农村社会保障论文大全11篇

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一、农村社会保障的定义

农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收入再分配和个人消费支出集中资金，根据国家法律的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收入低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。

二、现阶段我国实施农村社会保障制度的必要性

（一）现阶段实施农村社会保障制度是维护社会稳定的安全网

社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切在失去劳动能力或工作岗位之后的劳动者给予救助，满足其基本生活需要、消除其不安全感、来维护社会稳定。当前，我国农民经常面临自然灾害、市场风险等不确定因素，这些不确定因素的存在，很可能就导致农民家庭生活的不稳定，进而影响农村社会的安定团结。因而，现阶段大力建设农村社会保障制度是促进农村经济发展、稳定农村社会的一道重要防线。

（二）实施农村社会保障制度是实现全社会公平的调节器

在市场经济条件下，收入分配制度与竞争机制相联系，使社会成员间在收入分配方面不均等。为了解决这一社会问题就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障的各项措施对社会成员的收入进行必要的再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济缺陷，缓和社会矛盾。

（三）建立农村社会保障制度是发展市场经济的必然要求，是实现资源优化配置的一种手段

在市场经济条件下，激烈的竞争必然会使部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去或减少收入而陷入生存危机。社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。有了基本生活保障，农民不再因生计问题而去破坏森林植被，围湖造田，从而会有利于农村生态环境和自然资源的保护。同时，通过社会各方面筹措的农村社会保障基金可以通过合理的方式投资于农业生产，缓解农村资金紧张的矛盾，对农业生产起到积极作用。

（四）建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求

随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，我国被征地农民人数越来越多，农民工队伍不断壮大，纯农户逐渐减少，农民分化加剧，人口流动增强，新型劳动力就业市场逐步形成。这就要求社会保障制度适应新的形势需要，不但要求城市社会保障制度扩大覆盖面接纳进城农民工，而且也要求尽快建立并完善农村社会保障制度，为广大农村居民提供基本生活保障，并且随时接纳返乡农民工的转保。因此，加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。

（五）建立和完善农村社会保障体系有利于中国人口政策的持续实施

当前，我国计划生育工作已经取得了举世瞩目的成绩，然而目前的农村社会保障体系的缺失使农民在年老丧失劳动能力后，基本生活没有了保障，就迫使他们通过多生孩子来强化家庭保障。

三、农村社会保障现状和面临的问题

（一）现阶段农村社会保障形式单一，水平低，覆盖面小，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大

我国有80%的居民住在农村，但农村始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，2004年已达3.21/1（资料来源：国家统计局）。2002年底，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。

（二）市场经济的发展不断打破传统农村集体、家庭和土地等故有的保障形式空间，使得农村公共福利事业发展缺乏主体

在计划经济下，国家对农村社会保障只进行适当投入，大部分主要依靠集体和家庭投入，土地作为稳定性高的一种保障手段得到充分利用。但随着市场经济的不断深化，集体、家庭和土地等传统保障手段的功能受到大大的削弱。实行计划生育政策以来，独生子女增多，农村家庭规模缩小，家庭社会保障功能不断弱化。再者，随着非农就业机会开始增加，农村人口尤其是青壮年大量外出，收入来源呈现多元化趋向，土地相对收入不断下降，土地保障功能也趋于下降。与此同时20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快，更加重了农村的养老保障任务。

（三）现行的社会保障体系不健全，管理不完善

目前，农村社会保障缺乏统一的管理办法和监督体系。从管理机构上看，突出表现为多头管理、政出多门，最终导致了一系列如农村社会养老保险关系问题、农村社会养老保险资金的保值增值问题、因病致贫、返贫问题等。

四、我国实施农村社会保障的对策

（一）政府为主导，建立完善农村社会保障体系

政府的主导地位主要体现在制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，同时，社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的最终财政责任也是其介入社会保障的重要原因。因此，必须由政府来精心策划养老、医疗、救济等社会保障计划，以逐步建立农村社会保障制度。

（二）继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨

我国的农村合作医疗制度已经取得了一定成绩，受到广大农民的欢迎。然而，由于筹集资金总量有限以及政府为了控制道德风险，新型农村合作医疗也设置了起付线、共付水平和封顶线。当前共付部分仍然很高（共付比例在多数地区达到30%～50%），对于低收入的农民来说更难支付现金部分，这就限制了这种保险对贫困家庭的用处，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费用而放弃求医；其次，自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥，能够参加的是农村中相对富裕的群体，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上形成了富人越富越有保障，穷人越穷越没有保障，政府对参保者的财政补贴，就变成了一种典型的逆向转移支付，违背了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。

针对以上存在的问题，下步政府应尽可能加强投资力度和宣传，改革医疗保障享受条件，寻求科学的缴费方式，同时建立医疗费用控制机制，缓解医疗基金的压力。与此同时，适应城镇化的需要，逐渐提高医疗基金的统筹层次，将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并。

（三）建立医疗救助制度，作为合作医疗制度的补充

医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分，也是社会救助体系的一个重要方面，在医疗保险制度尚不普及之时，其重要性更为突出。我国大部分地区将推行新型合作医疗制度，然而仍有少部分人群没有参保或参保了但无法享受的，而这些人群往往却是最需要救助的单位。为此，在完善农村新型合作医疗制度的基础上，还应加强建立医疗救助制度，为确实有困难、无钱看病的人群实施医疗救助。

（四）实现社会保障与家庭保障共筹资金，建立多渠道的农村社会保障资金筹集体系

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当前的中国农村正面临着日益严峻的社会保障缺失和不足问题，这不仅关系到广大农民及农村特殊群体的基本利益，也关系到建设和谐社会和社会主义新农村建设的根本目标。但由于“三农”问题的复杂性和地区发展的不平衡性，我国农村社会保障的建立在各地尚处于摸索阶段。由于商业保险与其他农村社会保障制度在发挥社会“安全网”和“减震器”的功能上存在一致性，因此探讨商业保险如何参与构建农村社会保障体系具有十分重要的理论和现实意义。

一、商业保险在农村社会保障体系中的定位问题

2006年10月召开的党的十六届六中全会在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，要发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用，这无疑对商业保险进行了定位。2006年6月《国务院关于保险业改革发展的若干意见》也提出要努力发展适合农民的各类商业保险，要积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式。但事实上商业保险在农村社会保障体系中是否能发挥重要作用，还是有一些不同看法。

一种流行的观点认为，由于商业保险是属于所谓的“高端”保障商品，并不适合收入不高的农民，商业保险在农村发挥作用不大，农村保障基本上只有依靠政府保障和农民自己。应当说，这种观点并非毫无道理，但由此断言商业保险难以有效参与构建农村社会保障体系，最多只发挥很次要的补充作用，这是值得商榷的。

首先，虽然世界银行和国际劳工组织提倡建立以社会保险、企业补充保险、个人储蓄与商业保险为基础的“三支柱”社会保障模式，但在当前的中国农村，第一层次的农村社会保险严重缺失和保障能力低下，由于缺乏像过去那样的集体经济的支持，第二层次的补充保险在全国多数地区可以说根本就不存在，我国的农村社会保障体系尚处于各自为政的探索阶段，普及面窄，保障程度低，保障的有效性取决于当地政府的主导能力、当地财力以及制度设计的科学有效性。与其相比，商业保险受到的制度等方面的影响就要小得多，即使是收入不高的农民也可以选择适当的保障。由于商业保险和社会保险等具有一定的替代效应，在其他社会保障严重缺失和不足的情况下，商业保险应当发挥其重要作用。

其次，提及商业保险，人们的第一反应就是商业保险是“贵”的，是高档品，收入不高的农民买不起。无可否认，有一些保险产品，比如高额的养老保险等产品，一般农民确实难以承受，但仍然有不少保险产品是农民急需而又可以承受的。比如，农民及农民工投保意外伤害保险，两三万元的保额一年保费不过百元左右，青壮年农民担忧万一意外身故二老的养老问题，那么可以投保定期寿险，即使10万元保额每年也不过交二三百元保费，即使某些保费费率较高的产品，保险公司也可以有针对性地设计和营销，比如中国人寿河南林诸支公司一名营销员创造性地按半份向农民销售某终身寿险，半年就销售了152份。同时，由于地区之间以及农民内部收入的差异性，也有很多收入较高的农民对商业保险既有消费需求也有消费能力。因此商业保险并不是农民享受不起的“奢侈品”，而是农民风险保障的“必需品”。

第三，商业保险的介入可以使得其它农村社会保障制度能够更有效地运行并发挥其功能。从经济学角度讲，农村社会保险等大多数保障项目是一种优效品，具有准公共物品特性，根据世界各国的经验，虽然这类物品主要应当由政府提供或主导，但一般并不需要由政府直接运营或主办，而是委托或者特许商业机构经营。事实上，从上世纪70年代开始，西方各国在社会保障管理上已经将一部分由政府统一承担的职能让渡给市场来执行，并取得了较好的效果。由于商业保险机构在产品开发、风险管理、精算等方面具有政府管理经营所不具备的诸多优势，具有介入农村社会保障体系的先天条件，从当前的农村社保建设的经验看，那些纯粹由政府一手包办的项目，多数都存在政府财政支出压力大，运营成本高，效率低下等制度障碍，而商业保险介入的多数制度运行效果相对较为良好。

综上所述，商业保险是农村社会保障体系的必不可少的组成部分，在农村社会保障体系构建中应当而且能够发挥重要作用。

二、商业保险参与构建农村社会保障体系的制度经济学分析

我们可以将商业保险参与构建农村社会保障体系区分为两类不同的制度安排，一是商业保险作为二级制度安排成为农村社会保障的一个组成部分，可称之为直接参与式；二是商业保险作为其他农村社会保障制度安排运行中的一个重要环节发挥其独有功能，可称之为间接参与式。

(一)商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度分析

根据制度经济学理论和舒尔茨关于制度模式的分类，商业保险属于影响所有者配置资源的一种制度安排，它可以较好地促进农民之间，农民和保险公司之间配置风险。由于制度可以为合作创造条件，而农民缺乏风险分散和转移的渠道，且农民自发组织建立某种风险分担制度的交易和谈判成本很高，而商业保险制度则可以大大降低这种成本。

1.商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度需求分析

从农民群体的制度需求看，随着中国农村的非农化、市场化、城镇化，在人口老龄化、家庭小型化、保障个人化和土地保障能力日益下降的今天，传统的“土地家庭”这种保障模式已经越来越不适应农村的新情况。由于农村第一、二层次的社会保障的缺失或严重不足，各类农民群体对保险保障的潜在需求很高，大量的农村保障与保险调查报告都得出类似的结论。当然，要将名义保险需求转化为农民的实际需求还受到诸多条件尤其是支付能力的限制，但这种潜在的巨大需求对促进商业保险在农村的制度安排有效实施无疑是十分重要的。

