公共行政论文大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇公共行政论文范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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一、公共行政中的公平问题

公平的基本含义是正当，合乎道义或合乎情理。公平是人类长期不懈追求的一种社会价值，对社会发展进程产生了深刻影响。作为一种社会意识来说，公平观念随人类社会实践的发展而不断丰富和深化。它是处在不同的生产关系和阶级关系中的个体经济利益和政治要求的集中反映。究其实质，也就是个体的利益冲突问题。关于公共行政中的公平的含义，弗雷德里克森给出了具体的解释，他认为，公共行政中的公平包含对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。从一定意义上说，公平指的是行政公正，也就是在管理国家和社会公共事务的过程中，能够公平地行使权力，维护和实现社会公平正义，即运用公共权力来实现社会公共利益的公平。因此，公共行政中的公平强调的是政府应当平等地向社会提供相关服务，公共管理者在决策与组织推行过程中必须承担起属于自身职责范围内的责任与义务。公共行政中的公平提倡公共行政管理进行相应的变革，认为对公众的要求应当做出及时的积极回应，而不是以满足行政组织自身的需要为目的。公共行政中的公平还强调在公共行政的教学与研究中，应更注重与其他学科的交叉融合以便更为有效地解决相关问题。概括而言，倡导公共行政的公平是要推动政治权力与社会福利转向社会中缺乏政治及经济资源支持并处于劣势的个体。公共行政中的公平不仅仅是一种政治修辞和口号，而是在社会和政治领域中机会、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三种。一是指分部化的公平。分部公平对于公共政策和公共行政来说非常重要。所有类型的层级制采用的均是分部公平的概念。公共服务一般来说是以分部化为基础进行提供，并且主要通过分部的组织层级体系来进行。分部公平提倡的是在相同种类的个体间实施同等对待，不同种类的个体之间则处以不同的对待，亦即在不平等面前人人平等。无论是民选的官员，还是任命的公共官员，在公共政策的每一领域都实践着分部化公平。第二称为集团公平。分部化的公平是属于个人层次上的公平，集团公平要求的则是群体之间或者次群体之间要保证公平。例如，要求妇女与男性之间同工同酬，体现的便是集团公平和同工同酬的分部公平。第三是机会的公平。主要包括预期公平与手段公平两种。假设两个人获得某项工作的可能性相同，两人得到该工作的机会也平等，这就是预期机会公平。如果两人因为具备相同的天分和资格，所以他们得到工作的机会是平等的，这便是手段机会公平。亚里士多德关于平等个体应受公平对待的观点，便是以手段为基础的机会公平的例子。不过在现实当中，纯粹的预期公平鲜有存在。而在手段公平中，机会是由公平的规则决定。机会公平是对所有人来说，某个时代定的个体所重视的天分都有得到开发的公平机会。公共行政中公平的领域可以用实际分配的财物、服务或利益为划分标准。对这一公平领域的界定可宽可窄，具体受以公共机构的资源为基础的分配及以申请人对平等的要求为基础的诉求两者的制约。公平的领域总是在不断转移、聚合或分散。对于诸如工资、工作、投资等一些领域来说，它们很大程度上是由市场控制，而另外一些领域则主要受政府控制。通常来看，那些由政府控制的领域追求的是公平，目的是努力纠正由市场所带来的不公平，或是由往届政府的政策而导致的不公平。政府提出的补偿性不公平，目的是为了抵消分配领域之外但又属于更广泛权利要求之内的不公平，比如失业保障、儿童抚恤及食品券等方面。公平地向社会提供服务的义务对于公共行政而言意味深长。它强化了社会公平作为公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”决定了它的公正性和正义性。社会公平已经成为公共行动的标准。现代社会要实现社会的公平正义就是要使社会各方面的利益关系得到妥善的协调，使社会公平和正义得到切实维护，在公共行政中发扬公平正义的精神，努力平衡效率、经济和公平的要求。公共行政人员改善和解决问题，或在执行政策时使用自由裁量权，以及对服务分配进行判断时都应当致力于实践社会公平、公正、平等，并将其作为指导自身行动的指南。

