式来宣传新型农村合作医疗的比例为44．8%，采取集中学习的方式的比例为26．7%，采取进行动员的方式的比例为23．6%，其他方式占4．9%。应充分发挥媒体的作用，积极宣传新型农村合作医疗制度，应积极进行动员，组织村民进行集中学习。村民认为目前新型农村合作医疗的监管情况很好的比例为14．8%，认为一般的比例为68．4%，认为监管情况较差的比例为16．6%。目前河北农村居民对相关部门监管作用发挥的认可程度仍然不高，相关部门应当加强监管力度。村民中认为现在就医还是“看病难，看病贵”的比例为40．9%，不认可的比例为26．7%，认为“看病难，看病贵”的现象现在大有改善的比例为32．4%。说明现阶段河北省多数农村居民仍然认为“看病难、看病贵”，医疗费用高的现象较过去相比有所改善。大部分村民由于经济条件所限尚未参加其他商业医疗保险，在一定程度上增加了村民患重大疾病后承受巨大经济负担的风险。关于卫生机构重视程度及监管情况的调查统计中，过半数农村居民表示满意度一般，农村居民对卫生机构及监管机构的工作认可度不高。这在一定程度上反映出相关机构在工作上仍存在不足，应加大管理、监督和宣传力度，使新型农村合作医疗制度真正地惠民。新闻媒体为新型农村合作医疗制度的主要宣传途径，在充分发挥媒体的主流作用的同时，我们也应采取更多途径来积极宣传动员农村居民参保，如集中学习、动员等形式。

2．2．4新型农村合作医疗制度的整体评价。整体而言，虽然仍有四成农村居民认为现阶段还存在“看病难、看病贵”的现象，但农村居民也普遍表示这种情况已经大有改善。新型农村合作医疗制度有效减轻了农民的医疗负担，是一项切实有效的惠民政策，在多年的农村医疗制度改革之路上已大有进步。

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以“三个代表”重要思想为指导，以全面建设小康社会、提前基本实现现代化为目标，坚持统筹城乡经济社会发展的方针，建立并完善政府推动、农民互助、社会参与的工作机制，积极引导农民参加以大病统筹为主要形式的新型农村合作医疗制度，提高农民的医疗保障水平，促进农村经济社会协调发展。

二、基本原则

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互相共济制度。新型农村合作医疗制度遵循以下原则：

㈠低点起步，积极推进。新型农村合作医疗制度要与我乡农村现阶段经济社会发展水平和农民的医疗保障需求相适应，重点减轻农民患大病的经济负担，要根据农村实际情况，积极推进新型农村合作医疗制度试点工作。

㈡政府推动，多方筹资。农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；有条件的村集体可以给予一定的资金扶持；市乡财政按有关规定安排专项补助资金。

㈢市级统筹，保障适度。农村大病统筹合作医疗以市为单位统一筹资，统一管理，以收定支，收支平衡。随着农村经济社会的发展和农民收入的增加，逐步提高保障水平和社会化程度。

㈣保证比例，健全体系。全乡农业人口投保率达80%以上，村覆盖率达100%。逐步完善以村为单位的农村大病统筹合作医疗制度，形成以农村大病统筹合作医疗为主体，其他医疗保障形式为补充，多形式、多层次的农村医疗保障体系，使农民人人都享有医疗保障。

三、资金筹集

实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。我乡新型农村合作医疗的筹资标准为每人每年30元，其中市乡财政给予每人每年20元的补助，农民个人每人每年缴费10元。根据我乡的实际情况，今后随着农村经济发展，农村居民收入增加和医疗需求增长，逐步提高筹资额度和保障水平。

农村五保户、低保家庭和特困残疾人等困难群体，其合作医疗个人出资部份由市、乡政府负责解决。

鼓励单位和个人捐赠资金支持农村大病统筹合作医疗，拓宽筹资渠道。

四、补偿标准

农村合作医疗经费的补偿核销坚持“以收定支，量入为出、收支平衡”的原则，采用“当年累计、分段计算、累加支付”的方法，真正把群众受益放在首位。在补偿机制上，以大病统筹为主，实行共同承担原则。

农民医药费补偿标准：全年住院费用1000元起报，1000到5000元段按10%标准补偿；5000元到10000元段按20%标准补偿；10000元以上按30%标准补偿，全年个人累计补偿金额不超过20000元。