从保险公司的制度需求看，根据新制度经济学理论，只有当制度变迁的潜在收益大于变迁成本从而带来正的潜在利润时，制度变迁和制度创新才会发生。而当前商业保险公司正面临着这样的机会。首先，随着经营商业保险主体的不断增加，大中城市的保险竞争日趋激烈，城镇市场的保险开发已经逐渐趋于阶段性的市场饱和状态，而广大的农村保险市场长期以来为多数公司所忽视，保险资源远未得到开发，潜在市场机会较大；其次，虽然从总体上看，农民的收入水平普遍较低，但由于地区差异以及农民群体收入结构的不平衡，东中部地区及收入较高的农民既有强烈的投保需求，也有一定的支付能力；第三，一些特殊农民群体，比如农民工、失地农民等对一些特色保险有强烈需求，收入不高的农民也希望能购买一些低保费的保险产品，保险公司可以在农村市场取得较好的业绩。

2.商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度供给分析

在农村建立商业保险制度是一种由市场主导的诱致性制度变迁，而影响保险公司制度供给的因素主要是制度安排的实施成本以及现有制度障碍的约束和路径依赖。农村商业保险市场开发程度低，这是潜在市场机会，但也正因为如此，保险公司的经营也面临着较高的制度实施成本，前期的投入成本较高，包括设立农村营销部，宣传推广、设计开发有针对性的保险产品，而且可能面临农民群体相对更高的赔付风险；其次，虽然传统的家庭式保障已经难以为继，但长期以来形成的“养儿防老”、“有灾难找政府”等观念仍在部分农民头脑中根深蒂固，而原有的“土地家庭”模式虽然保障程度低，但风险小，成本也低，再加上注重眼前利益得失的农民厌恶风险，很多不愿以当前确定保费支出“损失”换取未来不确定的保障，再加上对保险的不了解以至偏见，农民宁愿固守那已经并不可靠的保障，这种对传统保障模式的路径依赖将严重制约新的商业保险制度供给。

综合而言，目前建立农村商业保险的制度安排，农民和保险公司的制度需求都是较强的，制度需求主要受制于多数农民的经济能力，从制度供给上看，主要受商业保险制度实施成本以及现有制度路径依赖的影响。

(二)商业保险间接参与构建农村社会保障体系的制度分析

根据新制度经济学理论，政府和市场就是两种最基本的制度安排，但任何单一的制度安排通常都存在一定的缺陷。具体到农村社会保障制度安排，以商业保险为中介有几大优势。

首先，实施一项农村保障制度安排，制度设计成本和未来的制度运行风险较高，政府必须基于审慎原则进行全方位调研与分析，政府虽然在宏观制度设计上有优势，但对于具体的技术性项目的设计则缺乏专业经验，而商业保险公司作为长期从事风险管理的专业机构，在制度设计、费用测算、未来偿付能力评估等方面可以参与制定方案，这一方面可以增加制度设计的科学性，另一方面可以减少制度设计的成本，从而促进农村社会保险制度安排的供给。

其次，通过商业保险作为中介可以有效疏通农村社会保障制度安排中的其他制度障碍。比如目前的农民工社会保险项目，由于现有的社会保障实行城乡分割、区域统筹的政策，造成农民工的频繁流动与保险关系转接困难，导致不少地区的农民工无奈选择退保。据统计，农民工集聚地广东东莞市2005年有105万农民工参加了基本养老保险，但当年就有高达40万农民工选择退保。上海市针对这种情况实施的“农民工综合保险”就较好地解决了这个问题，其做法是政府负责征缴保费，为外来务工人员向一家全国性商业保险公司购买养老、医疗、工伤等一揽子保险，一旦农民工离开，其养老保险等关系可转入户籍地所在地的商业保险分支机构，这样就打通了现行社会保险保障区域分割、城乡分割的制度障碍，有效发挥了社会保险的功能，取得了较好的效果。

第三，以商业保险为中介可以有效减少农村社会保障制度供给的实施成本。比如重庆市政府主导建立的失地农民养老保险模式，就是由政府主导，将部分补偿安置费加上政府补贴的部分保费委托保险公司统一建立保险基金，利用保险公司在保险技术、网点、资金运用等方面的优势，由保险公司按照与政府的代办协议管理和发放养老金，政府不再设立专门机构和人员，而主要进行制度监控，这样充分发挥了政府和保险公司各自的优势，这种商业保险“代办型”模式的制度实施成本明显小于政府“主办型”的实施成本。

三、商业保险介入农村社会保障体系的模式选择与利弊分析

按照政府与商业保险在农村社会保障制度安排中各自的职能和责任，商业保险公司可以有四种介入方式与模式作为选择。

(一)商业保险独立经营模式

在该模式之下，商业保险公司作为一个独立的市场主体直接向农民提供风险保障。这种制度安排的优越性在于其运行的灵活性和针对性，一方面，它体现了市场意义下的“公平”，这对于一部分支付能力较强的农民特别有吸引力；另一方面，农民群体可以根据自己的保险需求偏好和支付能力选择合适的产品和保额，也有权选择不投保，避免了其他社会保险违背“一致同意”原则实施强制性制度安排的弊端。但是，由于商业保险只具有市场意义上的公平，而不具有福利价值评判上的公平，会导致部分农民由于支付能力受限而无法享受保障，也无法实现不同经济水平农民之间的财富互济效应。从保险公司角度看，其好处是可以根据各地农村市场状况自主确定业务发展目标。

一般而言，农村商业保险制度安排主要应当侧重三个方面，一是针对东中部发达农村地区和农村中高收入群体；二是针对农村中低收入群体设计销售一些他们急需的低保费基本保障产品，比如定期寿险、低额住院保险等产品；三是针对特殊农民群体需求开发和销售一些度身定做的保险产品，比如农民工意外伤害险、被征地农民养老保险等产品。

(二)商业保险委托代办模式

在该模式下，保险公司受政府委托管理和经办的农村社会保障项目，包括政策咨询、业务管理、费用报销支付、管理专项基金等，其管理服务费用由政府财政支付，不从保障基金中提取，基金透支风险由政府承担。

这种模式可以发挥商业保险所具有的社会管理功能，政府也能减轻新设经办机构和增加人员编制的压力，节省制度实施的运作成本，而集中精力专门从事资金筹集、政策调研和业务监控等工作，实现政府从办农保向管农保的职能转变。同时，商业保险公司作为独立于政府的市场主体，可以有效地防止各种外部干扰，充分运用商业保险的风险管控技术，对资金运作、保险金给付制定严格的风险管控措施，有效降低挪用保障资金、虚假给付保险金等人为风险。而且保险公司较丰富的客户服务和理赔管理经验以及较多的网点也方便农民的费用报销与支付。从保险公司角度看，可以利用自身业务平台取得中介业务收益，而且经营风险不大。

但是，在该委托模式下，由于保险公司自身不承担风险，保险经营的专业性又较强，政府可能难以有效监控保险公司行为。因此，有必要引入专业监管，对保险公司接受委托管理业务的信息披露、运营标准等作出强制要求，并按照常规保险业务实施定期不定期的现场检查，以减少和避免“委托—”关系中常见的道德风险；从保险公司角度，由于经营的连续性要求，最担心出现政府由于财政压力而无法及时足额拨付管理费用，从而造成保险公司的长期“负债”经营的不利情况，因此，有必要以书面协议形式从法律上明确委托代办双方的责权利，降低单方“赖债”风险。目前，重庆市开展的失地农民养老保险正是采用该模式，取得了较好效果。相对各方而言，这是商业保险介入农村社会保障体系的一种较好方式。

(三)政府主导的商业团体保险合同模式

在该模式下，政府以投保人的身份将所筹集到的农村社会保障资金为农户投保团体保险，与保险公司就保障条件、保险责任、赔付限额等一系列项目达成一致协议，签订保险合同，由保险公司按约定事项向农民提供保障，并承担全部风险，政府不再承担相应的赔付责任与基金透支风险。

这种模式的一个明显好处就是政府、保险公司、农民三方之间责权利分明，政府与保险公司就是投保人和保险人的保险合同关系，避免了保险代办型和保险合作型模式所出现的责任关联和不易区分而导致的双方发生纠纷的困境。由于投保农民群体风险相对特殊，通常缺乏准确的经验损失数据，双方都不易合理确定保费，如果保险公司为争取业务低价承保就极有可能造成该业务亏损，保险公司将承担全部赔付和赤字风险，另一方面也可能出现公司为减亏而将赔付标准控制过严损害农民利益的情况，同时，由于政府已经将保障责任转嫁给保险公司，可能导致保险经营缺乏基层政府的支持，不利于农保业务的有效开展。

(四)政府与商业保险合作管理模式

在该模式下，政府负责政策制定和农保费用的筹集，保险公司负责经办农保业务和管理农保基金，有的规定可从基金中提取一定的管理费用，基金发生盈余时公司可在一定限额内按比例提取，如发生赤字，由政府和保险公司分担。这种模式目前应用不多，但仍有一些案例，以保险业参与的新型农村合作医疗为例，截至2005年6月，在江苏、山东等六省68个试点区市县中，按上述标准分类，使用代办模式的有36个，团体保险合同模式的有22个，合作管理模式的有10个。

该模式的优点是可以充分发挥政府和保险公司各自在政策管理和业务经营上的优势，由于双方利益共享，风险共担，双方都有动力积极支持和协助对方，这对共同搞好农村社保工作十分有利。但这种模式在实际操作中较为复杂，不像前两种模式那样双方责任明确，尤其是出现基金赤字的情况时，政府可能归咎于保险公司管理不善，风险控制不严，而保险公司则会归咎于政府拨付的保费过低，如果制度设计考虑不周，就很有可能造成双方互相推诿责任导致合作失败。

综合来看，上述模式各有优缺点，相对而言，从控制风险的角度看，委托代办模式相对较好，其次是保险合同模式，而合作管理模式则必须要求合作机制设计科学合理，但在严格风险管理的情况下，从长远来看，合作管理模式值得推广。当然，具体采取哪种模式，还要考虑各地的具体情况和不同的保障项目和保障群体，根据有关政策法规加以探索。

[参考文献]

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1体制机制不健全

总体来看，我国的农村社会保障体系尚未建立健全，对农村社会保障的建设缺乏全面、科学的规划和充分认识，对农村社会保障的定位、人员和资金管理等方面的法律法规尚未完全建立，即使有一些法规，也只是面上的制度较多，缺少具体可操作的实施细则，使得各地区在运用法规制度时随意性大，从而导致农村社会保障运行的效率十分低下，受益群众较少，这进一步增大了农民对农村社会保障相关制度的不信任感。

2传统观念的束缚

改革开放以来，我国农村发生了巨大变化，党和政府努力在农村推动建设社会保障事业。但是，受制于传统养儿防老观念的束缚，农村中的农民更愿意依靠子女来养老，家庭在养老中的地位并没有发生根本动摇。同时，在“土地即是保障”传统观念的束缚下，农民把土地既当成一种生产资料，也当成一种生存保障，感觉没有必要缴纳养老保险金和医疗保险金。这些传统观念的束缚，使农民缺乏对农村社会保障事业的热情和支持，再加上各级政府在工作中对农民的宣传和教育的力度不够，致使农村社会保障的发展在一定程度上处于恶性循环的状态之中。