二、公共行政中的代际

公平公共行政中的公平问题不仅应着眼于当代，同时也应当考虑到后代的利益公平即代际公平问题。无论是从伦理，还是从现代哲学的角度来看，人们都一致赞同代际正义、平等和公正。正如罗尔斯所说，不同代的人应该与同代的人一样，彼此间承当义务和责任。许多政策问题均涉及公平和平等概念，这些问题既涉及目前一代人中不同群体之间的公平性，又涉及当代人与后代之间的公平问题，即代际问题。代际公平指在场的现世代的个体与不在场的未来世代的个体之间的公平，其实质是一种有关利益或者负担在现在和未来世代之间的分配正义问题。美国当代著名政治哲学家和伦理家罗尔斯从原初状态的假设出发，从契约论的角度论证了代际正义的可能性。罗尔斯认为，正义的第一原则也即个体最基本的原则是自由平等;第二个原则包括公平的机会平等及差别原则。只有同时具备这两大原则，社会才拥有最大程度上的公平与正义。原初状态下的个体具有理性反思且选择平衡和谐的原则的能力，他们倾向选择正义储存原则。原初状态下的个体其实处于一种无知之幕的状态之中。无知之幕能够确保各代平等参与，赋予不在场的各代人以权利和尊严，同时限制在场的各代人的利己选择。罗尔斯认为，代际公平便是在该无知之幕和原初状态中所选择的标准。在无知之幕指导下，个体可能且应选择差别原则及作为公平的正义原则，用以指挥自身的道德与伦理判断。这样，代际公平就成为可能。弗雷德里克森认为，有充足的理由将后代的公平视为社会公平的一个领域，该观点可追溯至最古老的伦理和道德宣言，当代许多思想家也提出应关注后代的利益。代际之间的社会公平的逻辑是以集团为基础。后代作为一个集团，也是权利主张的一个适当领域，而且是现世资源分配的一个合适的领域，差别之处就在于这些权利观点是由现代人代表后代人而提出。现世代的人既享受利益，同时又得承担成本；近期后代也是如此，尽管其享受的利益超过其成本。如果资本的投资比较明智，远期后代也将受益，而其所承担的责任仅仅是支付维持的成本。代际公平问题在我们周围比比皆是。每一代人不仅有义务保持文化和文明成果，完好无损地维持已经建立的正义制度，而且还要为其后代积累资本。例如，目前天然资源快速耗竭、不少物种的生存受到威胁、环境污染遍布全球，由此而倡导的环保运动的主要动力便是为后代保护地球资源。如今，我们对有害废弃物、农药的过度使用、掠夺性开采、地下水枯竭及其他生态问题可能导致的后果有了更多的了解。这些了解及其对后代可能产生影响的如实估算，都会对政策的制定产生很大的影响。当政策制定者们认识到这些政策问题既是现世的问题，又是代际之间的问题时，便会努力寻求找到在某种程度上对双方均最为有利的结果，尽力采用及实施有利于代际社会公平的政策，也就是制定的那些政策对后代不会产生消极的影响，不会导致代际不公平的产生。弗雷德里克森认为，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任，也是公共行政精神的体现。因此，无论是环境资源还是道德和伦理责任方面，还是政策体制方面来说，我们都要为代际之间的社会公平承担责任，留给后代的均不应该是更糟，而必须是在自己所知的基础上尽可能地做得更好。影响后代的大多数分配问题来源于私人市场交易，而在该交易中，后代的利益被严重损害。因而，缺乏代际公平其实是市场失灵的表现。政府应当通过公共政策来对市场进行干预，实行有利于后代利益的管制，尽可能地运用现有所有资源达到最佳效果。依据公共行政的精神，考虑后代人的利益，维持代际公平是公共行政的一种责任。

作者：刘慧琼单位：广东行政学院

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二、电大公共行政学的内容和特点

（一）内容

公共行政学研究的范围非常广，每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论，这些理论是课程的基础，同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员；公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等，这些都是公共行政学必需的过程，也是在行政管理过程中必须经过的阶段；公共行政学的保障是多种多样的，包括财务、法律、道德以及相应的方法；公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的，每一个部分都是这一整体中的一个，只有各部分有机结合才能达到最好的效果。

（二）特点

公共行政学在教学过程中要求政治性与社会性相统一，行政性和社会性在公共行政学中是不相悖，它的研究对象决定了它的行政性，而它又揭示了社会公共管理事务中的一般规律。一方面这一学科是为上层建筑服务的，另一方面其成果又能被其他的管理学科所接受和共享。另外，公共行政学是理论性和实用性的统一，公共行政管理最终的目的是指导行政工作，而在这一过程中理论是必不可少的。再次，公共行政学是综合性与独立性的统一，多种学科的综合是公共行政学在内容上的特点，它的理论广泛地应用在多种学科中，起到理论指导的作用，但就其自身的研究特点来说，它又是独特的。最后，这一学科在一定阶段是规范的，但也会随着社会发展的变化而变化。

三、电大公共行政学教学方法

（一）远程网络教学法

电大的办学模式属于垂直系统，由中央广播电视大学、省市广播电视大学以及地方和县级单位的分校组成，这样就形成了一个跨区域覆盖面积较广的教学体系，怎样保证教学的质量又不影响学生学习是最重要的。远程网络教学被适时引入，它的优点在于能以最快的速度传播最优质的教学资源，电大的老师基本集中了全国优秀的师资力量，这些老师讲课的水平和知识是毋庸置疑的。通过远程网络教学不管中央还是地方的学生都能的到同质量的教学，且这种模式方面易行，可以在不同的时间重复观看，以达到学习的目的。

