学生自我管理论文大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇学生自我管理论文范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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（二）关于自我管理的影响因素关于个体自我管理影响因素可以分为个体因素与环境因素两大类，这些因素的研究与组织行为领域密切相关，对大学生自我管理研究有启发的观点包括：内控型人格特质的个体更适合在模糊的工作环境中扮演自我管理的角色，自我效能感可以提高个体自我管理水平；成就动机高低也会影响自我管理水平；群体内人际信任将有助于改进组员的绩效。国内学者针对大学生自我管理水平差异的调查发现：是否独生子女、是否来自农村以及性别差异不能明显影响自我管理水平；不同本科层次、父母教养方式和成就动机水平对自我管理水平有显著影响。总体来看，国内学者对于自我管理影响因素的研究多以定性研究为主，实证研究比较少，对影响因素的探讨也不够广泛。

二、调查对象与研究方法

（一）调查对象本次调查对象为南京林业大学在校大学生。研究团队采取以班级为单位的整群抽样方法，剔除无效问卷，共得有效问卷840份。

（二）问卷质量分析借鉴已有的调查问卷，从心理学角度自我管理结构应该包括认知管理、情绪管理和行为管理。设定大学生自我管理包括自我认知、自我情绪管理、自我计划管理、学校活动管理和日常生活管理五个方面。自我认知包括对自己优势和劣势、形象风度、知识才干的了解；自我情绪管理指个体对自己日常情绪的了解与控制；自我计划管理包括大学四年的个体规划和职业生涯规划情况；学校活动管理包括班级社团活动和学习活动管理情况；日常生活管理指个体对于饮食、消费活动的控制。自我管理水平量表的尺度选择6点等距法尺度。将问卷自我管理水平量表部分进行因子分析，KMO＝0．892，P值为0．000，代表母群体的相关矩阵有共同因素存在，适合进行因素分析。选择方差最大正交旋转法，共提取特征值大于1的因子5个，累计方差贡献率为59．54％。根据每个因子特征值大小顺序排列，将5个因子分别命名为：因子1“学校活动管理”，因子2“自我认知”，因子3“自我计划管理”，因子4“自我情绪管理”，因子5“日常生活管理”。考察因子内部一致性：总问卷的α值为0．886，各因子的α值在0．636至0．832之间，具有较高的信度系数值。

三、调查结果与分析

关于大学生自我管理水平差异分析，本研究把差异源讨论分为以下几个方面：个体因素（性别、本科层次、是否干部、是否独生子女）；班级因素（班级是否获得荣誉称号）；家庭因素（家庭收入、父母学历）；个性因素（成就动机高低、内外控个性倾向）。

（一）个体因素差异分析关于个体因素差异源调查结果显示，女生在学校活动管理和日常生活管理方面平均得分显著高于男生。这说明在大学阶段，女生比男生更容易养成良好的学习习惯和日常生活习惯。担任过班级或社团干部的大学生在5个因子的自我管理水平都显著高于没有担任过任何职务的学生。这方面的差异一方面说明高校中学生干部选择机制比较有效，自我管理水平比较高的学生更可能成为干部；另一方面由于干部角色需要学生起到一定的榜样作用，学生自尊感和责任感会提升，有助于提高个体自我认知水平和加强自身行为的约束。尽管在4个维度上非独大学生的平均得分高于独生子女大学生，但统计结果并不显著。根据社会流行的观点，独生子女容易被过度宠爱，导致自我控制能力下降。然而调查结果说明独生子女身份并不会显著影响学生的自控能力与行为。本科层次因素也没有表现出明显差异，这表明高考分数的差异更多体现学生入学时学业成绩的差异，并不能体现出个体对自身行为控制与管理水平的差异。

（二）班级氛围差异分析班级是大学生学习生活重要的组织环境，那么一个积极向上的班级是否会影响大学生个体自我管理水平呢？本研究设计了班级是否获得荣誉称号选项来考察，获得过荣誉称号的班级往往群体凝聚力比较强，表现出更加积极进取和团结的氛围。调查结果显示，除了自我情绪管理因子之外，所在班级获得过荣誉称号的大学生在其他4个维度平均得分都显著高于没有获得荣誉称号班级的学生。这说明在一个凝聚力比较强和群体绩效比较好的集体中生活，个体会更多体验到受欢迎，在活动中对自己的优劣势有更多的了解，因此自我认知水平会更高。同时群体成员之间的相互影响以及群体规范的作用会促使个体表现出对学习活动、自我规划和日常生活方面更好的管理水平。

（三）家庭因素相关性分析关于家庭因素差异源包括了家庭收入和父母学历。研究以上因素使用更合适定序型数据的Spearman相关系数。调查结果显示家庭收入在自我认知、自我计划管理方面显示了弱的正相关关系，而日常生活管理显示了弱的负相关关系。虽然相关数字比较小，也说明家庭经济条件好的大学生自我认知水平更高一些；对消费的控制弱一些，可能是经济比较有保障，因此对消费行为控制力差一些。父亲的学历对大学生自我认知有弱的正相关关系，而日常生活管理显示出弱的负相关关系。母亲的学历相关性更明显，对学校活动管理和自我认知有弱的正相关关系。以上调查表明，父母素质更高的家庭环境可能有助于提高大学生的自我认知，然而对于学生日常生活管理（对饮食和消费的控制）并没有正面效应。

（四）个性因素相关性分析本研究尝试研究两个个性差异因素：成就动机高低和内外控个性倾向。研究以上因素使用更合适定序型数据的Spearman相关系数。调查结果印证了国外学者的观点，即个性差异会影响自我管理水平。本次调查表明成就动机高低与大学生自我管理5个因子都呈现出显著的正相关关系，成就动机越高的学生自我管理水平越高。这说明成就动机高的学生更看重目标制定、能力提升、监控和调整活动以及约束和控制自己，更善于进行自我管理。内外控人格特质在心理学文献中也称为心理控制源。如果一个人认为事件的发生是个人的能力和属性所造成的，可以由自己加以控制或预测，则被称为内控者。本调查显示内外控个性也与大学生自我管理5个因子都呈现出显著地正相关关系，越倾向内控型个性的学生自我管理水平也越高。这是因为越具有内控倾向的个体对自己行为的控制愿望也越强烈，导致行为控制水平的提高。