3城乡二元结构的制约

城乡二元结构包括城乡二元经济结构和二元社会结构。具体表现为城乡经济发展水平悬殊，城乡差距较大。在计划经济时期，国家采用优先发展重工业的发展策略，通过各种行政手段将农业剩余转化为工业资本，以工农业产品的不等价交换方式，强制转移农业剩余。导致农村经济发展十分缓慢，农村经济基础很薄弱。改革开放以来，农村经济虽然有所发展，但是仍远远落后于城市，形成鲜明的城乡二元经济结构。在形成城乡二元经济结构的同时形成了城乡二元社会结构。城乡二元社会结构主要表现在户籍制度上，它从制度上将城市与乡村严格分离开来。我国户籍制度将城市居民和农村居民严格控制在2个不同的社会范畴内，两者界限分明，管理严格。同时，国家也重点发展城镇，完善城镇的社会保障事业。这导致了城乡社会保障的巨大差异，使我国社会保障体系并存着2个相互独立又相互联系的层次:城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务，而农村广大农民除享受民政部门的救济外，享受其他保障救济的非常少。在投入一定的情况下，这种城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的，国家将本应该平等投向全社会的社会保障资金大部分投向了城市，广大农民却不能享受。城市户籍者拥有从出生、入学、就业、就医和养老保险等一系列优越的福利制度;而拥有农村户口者，则很难或者根本不能享受到这种福利制度。改革开放以来，虽然这种城乡二元结构有所改变，但是农民还是难以享受到和城镇居民同等的待遇，绝大多数农民依旧被排斥在各项福利待遇和保障之外。这种人为因素和历史积淀形成的城乡二元结构，严重阻碍了我国全面建设小康社会和实现农业现代化的进程。

二我国农村社会保障发展的基本思路

1平等主义的理念是我国农村社会保障事业建设的重要原则

我国传统社会保障制度设计思想的保障对象是国有经济部门的所有劳动者，国家为这些职工提供退休、工伤、医疗、生育等各项保险待遇及福利。而从科学发展观和现代社会保障的观点来看，我国传统的社会保障是一种不公平的制度。城镇具有相对较为完善的社会保障制度，而农村的社会保障制度却长期不健全、不完善，无论是在社会保障支付水平上，还是在社会保障项目上，农村的社会保障水平与城镇的社会保障水平相比都存在着相当大的差距，显然是有失公平的，这与社会保障的理念不相符合。因而，我国农村社会保障应坚持科学发展观中统筹发展的理念，从可持续发展的角度出发，坚持“平等主义”原则，扩大农村社会保障覆盖的范围，真正做到所有符合条件的农村人口都应享受到社会保障。同时，这也有利于促进社会稳定和全面建设小康社会目标的实现。

2发展是我国农村社会保障事业建设和完善的基础发展是科学发展观理论的第一要义

发展的观点也是的基本观点。因为只有社会发展了，人民现实的生活水平提高了，生活环境改善了，才会有更多的资金和精力投入到社会保障建设上来;没有发展就没有丰富的物质条件做农村社会保障建设的后盾，没有发展农村社会保障建设只能是一句空话，所以科学发展观理论中的第一要义“发展”是农村社会保障建设和完善的基础。因此，应通过发展经济努力改善农村地区的生产条件和生活条件，逐步提高农民群众的科技文化素质，增加积累和增强自我发展的水平，为更好地进行农村社会保障建设奠定坚实的基础。

3以人为本是我国农村社会保障事业建设的核心

以人为本是我们党执政理念的集中体现，也是推动经济社会发展的根本目的。我国农村社会保障事业的建设就是为了农民，为了农村更好更快的发展，逐步提高农民的生活水平和生活质量，实现共同富裕。我国农村社会保障的最终目标是要将所有的农村人口均纳入被保障的范围，而不依社会地位和职业等划定被保障的范围，以使更多的人从中获益。因此，我国的农村社会保障体系建设坚持以人为本，就是应该坚持以农民利益为根本、以促进农民的全面发展和进步作为其核心内容。

4建立和完善农村社会保障体系是落实

科学发展观的具体要求“三农”问题不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题，因此，党和政府历来十分重视“三农”问题。在科学发展观理论的指导下，对当前我国“三农”问题的探索和研究发现，当前的“三农”问题之所以十分严重，一个重要原因就是农民养老和医疗等社会保障问题未能得到很好的解决。建立和完善农村社会保障体系，不仅能化解城乡矛盾，确保农村经济的可持续发展，而且更有利于和谐社会建设。因此，解决“三农”问题的一个有效的做法是提高农民的待遇和福利水平，建立、健全农村社会保障制度，使广大的农村居民老有所养，从而为建设社会主义新农村打下坚实的基础。

三促进我国农村社会保障事业发展的对策

农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，它的建立和完善关系到广大农民的切身利益，关系到社会的和谐稳定和社会主义新农村建设的进程。以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观深刻揭示了我国经济社会发展的规律。在科学发展观的指导下，在当前的改革开放进程中，从实际出发，应从以下几个方面努力建立和完善我国的农村社会保障体系，以推动我国经济社会快速稳定的发展。

1加快农村社会保障机制建设适应

我国工业化与城市化的进程和农村居民大规模非农化与城镇化的现实，分类分层解决农民的社会保障问题。

1．1法律制度方面

目前，我国的农村社会保障事业没有完备的立法保障，导致农村社会保障工作进展举步维艰。在农村，由于受到经济条件的限制，小病不看、大病挨、重病才往医院抬的情况很常见，农民因病返贫的现象还比较严重。因此，完善我国的农村社会保障立法体系，应尽快制定《农村社会保障法》及其配套法规，积极建立社会救助机制和农村居民最低生活保障制度，建立包括农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法和农村灾害救济保险法等法律法规。在条件不成熟的情况下，可积极鼓励各地区先行试点，制定相关的法规。在实际中做得好的地区，应当认真总结经验，以便向全国推广。

1．2农村失地农民的社会保障方面

在我国农村社会保障制度还不健全的前提下，农民失去了土地就等于失去了基本生活保障。我国现行的对失地农民补偿的方式一般是一次性的货币补偿安置，这种方式根本无法保障大多数失地农民的长期稳定生活。在科学发展观的指导下，从可持续发展的角度来讲，政府应建立失地农民基本养老保障制度，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，加快土地开发或增值的进程。同时对取得的土地增值部分，提取一定比例的资金纳入到农村社会保障基金之中，使转出土地的农民在失去土地后，提升土地的养老等功能。

1．3农民工的社会保障问题方面

尽快确立农民工的工伤保险制度，农民工的大病或疾病住院保障制度，建立农民工的紧急救助机制和法律援助制度，积极保护农民工的合法权益，努力将参加了医疗保险的农村进城就业人员，按务工地区同一层次医疗保险的规定就医和享受医疗保险。

1．4农村的社会优抚制度方面

目前，我国城乡各级政府对优抚工作进行了改革和创新，增强了优抚工作的力度，使退伍军人、伤残军人和军人烈属等生活水平总体上有所改善。但是，从整体来看，广大的农村优抚对象的生活水平普遍偏低，部分优抚对象至今还没有完全摆脱贫困，因此，做好农村社会优抚工作十分重要。在实际的工作中，一方面对特殊困难的优抚对象可以提供各种形式的实物补偿，另一方面努力为他们提供职业指导和职业技能培训，提高他们的整体素质，增强社会竞争力。

2加强农村社会保障基金管理积极采取多种措施

努力提高农村社会保障的覆盖面。我国农村社会养老保险应实行“基金积累制个人帐户”模式。个人缴费以及集体补助全部计入个人帐户，个人帐户属于个人所有。个人和集体的缴费共同形成社会养老保险基金。而社会养老保险管理机构的管理服务费应当由国家财政出资，以便减轻农民的负担。同时，提高农村社会保障机构的管理水平，实现农村社会保障资金使用的安全、透明和高效。在法律许可的范围内，积极探索农村社会保障基金的管理方式和投资利用模式，最大限度地提高资金利用率，实现保值增值，不断壮大农村社会保障基金的实力，使农民得到更多实惠。

3增强农村社会保障事业的投入力度

长期以来，我国社会保障的投入严重偏向于城市，因此，在农村经济发展相对落后的前提下，农村的社会保障资金更加匮乏。同时，目前的农村合作医疗等实行的是政府补贴与农民自愿参加相结合模式。参加的农民需要按年度缴纳费用，这等于设定了一个费用门槛，使得最贫困的一部分农村居民，必然因为缺乏缴费能力而无法享受到农村合作医疗等福利待遇。因此，在经济不发达的地区，国家应该实行政策倾斜，增加政府对农村社会保障的投入，加大财政支持的力度，提高政府直接投资的比例，减少农民投资的比例。

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    一、当前农村社会保障存在的问题

    (一)农民自我保障的观念淡薄，大多数的农民还指望家庭和土地养老，年轻力壮时挣点钱浪费在埋葬老人、给儿子娶媳妇等事情上，遇到天灾人祸或者自己老了生活却没有办法。

    (二)城市和农村社会保障体系二元化，农社村会保障水平低、覆盖面小。城乡经济和社会的二元结构，决定了城乡社会保障体系也必然是二元性的。从总体上来看，城镇已初步建立起水平较高且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为主的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。无论是优抚、“五保”，还是救灾、救济，者提以特定的农民为对象的，数量也很少，大多数农民并没有享受社会保障。这种非均衡的二元保障政策，直接造成城镇居民与农村人口在社会保障资源享用与权利分配过程中的不平等，农民往往在医疗、教育和就业保障方面遭遇排斥和挤压，无法分享到应有待遇，致使农村社会保障的发生体系不健全，保障水平低层次。

    (三)农村最低生活保障制度建设缓慢，农民的最低生活保障严重依赖于土地。据统计，目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽，补助金额有限，对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。1994年开始，民政部在山东、广东、江苏、上海、广西、山西等地进行了建立农村最低生活保障体系的试点工作，然而由于农民实际收人难以确定，在试点工作中遇到种种问题，致使农村最低生活保障制度建设缓慢。在这种情况下，农民只得依赖土地获得最低生活保障，而这种土地保障只能发挥低水平的保障功能。

    (四)农村养老保障的社会互济性低、保障能力弱。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了广大农民参保的积极性。同时，农村社会养老保险是以交费的方式筹集资金，并且由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费标准，在实际开办过程中，大部分农民由于采纳了最低标准，受益期时领取的养老金过低，不能有效地保障老年生活。而自由交费原则，使养老保障制度缺乏约束力和强制力，农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农户出于自利的动机而选择不交费，导致基金规模和覆盖人群无法扩大。人均领取年养老金极少，投保农民受益很少，很难起到养老保障作用。