（二）案例分析教学法

公共行政学和其他管理学一样，它的最终目的就是为了实用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一种教师基于案例帮助学生达到特地学习目的的教学方法。老师所选用的案例是一个故事，它或者是真实故事或者是根据真实故事改编，总是必须具有一定的针对性，也就是说它有着具体的教学目的。案例分析法比纯理论教学形象、生动、具有启发性，在案例分析的过程中学生往往能收获乐趣，并在快乐中思考问题，提高学习质量。电大是一座开放式的学校，它的学生有全日制，半工半读的也有业余的，这么一个复杂而庞大的学生群体，老师要提高教学质量就必须在课堂上调动起学生的积极性，一堂课必须有一堂课的效果，是学生能够在具体的工作中运用所学的知识。总之，案例教学法在公共行政学的教学过程中一方面使得课堂生动、形象不枯燥，一方面可以培养学生发现问题、解决问题的能力，也可以锻炼学生的沟通能力、合作能力。

（三）多学科综合教学法

这一方法基于以上两种方法，远程网络教学法为电大公共行政学教学的覆盖范围提供了保证，案例分析教学法能有效地提高课堂质量，锻炼学生各方面的素质，提高公共行政学的实用性。多学科综合教学法是结合公共行政学的特点而存在的，公共行政学要求学生掌握不同学科的只是以便更好地进行行政管理，这就对教学中所涉及的范围提出了要求，不能单一只讲公共行政学的理论还应该让学生多方面了解各个学科的基础知识。电大中的公共行政学更是这样，进入电大学习的学生大多是在职的工作人员，他们学习一方面是提高自己的知识水平，一方面是为了提高晋升阶段的行政管理能力。电大学校的学生指向性非常明确，这就要求学校也要为这样的目的而服务。管理学是一门综合的学科，公共行政学则是管理学中比较独特的一类，它要求主体处理行政工作，而行政工作有面临正方方面面的事情，因此各方面的知识储备对行政主体而言就尤为重要、电大公共行政学的多学科综合教学法正式在保证教学质量的前提下满足这一特定学生群体的学习需求。

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公共行政学研究的范围非常广，每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论，这些理论是课程的基础，同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员；公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等，这些都是公共行政学必需的过程，也是在行政管理过程中必须经过的阶段；公共行政学的保障是多种多样的，包括财务、法律、道德以及相应的方法；公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的，每一个部分都是这一整体中的一个，只有各部分有机结合才能达到最好的效果。

（二）特点

公共行政学在教学过程中要求政治性与社会性相统一，行政性和社会性在公共行政学中是不相悖，它的研究对象决定了它的行政性，而它又揭示了社会公共管理事务中的一般规律。一方面这一学科是为上层建筑服务的，另一方面其成果又能被其他的管理学科所接受和共享。另外，公共行政学是理论性和实用性的统一，公共行政管理最终的目的是指导行政工作，而在这一过程中理论是必不可少的。再次，公共行政学是综合性与独立性的统一，多种学科的综合是公共行政学在内容上的特点，它的理论广泛地应用在多种学科中，起到理论指导的作用，但就其自身的研究特点来说，它又是独特的。最后，这一学科在一定阶段是规范的，但也会随着社会发展的变化而变化。

二、电大公共行政学教学方法

（一）远程网络教学法

电大的办学模式属于垂直系统，由中央广播电视大学、省市广播电视大学以及地方和县级单位的分校组成，这样就形成了一个跨区域覆盖面积较广的教学体系，怎样保证教学的质量又不影响学生学习是最重要的。远程网络教学被适时引入，它的优点在于能以最快的速度传播最优质的教学资源，电大的老师基本集中了全国优秀的师资力量，这些老师讲课的水平和知识是毋庸置疑的。通过远程网络教学不管中央还是地方的学生都能的到同质量的教学，且这种模式方面易行，可以在不同的时间重复观看，以达到学习的目的。

（二）案例分析教学法

公共行政学和其他管理学一样，它的最终目的就是为了实用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一种教师基于案例帮助学生达到特地学习目的的教学方法。老师所选用的案例是一个故事，它或者是真实故事或者是根据真实故事改编，总是必须具有一定的针对性，也就是说它有着具体的教学目的。案例分析法比纯理论教学形象、生动、具有启发性，在案例分析的过程中学生往往能收获乐趣，并在快乐中思考问题，提高学习质量。电大是一座开放式的学校，它的学生有全日制，半工半读的也有业余的，这么一个复杂而庞大的学生群体，老师要提高教学质量就必须在课堂上调动起学生的积极性，一堂课必须有一堂课的效果，是学生能够在具体的工作中运用所学的知识。总之，案例教学法在公共行政学的教学过程中一方面使得课堂生动、形象不枯燥，一方面可以培养学生发现问题、解决问题的能力，也可以锻炼学生的沟通能力、合作能力。