四、结论与对策建议

（一）结论本研究在840份调查问卷的基础上，探讨了大学生自我管理水平的差异。综合以上分析结果，可以把有显著差异的差异源分为学校教育管理可以调节的变量和无法调节的变量两大类。学校教育管理可以调节的变量为实践提供了路径参考，这方面的变量包括：是否担任干部、班级氛围、个性差异。学校教育管理无法调节的变量包括：性别差异和家庭环境，虽然性别和家庭环境是无法更改的变量，但提示我们在学生管理实践中应对学生实施差别化指导。

（二）对策建议

1．重视自我管理教育，强化自我管理机制。大学生已经成年，具有一定的自我观察、自我分析和自我评价能力。学校可以引导学生运用自我教育法，对自己进行自尊、自信、积极进取的教育，使学生能够从计划、学习、社会实践、日常生活等方面进行自我解剖、自我评价，从而进行自我控制，全面提高自我管理水平，满足大学生全面发展和素质提高的要求。

2．为学生担任管理岗位创造更多机会。当学生担任某个干部角色时，会产生角色认知，这种角色认知一方面会提高学生的自尊与自信心，另一方面也会约束学生的行为，促使学生自觉控制行为。建议学校在班级、学生会等日常管理中，建立干部一学年一轮换制度，让更多学生有机会为班级服务。另外要积极鼓励学生自己建立社团组织，让更多学生有机会从事组织领导工作。

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学生管理工作的好坏和成败，是衡量学校整个教育质量和管理水平的重要标志。现代意义上的学生管理工作是一项复杂的社会系统工程。作为管理对象--学生并不是被动地接受管理，他们具有主观能动性，也就存在着学生的自我管理形式。学生自我管理的基本形式是班级管理[1]。如何做好班级管理已成为高校辅导员研究和探讨的问题。本文将控制理论应用到班级管理中去。

一、控制理论在管理中的应用

随着科学技术的发展进步，自动控制技术起着极为重要的作用，大到卫星、宇宙飞船上天，小到化工、热电等行业的自动化生产，都离不开自动控制理论的应用。自动控制具有反应速度快、控制准确、控制效果平稳等优点，将过程控制原理应用到班级管理中，将班级作为一个被控系统，应用控制的理论知识使班级管理趋于平稳，提高学生思想政治素质和科学文化水平。自动控制系统通常包括控制装置，执行装置，受控装置和反馈装置（或检测监控装置）等几个部分。如图1：

从上图可以看出，自动控制系统是一个闭合环路即控制装置与受控装置之间存在着双向的信息联系，往返进行信息传递。其中控制部分是核心，由它发出的信息或指令到达受控部分，以改变受控部分的状态，或产生某种活动。受控部分不断将反映输出变量变化情况的反馈信息送回控制部分，不断纠正和调整控制部分对受控部分的影响，以达到精确调节这部分，反馈回路与初始设定目标比较，则控制器就知道被控对象是否在稳定状态内。

控制从始至终存在于管理的整个过程中。监督、检查工作是否按既定的计划、标准和方法进行，发生偏差，分析原因，进行纠正，以保证组织目标实现。一是控制目的是保证组织中的各项活动按既定的计划或标准进行，控制具有很强的目的性，控制与计划密不可分；二是控制是通过“监督”和“纠偏”来实现的，这就要求控制系统具有良好的信息检测系统，一方面可以预警，一方面可以发现“偏差”产生原因；三是控制是一个过程，控制与计划的关系相当紧密，计划为控制提供依据，控制是计划实现的保证。

二、班级管理中的单闭环控制

单闭环控制模式，即管理预期目标制定后，由控制器发出，通过执行器，最终完成任务目标。在任务完成的过程中有自我管理过程控制，有信息反馈回路，可以让执行器及时采取必要措施来保证既定目标的实现。

1.班级管理的控制目标

微观角度的班级管理目标包含了宿舍管理、班委会管理、学生学期成绩目标管理、课堂管理等等。目标确定时，要定量与定性相结合，既要保证管理的易实施性，也要保证管理的易考核性。

2.班级所有成员都是班级管理的执行机构

闭环控制中，班级所有成员都是班级管理的执行机构。学生自己管理自己则是一种很有效的管理方式。辅导员不可能一直与学生在一起，也不可能时刻了解到所有学生的想法。一味的采取以往的“命令式”的管理，并不能达到最终的控制效果。通常一个辅导员都会带好几个班级，所有的班级成立一个班级委员会，委员会的成员要是各个班级推选出来的管理者，然后委员会的成员再选出委员会的主席。一个系统就这样产生了，如图2。管理者即是被管理者，被管理者也是管理者。班级自治系统中，关键的是放权班委，如果班委不敢手放开去做事情，同学中有问题不敢向辅导员反应，或者是对于班级不正之风隐瞒不报。让班级这个执行机构能很好的运作还有一个重要的前提，班级同学的集体荣誉感，可以使班级形成一种无形的向心力，即班级凝聚力。班级中一旦形成了班级凝聚力，学生的自治性也会随之提高，也会推进班级自治管理，提高其稳定性。

3.班级成员的自我发现是班级的重要监测系统

当检测反馈系统发现了班级中存在的问题，控制器就开始工作了。偏差控制是下一步工作的保证，他将逐渐减小与设定状态的偏差，通过执行器去调节，使班级系统趋于稳定。但是作为班级一个复杂的系统“偏差=班级管理理想状态（设定值）-班级管理中实际情况”。既要对照设定的标准，又要对照分析出来的原因，具体理出措施办法。分析原因时，注意产生偏差的根本点何在，是根子上的问题还是细枝末节的问题，若是根本点上的偏差，特别是影响面大的偏差一定要追到底。若是细枝末节的偏差找到主要原因更正即可。