    (五)农村合作医疗的可持续发展面临困境。新型农村合作医疗的推行，使农民看病可以报销，增强了农民抵御大病风险的能力，深受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长，合作医疗的可持续发展面临严峻的挑战。主要表现在:合作医疗的筹资标淮低，不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是，中央财政补10元，地方财政补10元，个人交10元，每人年筹资30元。由于筹资水平过低，基金有限，受益面大，补助额度小。目前的合作医疗能够为病人提供部分资金帮助，但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题;合作医疗资金的相又妇意定性与群众不断增加的医疗服务需求呈现出不适应性。从各试点县看，在资金总额不变、住院人次和费用不断增加的情形下，要保持补偿标准的稳定性、连续性，必然面临资金透支的风险。要规避风险唯有降低补偿标准，这又势必造成补偿强度大起大落的问题。基层定点医疗机构服务能力薄弱，无法应对和满足农民的医疗服务需求。同时推行医疗合作各部门政策存在矛盾。比如，对于农村合作医疗的资金来源，各职能部门的观点不一，民政部规定，为了建立合作医疗制度，地方政府可以向农民收取一定的费用。然而，在农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》中，“合作医疗”项目被视为“交费”项目，列为“农民负担”不应当征收。这一政策与中央政府支持发展合作医疗的政策相冲突，致使许多地方放弃合作医疗制度的重建。

    二、完善农村社会保障的对策

    从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。当前在农村社会保障各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度建设。

    (一)增强社会保障意识。突破思想障碍，统一思想认识，更新观念，增强广大农村干部与居民的社会保障意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件。

    通过宜传教育，使广大农民认识到发展社会保障事业既是社会主义优越j险的体现，又是社会主义市场经济的必然需求。认识到由低层次的家庭自我保障进而转变为社会保障是社会发展的历史必然。认识到随着社会的发展，农村社会保障资金在今后将主要不是依靠国家财政拨款，而是按权利与义务对等、效率与公平兼顾的原则，由社区积累和个人投保为主来筹集保障资金，克服“等、靠、要”的依赖思想，增强自我保障意识。具体宣传发动时，可以从以下三点做到:一抓住典型并以多种方式宣传农民受益事例。二要通过补偿公示来宣传，特别在村一级要定期向农民公布补偿兑现情况。三要通过农民喜闻乐见的形式来宣传医保政策(如:参保办法、参保人的权利义务、审核结算流程等)。通过宣传能够使医保各项规定家喻户晓，提高农民的自我保健意识和互助共济意识，打消各种顾虑，提高参加新农医的自觉性和主动性。

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关键词:农村社会保阵　问题　时策

    一、当前农村社会保障存在的问题

    (一)农民自我保障的观念淡薄，大多数的农民还指望家庭和土地养老，年轻力壮时挣点钱浪费在埋葬老人、给儿子娶媳妇等事情上，遇到天灾人祸或者自己老了生活却没有办法。

    (二)城市和农村社会保障体系二元化，农社村会保障水平低、覆盖面小。城乡经济和社会的二元结构，决定了城乡社会保障体系也必然是二元性的。从总体上来看，城镇已初步建立起水平较高且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为主的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。无论是优抚、“五保”，还是救灾、救济，者提以特定的农民为对象的，数量也很少，大多数农民并没有享受社会保障。这种非均衡的二元保障政策，直接造成城镇居民与农村人口在社会保障资源享用与权利分配过程中的不平等，农民往往在医疗、教育和就业保障方面遭遇排斥和挤压，无法分享到应有待遇，致使农村社会保障的发生体系不健全，保障水平低层次。

    (三)农村最低生活保障制度建设缓慢，农民的最低生活保障严重依赖于土地。据统计，目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽，补助金额有限，对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。1994年开始，民政部在山东、广东、江苏、上海、广西、山西等地进行了建立农村最低生活保障体系的试点工作，然而由于农民实际收人难以确定，在试点工作中遇到种种问题，致使农村最低生活保障制度建设缓慢。在这种情况下，农民只得依赖土地获得最低生活保障，而这种土地保障只能发挥低水平的保障功能。

    (四)农村养老保障的社会互济性低、保障能力弱。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了广大农民参保的积极性。同时，农村社会养老保险是以交费的方式筹集资金，并且由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费标准，在实际开办过程中，大部分农民由于采纳了最低标准，受益期时领取的养老金过低，不能有效地保障老年生活。而自由交费原则，使养老保障制度缺乏约束力和强制力，农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农户出于自利的动机而选择不交费，导致基金规模和覆盖人群无法扩大。人均领取年养老金极少，投保农民受益很少，很难起到养老保障作用。

    (五)农村合作医疗的可持续发展面临困境。新型农村合作医疗的推行，使农民看病可以报销，增强了农民抵御大病风险的能力，深受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长，合作医疗的可持续发展面临严峻的挑战。主要表现在:合作医疗的筹资标淮低，不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是，中央财政补10元，地方财政补10元，个人交10元，每人年筹资30元。由于筹资水平过低，基金有限，受益面大，补助额度小。目前的合作医疗能够为病人提供部分资金帮助，但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题;合作医疗资金的相又妇意定性与群众不断增加的医疗服务需求呈现出不适应性。从各试点县看，在资金总额不变、住院人次和费用不断增加的情形下，要保持补偿标准的稳定性、连续性，必然面临资金透支的风险。要规避风险唯有降低补偿标准，这又势必造成补偿强度大起大落的问题。基层定点医疗机构服务能力薄弱，无法应对和满足农民的医疗服务需求。同时推行医疗合作各部门政策存在矛盾。比如，对于农村合作医疗的资金来源，各职能部门的观点不一，民政部规定，为了建立合作医疗制度，地方政府可以向农民收取一定的费用。然而，在农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》中，“合作医疗”项目被视为“交费”项目，列为“农民负担”不应当征收。这一政策与中央政府支持发展合作医疗的政策相冲突，致使许多地方放弃合作医疗制度的重建。

    二、完善农村社会保障的对策

    从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。当前在农村社会保障各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度建设。

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1．政府承担相应职责

日本政府在农村社会保障的发展历程中始终处于主导地位。例如政府参与农民医疗保险的组织、经营，对农村医疗保险给予财政补贴，实施强制性保险。对于互助保险组合，尽管其为农民的自发组织，但是完全按照国家的相关法律和内部规章进行运作，并且接受政府的监管。此外，针对人口老龄化的特点，日本政府以立法形式对养老保险制度进行改革，目的是积累养老保险基金，以适应农村人口老龄化的需要。社会保障是政府实现社会再分配的基本方式之一。在中国，要建设法制型和服务型政府，首先要依法行政，而政府在为各个社会群体提供服务时，必须找准服务方向与边界，不能顾此失彼，不能“越位”、“缺位”。在进行一次分配时，要充分体现效率;在二次分配时，则要更加注重公平。在构建社会保障体系的过程中，要依法保障各项政策措施的落实，依法推进各项社会保障职能的实现，保证社会保障制度建设在法制的轨道上运行。要特别注重在发展经济的同时加强对各方面利益的调整和保护。要本着科学性、合理性、效率性的原则对城乡社会保障制度进行衔接与整合，保证城乡统筹的社会保障制度的顺利实施。

2．加大财政投入，多渠道筹集农村社会保障资金

日本在农村社会保障制度建设过程中十分重视对农民这一弱势群体的保护，在财政拨款上给予农民更多的政策扶持。例如在国民健康保险中，政府承担一半的保费;在基础养老保险金中，政府负担1/3的保费。在政府承担一定比例的保费的基础上，农民根据年龄和险种等不同负担不同比例的保费。中国目前正处于城镇化快速推进阶段，如何把广大农民纳入到正规的社会保障机制中来，使得社会保障走上城乡待遇均等化和一体化的轨道，最关键的问题就是保障资金的筹集。毋庸置疑，政府应该加大对社会保障基金的投入。同时，基于我国农民人口众多的现实，可以考虑通过土地出让金的重新分配来减轻国家和参保农民的压力。即国家规定地方财政以其取得的土地出让金为农户优先拨付缴纳社保基金。这需要国家相关法律予以强制推行。至于社会保障基金的缴纳方式，各地方可以根据实际情况采用一次性缴纳或者分期缴纳的方式。这有利于逐步提高农民的社会保障水平，促进我国城乡居民社会保障水平的均等化，减轻国家和农民缴纳社保资金的压力。

3．建立混合型农村养老保险制度，实现城乡养老保险制度的协调发展

日本在城乡一体化进程中，在社会保障待遇上也存在城乡不公平的问题。例如农民的基础养老金保险，投保40年并且到65岁才可以领取养老金，领取金额每月最多为6．7万日元，较城镇居民每月18．6万日元的养老金低很多。随着城市化的快速发展，大批农村劳动力涌入城市，农村留守老人规模十分庞大。针对农村人口老龄化问题，日本政府将农民强制纳入养老保险体系中，并出台了《农业劳动者年金基金法》。农民因为老龄化转让土地经营权后，补充缴纳年金，政府则按比例和参保者年龄进行补贴。随着中国城市化进程的加快，农业转移人口日益增多，农村人口老龄化现象严重。我国可以借鉴日本的农村养老保险模式:一是构建强制性基本养老保险制度，建立农民、农民工的养老保险统筹账户;二是根据农民实际收入及土地经营情况，鼓励其加入附加养老金保险;三是推行全民商业保险，作为前两种保险模式的补充。此外，根据我国的具体国情，推行农民土地养老、家庭养老和社会养老等多重养老模式。

4．完善社会保障法律体系

日本完备的法律体系是社会保障制度顺利实施并逐步完善的重要原因。法律有效地保证了社保制度的稳定性和权威性。1938年，日本就颁布了《国民健康保险法》，主要对象是农民和个体经营者。随着二战后日本经济的衰退，国民健康险一度面临困境。1948年，日本开始再次修改《国民健康保险法》。1950年，日本政府成立了社会保障制度审议会，在农村全面普及国民健康保险。为了完善全民医保，日本政府于1957年修订了《健康保险法》，更好地协调和补充了国民健康保险。此外，日本先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。为了解决社会养老问题，1959年，政府颁布了《国民养老金法》，其主要对象是农民和个体经营者。随着日本社会老龄化的到来，1982年，日本政府出台了《老人保健法》，以立法的形式规划老年人的保健问题。1985年，日本修改了《国民年金法》，扩大了国民年金的覆盖面，创立了以国民年金为基础的养老金制度。通过一系列法律的制定，日本的社会保障得以顺利发展。法律的规范和制约保证了社会保障制度的公平性。我国是发展中国家，贫困线以下人口仍占有较高的比例。由于长期以来我国城乡经济、政治及文化等方面的差异，决定了农村社会保障法律制度不如城市完善。2010年，我国颁布了《社会保险法》，于2011年开始实施，但是涉及农村社会保障的内容和规定尚不完善，与我国农村经济社会的发展以及广大农村居民的社会保障需求之间还不完全适应。因此，需要健全和完善社会保障相关立法，使社会保障体系建设步入法制化轨道。加快社会保障立法，尽快制定社会救助法、养老保险法、医疗保险法，是社会保障制度改革的必由之路。