（三）多学科综合教学法

这一方法基于以上两种方法，远程网络教学法为电大公共行政学教学的覆盖范围提供了保证，案例分析教学法能有效地提高课堂质量，锻炼学生各方面的素质，提高公共行政学的实用性。多学科综合教学法是结合公共行政学的特点而存在的，公共行政学要求学生掌握不同学科的只是以便更好地进行行政管理，这就对教学中所涉及的范围提出了要求，不能单一只讲公共行政学的理论还应该让学生多方面了解各个学科的基础知识。电大中的公共行政学更是这样，进入电大学习的学生大多是在职的工作人员，他们学习一方面是提高自己的知识水平，一方面是为了提高晋升阶段的行政管理能力。电大学校的学生指向性非常明确，这就要求学校也要为这样的目的而服务。管理学是一门综合的学科，公共行政学则是管理学中比较独特的一类，它要求主体处理行政工作，而行政工作有面临正方方面面的事情，因此各方面的知识储备对行政主体而言就尤为重要、电大公共行政学的多学科综合教学法正式在保证教学质量的前提下满足这一特定学生群体的学习需求。

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行政法观作为国家行政的突出特征，行政的国家性是指行政以国家的强制力为后盾，以国家行政机关为代表而实施的对国家事务和公共事务进行各种管理活动。与此相应的管理论的行政法观认为:行政法确切的说就是国家管理法，管理主体对管理对象的影响，是借助于行政法规范来实现的。这一理论具有明显的片面性，它过分强调政府的集中管理，将行政相对人作为纯粹的管理对象和义务客体，剥夺了相对人参与行政程序的主体地位。因此，这种观点已经落后于现代国家民主与法治发展的总体水平，不具有导向性的积极意义。

(二)行政权的公共性与平衡论

行政法观由于纷繁复杂的社会生活中充满了单单由国家管理无法调和的矛盾，随着国家行政向公共行政的转变，行政权也日益从国家性演进至公共性。行政的公共性是现代国家行政最基本的特征，社会越进步，行政的公共性就越显著。平衡论的行政法观主张现代行政法应追求平衡，为了实现这种协调与均衡的价值主张，一方面，行政法从公益目的出发，在赋予行政机关必要的权力的同时，保证这些权力的有效行使;另一方面，行政法从私人权益保护目的出发，又必须赋予公民相应的行政参与和救济权利，完善行政程序，强化对行政权的监督，这两方面都不能偏废。

二、行政权公共性对行政权国家性的挑战

(一)从行政权国家性到公共性的转变

是历史的必然20世纪70年代起，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革席卷全球。社会模式开始转变，世界多数国家都把推进政府改革，提高行政效能作为提高本国综合实力的重要举措，导致行政权国家性虽与公共性并存于一个社会，但国家性的衰弱和公共性的渐强使行政权的公共性扮演了更为重要的角色。

(二)行政权公共性是行政的最高价值标准

自由竞争的社会中的个人或社会团体直接追求的一般是个体利益，这就需要公共权力对社会进行全面整体的协调和组织。行政公共性是指公共权力主体对公共事务的管理活动应该执行公共意志，代表公共利益并最终实现社会公共目的，如果行政权力主体盲目追求自身利益，忽视行政权的最高价值标准———公共性，就意味着公权力的腐败和灭亡。

三、行政权公共性下我国行政法发展

展望行政权从国家性到公共性的转变，带来了行政法研究视角的转换，在公共性下我国行政法的发展打破了传统观念界限，把满足公共利益作为行政行为的目的，具体而言，主要体现在以下几方面:

(一)行政法治观念

从管理行政到服务行政的革新在公共性的行政权下，管理行政逐步转化为服务行政，主张政府有效的为全体人民和社会提供最好的服务，同时也强调相对人对服务的交流与合作，即现代行政法应追求平衡，平衡行政主体与相对方的权利义务关系，平衡行政主体的权力与责任，平衡相对方的权利义务。

(二)国家行政机关与社会组织

行政主体并存公共性下的行政权要以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，应将有利于公共目标实现的社会公共组织等加入公共事务管理领域。由社会组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家的诸如腐败、低效、滥用权力等弊端，而且，社会组织相比国家机关更加贴近公众生活，公民可以更加直接的参与其运作并对之监督。

篇（5）

针对新公共管理的内涵，胡德从管理过程的角度将其归纳为七个方面：

（1）公共政策领域中的专业化管理。

（2）明确的绩效标准和测量。

（3）格外重视产出和控制。

（4）公共部门内由聚合趋向分化。

（5）公共部门向更具竞争性的方向发展。

（6）对私营部门管理方式的重视。

（7）强调资源利用具有更大的强制性和节约性。我国学者张成福和党秀云认为，“从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，基于公共选择人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。”这种观点简洁而又抓住了重点，概括了新公共管理的实质内涵。