4.完善的校、班规章制度是班级管理的重要依据

校、班等规章制度是班级管理的一个有力的舵手，即班级管理的控制器。俗话说“没有规矩，不成方圆”。所以说完整的规章制度是班级自治的前提。规章制度要广泛征求学生的意见和建议，不断改进和完善。按照一个不完整的制度来管理，盲目将权力放于学生，只会使辅导员的工作陷于被动，最终将导致班级系统失控。

三、班级管理的双闭环控制

自我管理的单闭环控制不是弱化、甚至忽视辅导员的管理作用，而是要求辅导员能正确把握班级发展趋势，避免自我管理随意化、无序化，以致陷入自我管理的误区。因此辅导员要严格要求自己，勤观察、勤督促、勤指导，使班级沿着正确轨道顺利发展。下面简单介绍班级管理中的双闭环控制。

1.双闭环控制的控制目标

宏观的角度的班级管理目标，即要保证一个班级团结性、组织性、纪律性、凝聚力强。

2.发挥班委、党员、老师在信息反馈中的优越性

班级管理中班委、党员、任课老师是辅导员工作的得力助手，班级少了这些“眼睛”则辅导员遇事则像瓮中之鳖，盲人指路了，就像控制器没有了检测反馈系统。

（1）优化干部队伍，成为辅导员的得力助手。

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”对于大学班级同样适用。任何一个班级建设方法，总是依靠班级的干部传达、贯彻、组织实施，依靠骨干队伍宣传带动、以身示范。班级出现不稳定因素，例如，同学中有出现感情问题，出现宿舍关系不融洽，经常旷课、旷操，经常去网吧或者夜不归宿的。班干部要有比普通学生更敏锐的洞察力，将信息及时反馈给辅导员。

（2）培养党员同志，成为学生中的标兵。

大学生党员有着不同于普通学生的身份，奉献意识，服务观念以及大局观较强。党员在大学生中少数的一部分，但是党员的影响力在宿舍文化，班级学风中都有体现。党员在日常工作中与班委有相近之处，班级的某些同学没有坚定的政治立场，在生活作风上松松垮垮，社团工作中权利、利益无法权衡时，党员同志要走在一线帮助解决思想上的问题，或者第一时间将所知道的信息反馈给班委会甚至辅导员。

（3）主动联系任课教师，调动教师在班级管理中的积极性。

大学教师在学校中并不仅仅是“传道授业”，其实任课教师在班级管理的作用上比其他途径、方法更为直接、更有效果。教学活动是学校最频繁的最重要的工作。因而，学生有很多问题都是从教学活动中体现出来。如学习目的、学习态度、专业思想、毕业就业等问题，解决了这些问题，学生就不会因为大学没有目标而困扰。在年长的，资历老的教师面前，学生往往更容易流露出真实想法。教师更容易发现问题所在，在教学中加以适当的引导，或是及时将信息及时反馈给辅导员。

3.辅导员是班级管理中有力的舵手

运用双闭环控制一定要明确辅导员在班级管理中的作用，辅导员就像一双无形的大手，如同世界经济的宏观调控一样，是班级管理的调控者、领导者、策划者。针对班委、党员、老师反馈的问题，从多方面去了解情况，结合学生的个人信息，家庭信息，最近的生活工作状态去分析。对于班级整体出现的问题在年级大会，专业大会上可以直接指出。辅导员要大胆地使用班级干部，充分发挥他们的主动性、积极性和创造性；在放手使用的同时，也要注意提高其各方面素质和能力。在实际工作中，既要对学生干部进行传、帮、带，帮助学生干部总结经验教训，使他们能够在班级管理中起到承上启下的作用。

四、闭环控制系统对班级管理系统的初步评价

工程上从稳定性、准确性、快速性三个方面来评价系统的总体性能，运用到班级管理系统上，则从这三个方面来衡量班级管理的性能。

1.稳定性

当班级管理系统发生变化时候，即其环境或者系统内部发生变化对系统产生扰动时候，班级中出现不稳定现象，但是经过控制器一段时间的调节之后，按照既定的方向发展下去，则系统就认为是稳态的。

2.准确性

准确性对于班级管理系统来说，是要求系统能够稳定在班级管理中各项指标上。例如班级的团结性，凝聚力，从组织活动的过程中，班级同学的参与度就可以看出来，如果班级同学的积极性很高，则可以肯定此系统的准确性很高，控制很成功。

3.快速性

快速性对于班级管理系统而言，可以理解为一旦班级出现情况，这里指的是班级中的学生经常旷课，出现心理问题，考试成绩大幅度下降等。闭环控制系统能及时反馈给控制系统，由控制系统发出指令，由执行器执行命令。用调节处理时间，超调时间，发生频率等来表示班级管理系统响应速度的快慢，“调节时间”可以客观地表示某个突发事件，或者班级上某个学生出现问题到该问题成功解决的快速反应能力，时间越短，系统则更能满足班级管理的需要，在班级管理中更能发挥作用。

班级管理中应用自动控制，决定性的是选出好的班委，制定好的班级制度，学校任课老师积极配合辅导员的工作。这在学生入学时候就要做好基础工作，引导学生正确的大学观念，走大学之道，成大学之才。

参考文献：

[1]孙绵涛.教育管理原理[M].广州：广东高等教育出版社，1999.