5．实施与城乡一体化同步的社会保障制度

日本政府通过采取一系列措施，将社会保障从城市向农村、山区、海岛等偏远地区扩展，突破了城乡二元体制的局限，逐步缩小了城乡之间、地区之间的差距。据统计，日本的城市化率已达66%，城乡人口差距及人均收入差距逐步缩小。一系列政策措施的推行，增强了城市化与农民社会保障之间的内在联系，城市化将传统的土地保障制度转化为现代社会保障制度。逐步将失去土地进入城市产业的农民、兼业农民、纯农民纳入到现代社会保障体系中，实现了城乡社会保障制度的一体化;反过来，城乡一体化的社会保障制度又进一步推动了城市化发展。日本城市化快速发展时期即是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期。究其原因，一方面，这一时期城乡矛盾等社会问题最为显著，所以对社会保障的需求最为强烈;另一方面，该阶段也是国家经济实力增长最快的时期，社会保障供给能力较为富足。我国当前正处于城乡矛盾最为尖锐的时期，进入了工业反哺农业的阶段，建立有中国特色的农村社会保障体系，必须通过各项制度的整合实现城乡社会保障体系一体化。首先，在包括低保制度等社会救助制度方面，需要制定《社会救助法》。

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目前,我国农村社会养老保险制度还没有真正建立起来。农村社会养老保险制度建设滞后,不仅对农民有失公正公平,而且严重制约农村经济和社会发展。而农村社会养老保险制度能否真正建立起来,关键在于能否建立农村社会养老保险个人帐户。只有建立农村社会养老保险个人帐户,农民的社会保障才能落到实处,农民才能和城镇职工一样享受社会养老保险待遇。

一、多渠道筹集农村社会养老保险基金是建立农村社会养老保险个人帐户的基本前提

农村社会养老保险基金是农村社会养老保险制度赖以建立、发展和完善的物质基础,它对整个社会劳动产品的分配过程和分配结构有直接影响,其规模决定着农村社会养老保险制度建立的进程和保障水平的高低。

1．国家财政预算中用于社会保障的支出是农村社会养老保险基金的主要来源。目前,我国各级政府只对城镇职工的社会保障承担经济上的责任,基本上没有考虑农民这方面的问题,这显然是不公平的。因此,为维护农民应享有的社会保障权利,必须打破传统的城乡二元社会保障体系,将国家财政用于社会保障的支出,按照一定比例在城乡居民之间进行合理分配。以2005年为例,当年我国财政收入31628亿元,假定财政收支保持基本平衡。在这种情况下,若以财政支出的20%(发达国家平均为35%)用于社会保障支出,可筹集社会保障基金6326亿元。再按城乡人口比例进行分配,即使按2010年我国城乡人口各占50%的比例计算,也能筹集到3163亿元农村社会保障基金。考虑到农村社会养老保险是农村社会保障的主体部分,从3163亿元农村社会保障基金中拿出80%用于农村社会养老保险,可筹集到2530亿元农村社会养老保险基金。这是从静态上分析。如果进行动态分析,以2005年我国财政收入为基数,只要平均增长速度保持现有的20%左右的水平。到2010年,我国财政收入将达68702亿元。在其他条件不变的情况下,若将财政支出用于社会保障的比重提高到25%,届时可筹集社会保障基金17176亿元。若仍以50%的比例作为农村社会保障基金,可筹集8588亿元。再按80%的比例,筹集到的农村社会养老保险基金便是6870亿元,即使按那时6·5亿农村人口平摊,人均也有1057元。以2010年的68702亿元为基数,只要我国财政收入每年增加10000亿元,到2020年,我国财政收入将达168702亿元。按上述方法计算筹集到的农村社会养老保险基金可达16870亿元,以那时5亿左右的农村人口计算,人均约3374元。这笔巨额资金,是农村社会养老保险基金的主要组成部分,是支撑农村社会养老保险制度的经济基础。

2．实施“工业反哺农业”战略,直接从各类工商企业积累中提取农村社会养老保险基金。我国的工业化是建立在农业支持工业、农村支持城市基础上的,是农民作出了巨大贡献,是农业支撑了整个国民经济的发展。现在,农业发展水平仍比较低,农民生活还不富裕,应该说与农业“失血”太多有很大关系。因此,在对待农民的社会保障问题上,政府应充分考虑到这一点,不失时机地实施发达国家早已实施并被实践证明卓有成效的“工业反哺农业”战略,从工商企业积累中拿出一部分资金,弥补农村社会养老保险资金的不足。可考虑按一定比例每年从各类工商企业利润总额中提取农村社会养老保险基金。以2005年为例,当年第二、三产业国内生产总值为159603亿元,假定利润率为10%,全年各类工商企业实现利润是15960·3亿元,只要从中提取l%,就可筹集到约160亿元农村社会养老保险基金。因提取比例较低,不会给企业发展构成太大的影响,但对于农村社会养老保险基金来说,能产生涓涓细流汇成大海的筹资效应。

3．通过降低行政成本、堵塞漏洞、充盈国库来筹集农村社会养老保险基金。(1)降低行政成本,减少国家财政支出。降低行政成本,减少国家财政支出,除进一步推进政风建设、降低各种会议经费和出国考察等行政事业经费外,还应精简机构,裁减行政人员。我国现有4000多万行政人员,机构臃肿、人浮于事的现象仍比较严重。随着社会主义市场经济体制的不断完善和办公自动化的迅速发展,实行政府机构撤并、减员节支的条件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加财政收入。据统计,我国每年税收流失约4000亿元以上,公款吃喝和公费旅游费用也比较大。要堵塞税收漏洞,必须加快税收立法的步伐,实现税收征管的有法可依,依法治税,从而堵塞税收漏洞,确保国家财政收入的稳定增长。其次,要狠刹公款吃喝玩乐歪风。长期以来,公款吃喝玩乐之风屡禁不止,与几千万农民和城镇下岗职工没有解决温饱问题形成强烈的反差,必须坚决杜绝。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相应增加的财政收入的一部分作为农村社会养老保险基金,将进一步缓解农村社会养老保险资金不足的压力。

4．集体负担和农民个人缴纳。农村社会养老保险基金的集体负担部分,可在乡村所办企业的利润、公益金和管理费用中提取。虽然因地域的差别,农村经济状况差别较大,但凡有集体经济的乡村,必须承担为农民缴纳养老保险费的责任。没有集体经济的乡村,要根据统分结合、双层经营的原则发展和壮大集体经济,以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题。特别困难的农村地区,农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。为便于操作,集体缴费数额要有一个起码的标准,而且要求全国统一。农民个人也要承担一部分农村社会养老保险基金的责任。受保个人缴纳一定的保险费,这是各国社会保障制度通行的做法和原则。缴费比例应根据农民的收入水平确定。2005年,我国农民人均纯收入为3255元,并且在未来几年内将至少以5%的速度递增。因此,以农民人均纯收入4000元作为农民个人缴纳养老保险费的缴费基数比较合理。考虑到农民收入低于城镇居民,按农民人均纯收入确定的缴费比例不能太高,以3%为宜。这样,农民每年应缴纳的养老保险费是120元,这是绝大多数农民都能承受的。

二、建立农村社会养老保险个人帐户是解决农民养老问题的根本保障

为解决农民养老问题,必须建立农村社会养老保险基金的社会统筹和个人账户。农村社会养老保险基金的社会统筹,主要解决目前已达60岁年龄农民的养老问题,而个人帐户的建立,则是为解决农民未来的养老问题。从操作简便、易行的原则出发,可将基金中国家财政的补贴部分作为社会统筹,集体和个人缴纳的部分作为个人账户储存额。

1．农村社会养老保险的覆盖范围。建立农村社会养老保险个人账户首先必须确定哪些人应参加农村社会养老保险。(1)年满25周岁,在农村有固定场所,并在一个自然年度内累计居住达6个月以上的农村居民,必须参加当年的农村社会养老保险。确定投保的初始年龄为25周岁,因为达到这个年龄的农村人口的流动性相对要小一些,有利于农村社会养老保险个人帐户的建立。(2)农村居民外出务工达6个月以上者,原则上应由雇主为其办理社会养老保险;雇主未能为其办理的,只要能提供由雇主出具的相关书面证明,亦应纳入农村社会养老保险范围。(3)参加兴修水利、铁路、公路和国防建设等国家大型基础设施建设的农村居民,施工单位不能为其办理社会养老保险的,应参加农村社会养老保险。

2．建立全国统一的农村社会养老保险个人账户。(1)农村社会养老保险账户应为实账户。实账就是账户实记,由农村养老保险经办机构对个人账户持有者的缴费及国家、集体按一定比例给予个人账户持有人的补贴情况,必须如实记录。(2)农村社会养老保险个人账户的规模。一是缴费年龄和年限的确定。凡年满25岁的农村居民,必须参加农村社会养老保险,投保时间为40年,按年度一次性缴纳个人养老保险费。二是个人账户基金水平的确定。个人缴费部分,可考虑以上年度公布的全国农民人均纯收入作为基数,按3%的比例确定。集体缴费部分,可考虑确定为个人缴费的50%。集体缴费确有困难的,可申请由地方财政解决。国家补贴部分,其数额可按个人缴费的50%确定,由中央财政转移支付。三是农村社会养老保险个人账户储存额应以5%的实际年利率递增。我国目前利率水平低,利率市场化将提升我国的利率水平,甚至不排除若干年后利率会提高。(3)个人账户缴费额随经济的发展而相应增加。随着国民经济的发展,个人账户的缴费额也应增加,这是提高农民养老金待遇的根本保障。为操作简便易行,农村社会养老保险个人账户缴费不实行按一定百分比递增的办法,而是采取每隔一段时间增加一定数额的做法。初步考虑可按每隔5年个人缴费部分增加10元,集体补贴和国家补贴部分也各增加10元的办法来操作。上述农村社会养老保险个人账户都是每年以农民人均纯收入4000元的3%为基数设计的,这只是一个参考数据。在实际操作中,如果每年以上一年农民人均纯收入的3%作为个人缴费的计算依据,养老金的积累额还要高一些。

三、合理确定农村社会养老保险金的给付标准是保障老年农民切身利益的重要措施

合理确定农村社会养老保险金的给付标准,关系到老年农民的切身利益。养老保险金给付标准,取决于缴费年限和领取养老金的年龄两个因素。在一般情况下,凡从25岁开始缴纳养老保险费的农民,缴费满40年,到65岁后,所领取的养老金为同一标准;在特殊情况下,缴费年限未满40年的,领取养老金的年龄愈低,给付的标准也就愈低。将农民领取养老金的年龄规定为65岁,是从以下两个方面考虑的:一是目前世界上一些国家为扩大养老基金的筹资规模和缓解养老金给付压力,都已提高退休年龄,如美国、英国和德国等。这些国家不分性别,都把退休年龄提高到65岁以上。其中以美国最高,为67岁。二是领取养老金的年龄应根据人口预期寿命的延长而提高。城镇职工现行退休年龄是在建国初期确定的,那时我国人口的平均寿命只有42岁,而现在延长到72岁以上,我国人口平均寿命延长,城镇职工和农民领取养老金的年龄也应提高。

