社会养老服务体系现况研究

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社会养老服务体系现况研究:关于财政支持社会养老服务体系修改建设的初步探究

【摘要】由于人口政策及预期寿命延长等因素的影响，我国人口老龄化问题日益严重。我省老龄化是在城乡及区域发展不平衡、“未富先老”等形势下发生的，社会养老服务压力不断加重，并伴有家庭养老功能弱化等问题。如何加快发展社会养老服务体系建设，是社会广泛关注、群众迫切希望解决的重大民生问题。本文在对社会养老服务体系的概念进行界定的基础上，分析了我省现行促进社会养老服务体系建设的财政政策，客观评价其所取得的成就，剖析其所存在的问题及原因，进而初步提出了可促进我省社会养老服务体系建设的具体对策。

【关键词】社会养老服务体系 财政支持政策 发展对策 江苏省

引言

社会养老服务体系由居家养老、社区养老、机构养老三部分组成，是与经济发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求为目标，向老年人提供照料、抚慰精神、紧急救援，配合以设施、组织、人才和技术要素形成的网络。其中居家养老、社区服务、机构养老相辅相成、互为补充，而居家养老是基础、社区养老是依托、机构养老是支撑。

我国自1999年步入老龄化社会，老龄化一直在加速发展，并且老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化等特点日益显著，需要照料的失能、半失能老人比例越来越高。据统计，我省早在1986年就进入老龄化社会，比全国水平提早了13年。到2012年底，我省60周岁及以上老年人口逾1400万人，占户籍总人数的近20%。城市空巢老人占老年人口的54%，农村占48%，社会养老服务压力不断加重。因此，建立社会养老服务体系的要求十分迫切，对促进社会和谐稳定，拉动就业，扩大内需等方面具有积极作用。

自改革开放以来，公共财政更多投入了改善民生领域，养老政策和法规也逐步建立，惠及老年人的范围不断扩大，奠定了社会养老服务体系建设的良好基础。但是，与不断增长的社会养老服务需求和老年人享受美好晚年的期待相比，中国社会养老服务明显滞后，迫切需要推进社会养老服务体系建设来填补不断增长的多样化的社会养老服务需求。

一、财政对社会养老服务体系建设的支持政策

党中央、国务院出台了一系列政策措施支持着社会养老服务事业。例如2005年民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励和扶持社会力量投资兴办养老机构。党的“十七大”确立了“老有所养”的战略目标，党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中更明确提出了“优先发展社会养老服务”的要求。我省根据党中央和国务院的要求从以下多个方面出台了相关政策促进社会养老服务体系建设。

（一）土地供应政策

我省要求各地根据城乡建设总体规划和各地养老服务设施建设规划，将老年服务设施用地纳入当地土地利用总体规划和年度计划并予以优先安排以切实保障老年服务设施建设合理用地需求。

（二）税费优惠政策

我省通过对养老服务免征营业税，非营利性的老年服务机构符合条件的免征企业所得税等措施对老年服务机构及设施纳税酌情减免。

（三）为特殊群体老人提供特别养老服务

通过建立政府购买养老服务制度，为符合条件的高龄独居、失能半失能的困难老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务、签约委托亲友、邻里服务提供支持。

（四）支持社区居家养老服务（站）中心建设

省财政从2009年到2011年投入财政资金近1亿元，2009～2012年，省财政共投入资金6.4亿元，推动全省社区居家养老服务中心、公办和民办养老服务设施建设，引导各级财政和社会资本投入130多亿元。城市社区基本建立起多形式、全覆盖的居家养老服务网络，这样老年人不用脱离家庭也可以获得专业化的社会服务。

（五）建设公办养老机构和支持社会力量兴办养老机构

到2012年底，我省已建设公办养老机构270余家且各地仍在积极投资兴办新的公办老机构。以盐城市区为例，准备投资15亿元，建设9个供养人员达5000人的示范性养老机构。调查比较发现，苏州对于民间力量支持社会养老服务的政策最为典型，比如对福利性、非营利性的老年服务机构免征营业税，符合条件的免征企业所得税；水、电、气执行居民收费标准；对新建的老年服务设施，免收市政基础设施费等行政事业性收费；对社会力量兴办养老机构，给予小额贷款担保等。

二、财政对社会养老服务体系支持政策的评价

（一）取得的成就

1.促进了社会养老服务体系的发展。在财政的大力支持下，社会养老服务体系建设发展迅速，尤其是以社区服务为依托居家养老获得较大发展。尤其居家养老服务多样发展，开创了许多新形势。比如昆山地区对于缺少生活自理能力以及行动不便的老人，提供服务人员走进居家老人家里的“上门”服务，提高了高龄老人的生活质量。苏州市沧浪区还为社区老年人提供符合老年人用餐特点的助餐服务。老年人可以通过送餐上门或到点用餐两种方法，解决吃饭难问题。