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在美国课堂中，讲授法仍然是重要的教学方法，但与国内相比，师生的沟通更多，目的是在课堂上引导学生完成某一学习任务，即多以任务驱动式的学习为主。笔者所观察到的语言类、社会文化类、科技类课程都采用了这种学习方式。

教师通常在课堂开始布置任务，接下来的讲授、阅读、实践等都将为了完成这一任务服务，任务的完成情况通过小组或个人成果展示来表现。可以看出学生在这类活动中积极性很高，同时为了更好地完成任务，往往会主动遵守集体行为准则，形成了共同的行为契约。行为契约是美国课堂管理行为主义控制派的管理方法之一，用以矫正学生的行为，可以分成单方契约、双方契约、集体契约三种，具有导向、预防、监督、教育的功能[1]。美国课堂倡导小组合作学习，在小学和初中阶段的教室中，同一小组的成员面对面或围坐在桌旁，更加便于学生相互交流、相互观察和相互监督。行为契约是成员间共同遵守的准则，往往是在活动前已经达成共识，而在活动中，学生为完成共同任务而产生的密切合作与荣誉感又强化了这种契约，同时提高了学习的动机。

与教师单向制定规则要求学生遵守的课堂管理不同，美国学校中师生共同创立行为规范，这使学生更愿意接受与遵守，并把课堂纪律和规范内化，有利于形成良好的课堂秩序。

二、信息技术的应用

美国科学促进协会于1985年正式启动的“2061计划”，旨在大力提升全体美国人民的科学文化素质，特别强调了应培养公民具有善于将自然科学、社会科学与信息技术三者结合在一起的思想与能力[2]。在美国的基础教育课程中，运用了各种形式的多媒体技术，并有丰富的网上教学资源，包括视频、音频以及各种教学、管理软件。在班级管理中，教师会建立学生的网上资料库，根据学生学习、活动、作业等方面的完成情况，给出加分或减分的评价，形成有一定竞争性的环境，激发学生的积极性。这种形成性评价很具体，有很强的操作性，有利于学生良好行为习惯的养成。每位学生都有自己的电脑，小组成员内和师生之间实现网络共享，教师可以看到学生的网上学习进度，并会及时给予学生恰当的反馈与指导。学校会引进不同形式的软件以供不同科目、不同年级的教师选择，如小学低年级的输入法游戏、中学语言文学课上的语法游戏等，这些软件易学易用，操作简便，既可激发学生兴趣，又可提高学生的注意力，保证了课堂效率。学生在学习知识的同时，也获得了与时代相适应的信息技能。

三、手势语言

在美国的课堂上，师生之间的沟通形式不仅限于口头言语和书面文字，每个教师和学生之间都有一些约定的手势语言。在课堂讨论过于热烈而失控的时候，教师会通过一个手势使学生立刻安静下来；在判断类的问题中，学生可以用手势来表示观点；在学生发言后，会有不同类型的鼓励方式……手势语言成为课堂管理的重要辅助手段，教师减少了耳提面命，以一种师生普遍接纳的标志形式使课堂管理更高效。师生之间高频率地使用手势语言极大地减少了教师维持课堂秩序所花费的精力和时间，也减少了学生在课上的违规次数。

四、教室环境陶冶

教育家夸美纽斯认为，课堂纪律应该建立在人性的基础上，要尊重生命的要求，给予一定的人文关怀，而不是在压抑学生个性基础上的外部控制[3]。这一点在美国中小学的教室布置中有所体现。通常教室布置体现了每位教师的不同风格，个性鲜明，同时也有共性，如一般都会包括教师办公区、学生活动区、教师答疑区（多用于个别辅导）、作业区、知识展示区、行为道德宣传区等不同的功能区，并体现出浓厚的人本主义色彩。人本主义认为每个人都有自我发展和自我实现的潜能，追求从自我角度解释学习，强调学习者的自我参与、自我激励、自我评价和自我批判，这在美国教室布置的很多方面都有所体现。比如：教室墙面上有学生个人信息的展示，信息卡由学生自己制作，全班学生的信息卡都集中在某个区域里，既是学生自我教育的一部分，也有助于培养集体意识；教室墙面上会有关于时事、社会形态的内容，帮助学生了解社会规范，但并不强制性地要求学生恪守，只是潜移默化地向学生传递价值观、渗透审美教育和情感教育，通过环境无声地引导学生人格的健康发展。

除了物质环境外，美国教师非常重视心理环境的建设，并在课堂管理中发挥着重要作用。教师会营造自由平等、相互尊重的氛围，与学生建立友爱和谐的人际关系，使学生的需要都能得到关注和理解，使教师提出的要求不会引起学生的排斥和反感。

五、问题处理

以恰当合理的方式处理问题是课堂管理的重要组成部分。美国教师坚持一种积极的人性观，对学生的行为多持鼓励态度。当学生行为出现偏差时，教师不会对学生的人格和品性进行攻击，而是认为每个学生都有一些基本的需要；当学生的需要得不到满足时就容易出现问题，可以引导学生通过正确的方式满足自我需求来改善其不当言行。比如，一位教师发现学生在睡觉，就会去询问他的身体情况，如果确认学生没有生病，就给他一些时间休息，以便他能够更好地投入后面的学习。教师对学生的行为问题采取非强制性的方法来解决，可以防止或减少学生对规范、纪律、约束产生反感和抵触情绪，从长远来看，教育效果更好。

美国的课堂管理以学生内在的自我控制为基础，教师只是学生自我管理的引导者。这种做法符合了美国课堂管理学家高尔顿的观点：唯一有效的管理方法，是学生个人发自内心的自制[4]。

参考文献

[1]周小宋，李美华.美国课堂管理中的新方法：行为契约[J].比较教育研究，2004（5）：76-80.