1．投保时间满40年,且按时缴足了养老保险费,达到65岁的农民所领取的养老金标准。从25岁开始投保,缴费满40年,达到65岁的农民,个人账户累计余额为25231．90元。假定不存在通货膨胀风险(风险由政府承担,仍以5%的实际年利率递增),又假定养老金的平均支付年限为10年即120个月,按平均支付10年养老金计算,年资本回收额为3268．66元,个人账户持有人在达到65岁以后的10年内,每月可领取养老金272元,这与2005年全国农民人均纯收入水平相差无几,即使是全国农民人均纯收入达到5000元时,养老金替代率也高达64．80%。投保人领取养老金超过10年保险期后仍健在的,可继续按以上标准领取养老金直至身故;投保人未满65岁或领取养老金后不足10年身故的,个人账户中属于本人和集体缴费积累部分的余额,可由继承人继承,国家财政补贴积累部分的余额,归入农村社会养老保险统筹基金;无继承人或指定受益人的,由社会保险机构支付丧葬费,冲抵丧葬费后仍有余额的,一律作为农村社会养老保险基金统筹收入。

2．农村社会养老保险制度实施前已满65岁人员的养老金给付标准。考虑到农村社会养老保险制度实施前己达65岁的农村居民没有承担缴费义务并且社会对他们以前的个人收入分配作了必要的扣除这一点,已满65岁的农村居民,可直接从农村社会养老保险基金的社会统筹部分中领取相当于个人账户养老金标准的60%。这样规定基于以下两点理由:一是虽然社会对这部分人以前的个人收入分配作了扣除,但他们毕竟没有承担缴费义务,养老金给付标准应有所区别。二是为与越来越接近65岁的农村居民未来领取的养老金标准相衔接。

3．农村社会养老保险制度实施前未满65岁人员达到领取养老金年龄后的给付标准。在农村社会养老保险制度实施前未满65岁而参加了农村社会养老保险的农村居民,达到65岁领取养老金时,以个人账户养老金标准的60%为基数,再按缴费年限的长短确定养老金领取标准。缴费年限每增加一年,所领取的养老金在162元的基础上,按个人账户养老金标准增加一个百分点。这样,就恰到好处地解决了农村社会养老保险新老人员的衔接问题。

4．投保人因患严重疾病要求提前领取养老金的给付标准。在一般情况下,农村社会养老保险个人账户养老金不得提前支取。投保人因患严重疾病,完全丧失劳动能力,要求提前领取养老金的,必须有县级以上医院证明,并由农村社会养老保险机构做出鉴定并同意后,方可提前领取。领取标准应根据投保年限的长短,参照未满65岁人员达到领取养老金年龄后的给付标准来确定:一是投保时间未满15年的,不能提前领取养老金。二是投保时间满15年以上因病要求提前领取养老金的,以162元为基数,投保时间每增加一年,按个人账户领取标准增加一个百分点的养老金。

总之,按上述思路设计的农村社会养老保险个人帐户规模偏小,保障水平偏低,但维持农民起码的生存需要还是可以的。建立农村社会养老保险个人账户的重要意义不在于保障水平的高低,而在于它实现了农村社会养老保险从无到有的历史性突破。

参考文献:

[1]郑功成·中国养老保险制度的未来发展[J]·劳动保障通讯,2003,(3)·

[2]李迎生·市场转型期的农村社会保障制度建设:进展与偏差[J]·中国人民大学学报,2005,(4)·

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论文摘要:在新疆农村社会养老保障体系的构建过程中，养老文化特别是哈萨克族养老文化有着非常重要的作用。哈萨克族人长期以来形成了敬老爱老、社区互助、邻里帮助、家族保障、牲畜保障和以孝为核心的传统养老文化。但是这种传统养老文化对于新疆农村社会养老保障体系构建也有一定的负面影响。因此，如何积极引导哈萨克族传统养老文化与社会主义社会相适应，构建符合新疆区情的现代养老文化是我们当前要研究的一个重要课题。

一、哈萨克族传统养老文化的内涵

文化是一个由习俗、传统、道德、信仰、仪式、礼节、礼貌、惯例、制度、理想与价值观相关联而构成的网络。在这样一个概念中理解养老文化主要是指家庭或社会为老年人提供物质赡养、生活照料、精神慰藉等养老资源方面的思想观念、社会伦理、价值取向和制度规范。其中民族养老文化是指由特定的民族或地区的生产方式、生活方式、宗教信仰、礼节、惯例、价值观、风俗习惯、伦理道德等文化因素构成的具有独立特征、结构和功能的文化体系，是代代沿袭、传承下来的针对养老问题的基本的看法、道德规范等文化积淀。笔者认为，所谓哈萨克族传统养老文化是指哈萨克族人长期受草原文化、游牧文化和中原文化的熏陶而产生并代代相传的关于养老观念、养老思想、养老理想、养老习惯和养老价值观的有机统一和总称。

哈萨克族文化得以吸收各种古老文化的精华，融东西方文化于一体，形成以家庭养老、家族互助、邻里帮助为主，社区互助为辅的多层次、多渠道的特殊的养老文化。其内容主要包括经济供养、生活照料、精神慰藉等三个方面。从内涵上看，哈萨克族传统养老文化既有养老方面的认识，又有关于老年人的伦理思想、价值观、养老传统和养老习俗，主要包括关于家庭、经济和宗教方面的理念。其养老体系主要包括家庭养老，社区养老和自我养老等三个方面。哈萨克族传统养老文化具有民族性、继承性、多样性、连续性、独立性及融通性等特点。其中，以孝顺父母和敬老爱老为基础的孝文化是哈萨克族传统养老文化的核心和支柱。如果说西方国家的社会化养老是一种制度安排，那么哈萨克族传统养老文化可以说是哈萨克族人的一种道德观念和行为规则。家庭养老、家族保障和社区互助是这种传统养老文化的必然选择，家庭和谐和代际传递是这种养老文化的直接体现。

二、哈萨克族传统养老文化的基本内容

(一)家庭养老

1.强调自力更生，以孝为核心。家庭养老目前是哈萨克族最主要的养老方式，也是传统的自然经济、封建伦理思想、宗教理念和民族文化相互融合的结果。家庭养老不仅是一种行为方式，更是一种文化模式。家庭养老的运行，主要靠的不是现实行为，而是源于文化的动力。哈萨克族特殊的人生观、价值观、伦理思想和草原文化对家庭养老制度的建立和发展产生了非常深刻的影响。首先，哈萨克族人世世代代生活在一望无际的草原中，人烟稀少，交通很不方便，基本上过着自给自足的原始游牧生活。由于生活相对原始、封闭，经济不发达，所以家庭成员之间，阿吾勒之间互补性和依赖性很强，氏族成员之间的关系比较融拾。其次，、哈萨克族人彼此相处很密切，同一阿吾勒、阿塔内的人经常在邻近的地方放牧，对方的脾气、好恶、生活状况，甚至其祖宗三代都了如指掌，虐待老人或对父母不孝者必然遭到周围人的谴责和唾骂。哈萨克族传统养老文化认为父母和子女的关系是上下、尊卑的关系，子女有为父母养老送终的义务。哈萨克族人生活环境造就了哈萨克族人深沉、勤劳、坚韧、独立自主和自食其力的性格。哈萨克族老人一般健康长寿，自理能力很强，经常从事力所能及的生产劳动，不是干家务，就是照顾小孩或养育后代，满足自己继续付出情感和享受尊敬的需要。哈萨克族家庭非常尊敬老人，家中大事由老人当家做主，这种敬老、爱老的传统对子女的养老行为具有极强的约束力和强制力。

2.“还子”防老。哈萨克族传统家庭是以父亲或丈夫为核心的封建家长制家庭。哈萨克族家庭一般规模较大，平均家庭人口为5. 94人，以两代人为核心的主干家庭居多。多子女的家庭，在儿子长大成婚后即与父母分家，另立门户(多在父母毡房旁边设一新毡房居住)，父母身边通常要留下一个最年幼的儿子，作为养老送终的依靠。独生子一般不分家，尽赡养之职。哈萨克族传统家庭中普遍存在“还子”习俗。所谓“还子”是指每对新婚夫妇，要把婚后生的第一个孩子送给亲生父母。祖父母把孙儿当作自己亲生的最小儿女看待并加以宠爱。祖父母和孙儿之间的关系被看作父母与儿女之间的关系。哈萨克族人的还子习俗增加了婴儿的存活率，减轻了年轻父母的生活负担，让孤独老人在孙辈的身上重温自己的童年梦，找到新的生活乐趣，驱散年老所带来的忧郁，真正享受天伦之乐;在抚育过程中，老人与孙辈结下了深厚的感情。还子作为促进代际关系的重要纽带，为家庭养老和社区养老提供了潜在的文化支持和社会基础。

3.知足意识强，老人养老需求不高，家庭养老成本低。在哈萨克族社会中自给自足的畜牧经济和自然经济处于主导地位，商品经济不发达，经商意识不强烈。自然灾害、战争比较频繁，物质资料不丰富，家庭经济收人微薄，养老能力十分有限，自足意识根深蒂固。人们普遍认为，不知足是人最大的耻辱，知足的人是人中豪杰，人只有学会知足，其品行才能完善，不懂得知足就是一切灾难的罪魁祸首。对现状不满，也被视为是一种贪婪的表现。哈萨克族人相信“荣华富贵和人生磨难”是命中注定的，不可改变，也不能怨声载道，只能容忍，满足现状。因此，哈萨克族牧民生活非常朴素，养老保障水平低，老人养老需求非常简单，只求吃饱吃好，心情舒畅，健康长寿，别无他求。

4.土地保障。草场和牲畜不仅是最基本的生产资料，而且是养老的可靠保障，也是人们赖以生存的基础。一般来说哈萨克族家庭都有植树造林和种草的传统。青草和树木不仅是一种防沙固沙的工具，更重要的是家庭经济和养老的基本收人来源，这为家庭养老和土地保障提供了良好的经济基础和文化支持。

5.祖先崇拜。由于哈萨克族是古代许多氏族、部落融合而成的，所以部落意识与祖先崇拜等观念紧密地结合在一起，其祖先崇拜意识远远超出对创世主迎萨甘的崇拜。哈萨克族人认为牢记自己七代祖先的名字，是每个哈萨克人的历史责任，给子女传授前辈的系谱，是哈萨克族父母应尽的义务。景教特别是佛教对哈萨克族养老文化都有深刻的影响，信奉佛教时期古代哈萨克人有这样一个习俗:如果老人去世，那么他的儿子、女儿或兄弟就会做一个与他相似的偶像，加以崇拜。伊斯兰教在9世纪初开始传人新疆，16一17世纪成为哈萨克族官方信仰的宗教。此后，哈萨克族传统养老观念就具有了浓厚的伊斯兰色彩。哈萨克人一般对自己祖先的灵魂和墓地特别崇敬，普遍认为祖先会把生命的力量赐予自己的后代。有些地区的人们在天旱时或灾年时，到祖先坟地求雨，祈求神灵保佑。这种宗教理念有利于孝顺父母、关心老人、尊重老人等养老习惯的产生和发展。

(二)社会互助

1.强调团结，热情好客。哈萨克族人主要生活在天山北部草原，地广人稀，自然环境恶劣，灾害频繁。因此，哈萨克人特别强调团结合作，认为团结是福，没有团结就不能生存。哈萨克族人作为热情好客的民族，把客人看成是真主的恩赐。哈萨克族民间有这样的话:“父母留下的财产一半是客人的”，“只要沿途有哈萨克，那怕你走一年的路，也用不着带一粒粮、一分钱，也不会挨饿”，“好客人来到，羊要下双羔”。哈萨克族人过去常常以登门客人的多少作为衡量一个人或一个家庭受人欢迎、爱戴的尺度。吝音或小气者是最为人们所鄙视的。