门诊特殊病种限定为恶性肿瘤、精神病、白血病、器官移植的后续治疗、尿毒症等五大病种，特殊病种门诊费用不设起报线，统一按20%标准补偿，全年每人累计最高补偿5000元。

对参加新型农村合作医疗的农民，每3年由所在地的卫生院安排一次常规性的体检，并建立个人健康档案，体检成本费用在合作医疗基金中支出。

如年末合作医疗基金有较大节余的，可提取一定比例的节余资金用于对一些特大额医疗费用农民的医疗补助，最后的节余资金作为风险金储备并入下一年度使用。

视基金的收支情况，必要时可对大病医疗住院费用的补偿标准做适当调整，报市政府同意后实行。

五、组织与管理

㈠组织机构

*乡农村合作医疗管理委员会作为我乡合作医疗工作的领导机构，要加强对我乡新型农村合作医疗制度工作的领导和组织协调。负责并做好合作医疗资金的筹集，合作医疗证卡的发放，宣传引导和报销补偿农民的初步审核等工作。要在日常业务工作中不断加强自身的发展，逐步完善自己，最终成为农民信任、符合《新型农村合作医疗经办机构规范化建设标准》(浙卫发[2004]23号)的规范合作医疗业务机构。

各村要建立相关的组织机构，并确定专职联络员，定期汇总本村参保农民的补偿核销有关材料，定期送乡合作医疗管理委员会办公室审核上报，最大限度的方便参保农民，使其不用出乡就可及时拿到补偿金。

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摘要：新型农村合作医疗是我国社会主义保障体系中的重要环节，也是民生工作的重要内容。现阶段，我国的新型农村合作医疗制度已经基本确立，对于完善农村医疗服务，缓解农村居民的家庭负担有着重要的意义。然而，现阶段新农合制度由于实施条件的不完善而引发了许多问题，本文将主要针对新型农村合作医疗制度的困境进行思考，并探索解决其困境的对策。

关键词 ：新型农村合作医疗制度；农村；合作医疗

新型农村合作医疗制度（简称“新农合”）是政府引导的一种对于农村医疗服务政策性制度，是缓解农民生活压力，改善农村医疗卫生服务，统筹城乡发展，维护社会公平与稳定的重要手段。在我国实施新型农村合作医疗以来，由于地区发展不平衡、社会发展不均衡等因素，使得新农合制度的缺陷也暴露出来。如何完善新农合制度，促进农村合作医疗的发展是当前需要解决的首要问题。

1 我国新型农村合作医疗发展情况概述

新型农村合作医疗制度的提出。新型农村合作医疗制度的实施是与我国的经济发展速度相适应的。在新型农村合作医疗实施以前，我国农村地区推行的是农村合作医疗，由于农村合作费用低廉，方便居民就医，在一定程度上改善了农村的医疗卫生条件。随着我国社会经济的发展，人们的物质生活环境发生了巨大的变化，同时，对医疗卫生的需求也在不断增多，农村合作医疗体制已不适应当时社会的发展。因此，2003 年，国务院出台了《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，促成了新型农村合作医疗体制在我国的推广，以减轻农村地区居民的经济负担，维护农村地区的安定和团结。所谓新型农村合作医疗体制，就是指“由政府主导并组织的，农村居民自愿参加的，由个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济的制度”。由此可知，新型农村合作医疗制度是为解决由于农民大病问题而引发的经济负担，并为农民提供经济补助，以降低农民因病致贫的风险，保障农民的正常经济生活水平为目的而设立的。在市场环境下，推行新农合体制对于缓解社会矛盾，缩小城乡发展差距，维护社会稳定和团结有着重要的意义。

2 现阶段我国新型农村合作医疗制度发展存在的主要问题

2.1 人口流动导致新农合制度实施困难

在我国城镇化发展的过程中，人口流动成为社会发展中的一个普遍现象。大规模的人口流动主要体现在一个庞大群体的出现———城市农民工，他们及其亲属大多参加了城镇职工医疗保险或在原户籍地参加了新农合，由于城市报销标准和乡镇报销标准不一致，以及城市医院没有针对各地农村制定药目信息库，农民工在外工作时就无法到定点医院或药房就医或购药，而无法满足农民工的参合要求。随着我国城市化的不断发展，大批的农民工进入城市，农民工医疗问题必然会成为新农合制度管理的一项重要难题。