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高校学分制改革既对人才培养质量有积极意义,又会对学生教育管理工作产生一定的影响和冲击,高校必须采取有效措施,着手变革传统的学生教育管理模式,主动调整工作目标与策略,融入新的学生工作理念,走出一条适应学分制改革需要的学生教育管理工作新途径。本文拟结合工作实践对上述问题进行初步探讨。

我国社会经济的开展，对高校人才培育形式提出了新的请求。为满足社会对人才的需求，各高校开端实行学分制变革。在学分制条件下，学生能够自主选课、自主选时，自主选师，自主选学，促进了学生全面开展，对教育教学管理变革具有积极的理想意义。但是，学分制弹性、灵敏性和自在化的特性，突破了传统教学行政班级的学生管理形式，给新时期高校学生管理工作带了了宏大的应战。因而，如何树立与学分制相顺应的学生管理机制成为高校学生管理工作急需处理的问题。

1 学分制的内涵及特性

学分制是一种新型的教学管理制度，由19世纪美国哈弗大学首创，因其利于学生开展，契合教育开展的规律，在各国高等院校中已得到普遍实行。学分制以选课为中心，学生自主选课后，得到教员的指导，经过学习取得相应的学分和绩点，以此来权衡学生学业成果。其特性有以下几方面。

1.1 课程学习的自主性和灵敏化

学分制施行后，学校依据学生兴味、学习需求和未来开展的方向，设计出相对弹性和合理的教学方案和课程体系，因人而异配置教学资源，为学生提供了多样性和个性化的培育形式。经过选课这个平台，学生学习的时间变得灵敏和弹性，学习内容也能够自在选择，学生不再受教育年限和授课时间、授课课程的约束，在满足学生个性开展的同时也促进了全面开展。

1.2 课程考核的变通性和自主化

学分制下，学生的学习效果经过学分的数量和绩点来权衡。在预选课程后，学生停止试听，在试听中假如发现本人对所选择的课程不感兴味，能够停止退改组，对曾经完毕试听的课程也能够停止小范围的补选，这为学生的个性提供了足够的空间。学期末，关于学生选修的课程，呈现考试不及格，均能够重修重考，直至获得等值的学分为止。

1.3 课程过程的指导性和个别化

学分制是选课制、学分制和导师制三位一体的。固然学生的兴味喜好很重要，但由于学生本身才能的限制，他们很难独立设计一套契合本身需求和社会需求的学习体系，还需求导师针对每一个学生的特性给予个别化的协助。不只激起了学生的学习兴味，也促进教员的竞争认识。

2 学分制的施行给高校学生教育管理工作带来的冲击与应战

学分制下学生自主选课、自主学习，同一班级、同一宿舍的同窗可能不在一同上课，同窗之间没有统一的时间，传统的行政班级被突破了，班级中很难布置集体活动；由于学生上课时间相对分散，教员与学生之间的交流平台也不容易确立，严重影响班主任辅导员工作的展开，给日常班级学生管理工作带来了宏大的艰难。详细表如今：

2.1 学分制给高校传统学生教育管理价值观带来宏大的冲击

高校传统学生管理，以行政班级为单位，分班级、分年级、分专业停止管理。其工作价值观取向是社会本位的，注重的是学生共性教育，即强调的是学生的整体性。无视了学生个性开展和自我价值的完成。在科技高速开展的当代，学生更愿意依据本人的需求和兴味来自在支配本人的学习和课余时间，因而，我们必需改动这一观念，突出学生个性开展，到达个人与社会开展相谐和。

2.2 学分制给传统高校学生管理工作机制带来新的应战

（1）学分制下更需求思想政治教育

学分制下的学生自主性强，学生管理工作难度加大。大学生的心智还不成熟，常常缺乏独立性和自律性，进入大学后，遇到学分制的学习环境，极易放松本人的学习，降低本人恪守纪律的请求，学华诞常管理弱化趋向严重，因而，学分制下更需求思想政治教育，以此来增强对学生的教育和管理。

（2）学分制下传统的学生管理工作途径需求转变

高校学生教育管理工作的重要性是显而易见的。学分制下，班级组织的作用逐步弱化，教师与学生的沟通交流时机减少，辅导员和班主任工作也无法到位。这些问题的产生无疑向传统高校学生管理工作机制发出了新的应战，学生管理工作的途径和办法急需转变。

（3）学分制下需求调整学生教育管理队伍构成

传统学生管理，以班级为抓手，表现校院两级条块管理特征。学分制下，很难把学生召集起来停止统一管理，仅仅依托辅导员+班主任的学生教育管理队伍曾经满足不了新形势下学生管理的请求，需求不时丰厚学生教育管理队伍的构成，到达高效管理的目的。

3 学分制下高校学生教育管理机制的构建研讨

学分制下，传统学生教育管理机制遭到了史无前例的应战，无论是管理理念、工作机制，还是工作途径、工作方式等方面都曾经不能顺应我国市场经济体制健全和完善对高校人才培育提出的请求，针对学分制下学生管理呈现的新问题，笔者经过剖析研讨，提出合适学分制下高校学生教育管理工作的对策及倡议。

3.1 尽快转变传统落后的管理观念

科学的管理观念是做好学生教育管理工作的前提。传统的管理观念，重管理、轻教育，管理过程中突出的是管理者的位置和管理者的价值取向，学生必需对管理者提出的观念和规章制度绝对服从，无视了学生的主体性和客观能动性，是非常传统和落后的，曾经不能顺应现代的教育教学管理形式，应尽快停止抛弃和转变。学分制条件下，尊重学生个性差别、倡导学生个性开展、注重学生自我价值的完成，充沛表现了“以生为本“的现代教育理念，是非常科学和可取的。当今，国度需求的是多元化的复合型人才，学生教育管理也应该从硬性管理向引导性管理、效劳性管理、教育性管理转变，突出学生个体开展与社会开展相顺应的价值取向，运用科学的管理观、学生观和人才观，培育更多可以满足社会需求的高校复合型人才。

3.2 树立丰厚多元的管理机制

不可承认，传统的学生教育管理工作形式，曾经在过去的学生管理中发挥了重要的作用，为社会培育了大量的人才。但是今非昔比，传统的形式在如今的学生管理中很难有效展开工作。对原有的机制停止变革势在必行，变革是一个长期探究的过程，能够思索从以下几方面动手。