2.互助。哈萨克族传统文化特别强调和谐，一贯以帮助别人、热爱公共事业、团结乡亲、遵行礼仪、不侵占他人财务、珍惜友情，不做乡里乡亲所厌恶的事等为每一个哈萨克族人应具备的美好品质。在草原上老人一旦遭受水灾、火灾、风灾、雪灾等自然灾害而生活困难时，部落的人都要根据自己的经济情况尽力给以资助。如某出现拒绝资助的人，则会被全部落的人歧视或侮骂。如果老人欠了债务无力偿还，得了疾病无力医疗，全部落均会协助帮忙，有人出人，有物出物。互相帮助被哈萨克人看作是美德，如果谁拒绝帮助有困难的，那么他就失去了被别人帮助的权利，同时还会被同部落的人看作是破坏礼俗的人。哈萨克族人的互助思想还具有浓厚的宗教色彩。伊斯兰教教义普遍认为孝顺父母是子女的天职、虐待父母罪孽深重，人与人之间不应互相仇视、互相伤害，而应当相互同情、相互怜悯、相亲相爱，帮助老人功德无量，人应多多行善，尊老爱幼的人是最高尚的人等等。伊斯兰教教义还规定天课是每个富人的义务，富有者必须把纯收人的一部分拿出来帮助那些老人和穷人。民间关于互助的思想代代相传，这种思想至今在民间影响颇深。哈萨克族人的这种互助思想不仅增强了本民族内部的亲和力，而且也为老年人的生活提供道义力量、生活照料及物质保障。 (三)精神保障

敬老是新疆各民族的传统习俗，哈萨克族青少年从小就接受过尊老敬老教育。哈萨克族人认为不论你年纪多大，地位多高，如果你不尊重老人，便受到人们的谴责和唾弃而威信扫地。“不论在什么场所见到老人，都要边祝福边握手，吃饭、喝茶、开会、娱乐，都让老年人坐上席，请老年人先吃，然后其他人才能吃喝。进毡房门和行路，都必须请年长者先行。老年人骑马到别人家作客，年轻人必须出迎并扶老人下马，然后牵马、饮马、卸鞍、喂马，老人临行时必须把老人扶上马。晚辈不能当着自家老人的面抽烟，更不能喝酒。如果对老人不尊敬，则会受到人们耻笑和处罚。”对长辈的尊重还表现在:青年人不得直呼长者的名字，妇女不能从长辈面前走过，要从身后绕行;在过节的这一天，要把羊头奉献给老人。在宰杀羊只招待客人进餐时，主人将羊头献给客人。客人要用小刀割下一块面额肉捧献给在席的长者。哈萨克族传统伦理道德规定年轻人必须怜悯老人，对身体虚弱和年老多病的老人应严加关怀和帮助，裹读老人普遍认为是最不可饶恕的罪孽;无论老人有天大的罪过，都不能顶嘴，也不能还手，必须忍耐、礼让。这种尊老美德普遍存在，使老人心情舒畅、能够无忧无虑地安度晚年。

三、哈萨克族传统养老文化对新疆农村养老保障的影响

(一)在新疆农村养老保障体系的建立过程中，应当充分考虑文化因素，坚持家庭养老模式的主导地位

首先，家庭和社会的和谐是哈萨克族家庭养老文化的宗旨，敬老、侍老、助老、娱老是其精髓，是促进家庭幸福，代际和谐，社会稳定的基石。哈萨克族人代际关系相对融洽，家庭成员之间分工明确，家庭既是一个生产单位，又是一个保障主体，也是老年人的精神乐园。如今，北疆牧民总体收人比较低，个人养老能力较差，老人对家庭的依赖正在显著增加，哈萨克族老人在物质上并没有过高的要求，只要吃饱穿暖就行，但精神需求甚高。在现实中，如果忽视精神赡养，只重物质供养，往往适得其反。哈萨克族牧区普遍存在的敬老爱老、祖先崇拜和还子传统为牧区的家庭养老提供了一个良好的平台。因此，家庭养老的精神养老职能是任何养老模式不能替代的。其次，北疆地区集体经济基础薄弱，国家养老方面财政投入不足，牧民参保能力有限，对于经济极不发达的北疆农村地区来说家庭养老具有一定的群众基础和现实基础，有效减轻了政府和社会的养老负担，弥补了新疆农村养老保障体系不完善的缺陷，又为政府的养老行为提供了良好的社会基础，比较符合新疆的区情。

(二)坚持弘扬哈萨克族传统养老文化，取长补短

哈萨克族传统养老文化犹如一把双刃剑，影响着新疆农村社会养老保障体系的构建。一方面，哈萨克族传统养老文化把个人的养老、尊老行为上升到道德和宗教的层面，对个人养老行为进行约束和监督，从而促进家庭幸福、代际和谐及家庭美德的建设。哈萨克族绿色文化、社会互助、氏族保障、独立自主、自力更生理念为社会化养老创造了良好的经济基础和社会基础。行善，邻里互助、天课等风俗习惯为社会化养老提供了潜在的资金支持、组织保障，有利于向土地换保障、牲畜换保障等现代养老模式的过渡。哈萨克族人自古以来产生的草场公有制和团结合作、互利、互助传统以及部落、氏族意识向以合作经济为载体的农村养老模式的过渡创造了良好的文化氛围和舆论环境。另一方面，哈萨克族居住比较分散，家庭养老意识很强，这种家庭养老文化的强化不利于新疆农村社会养老保障的普及和发展。哈萨克族人的知足思想始终影响人们的积极性、创造性和进取心，最终会导致牧民收人的减少、家庭养老能力的弱化和牧民参保能力的下降。哈萨克族人因受封闭的游牧文化的影响，经常与世隔绝，思想观念比较保守，对社会养老保障认识不足，对于外来文化，新文化特别是现代养老文化产生一种由来已久的敌对心理，少数民族牧民普遍存在“四怕”思想，即怕政策变，怕不兑现，怕钱贬值，怕干部换，尤其害怕国家政策的大起大落，因而投保积极性不高。这种封闭保守思想严重阻碍了农村社会养老保障的顺利普及。因认识方面的误区，部分牧民总是把农村养老保障与乱收费混为一谈，甚至有些年轻人认为父母参加农村养老保障是自己不孝顺和软弱无能的表现，感到屈辱，怕别人说闲话，从而反对父母参加养老保障。哈萨克族人的大家庭、大家族观念严重影响农村计划生育工作的顺利进行和现代生育文化的普及，导致人口快速增长，牧民收入的急剧下降，牧民自保能力、投保能力的减弱和国家负担的加重，从而妨碍家庭养老模式向社会养老模式的转变。

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进人21世纪以来，我国社会保障制度正由城镇向农村稳步推进，以农村合作医疗、养老保障、最低生活保障三项制度为主要内容的农村社会保障制度的框架已经形成，但二元社会经济结构使得农村养老保障制度建设遇到了城镇不曾遇到的困难和问题，因而引起了理论界的关注，2000 - 2009年是国内关于农村社会保障理论研究取得丰硕成果的时期，仅就论文方面来看，根据中国期刊网收录的相关论文，从2000年至2009年中，国内共发表社会保障相关论文共12195篇，其中涉及农村社会保障问题研究的论文数量为1240篇，约占社会保障论文总量的10. 2%;而涉及农村养老保障问题研究的论文数量有463篇，约占社会保障论文总量的3. 8%，农村社会保障相关论文数量的37.3 %。特别是2007 - 2009年，国内关于农村养老保障的理论研究更加深人，涉及的内容更加广泛，所取得的成果更加丰硕。据统计，这一时期国内关于农村养老保障相关论文数量约有212篇，约占养老保障论文总量的45. 8%，反映了在党的十七大提出的“科学发展、共建和谐”方针指引下，我国农村养老保障理论研究进人了新的阶段。

一、关于当前我国农村老龄化的现状及发展趋势

在对我国农村老龄化趋势以及养老保障的现状进行了调研的基础上，邓大松等指出，农村地区有65岁及以上老年人的家庭户占家庭户数总数比例为22. 02%，分别比城市和镇同比高出4. 69和5. 78个百分点;65岁以上老年人家庭中一人户、二人户的比重，农村地区均高于城镇地区。其他学者基本上也持相同的看法，李琼指出，2000年我国人口第五次普查结果显示，中国农村人口为8. 33亿人，其中65岁及以上的老年人口占7. 36%，民族地区农村占7. 56%，到2030年，6. 64亿农村人口中，65岁及以上老龄人口将占17. 39%，民族地区将占18. 1%，可见民族地区农村人口老龄化程度不仅高于城镇，而且高于其他农村地区。邓大松等认为，农村高龄老人目前主要还是依靠家庭成员、亲属的照顾，而且越是在不发达的农村地区，人们的老年生活保障越是依靠家庭。穆光宗的研究结果显示，在城市，养老方式顺序为社会养老、家庭养老和自我养老，三者的比例是:1:0.7:0.3(以社会养老为1);而农村的顺序则是家庭养老、自我养老和社会养老，三者比例为14. 6: 6. 6: 1(以社会养老为1)。可见农村老年人主要还是依靠传统养老模式度过自己的晚年。当前的问题是，这种非正式的农村养老制度正受到巨大的冲击和严峻的挑战，其保障功能在逐渐衰减，已经不能单独承载农村居民的养老保障，并且，随着人口老龄化进程加快，农村的养老压力相对城镇将更加突出，如不未雨绸缪，将会严重阻碍社会的发展，影响社会的稳定，因此，一部分学者们认为，建立农村社会养老保障制度已势在必行。

二、关于推行农村社会养老保险制度所面临的主要问题及原因

关于从1992年1月1日民政部公布实施《县级农村社会养老保险基本方案》至1999年7月国务院暂停执行这一方案期间7年多的情况，学者们总体认为基本上是不成功的，彭希哲、宋韬综合国内学者的各种分析后认为主要原因有二:一是制度设计本身的缺陷，表现在:(1)农村社会保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性;(2)农村社会养老保险存在着制度上的不稳定性;(3)是资金保值增值困难;(4)保障水平过低;二是执行过程当中出现了问题，表现在:(1)基金的管理不够规范和完善;(2)机构管理费用人不敷出;(3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大;(4)多种形式的保险并存，形成各自为阵的混乱局面。

当前我国农村是否具备了建立养老保险制度的条件，学者们对此问题的看法迥异，刘卫国认为，我国具备了建立农村养老保险制度的条件，理由是:第一，我国整体经济已进人快速发展时期，已具备进行国民收人再分配的能力与手段;第二，农村经济日益发展，农民收人逐渐提高，城乡差别正在缩小，农民权益保护意识不断强化，农民参保意识也在不断增强;第三，发达地区农村、城镇近郊农村和不发达地区经济发展水平比较高的部分乡村，建立农村基本养老保险制度的条件基本具备;第四，建立农村养老保险制度是破解“三农”问题的战略需要。而何文炯等人则认为，国外建立农民养老保险大都是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段，从经济指标看大体有:(1)农业在国民生产总值中的份额在巧%以下，农业劳动力结构份额在20 %以下;(2)农业人口在总人口中所占比率降至50%以下，且处于老龄人口高峰期;(3)经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。按照这些指标来衡量中国农村所处的阶段，总体上差距是比较大的，在中西部地区特别是西部地区差距会更大，全面实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。认为中国目前尚不具备普遍实施农村社会养老保险的观点得到多数学者的认同。