2.2 新农合基础设施服务无法满足农村医疗卫生发展的需要。

在新农合实施的过程中，由于各级政府资金短，对新农合的财政投入不足，造成农村公共服务基础设施建设无法满足农村医疗卫生发展的实际需求，相关的医疗设备和器械等一旦损坏，也没有精力和金钱进行维修，这严重影响了新农合工作的开展。此外，还有部分政府盲目投资，对城镇和农村的医疗资源配置不均衡，造成城市医疗资源浪费而农村医疗卫生基础薄弱、服务水平偏低等问题，也制约了新农合的发展。

2.3 新农合实施相关手续过于烦琐。由于新型农村合作医疗参合对象为农村户口群体，涉及人员众多，居住分散，且有相当一部分农民前往城市打工，当办理参合手续时，必须要具备身份证、户口簿以及参合的保险证等证件，此外，由于新农合相关机构工作效率极低，在办理参合手续和报销手续时耗时非常长，农民需要等相当长的时间才能领到医疗补助款，这在一定程度上影响了参合农民的积极性。

2.4 新农合相关监管机制不健全。在财政较为困难的基层政府，他们为了弥补政府办公经费的不足，往往会挪用合作医疗基金，使得合作医疗基金监管力度大打折扣。在实行合作医疗基金管办分离后，由于基金管理办法尚未形成统一的体系，以及贪污、挪用等情况的出现也使得新农合的作用大打折扣。

3 完善新型农村合作医疗制度的对策

3.1 完善流动人口参合机制。就现阶段而言，新农合制度管理首先应处理好流动人口参合的工作。首先，要灵活利用新型农村医疗合作制度，将新农合与城市医疗保障体系有效衔接，从而在本地区形成统一的社会基本医疗保险制度，加强对城市和农村的医疗卫生保障制度的统一管理，避免出现重复参合和重复报销的情况。其次，还应加强新农合制度管理的信息库，实现城镇居民的医疗信息共享，从而解决流动人口异地就医和报销等问题。

3.2 改善农村基础医疗设施。地方政府和各级卫生行政部门，必须贯彻执行以“农村卫生工作”的工作方针为重点，保障经费落实，增加农村卫生投入，动员各方面力量向农村倾斜，支援农村，添置和更新医疗设备，及时供给药品。同时，还应提供设备技术等方式，改进乡村医疗机构诊疗条件，使参加新农合医疗的农民不出村、乡就能获得对农村常见病、多发病的优质医疗服务，确保各项工作有效运行。

3.3 统一合作医疗补助形式。医疗卫生部门应完善新型农村合作医疗统一补偿标准，规范和创新新型农村合作医疗的模式，简化转诊手续，扩大补偿范围，将门诊大病纳入统筹基金补偿范围，消除县(区)之间新农合补偿差距，进一步方便农民群众看病就医，提高基金使用效率和参合农民受益水平。

3.4 强化合作医疗基金监督。各地方合作医疗管理部门应提高管理机构能力，健全基金监管体系，使基金管理规范化、流程化，实行并落实监督工作责任制，提高合医基金的监管力度，应该杜绝，同时强化健全内部和外部监管机制，基金监管不流于形式，而真正落到实处。

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2现阶段我国新型农村合作医疗制度发展存在的主要问题

2.1人口流动导致新农合制度实施困难在我国城镇化发展的过程中，人口流动成为社会发展中的一个普遍现象。大规模的人口流动主要体现在一个庞大群体的出现———城市农民工，他们及其亲属大多参加了城镇职工医疗保险或在原户籍地参加了新农合，由于城市报销标准和乡镇报销标准不一致，以及城市医院没有针对各地农村制定药目信息库，农民工在外工作时就无法到定点医院或药房就医或购药，而无法满足农民工的参合要求。随着我国城市化的不断发展，大批的农民工进入城市，农民工医疗问题必然会成为新农合制度管理的一项重要难题。

2.2新农合基础设施服务无法满足农村医疗卫生发展的需要。在新农合实施的过程中，由于各级政府资金短，对新农合的财政投入不足，造成农村公共服务基础设施建设无法满足农村医疗卫生发展的实际需求，相关的医疗设备和器械等一旦损坏，也没有精力和金钱进行维修，这严重影响了新农合工作的开展。此外，还有部分政府盲目投资，对城镇和农村的医疗资源配置不均衡，造成城市医疗资源浪费而农村医疗卫生基础薄弱、服务水平偏低等问题，也制约了新农合的发展。