2.促进了社会养老服务机构的发展。我省制定了一系列优惠政策鼓励社会力量参与养老机构的建设，如土地划拨、税费减免等。我省还打破了政府直办直管的传统，鼓励和引导社会力量兴办老年公寓、福利院、敬老院等养老机构。目前全省共有社会力量兴办的养老机构超过600家，床位逾52100张，社会力量对社会养老服务机构的参与力度位于全国前列。

3.养老服务质量明显提升。在养老服务质量上，首先继续完善各类养老服务机构硬件，坚持高标准、高质量的标准。其次，各地大力加强了从事老年服务的人员职业技能培训以推进服务队伍专业化。以盐城市盐都区为例，全区各居家养老服务中心都按照服务人员与服务对象数1：5的比例建立起社会工作服务队伍，并配备1名以上专职管理人员、1至2名服务人员。苏州市还设立了养老服务特岗补贴来激励培养养老服务人才队伍。

（二）存在的问题

与日益增长的社会养老服务需求相比，我省社会养老服务在供给量、资金投入、服务水平、政策考核各个方面还是明显滞后，还存在如下问题有：

1.养老服务体系不健全。城市社区居家养老虽较以前有较大发展，江苏省老年学会会同省统计局所做的针对全省老年人心理状况的最新调查结果显示：有52%的老年人感到孤独，56%感到空虚，49%觉得自己总没事做，还有46%的女性老人表示常想哭{1}。由此可见，养老服务项目需要完善，水平有待提高。

2.社区养老服务发展不足。社区作为养老服务的重要载体，养老服务发展不足，社区卫生医疗机构也未被纳入社区养老服务系统。

3.社会力量参与养老服务事业发展的积极性也没有完全调动起来。政府虽然采取了一系列鼓励社会资金投入的措施，但是目前社会资本投入的状况以及养老服务的队伍还远不能满足老年人的需要。

产生这种种问题的原因，一是政策支持和落实力度不够，财政投入依然不足。尽管我省各级政府对社会养老服务体系建设给予了支持，但从总体上看，投入的经费仍不能满足养老服务的需求。二是缺乏整合的养老服务资源难以发挥规模效应。近年来，我省在养老服务机构设施建设上投入了大量人力、物力、财力，建成了一批敬养老院、老年人活动中心，为社区提供了老年服务以及相关设施设备，为提高养老服务创造了条件。但各地开展的养老服务机构的规模普遍偏小，设施也是零散的不成系统的，未能形成共享多赢的服务体系，难以形成规模效应。因此人均费用成本高而相关设施的利用效率不高。

三、财政支持社会养老服务体系发展的具体对策

（一）加大财政投入

想要推进社会养老服务体系建设，财政必须依据经济发展水平及老年人口规模不，同时引导社会力量积极参与养老服务，努力满足各层次老年人多样的需求。特别是居家养老服务，作为社会养老服务体系最基础的一部分，需要财政的大力支持和重点关注。比如在经费上对居家养老服务中心（站）进行建设和运营的补贴，将其工作人员纳入公益性岗位等等。另外，可以在发放尊老金的基础上，逐步建立起养老服务补贴制度。对于低收入的高龄独居、生活困难的失能年人，以政府补贴形式为他们提供养老机构或者接受社区、居家养老服务援助。

（二）扩大资金筹集渠道

在保证财政加大投入的基础上，还应当采取多种拓展社会养老服务体系建设资金的筹集渠道。一方面大力推进慈善事业，一方面鼓励引导社会力量参与养老服务体系建设。

（三）进一步落实优惠政策

具体来说，就是要进一步落实税收优惠政策，土地供应政策来鼓励建设社会养老服务机构和设施和保证养老服务设施的土地供应。另一方面还要抓紧落实医疗服务政策，鼓励医疗机构进入养老机构，满足老年人对于医疗保健的需要，提高对老年人健康水平的关注。此外，可以通过社会融资政策来增加金融对养老服务的支持力度，以苏州为例，适当放宽贷款条件并降低担保条件，提供优惠利率，财政可以对规模大、前景好的养老服务项目给予必要的适当贷款贴息补助。

（四）注重提高财政资金使用效益

一是要注意整合现有的养老资源，充分发挥财政资金在养老服务建设的作用。二是要密切关注财政资金的绩效。对投入社会养老服务体系建设的资金要进行全程管理，有效监督，及时评价进行考核和反馈。