（二）新公共管理的主要内容

一是重视绩效管理。绩效管理即是通过绩效评估和绩效衡量，推动绩效持续改进的活动。通过绩效指标的设计，对政府的活动和提供的服务进行评估，从而追求政府管理的经济、效率和效能，落实政府责任。二是主张市场机制的引入和公共服务的民营化。由于政府机制存在本质上的缺失，容易导致资源配置的无效率，即政府失灵。而新公共管理主张引入市场机制，借助市场的力量来弥补政府治理的弊端。竞争机制的应用还可以打破政府的自然垄断现象，促使其提升效率。三是采用私人部门管理方式。传统的行政模式主要强调公共部门与私人部门的不同，排斥将私人部门的管理经验应用于公共部门中。而新公共管理主张政府借鉴私人部门的管理经验，比如目标管理、全面质量管理、效率导向等等四是强调顾客导向。顾客导向的理念主张将企业管理中顾客至上的精神应用于政府管理，以顾客需要为施政方向，以顾客的满意为目标。政府以顾客为导向，改变了传统上政府的权威心态，重新定位了政府职能及政府与社会的关系。

二、新公共管理视角下的中国行政改革

（一）新公共管理对中国行政改革的必要性

1.对改革开放来中国历次行政改革的回顾和问题分析。改革开放以来我国政府推行了很多轮机构改革。第一次规模较大的行政改革是在1982年，主要是针对机构臃肿、部门职责不清、工作效率低下等方面。故这次改革以“适应工作重点转移，提高政府工作效率”为核心。第二次改革开始于1988年，主要目标是进一步转变职能、精简机构和人员、提高行政效率等。第三次改革发生于1992年，为了适应党的十四大上提出的建立社会主义市场经济体制的目标，此次改革的主要内容包括坚持政企分开、精简机构编制等几个方面。第四次改革是在1998年，是1949年以来规模最大的一次。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍等。第五次改革是在2003年，主要是为进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置等，以建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这些政府机构改革伴随着我国的市场化改革的进程。虽然中国的行政改革已经取得了显著成绩，但依然存在很多问题。比如1998年以前的政府机构改革因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来，都未能取得预期效果。之后的几次改革作用明显，但仍没有理清政府与市场、政府与社会的关系，依然存在政府职能配置不合理、行政效率低下等问题。另外，这些改革缺乏新公共管理理念的指导，也没有很好的运用新公共管理。我国一直未能走出行政改革中存在的精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，所以合理运用新公共管理推动我国行政改革势在必行。

2.中国现阶段行政管理中存在的问题。中国行政部门在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部门缺乏绩效管理。比如政府不以绩效为导向，导致政府事务庞杂、效率低下、机构臃肿等。由于预算约束不足和缺乏成本与收益的考核，很多地方政府变成了纯粹的“吃饭财政”，造成人员膨胀和预算支出过多。第二，政府管制太多，市场发展不充分。政府职能范围过于宽广，包办所有事务，成了竞技场上的“运动员”而非“裁判员”，限制了自由市场的发展，政府失灵严重。再加上政企不分，使得市场自由发挥的空间受限、市场参与不足。政府的自然垄断排斥了市场的竞争，导致公共服务效率低下，比如国企的问题。另外，很多可以民营化的产品和服务却被政府牢牢控制。第三，政府的官僚体制问题严重，导致管理的恶性循环。政府的决策权威集中化，使执行人员自由裁量权较少，不能适应环境的需要。讲究层级节制，束缚了行政人员的个性发展，从而影响行政效率。总体来说，中国行政部门的问题集中在低效率和低效益。这些问题都与行政部门缺乏管理理念密切相关，亟须政府运用新公共管理加以解决。

（二）新公共管理对中国行政改革的借鉴意义

新公共管理在西方资本主义国家政府改革中的普遍应用，已经在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增强了政府的治理能力，同时也满足了更多的公共服务需求。所以，这些改革的成功经验对我国行政改革也具有重要的借鉴意义，主要包括以下四个方面：一是实行绩效管理。在行政管理中引入了绩效管理中的成本与收益分析方法，有利于减少政府部门的资源浪费现象和实现资源配置的优化，并落实行政人员的责任。同时，绩效管理提供了一个政府与公民互动的平台。政府把绩效的信息公开，便于公众了解和监督，并反映自己的意见。二是借鉴市场的力量，推动公共服务民营化。市场机制是改善政府绩效的一个重要手段，可以引入竞争机制，借用市场的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府机制存在本质上的缺失，难免出现政府失灵，比如成本与收益的隔离、内部性问题等等。而市场机制的应用可以改进政府资源配置的无效率状况，减少政府的失灵。三是合理运用企业的管理技术，建设企业型政府。大规模的借鉴企业的管理技术和哲学是新公共管理的核心理念之一。在实际中，政府中的很多公务人员办事拖拉、敷衍塞责，导致效率低下和民众的不满。所以，可以利用企业管理中的目标管理、全面质量管理、绩效管理等先进的管理经验来促使行政人员提高办事效率和效益，建设企业型政府，以实现高绩效的政府。四是建设服务型政府。服务型政府即服务于人民的政府，以人民的满意为政府的施政目标。从新公共管理的视角看，也就是把民众视做顾客对待，政府人员应全心全意为其服务。而当前，我国官员腐败现象频发，部分官员利用职权谋取私利，而不是为造福社会，造成了官员的信任危机。所以，必须严惩腐败，规范官员的公共行为，提高其公共服务意识，建设服务型政府。

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1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。

2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。

二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题

1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。

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可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。