2.3新农合实施相关手续过于烦琐。由于新型农村合作医疗参合对象为农村户口群体，涉及人员众多，居住分散，且有相当一部分农民前往城市打工，当办理参合手续时，必须要具备身份证、户口簿以及参合的保险证等证件，此外，由于新农合相关机构工作效率极低，在办理参合手续和报销手续时耗时非常长，农民需要等相当长的时间才能领到医疗补助款，这在一定程度上影响了参合农民的积极性。

2.4新农合相关监管机制不健全。在财政较为困难的基层政府，他们为了弥补政府办公经费的不足，往往会挪用合作医疗基金，使得合作医疗基金监管力度大打折扣。在实行合作医疗基金管办分离后，由于基金管理办法尚未形成统一的体系，以及贪污、挪用等情况的出现也使得新农合的作用大打折扣。

3完善新型农村合作医疗制度的对策

3.1完善流动人口参合机制。就现阶段而言，新农合制度管理首先应处理好流动人口参合的工作。首先，要灵活利用新型农村医疗合作制度，将新农合与城市医疗保障体系有效衔接，从而在本地区形成统一的社会基本医疗保险制度，加强对城市和农村的医疗卫生保障制度的统一管理，避免出现重复参合和重复报销的情况。其次，还应加强新农合制度管理的信息库，实现城镇居民的医疗信息共享，从而解决流动人口异地就医和报销等问题。

3.2改善农村基础医疗设施。地方政府和各级卫生行政部门，必须贯彻执行以“农村卫生工作”的工作方针为重点，保障经费落实，增加农村卫生投入，动员各方面力量向农村倾斜，支援农村，添置和更新医疗设备，及时供给药品。同时，还应提供设备技术等方式，改进乡村医疗机构诊疗条件，使参加新农合医疗的农民不出村、乡就能获得对农村常见病、多发病的优质医疗服务，确保各项工作有效运行。

3.3统一合作医疗补助形式。医疗卫生部门应完善新型农村合作医疗统一补偿标准，规范和创新新型农村合作医疗的模式，简化转诊手续，扩大补偿范围，将门诊大病纳入统筹基金补偿范围，消除县(区)之间新农合补偿差距，进一步方便农民群众看病就医，提高基金使用效率和参合农民受益水平。

3.4强化合作医疗基金监督。各地方合作医疗管理部门应提高管理机构能力，健全基金监管体系，使基金管理规范化、流程化，实行并落实监督工作责任制，提高合医基金的监管力度，应该杜绝，同时强化健全内部和外部监管机制，基金监管不流于形式，而真正落到实处。

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中图分类号：D914 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）04-0065-04

如皋市自2003年开始实施新型农村合作医疗制度，四年以来，新型农村合作医疗覆盖面、受益面不断扩大，受益率不断提高，一定程度上缓解了农民看病贵的问题，得到了群众和上级有关部门的好评，为加快社会主义新农村建设、全面实现小康社会作出了贡献。

但是，实施新型农村合作医疗制度还存在着问题和困难：

一是保障水平有待提高。目前，筹资水平偏低，补偿水平也不高，距离帮助农民摆脱因病致贫的目标还有相当大的距离。由于基金规模过小，报销比例低，特别是到外地就诊的往往是在本地无法医治的大病，但由于对外地医疗机构无法进行约束，受非目录用药和检查项目制约和报销比例的限制，可报销金额往往不足医疗费用总支出的25%，影响到农民参加合作医疗的热情，影响到合作医疗的保障水平，达不到解决农民看病贵的目的，也影响到制度运行的质量和效果。

二是尚未建立起稳定的长效筹资机制。稳定、低成本的长效筹资机制是合作医疗持续发展的前提条件。新型农村合作医疗本着政府组织引导、群众自愿参与的原则，由县乡级政府负责基金的筹集工作。前几年如皋市作为合作医疗试点县市，合作医疗基金的筹集都是与农村税费征收工作同步进行的，随着农业税的取消，由基层政府安排足够的人力单独进行合作医疗费用的筹集显然不够现实。如果另行建立筹资运行体制，成本付出又太高，也就会使本已捉襟见肘的经费更加紧张，建立稳定高效的基金筹集机制是目前推进新型农村合作医疗进一步发展的最为迫切的课题。