（1）树立以学生宿舍为阵地的日常学生管理机制。学分制下，传统的班级管理阵地这一方式曾经消亡，学生宿舍成了学生在校期间生活学习最多，也是最固定的场所，所以必需牢牢抓住学生宿舍这个阵地，停止思想政治教育，引导学生把做人、做事和学习严密的分离起来。树立校、院、班、宿舍四级学生教育管理机制。

（2）充沛发挥学生组织在学生管理中的作用。学分制下，拓宽学生视野，进步学生综合素质成为人才培育的重要目的。在学分制背景下，应该充沛发挥学生组织自我教育、自我管理和自我效劳的管理功用，为学生教育管理奉献应有的力气。

（3）在原有的根底上拓宽行政班级的管理功用

行政班级是学生管理中最根底的单位，学分制下，其作用名存实亡。但是，无论怎样强调学生个性的塑造，其生长成才照旧离不开社会品德的培育。班级作为组织学生活动的主要单元，在新的教育教学体制下，依然是学生集体生活的重要载体。因而，我们必需在原有的根底上充沛开掘行政班级的功用，实行院校两级的条块管理。

3.3 调整和健全学生教育管理队伍体系

学分制下，学生教育管理队伍既要保证好大学生思想政治教育、满足学生德育开展需求，又要处理学生在学分制下学习和社会交往的问题，光靠辅导员+班主任的队伍曾经难以胜任。除不时增强管理队伍的整体素质外，最重要的是要树立一支全员参与的管理队伍体系。所谓全员，其含义就是“辅导员+班主任+任课教员+导师+学生干部”，辅导员、班主任做好思政教育、日常管理，任课教员做好学生学业管理，导师做好思想引导的学业辅助，学生干部配合教师做好信息搜集和传达工作，五类人员各司其职，齐抓共管，才把学生教育管理落到实处。

3.4 实行灵敏多样的管理途径和办法

大学生是自我认识较强和相对独立的一个社会群体，承受学问的才能极强，但自我约束才能相对较弱。要想科学的管理好大学生，必需充沛控制大学生心里开展特性，不时创新学生教育管理的途径与办法，才干被大学生所承受，到达教育管理的目的。

（1）努力营造调和育人的管理环境

大学生的开展离不开调和的育人环境。从硬件上，需求创立美妙的校园环境、图书、宿舍、教学设备等，为学生提供良好的学习生活环境，同时还要努力营造高尚的校风、教风和学风，增强校园文化建立。

（2）管理途径灵敏多样

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本着“以文化立校、文化育人，打造省级文化名校”的宗旨，我们把“倡导清明文化，打造赤城少年”作为学校德育的主题，在校园文化建设中我们注重以下几个特性：

1.系统性

清明文化取其“清廉、清平、明德、明理”之义，包括“责任、效能、和谐、修养”的内涵；打造“有思想、会学习、善生活、懂感恩”的赤城少年是清明文化的重要组成部分，是我们重要的价值追求。在建设清明文化的背景下，我们把打造赤城少年形成―项系统性的工程。在进行科学规划的基础上，制订严密的年度实施计划。从学生进校承诺到平常赤城少年的量化考核，从毕业时赤城少年的认定到关注赤城少年的未来成长，形成工作的完整性。其间开发校本课程。分年级、有步骤、有目标、分主题地开展丰富多彩的活动(七年级：榜样与礼仪；八年级：自律与勤学；九年级：感恩与超越)，迫求把打造赤城少年变为全体赤城人的理性规范。

2.创新性

我们追求文化建设的创新，努力促进文化个性与文化规范的统一。21世纪是重体验的世纪，从体验―体悟―领悟―感悟―顿悟中呈现了一种全新的生活道德和生态智慧，打造赤城少年既避免了空泛的无指向、无目标的形式主义活动，又避免了单调、枯燥的说教，力求形式与内涵的统一。在生态体验理论指导下，注重校园文化阵地建设的创新：校史室、承诺室、警示室、文化长廊、班级文化建设、赤城清风网站等等。阵地建设旨在营造体验场，用良好的环境熏陶人。文化艺术节、赤城少年辩论赛、清洁家园我先行、吉尼斯大赛、国旗下优秀赤城少年的讲话、赤城少年感恩卡、赤城少年梦想卡等成为了赤城中学德育的品牌，甚至开创了市、县德育的新模式。在多彩多姿活动中让学生去体验、去感知、去领悟人与自然的和谐、人与人之间的和谐。学会感恩、净化心灵、陶冶情操、提升品位，努力挖掘赤城人的生命潜能，培养全体赤城人形成正确的法制意识、道德观念、理想信念。清明文化既体现了赤城中学的文化个性。又与整个社会的文化规范，社会主义核心价值体系达到和谐的统一。

二、建章立制，规范人

清明文化建设是学校德育的导航系统，建章立制是学校德育的保障系统，在精细化管理上我们依靠制度来规范人，制度是清明文化、学校德育工作的灵魂，没有制度的文化是虚幻的文化。

1.完善的考核细则

我们制定了《赤城中学班主任考核纲要》《班主任一日常规》《班级一日常规》《班级考核细则》《行为规范达标细则》《学生公寓管理细则》等等。各种规章制度涵盖了学校生活的方方面面，通过科学的量化考核达到精细化的管理。

2.创建《政教信息》

为使德育工作具有透明度，我们创建了《政教信息》这一平台。《政教信息》每周一发行，它的内容包括上周回顾、本周工作重点、生活提示等栏目，坚持批评坏人坏事、表扬好人好事、人性化提示师生生活，与学校的校园网、OA系统一起对学校的德育工作起到了有效地监督、管理、导引作用，使德育工作更加公平、公正、公开。

三、全员参与。鼓舞人

学校德育工作能否取得成效，其关键在于学校德育管理中的全员育人德育工作机制是否建立，运行是否通畅，效果是否明显。基于这样的认识，我校始终把德育工作放在重要位置，着力在加强全员育人机制上下工夫。