在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依赖于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他认为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和尺度。

在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无休止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值——效率”。也就是说传统的公共行政模式虽然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在

二、价值中立和价值祛除的荒谬

传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除，通过实证科学的方法获取知识，从而忽略了人的行为的可变性以及个人的价值和目的对行为的影响等问题。实际上，公共行政学不可能完全消除价值因素的影响，因为公共行政的理论和时间决不仅仅技术或管理的问题，那种把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是不妥的，在公共行行政中只强调有效率和经济也是不够的，还必须考虑下价值因素。因为公共行政是建立在价值与信念基础之上的，没有价值的指引，公共行政会失去方向性，甚至“误入歧途”，“价值才是公共行政的灵魂。

在公共行政研究和实践中必须关注价值因素,主要原因在于两个方面：

(1)公共行政学是一门关于人的行为的学科

公共行政学作为一门社会科学，它不同与自然科学关键就在于必须考虑人的因素。因为公共行政学是关于人以及人的行为的学科，而不可否认的是“人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值问题。”所以，在公共行政的研究和实践中，价值中立和价值祛除是不符合实际的，而且在本质上也是不科学的。因此，只有在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在现实的公共行政实践中，政治和行政并不是完全分离和经纬分明的。政治和社会是公共行政必须考虑的影响因素。公共行政作为政治和社会生活的一部分，不能仅仅考虑技术和量化的方法，它还必须考虑公共生活，“促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现”。

三、倡导价值回归：对传统行政的突破及价值中立的挑战

认识到公共行政中价值中立的缺陷，一些学者提倡在公共行政研究和实践中引入价值因素。沃尔多曾指出，对组织效率的追求可能很容易以牺牲民主和公民对政府工作的参与为代价。罗伯特·达尔也认为，公共行政领域不同于其他领域，公共行政的体系是人的行为体系。因此,公共行政学不应当把价值因素排除在行政学的学科研究范围之外，它不仅要关注效率问题还要关注甚至更要关注伦理问题和政治价值。

要是谈到在公共行政的研究中倡导价值回归的“革命性”事件，我们不得不提到新公共行政学。新公共行政学诞生于1968年的明诺布鲁克会议。新公共行政者们对传统的政治行政两分提出质疑和批判，他们认为纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且会误导行政学的研究。他们倡导在公共行政的研究中应该将价值放在优先考虑的地位。与传统的公共行政理论对效率的重视不同，新公共行政学者们认为效率固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝对不是其核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标。公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。

另外，还要提到新公共服务理论。新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。登哈特认为政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。而公共行政最重要的性质和精髓就在于重新审视社会价值并确立自己最重要并且最有价值的使命——“为公民服务以增进共同的利益”。不同与官僚行政理论的X人假设和新公共管理的自利人假设。新公共服务理论采取了一种人本主义的取向，尤为关注人类的行为要素——例如人的尊严、归属感、服务以及共同理想和公共利益的公民意识等。这就肯定了团体规范、价值、组织文化、情感补偿以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共组织中的重要作用。

可见，在公共行政中引入价值因素已经得到了公共行政学家越来越多的认可,也必将成为未来公共行政发展的趋势和方向。

参考文献：

［1］张康之.社会治理中的价值.国家行政学院报，2003，（5）.

［2］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中国人民大学出版社,2003.142.

［3］张康之.社会治理中的价值.国家行政学院报，2003，（5）.

［4］张成福.论公共行政的“公共精神”——兼对主流公共行政理论及其实践的反思.中国行政管理,1995,（5）.

篇（8）

第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。

政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。

社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。

在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。

第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。

社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3

在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4

无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。

把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。

另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5

我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6

可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。

二

在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。

凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。

“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8

从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。

所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。

中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：

第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。

第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。

第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。

「参考文献

1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。

2.3.王名扬：《美国行政法》[M]，中国法制出版社%1995年版，第39、40页。

4.张正钊、韩大元：《比较行政法》[M]，中国人民大学出版社1998.年版，第11-12页。

5.于安：《德国行政法》[M]，清华大学出版社1999年版，第61页。

6.黎军：《行业组织的行政法问题研究》[M]，北京大学出版社2002年版，第66页。

7.PeterCane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417页。

8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419页。

9.395U.S296（1966）。

10.赵立波：《浅说公共行政》[N]，《光明日报》2001-5-4。

篇（9）

行政分为私行政和公行政，公共行政即指与私行政相对的公行政。公共行政这一术语开始时仅表示国家行政，但随着时展，其内涵已得到大大扩展。现在，公共行政已普遍被承认包括国家公共行政和社会公共行政两方面的内容。政府公共行政是指政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理；社会公共行政则是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。随着行政权社会化趋势的加强，社会公共行政引起了人们普遍的关注，不同学科的学者对此作了程度不一的探讨。对于行政法学界而言，社会公共行政这一领域具有巨大的冲击性，将会使原有的行政法理论面临新的挑战和问题。我们可以设问，行政法是否应把社会公共行政纳入调整范围？如何进行调整？如果答案是肯定的，由此将需要对原有的行政主体、行政组织、公务员等一系列问题作新的理解和解释。以行政主体这一概念为例，如按以上思路，它就应该包括社会公共行政的主体。