三是农民互助共济意识不强。新型农村合作医疗就是要通过互助共济提高农民抵抗疾病风险的能力。有些农民对新型农村合作医疗互助共济的性质认识不清，对补助期望值太高，总是期望得到更多的资金补助。调查结果显示，农民在各级医疗机构的医疗费用每次门诊要几十元，每次住院至少要几百元，多的达数万元。用较少的合作医疗基金来补偿如此高的医疗费用，必然产生补偿收益面与补偿比例的矛盾。所以，从补偿方案中可明显看出，报销比例较低，农民参保后自付的医疗费用还很高。农民感觉参加合作医疗虽然能得到一定程度的补偿，但难以解决因病致贫、返贫的问题。反过来又严重影响着自愿缴费的积极性，从源头上掣肘着新型合作医疗的进一步发展。

四是基金运作中的潜在风险难以规避。随着农民对合作医疗政策了解的加深及受益面不断加大，一方面刺激了农民医疗消费费用的增长；另一方面，由于管理体制及管理手段的不完善使得部分素质不高的农民及定点医疗机构联合起来钻政策的空子，虚开发票、滥开处方。这些问题，迫切需要加大监管力度进行控制，构成了新型农村合作医疗基金管理的潜在风险，难以规避。

为进一步推动新型农村合作医疗制度的全面建立，建议重点采取以下措施：

1.提高参合标准，完善补助政策，使农民得到更多实惠，提高医疗保障水平。加大资金投入数量，可从农民自筹和财政投入两个方面着手。原农民个人筹资额为人均10元，2006年我市农民人均收入预计可达6286元，在解决好特困户参合经费的基础上适当提高个人筹资的标准已经成为可能。2006年我市财政收入预计超过18亿，一般预算收入可望突破7.6亿元，进一步提高合作医疗基金标准已经有了一定的财力基础，重点突出地方财政的投入，同时积极争取各级财政的支持,真正体现财政二次分配对农民的反哺。将改革开放的丰硕成果惠及广大农民群众是构建社会主义和谐社会的本质要求，提高标准，对补助政策进行合理调整，在扩大受益面的基础上，重点解决特困农户及大病的补偿和医疗救助问题，以进一步提高农民群众医疗保障水平。

2.改革现有管理格局，提高管理效能。新型合作医疗自试点以来所有业务工作都由卫生行政主管部门单独进行业务管理，具体业务部门合作医疗管理办公室每天都碰到新问题。城镇职工的养老、医疗保险由社会劳动保障部门进行管理，有成熟的医保运行机制，丰富的管理经验。如果进行新型合作医疗管理机制改革，卫生医疗业务由卫生行政主管部门管理，日常资金管理、报销结算等业务由社会劳动保障部门管理，将会充分发挥两个部门的业务管理优势。既能提高广大农民就诊的医疗质量，又充分利用现有城镇职工医疗保障已经建立起来的各种硬、软件和人力资源优势，减少重复投资、降低运行成本，还能充分发挥两块基金的作用，不增加投入的前提下扩大总额有利于规避基金运转过程中的风险，更主要的还有利于与今后的一系列农村社会保障机制的建立直接接轨。

3.加强对定点医疗机构监管。继续深入开展医院管理年活动，加强教育，规范执业行为；加强药品管理，严格控制“药占比”；加强基础管理，切实提高医疗质量；增强服务意识，提高服务质量；加强医患沟通，构建和谐医患关系；规范竞争行为，加大查处力度，倾力打造便民、诚信、规范的服务环境。严格按照新型农村合作医疗管理的政策规定开展服务，保证合作医疗基金运作的安全，维护广大参合农民群众的利益。

4.进一步加大宣传力度，争取广大农民群众的理解与支持。新型农村合作医疗制度作为农民健康工程的重要内容，固然有赖于各级政府的大力推动，更离不开广大农民群众的理解与支持，要在各个环节、利用各种媒体全方位宣传，进一步提高群众对新型农村合作医疗政策的知晓率，提高主动参与的积极性，增强农民群众抵御大病风险的能力。树立自我保健和互助共济意识，自觉自愿地参加新型农村合作医疗，是新型农村合作医疗制度顺利推行的基础和保证。