行政事业单位内部控制探讨

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公共部门是指根据法律和国家授予的权力，以公共利益为目标，运用公共资源，管理社会公共事务，提供公共产品或服务的各类组织，包括行政机关、事业单位和非营利组织三大类。行政事业单位作为公共性程度最高的部门，必然被置于社会公众的广泛关注和监督之下，而要维护和提高政府部门的公信力，除了要加强外部反腐和监督力度外，更需要行政事业单位从自身建立健全的内部控制做起，加强内部风险防范和管控。在世界范围内，加强公共部门内部控制的研究已有相当长的历史，其中美国、英国等国家是较早研究和开展政府部门内部控制的国家，因此其政府部门内部控制框架也相对比较健全。而在我国，近年来也开始高度重视行政事业单位内部控制的研究和实践。2012年，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》可被视为我国行政事业单位内部控制建设的纲领性文件，此后财政部又陆续颁布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等文件。这些内部控制重要文件的相继出台，足以彰显我国在新形势下加强行政事业单位内部控制建设的必要性和紧迫性。

一、当前行政事业单位内部控制存在的问题

笔者为准备本次研究，选取了当地25家市级行政事业单位2017年度的内部控制报告为样本，结合对样本单位具体情况的调查了解进行深入分析。为保证样本具备广泛的代表性，笔者在选取样本时兼顾了不同单位性质、不同预算级次。同时，为了最大程度保证分析结果的可信性，本次选为分析样本的内部控制评价报告都是经会计师事务所等中介机构鉴证或在其协助下完成的。通过调查分析并对结果进行统计，笔者发现目前行政事业单位内部控制建设中主要存在以下问题。

1.对于内部控制的重视程度不够，缺乏高水准的内部控制人员

在调查中我们发现，内控意识不足，缺乏积极性、主动性以及单位内部缺乏高水准的内控管理人员各占全部调查单位总数的84%和80%。虽然大多数行政事业单位单位都建立了以单位一把手为组长的内部控制领导小组，但每年组织内部控制会议的次数、开展内部控制专题培训的次数都存在严重不足，由于缺乏自上而下的推动和表率，直接导致内部控制工作得不到应有的重视，无法形成全员参与的机制。在对样本单位的走访中，认为内部控制与己无关的不在少数，而对与行政事业单位内部控制相关的法规、内容有足够了解的寥寥无几，高水平的内部控制人员则更为罕见。

2.尚未建立健全的内部控制制度

调查结果显示，内部控制制度不够完善的占全部调查单位总数的96%，可谓触目惊心。进一步了解笔者发现，大多数单位虽然建立了一些重要的内部规章制度，但这些规章制度大多是零散、未成体系的，或规定笼统、缺乏可操作性的，甚至是陈旧过时、不切实际的，与《行政事业单位内部控制规范（试行）》所要求的全面性原则、适应性原则还存在很大的差距。例如走访中的一家行政单位，虽然制定了内部财务管理规定，但制定时间为2012年，之后一直未根据八项规定、六项禁令以及《党政机关厉行节约反对浪费条例》等相关规定的出台进行相应地调整，实际执行中只是一纸空文。

3.关键内部控制方法落实不到位

突出表现在不相容岗位分离、内部牵制制度因为各种原因未能得到切实地落实，固定资产控制、预算控制、合同控制比较薄弱（各占调查总数的80%、40%、44%），为后续可能导致的内部控制失控埋下了隐患。在实际执行中，资产采购全过程均由一人完成、由出纳一人保管收付款所需的全部印章、票据保管和领用未分离等现象在本次被调查单位仍屡见不鲜，而项目支出控制不严、合同未实行归口管理、未定期清查盘点资产等内部控制缺失也在本次调查中占很高比例。这些明显的内部控制漏洞，很容易给别有用心者以可乘之机。

4.缺乏完善的内部控制监督、评价和责任追究体系

调查结果中，内控执行过程中的监督不到位以及缺乏完善的内控评价和责任追究体系的单位数，各占被调查单位总数的72%和76%。由于受编制员额、经费预算等限制，内控的建设与监督评价由同一部门负责的较为常见，极少有行政事业单位设立内部审计部门专职负责发现内部控制存在的问题并提出改进建议，如非上级部门强制要求，大多数行政事业单位对通过聘请会计师事务所等外部机构定期或不定期地对内部控制进行评价的意愿也不高。因此造成对未能按合同办理的事项缺乏报告机制及惩罚措施，对预算执行情况以及执行不到位原因缺乏报告及分析，内部控制监督、评价不到位的现象比比皆是。