1.开展德育科研工作

德育科研是教育的先导。学校在长期的育人实践进程中深刻认识到，德育科研是使全员育人机制不断创新、充满活力的重要推动力。学校高度重视德育科研工作，提出了“教职工在研究中工作，在工作中研究；学生在研究中学习，在学习中研究”的理念。编写开发了《赤城中学廉洁文化读本》《以德律己》《让廉洁之花开满校园》《小荷初露》《莲叶接天》《荷花映日》《赤城》等清明文化校本课程。

课题既是实践引领，又是实践的提升。2010年，学校正式批准为教育部“生态体验式德育的案例与问题研究”定点实验基地，并积极参与了全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题“生态体验式德育案例与问题研究”的课题研究，承担该课题两个子课题的研究。

学校每年举行以清明文化为主题的教师论文大赛。今年的主题是《为了学生的成长而成长自己》。在“天台山文化育人”专项论文、案例、活动方案评比中，我校2人一等奖，3人获县二等奖，5人获三等奖。

学校德育工作在研究中得到了升华。为探索德育规律。和谐育人，逐步形成人人关心、人人参与、人人提高的全员育人德育工作机制。

2.全员参与“主动承诺”活动

以“契约管理论”为指导，创建承诺室。承诺室取“一言九鼎、一诺千金”的寓意，以方鼎为中心。周边陈列党支部、校长室、各处室承诺书、党员教师争优创优承诺书、教师誓词、教师发展规划承诺书、廉洁从教签名条幅、赤城少年承诺书、赤城少年承诺档案等。

每学期开学典礼上，全体教师面对国旗，在全体学生面前高举右拳，在校领导的引领下集体宣读教师誓词。气氛庄严、神圣，场面宏大、感人。

学生进入赤城中学就读，就举行赤城少年承诺体验仪式，宣读赤城少年誓词，填写赤城少年承诺书。到九年级时，再举办重温赤城少年承诺体验仪式，填写赤城少年梦想卡并存档。让学生保留希望、放飞梦想。

全员参与“主动承诺”活动，是对全体师生进行的一次次关于目标与责任的洗礼，使学校德育工作具有广泛性、主动性、针对性。

3.调动一切德育生态因子

只有承认自己力量的不足才能吸引更多的力量参与到德育工作上来。学校不是象牙塔，由于社会价值观的多元化，学校德育工作日见复杂。因此，构建学校、家庭、社会和谐育人新途径，丰富全员育人内涵，调动一切德育生态因子参与到学校德育工作上来就很有必要。

学校实行家长开放日活动，一年一度的校文化艺术节、校级德育活动课对家长进行全程开放，利用开放日活动让家长来校体验孩子的生活，了解学校的育人目标，使学校与家长在德育思想上相互沟通。达成共识。从而取得家长对学校的德育工作的认同、理解和支持，而且能为学校德育工作出谋划策。

学校实行全员值日制度。校长值日、行政值日、政教值日、教师值日、学生值日共同构建日常德育网络。全员值日制度全力配合奋斗在第一线的班主任工作，使德育工作不留空当与死角。

各种学生社团更是蓬勃开展。有学生会、赤城少年论坛、书法协会、摄影协会、赤城文学社等。丰富多彩的活动既提升学生的沟通能力、创新能力、统筹能力，又让学生在实践中体验真、善、美，达到自我管理和自我教育的功效。

四、“他山之石”。提高人

篇（6）

 

目前职业中学生学生的素质尚不令人满意。由于有相当一部分学生是在报考普通高中未能录取后转录到职业中学的,即使是直接报考职业中学的,也有不少学生的学习基础等方面存在一些问题。总之,在职业中学学生身上出现的学习基础、学习方法、学习习惯、学习品质等方面的问题不少。这些问题如果得不到有效的管理,就会使课堂教学无法顺利展开,影响职业中学的教育教学目标的实现。因此,加强职业中学课堂问题行为的研究,探究职业中学学生课堂问题行为的教育对策,是每个职业教育工作者义不容辞的责任。 

一、课堂问题行为的基本表现 

在课堂教学中,我们发现有许多学生由于这样那样的原因而不能安心学习或不能顺利的学习,其学习活动不能和谐地与教师教学活动相配合。他们的行为不但妨碍了自己的学习,而且有时还干扰了教师教学和其他同学的学习,直接影响课堂教学质量的提高,心理学家称之为“课堂问题行为”。课堂问题行为根据学生行为表现的倾向,一般将课堂问题行为分为两大类: 

1.外向性问题行为,即攻击型 

主要表现为:做滑稽表演、口出怪调等故意惹人注意的行为;交头接耳、高声喧哗等扰乱秩序的行为;相互争吵、挑衅推撞等攻击性行为:故意顶撞教师、破坏班规校纪的盲目反抗权威的行为等。 

2.内向性问题行为,即退缩型 

主要表现为:在课堂上心不在焉、胡思乱想、发呆等注意分散行为;害怕提问、沉默寡言、孤僻离群等退缩行为;烦躁不安、过度焦虑等神经过敏行为;胡乱涂写、抄袭作业等不负责任的行为;迟到、早退、逃学等抗拒行为。 

二、课堂问题行为的产生原因 

学生在课堂中表现出来的问题行为可能是家庭问题行为或社会问题行为的延伸,也可能是受同伴团体的不良影响,也可能是不良的课堂教学环境或教师的教学失策导致的。总之,学生的问题行为是与其学习、生活环境、社会风气等有关因素相互作用的结果,是各种问题的综合反映,而不是由某种单一因素造成的。综合起来,学生课堂问题行为的产生主要有四方面的原因: 