本文主要通过讨论社会公共行政与行政法的关系，尝试对行政法为何应调整社会公共行政等问题作出回答。

一

行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。

第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。

政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。

社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。

在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。

第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。

社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3

在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4

无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。

把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。

另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5

我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6

可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。

二

>在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。

凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。

“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8

从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。

所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。

中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：

第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。

第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。

第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。

「参考文献

1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。

2.3.王名扬：《美国行政法》[M]，中国法制出版社%1995年版，第39、40页。

4.张正钊、韩大元：《比较行政法》[M]，中国人民大学出版社1998.年版，第11-12页。

5.于安：《德国行政法》[M]，清华大学出版社1999年版，第61页。

6.黎军：《行业组织的行政法问题研究》[M]，北京大学出版社2002年版，第66页。

7.PeterCane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417页。

8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419页。

篇（10）

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

1.主体区分。

主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。

2.客体区分。

客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。

三、内在区分

1.特征区分。

从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。

2.管理目标区分。

公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。

篇（11）

[中图分类号]D523.31[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策与行政文化都是意识的产物，是指导政府实践的重要理论，是行政文化的重要组成部分。行政文化具有普遍性、继承性和延续性，渗透到社会生活的各个领域，发生广泛的作用，影响每个人的思想、情感、价值观等，制约着每个人在现实中的行为选择[1]。而行政文化往往通过公共政策来体现、实施。制定正确的公共政策有利于为良好的行政文化的形成、传播及其实现营造良好的大环境；反之，正确的行政文化有利于制定正确、和谐、可持续发展的公共政策。正确的认识二者之间的关系对营造和谐的政府氛围，实施、实现正确的政府行为，树立良好的政府形象，促进社会的快速进步、和谐发展、赢得民心具有重要的理论指导意义。

一、公共政策的定义及一般作用

公共政策的界定有狭义广义之分，狭义指的是政府等决策部门对公众利益和公众行为的规制和分配的措施。广义指的是包括法律在内政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配。在此，笔者是指广义的公共政策。公共政策是国家为解决社会公共问题而制定的规划和指南，以调整社会各方的利益关系。公共政策具有政治性、权威性、合法性、层次性、普遍性、稳定性、目标取向性、预见性等特征。公共政策的本质在于分配社会利益，协调相关利益方关系，弥补市场机制的不足，确保利益分配的公平性，缓和、解决社会矛盾、保障社会的和谐发展和持续进步。

随着社会的发展，公共政策涉及的范围越来越广泛，基本权益、社会保障、环境保护等已经纳入政府管理权限之中，成为政府决策的重要组成部分。因此，公共政策的功能将越来越多，作用将越来越重要。其具体功能有：(1)规制功能。即从规则的约束功能角度出发。如价格规制、质量规制等。(2)协调功能。调控的主要内容是：集团与集团之间、人与人之间的利益关系，避免社会冲突，影响社会稳定与发展。(3)导向功能。即引导人们树立特定的价值观、人生观、引导人们形成特定的行为习惯。(4)分配功能。即将特定的资源根据政府、社会发展需要分配给特定的利益群体以期实现预定的目标，以确保社会公平[2]。

二、行政文化的定义及一般作用

行政文化是相对于社区文化、乡村文化、企业文化、校园文化而言的一种具有行政特点的文化形态，主要是指各级党政机关国家行政主体在实践行政活动中，影响甚至决定其行为的一系列行政道德、行政理念、行政规则、行政环境等各种道德现象、心理现象和精神活动状态。它是行政机关及其工作人员应共同具备和遵守的理想信念和价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种社会准则与行为规范的总称。它具有时代性、社会性、民族性、积淀性、隐蔽性、连续性、普遍性、渗透性，它是一种巨大潜在的无形力量，其影响是持久、无所不在、无时不有的[3]。

因此，从概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引导作用。即引导受众群体形成特定的价值观、人生观，形成特定的行为模式。行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内化，使行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，规范、指导、约束着行政人员的行为。另一方面，受强有力行政文化影响和熏陶的行政人员，能够自觉地约束个人的行为，使自己的思想、感情和行为与行政组织保持相同的取向。(2)规制作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引导作用，在行政规则上具有导向、规范、甚至强制执行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则、行政理念等既成因素，因而为行政执行、行政人员提供了可参照的模板，为其行政行为提供了底线。因此具有保障正常行政行为执行的作用。(4)辐射作用。行政文化可以通过行政主体与外界的交往，把其作风、精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生重要的影响。可见行政文化作为行政主体的思维方式、目标导向、约束机制，在整个公共政策的制定、实现过程中发挥着重要的作用[4]。其具体作用表现在对行政组织形式的影响、对行政观念的影响、对行政风气的影响。在现实实践中它往往是廉洁行政的保障、高效行政的条件、民主行政的前提。