三、关于农村社会养老保险制度实现模式的选择

由于对建立农村社会养老保险的条件是否成熟存有分歧，因此在养老模式的选择问题上学者们各抒己见，莫衷一是。

第一种意见是根据各地区经济发展的不同水平实施分类处置，何文炯认为，就全国而言，农村养老保险应当有进有退，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行。他提出，暂缓推行农村社会养老保险的欠发达地区宜在积极发展经济、增加农民收人的同时重点考虑以下几个方面:一是坚持家庭养老;二是建立健全农村最低生活保障制度;三是发挥土地的保障功能;四是发挥商业保险和储蓄的养老保障功能。杨志玲在对云南丽江纳西族聚居地区调查后发现，随着少数民族地区社会经济的发展，农村家庭养老模式不仅长期以来受到少数民族传统文化及民族经济发展状况的影响，表现出与城镇、汉族家庭养老模式不同的特点:一是少数民族农村家庭养老受少数民族传统道德观念影响较大，具有强烈的尊老、敬老的民族意识;二是农村家庭养老方式比较稳固;三是传统的家庭养老模式在少数民族地区具有较强的延续性;四是少数民族农村家庭养老模式的发展受少数民族地区经济发展水平的影响，由于家庭养老形式难以被其他形式所替代，因此，以家庭养老为主，发展农村社区养老，建立农村社会养老保险制度，将是少数民族农村养老形式发展的必然选择。

第二种意见是建立“三结合”式的农村养老保障体系，杨翠迎认为，中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。在中国经济社会转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社会养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。

第三种意见是“实物换保障”，卢海元指出，“实物换保障”是指根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案，如年轻农民可实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民则实行“土地换保障”，等等，他强调，与一般建立养老保险的方案不同的是，实物换保障是一个能同时解决养老和发展问题的方案，而这正是该方案的最大特点，也是世界银行所倡导的新模式。

各位学者还分别就上述三种模式下的农村养老保险筹资方式提出了相关建议。

四、关于政府在农村养老保险制度的角色及职能定位

国内学者比较一致地认为，在农村养老保障制度建立和完善过程中，政府应发挥主导作用，如柴瑞娟、罗新铭认为，政府职能社会化已成为当代政府职能发挥的一个显著的趋势，这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在，而稳定健全的社会秩序和一套合理的制度框架无疑是最为核心的公共物品。社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必然参与其构建和管理。尤其是当今农村社会保障现状巫需国家出面支撑，政府之责义不容辞。

石秀和等认为，政府在农村社会保障制度中的职责具体体现为:(1)政策设计:为农村社会保障的推行提供有效实施手段;(2)组织引导:推动农村社会保障制度构件的进程;(3)财政责任:为农村社会保障事业的发展提供资金支持;(4)管理监督:使农村社会保障纳人规范化轨道。马雁军、孙亚忠则进一步指出，农村基本社会养老保险的公共产品特性决定了政府职责边界。政府尽管在农村基本养老中居于主导地位，但政府履行责任并非在任何时间、任何地域都一成不变。政府责任具有三个重要特征，即动态性特征、区域性特征和层次性特征。这三个特征客观上要求政府责任在不同时间和地域其侧重点和功能有所区分并相机抉择，从而保证政府主导原则在当前实践中的有效贯彻。

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十六届三中全会提出的“五个统筹”中，统筹城乡发展居于首位，要形成城乡区域协调发展的社会制度环境，实现城乡经济社会的良性互动。然而我国现行社会保障制度存在着严重缺陷，主要表现在：一是城市居民社会保障水平的高福利状态与农村居民的救济型低水平的保障并存；二是城乡隔绝的社会保障制度，使市场经济条件下的人才资源优化配置难以形成。当前我国社会保障制度改革与建设的重点在于：在加大对城市社会保障制度改革与完善力度的同时，应在新农村建设的过程中，着力加强农村社会保障制度建设，努力提高农村居民的社会保障水平。

1我国农村现行社会保障制度存在的问题

1．1制度体系不健全，保障项目较少

一是社会保险制度严重缺位。传统的农村合作医疗制度步履维艰，而新型农村合作医疗制度尚在全面推广阶段；工伤、生育、失业三大社会保险制度至今尚未在农村建立。二是社会救助制度体系不完善。目前农村主要局限于基本生活救助，医疗救助制度基本没有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社会福利体系残缺不全。目前只有部分经济实力好的地区还依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地区该项制度体系已经瘫痪。

1．2保障标准低，总体水平不高

新型合作医疗保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相当部分参保居民由于交不起首次人院费而不能住院，进而无法享受医疗保障，新型合作医疗能否真正解决农民因病致贫致穷的问题不容乐观。

2建立和完善农村社会保障体系的迫切性和可能性

2．1建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求

随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，农民工队伍不断壮大，人口流动增强，要求尽快建立并完善农村社会保障制度加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。

2．2建立和完善农村社会保障体系是广大农村居民的迫切需要和期待

随着我国人口老龄化日益显现，农村人口老龄化问题更为突出，农村社会保障问题日益严重。传统的家庭养老功能日益弱化，农村养老风险不断加大。部分农村老年人养老保障无着落。保障农民的基本生存权和身体健康是建设社会主义新农村的基本前提。

2-3建立和完善农村社会保障体系已经具备一定的实践经验

第一，专题解决农民工社会保险问题。如北京市建立了农民工医疗保险和工伤保险制度，体现了“低费率、广覆盖、保当期、保大病”的原则，适应了外地农民工“年纪轻、流动性大”的特点。第二，加强农村医疗救助，缓解因病致贫、因病返贫矛盾。江苏省常熟市出台了新的医疗救助实施办法，重点解决困难群体的医疗保障问题，在很大程度上缓解了农村居民因病致贫、因病返贫的矛盾。

3我国农村社会保障体系需要创新的重点

3．1农村社会养老保险制度需要重新定位与制度创新

今年国内已有部分省市率先启动了新型农村养老保险的试点。这意味着，政府将为新型农村养老保险部分“买单”。建立“低费率、广覆盖、能接续、可持续”的新型农村养老保险制度。

3．2继续完善农村合作医疗制度，实行分类保障，适时与城镇合作医疗保险接轨

推行新型农村合作医疗制度是政府积极投入农村社会保障事业的体现，有效缓解了农民“看病难、看病贵”问题，遏制了农民“因病致贫、因病返贫”现象，基本达到了“政府得民心、农民得实惠、卫生得发展”的目标。

3．3加强服务网络平台建设，实行网络化管理

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农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收人再分配和个人消费支出集中资金，根据国家法律的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收人低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。社会主义和谐社会以“公平公正”为价值核心，是一种公平公正的社会制度安排，必然要求国家为所有居民提供同等的社会保障并在城乡之间公平公正地分配教育资源，真正做到社会主义剩余价值民有、民享、民分，为全民人际关系和生产力的gdn可持续发展提供坚强的保障。然而我国是一个农业人口大国，农村居民的社会保障问题不仅直接关系到农村经济和社会的发展也直接关系到国家的稳定，是实现市场经济利益均衡机制的需要，同时也对我国和谐社会的建设起到关键作用。

1我国农村社会保障现状

本文从家庭和土地结构、社会结构、制度结构三个方面分析当今我国农村社会保障现实状况。

1．1从家庭层面看，现在农村养老保障制度，主要是以土地保障为基础，以家庭养老为主要形式，但在家庭养老方面，现在家庭独生子女没有能力赡养四位老人，使得中国以往的家庭养老难以维持。另一方面现有农村土地保障功能弱化，土地产权不完整，土地资源有限以及城市化的发展，使农民的土地越来越少，农民收益越来越低，土地在农民收入来源中的作用逐渐降低，土地不足以成为农民养老的后盾。国家计划生育政策、征地、退耕还林等经济和社会政策，使得农民所依赖的家庭保障和土地保障等传统保障制度产生了强大的冲击。

1-2从社会结构来看，城乡分割的二元社会保障制度成为农村社会保障发展的制约因素。我国城乡二元社会保障制度，一方面保证了绝大多数国有企业下岗职工、离退休职工和城市困难居民家庭的基本生活，但对于中国九亿农村人口来说始终处于社会保障的边缘。社会救济救助、养老保险、合作医疗未纳入社会保障范围。另一方面，农村社保资金缺乏，农村的实施，集体经济处于涣散状态，集体养老的资金难以保障，集体不愿有的甚至没有足够资金提供给予补助，而农民个人又无力缴费，致使许多农民不参加社保。

1．3制度不健全，建设缓慢。我国在1992年建立县级农村社会养老保险方案，但此制度一直没有真正执行，于1998年被迫暂停实施。农村社会保障制度的缺失，一方面影响到千百万农村困难群众的基本生活和生存，也成为制约农村经济社会发展的瓶颈。十六大以后，国家又提出了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的主张。特别在党的十七大报告中提出我国民生目标之一就是要“老有所养”，这为农村养老保障制度重新建立提供了新契面。

2国外农民社会保障制度体系研究与启示

日本农村社会保障体系建立较早，于二十世纪三十年代制定农村医疗保险法，农村居民的医疗先得以保障。二十年后开始建立农村养老保险制度，1959年日本政府首次颁布了《国民养老金法》，到1960年农村社会保障体系建立并在全国普及，到二十世纪末，日本已经建立起了完全覆盖农村居民的、比较完善的农村养老保障体系。真正形成了“国民皆保险”、“国民皆年金社会保险制度”。

德国的农村社会保障是在城市居民社会保障制度建立之后进行的。在农村社会保障建立时，德国社会经济已发展的较好，农业人口较少，为农村社会保障提供了较好的制度环境。在建立之后的也不断的进行调整，经历了从家庭、政府、到立法的发展模式。资金来源主要来自于政府，国家承担了主要的责任。

新加坡和智利的农村养老保障也很有特点，实行的是完全积累制，强调个人责任，新加坡非常重视家庭养老，在全国范围内进行宣传与提倡。瑞典、挪威、丹麦、芬兰四国是当今福利型国家的缩影，但其“高税费、高福利”的政策让一般的国家都望尘莫及。

启示①各国在建立农村社会保障时，都呈现出先城市后农村的规律，如美国时差为55年，日本时差为30年。②各国农村社会保障水平均由低到高、由少数群体向大众群体演变的过程。③从资源来分为政府出资、政府和个人共同出资、个人出资三种形式。在发达福利国家大多数实行政府出资，实行全民社会保障；而有的国家则认为农民社会保障首先是个人的责任，然后才是国家的责任，如日本就是由政府与个人共同承担社会保障资金。而完全个人出资的国家在东西方国家都有。

3对策与建议