1.学生的原因 

职业中学的学生大多数经历了“中考”的失败,学习基础较弱,学习习惯较差,问题行为比较集中。从实践上来看,相当一部分学生上课不愿听讲,他们的注意力很难集中,普遍出现以下问题行为:不带课本、讲废话、交头接耳、思想开小差、敏感多疑、烦躁不安、做小动作、大声讲话、看课外书籍、听音乐、吃东西、睡觉、发呆、擅离座位、与同学或老师发生口角、喧哗、起哄、迟到早退或随意离开课堂等等。 

2.教师的原因 

在职中课堂上有部分教师对学生的课堂问题行为视而不见,采用不理会的方式。原因之一是他们对课堂问题行为的影响缺乏认识,认为某些隐蔽性的问题行为,如听mp3、看课外书籍、走神等等这些行为,既不影响教师授课,也不影响同学的听课,他们只不过是做自己的事情,反正这些学生也不想学习,就不去管他们了。其次,部分教师自身管理水平不高,对学生的问题行为放任自流,只要自己完成教学任务就行了,其余一概不管。另外的原因是这些教师并非不赞同课后处理,而是觉得有些力不从心。还有部分教师在对课堂问题行为采取了一些处理方式后感到没有效果,于是心灰意冷,无奈选择视而不见。 

3.家庭的原因 

家庭教育是教育系统工程的重要组成部分。有的家庭对孩子的教育出现了严重偏颇,家长把孩子送到学校后不闻不问,孩子缺乏应有的家庭温暖和亲人的关爱;有的家长对孩子期望值太高,使孩子产生焦躁、抵触情绪。

4.社会关注职教不够 

当前,各级政府、教育主管部门和职业中学虽然加大了职业教育的宣传工作,但由于学校的收入较少,办学资金有限,投入不足,造成了学校教育资源的缺乏。有的家长或社会上其他人员不了解职业教育,认为学生上职业中学是迫不得已,根本学不到什么知识和技能,只不过能混到一张毕业证书。另外社会环境对学生有很多不可控因素,如网络、电视、各种娱乐场所等,对青少年诱惑甚大。有些学生逃课去上网、玩游戏以至通宵达旦;有些学生贪图享受,好逸恶劳,无心上学。 

三、课堂问题行为教育的基本对策 

学生课堂学习的问题行为严重影响了课堂教学的顺利进行。对此,教师要机智地处理。 

1.认真监控 

教师在讲课的同时还应仔细认真的观察课堂活动,始终密切注意学生的动态,做作业时,要经常巡视全班学生。善于指导学生行为的教师,应能在学生的不恰当行为造成之前,就有所察觉。 

2.及时恰当的处理 

只发现问题还是不够的,教师还必须采取一定措施处理问题。将它们消灭在萌芽状态,从而阻止事务向更坏的方向发展。那么教师应采取什么措施呢?这取决于问题的性质和场合。如有些学生坐在位置上不听讲、看课外书籍或伏在椅子上睡觉等。这类行为不明显干扰课堂教学。因而教师不应在课堂上公开指责,而应是给与信号,邻近控制。若没有效果,采取课后处理的方法。有些学生大声喧哗,戏弄同学,顶撞老师,这类行为对课堂有较大干扰,教师必须通过警告、批评等措施迅速制止。必要时应与班主任配合教育,同时可以适当的给予惩罚。 

3.培养自管能力 

中职学校学生已经接近或进入成人,因此,培养他们的自我教育和自我管理能力很有必要。每一个学生都是具有独立人格的人,当他们被尊重、被肯定时,会产生一种自愿的意识,会尽最大的努力去完成自身应尽的职责。所以在对学生教育时,要在尊重学生人格和他们的不同需要、不同意见和建议的前提下,采取适当的措施,如:一是自主规划,引导学生描绘人生理想,确定发展目标,拟定发展计划,规划发展行动,时时对照、检查。二是签订“自律承诺书”,鼓励学生找出自身不足,向大家承诺有计划地改正,并写明改正的具体措施,接受集体的监督。三是鼓励自我评价,教师要让学生用各种方式,站在不同的角度对自己的行为、思想、学习、生活进行反思,与社会、家长、老师的要求以及自己的行动计划进行对照,找差距、找原因。 

4.注重心理教育 

很多学生因为种种原因,养成了很多不好的行为习惯。如上课讲话、好动、随便下位倒水喝、将腿翘到课坐上等等。面对这些行为问题,教师应逐步对他们进行引导,矫正这些不良行为。而心理辅导又是矫正不良行为、培养良好行为习惯的有效方法。心理辅导的主要目标是通过调整学生的自我意识,排除自我潜能发挥的障碍。帮助学生正确认识自己和评价自己改变学生的外部行为。但心理辅导工作能否奏效,还取决于师生之间是否真正的建立了信任、融洽、合作的人际关系。能否展开真诚的思想、情感交流。因此教师应注意提高自身修养,加强与学生的联系和交往,从而不断提高课堂管理效率。 

5.加强职中学生的就业教育 

学习没有目标,就如同失去了方向的航船。因此学校应该对职中学生加强就业教育,要创造条件为职中学生培训扎实的技术本领,使职中生有一技之长。让学生有一种强烈的就业意识与愿望,树立有技术才能有工作岗位的自信心和成就感。只有让他们意识到自己的优势所在,他们才会觉得有希望。那些因文化基础较差不能进高中学习的学生,恰好是社会急需的高素质技术工人。明确了自己的位置,又学到了过硬的专业技术本领,职中学生的课堂问题行为才会相应减少。 

参考文献 

[1] 杨心德.中学课堂教学管理心理.杭州:杭州大学出版社,1993. 

[2] 李志.课堂问题行为及控制.中小学教师培训(中学版),1997. 

[3] 陈时见.课堂管理论.桂林:广西师范大学出版社,2002. 

[4] 戚业国.课堂管理与沟通.北京:北京师范大学出版社,2006. 

[5] 李永华.中学生问题行为的品德心理教育对策初探 

篇（7）

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

篇（8）

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

篇（9）

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

篇（10）

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋**的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋**的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！n颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立**行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导**行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。