二、加强行政事业单位内部控制的途径和方法

1.强化外部监督，建立部门联动工作机制，加强问责、处罚力度

应由财政部门牵头建立包括审计、监察等相关责任部门参加的内部控制联动工作机制。除了财政部门作为内部控制主管部门要起到积极推动、组织指导、监督检查等作用外，审计与监察部门也应在审计、巡视过程中，实现财务审计、反腐倡廉与内部控制建设深度融合，并将发现的问题及时反馈给财政部门。通过多部门各司其职，信息互通，形成有效的外部监督合力。此外，还应加强问责、处罚的力度。将监督结果列入部门及人员考核，激发参与内部控制的主动性，对于违反规定、情节严重的单位及相关负责人，还应该按照《中华人民共和国预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规规定追究责任，强化外部监督和处罚力度。

2.积极组织培训，加速培养一批高水平的内部控制人员

在我们本次调查中，内部控制的意识不足，缺乏积极性、主动性以及缺乏高水准内控管理人员的各占调查总数的84%和80%，究其原因，是很多行政事业单位自上而下尚未真正树立对于内部控制的正确思想和态度。内部控制的建设涉及单位的各项日常工作和每个岗位，需要着眼于本单位各项活动的全过程，不断根据外部环境、本单位职能以及管理需要的变化而作相应的调整，否则必将无法达到预防贪污、舞弊的目标。而完善而有效的内部控制，需要靠人去建立，更需要靠人去执行。因此通过积极组织内部控制培训的方式，消除对内部控制消极、抵触的态度，增强全员参与内部控制的意识，培养一批高水平的内部控制人员，对于内部控制建设的成功与否起着决定性的作用。

3.逐步完善内部控制制度建设

真正完善的内部控制制度，不是各项内部管理制度的简单罗列，而是行政事业单位根据自身工作职责、经济业务的实际情况，在梳理现有制度和工作流程的基础上，确定风险点，选择风险应对策略，并在此基础上建立的单位内部各项管理制度。行政事业单位在内部控制建设中，应严格遵循规范中所要求的全面性、重要性、制衡性、适应性的原则，根据自身的工作职责和业务内容，制定合理的工作流程图，明确各岗位的职责，确定各项业务的职责分离和主要风险管控点。并在梳理现有的制度的基础上予以补充、修订，建立完善的各项制度，使得每项经济业务都有据可依、职责清晰，才能真正实现内部控制总目标。

4.逐步建立健全内部控制评价、监督制度

内部控制的生命力和作用在于实施，而只有依赖有效地评价和监督，内部控制的实施才能不断地得以改进和完善。行政事业单位应在内部控制建设领导小组之下设立领导小组办公室，安排专门人员负责内部控制建设的具体组织推进和协调工作，并积极开展内部控制基础性、有效性以及关键岗位内部控制缺陷评价，及时发现问题并根据缺陷的严重程度（通常可分为一般、重要、重大）寻找相应的整改措施；根据自身的实际情况，或设立独立于内部控制建设部门之外的内部审计机构，或以政府购买服务的方式借助于会计师事务所等中介机构的力量实施控制监督，对于发现的问题除了督促整改外，特别要注意加强对相关职能部门和责任人的责任追究，必要时移送纪检部门进一步处理，强化内部控制评价、监督的严肃性。

5.充分发挥中介机构在行政事业单位内部控制建设中的作用

由于行政事业单位内部控制的专业性和复杂性，需要相关人员兼具内部控制、财务会计、经济管理、法律法规等多方面的综合素质和能力，因此建立健全的内部控制非短期内可以轻易完成。而会计师事务所等社会中介机构，由于其从业人员本身具备较高的建设内部控制所需专业素养和实务经验，如能通过政府购买服务的方式将其引入内部控制建设、培训中，将大大加快行政事业单位内部控制的建设进程。同时，社会中介机构也因其具有超然的独立性，可以接受财政部门或审计、监察部门的委托，作为独立的外部监督力量在内部控制评价、监督过程中发挥积极的作用，在一定程度上弥补内部控制审计力量不足等客观不利因素的影响。

三、结语

《会计改革与发展十三五规划纲要》（财会〔2016〕19号）中明确指出了在十三五期间国内部控制建设的主要目标和任务，随着廉政建设的深入推进，行政事业单位内部控制建设力度势必进一步加大。相信随着各方的共同努力，我国行政事业单位内部控制必将不断得到完善。