三、公共政策与行政文化的互动作用分析

1.公共政策对行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素构成：决策者、目标群体、受益者。公共政策的法权主体是政府和立法机构，因此公共政策具有广泛的影响性。其具体对行政文化的作用为：

首先，为行政文化的发展营造良好的大环境。因为公共政策具有政治性、普遍性、稳定性。因此正确的公共政策一旦得到实施将对积极健康的行政文化提供一个和谐的政治发展环境，促进良好的行政文化的诞生。具体而言，公共政策的政治性为行政文化的发展提供了政治保证；公共政策的普遍性为行政文化的发展提供了氛围形成的基础；公共政策的稳定性为行政文化的可持续发展提供了政策保证。

其次，公共政策对行政文化的形成具有引导功能。因公共政策具有目标取向性、预见性，即公共政策的制定具有特定目标。而一般而言，政府制定、实施、实现公共政策往往需要营造良好的舆论环境，而在此过程中政府实现的舆论导向行为往往会对行政文化的形成、发展具有引导作用。而且公共政策的持久稳定性还可促使特定的行政文化的形成。如一项民主的公共政策的实施，在制定时有助于形成公众参与、民主决策的良好氛围，从而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策对行政文化的形成具有强制功能。因为公共政策具有权威性、合法性，当公共政策具有法律效应时，其对行政文化的形成就具有强制性。一般而言，要引导特定行政文化的形成，只要发挥公共政策的引导作用即可，但出现不良行政文化或者急需形成、发展新的适合社会发展需要的行政文化，减少公共政策执行、实现的阻力，实现预期目标时就需要发挥公共政策的强制作用。很多时候立法机关颁布的法律法规文件便是强制性的公共政策，且具有良性的强制作用，可为良好的行政文化形成提供规则保障。

第四，促进行政文化的创新。一个国家、地区、民族的风俗习惯、价值取向、善恶观念、情感好恶与行政文化有千丝万缕的联系。当社会发展到一定程度，生产关系不能适应生产力发展的需求时，就需要改革相应的生产关系，而行政文化是形成、组成生产关系的重要组成部分，因而就需要改革相应的行政文化，进行行政文化创新。而行政文化的改革与创新不是一朝一夕的事情，是一个长期的工程，此时就需要通过具有广泛影响性、强制性、权威性的公共政策通过公共通行的规则形式来规范行政文化的发展方向，并进行行政文化创新。而在实践中符合社会发展需要的公共政策一旦制定往往能得到广大民众的拥护，相关的行政文化理念、理论研究、实践就会应运而生，从而实现行政文化的创新。

2.行政文化对公共政策的作用分析

第一，有利于制定高质量的公共政策。行政文化无所不在，对行政活动具有广泛的制约性。尤其是行政人员总是在既定的行政文化背景熏陶下成长起来的，当他进行行政行为时，行政文化因素必然发挥其潜在作用。它对行政主体的行政道德、行政心理、行政意识、行政习惯等具有直接、全面的影响。高尚、廉洁、民主、科学的行政文化将有利于提高行政主体的行政作风，如提高其民主意识，加强其制定政策的可持续发展理念，从而达到提高其为人民服务的思想水平、提升其思想境界的目的。最终有利于制定高质量的公共政策，使其更加符合大众群体的需要，最终起到提升行政主体、实施者以及政府的形象。

第二，为公共政策的制定、实现减少阻力。由于行政文化具有引导作用，它对行政主体、公共政策的制定者具有潜移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可极大减少公共政策执行、实现的阻力。因而良好的行政文化应具有创新性、符合时代的发展要求，符合人民大众的利益要求，符合大众追求民主的心理需要。如倡导民主、反对专制；倡导廉洁，反对腐败；倡导公平、公正，反对团体主义、帮派主义。为此就要坚持“三个代表”主要思想，以构建和谐社会为目标来指导行政文化的建设，以营造一个良好的行政文化氛围，为公共政策的制定、实施，及其目标的实现提供一个良好的舆论环境，促进公共政策目标的顺利实现。

第三，有利于更好地把握制定、实现公共政策目标的规律。行政文化受历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等因素的影响。这些因素甚至成为行政文化的组成部分，因而使得行政文化具有广泛的影响性。首先它对行政主体、公共政策的制定执行者的行政习惯、思维水平、行政的思想境界、生活作风具有重要影响。其次，行政文化影响到行政体制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受着行政体制结构是否合理的影响。最后，政府制定的公共政策是政府的行为理念、办事宗旨的体现，关系到民众对政府的形象和声誉的评价。上述现象都可通过行政文化现象表现出来，可间接看出公共政策是否得民心，是否符合社会发展需要，是否有利于掌握公共政策制定、实施的规律，增强公共政策的科学性，促进公共政策目标的实现。为此，行政人员必须树立良好的行政习惯，科学的行政思想，正确的行政价值，积极的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

参考文献：

[1]许文惠，张成福，孙柏瑛.行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社，1997.