社会养老服务体系现况研究:构建保定市社会养老服务体系研究

[提要] 当今社会已经进入老年型人口发展阶段，养老问题日益凸显，加强社会养老服务体系建设是应对人口老龄化进程、保障和改善民生、构建和谐社会的重要举措。本文通过对保定市养老服务体系现状的调查，分析保定市养老服务体系现存的问题，并提出完善保定市社会养老服务体系的建议。

关键词：养老服务；养老机构；社区居家养老

当今社会已经进入老年型人口发展阶段，养老问题日益凸显，养老服务体系建立健全问题已经成为政府和理论界普遍关注的热点问题。保定位于河北省中部，毗邻北京，总人口1，119万，其中60岁以上老年人146万，占全市人口总数的13.07%。随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，护理问题日益突出，人民群众的养老服务需求日益增长，加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。加强社会养老服务体系建设是应对人口老龄化进程，保障和改善民生，构建和谐社会的重要举措。

一、保定市社会养老服务体系建设存在的问题

（一）现行养老保障制度保障水平较低，覆盖面窄，农村养老保障问题尤其突出。受收入水平及传统“养儿防老”观念的影响，农村老人养老的主要模式仍是居家养老，目前的居家养老尚缺少公共服务支撑。调查过程中发现：农村合作医疗存在参合者“拿药费用高，检查项目多，合理医药费报销困难”的现象，半数以上农村老人认为“看病难，看病贵”，有病往后拖，医不起，此种情况已经成为促使老年人生活质量下降的主要因素。农村敬老院大都是乡建乡管，规模小、设施差、入住率低。

（二）养老机构发展水平低。经调查，大多数民办养老机构度日艰难，原因在于“三低”状态的存在：收费标准低、工资标准低、服务条件低。这些养老机构仅凭自身实力无力再改善条件、扩大规模，全市养老机构急需资金和政策扶持。

养老服务体系专业化程度较低，养老服务队伍的职业化建设滞后。在农村，除敬老院外，其他养老服务组织基本空白。大部分养老机构基础设施较差，不符合养老机构建设标准，尤其一些小型养老机构，房屋档次普遍低，空间小，通风、采光条件差，公用附属设施不配套，专业化管理无从谈起。

（三）养老服务职业培训制度不健全，服务人员缺乏严重。调查过程中发现，由于护理老人脏、累、收入低，面临“招工难”。且现有服务人员年龄偏大，队伍稳定性差，缺乏必要的专业护理培训，从而导致养老机构服务水平低下。

（四）养老资源供求失衡。基本养老服务供给能力弱。此次调查数据显示：对于养老的预期，选择家庭养老的占71%、选择社区居家养老的占16%、选择养老机构的占13%，有61%的老年人希望提供社区上门服务、28%的人希望提供社区日托服务。目前，保定社区养老工作还处于试点阶段，全市养老机构的床位数只占老年人总数的1.36%，远远不能满足广大老年人对机构养老服务的需求。

二、完善保定市社会养老服务体系的对策

（一）提高农村养老服务水平。推进城乡公共服务均等化，依托财政建立适度普惠的家庭养老补贴制度。充分发挥农村基层医疗卫生机构的功能、完善农村社区卫生服务体系、加快农村社区文体活动基础设施建设，健全养老服务设施，形成村级养老服务活动中心，为农村老人提供较完善的养老服务场所和精神家园。根据农村现状，可以由村委会组织有爱心的妇女成立“邻里互助养老服务小组”，定期上门给邻居老人开展家政服务，实施“邻里互助式”养老服务模式。

（二）加快养老服务机构建设。养老机构是社会养老服务体系的重要组成部分。鼓励医疗、救护、营养等专业的大中专毕业生到养老机构就业，加强对养老行业从业人员的管理和教育培训工作，提高从业人员的整体素质和专业水平。要改变目前医疗服务机构集中于市中心以及片面求大求全的局面，开展医疗服务“进社区”、“下乡”活动，实现从“有病去医院”到“小病进社区、大病去医院”的转变。通过倡议、发动、引导志愿活动和建立“时间储蓄银行”等方式，动员各类人群参与社区敬老服务。

（三）政府要给予政策扶持。要积极制定落实扶持政策措施，支持社会力量兴办养老服务机构。建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极引进国内外资金，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、保险公司及个人等社会力量，以独资、合资等多种形式兴办养老服务机构。

注重结合医疗服务资源，突出“养医结合”等特点，可以将每年地方财政收入增长部分的10%用于补充社会养老保险基金。为保证养老保险基金运营的安全，政府采取行政措施，帮助养老保险基金获得较好的增值收益率。在养老服务、机构管理、人才培养等方面，要探索制定相关规范和标准，以适应社会需求和养老发展需要。

（四）不断探寻养老服务新模式。目前，保定市的养老模式，尤其农村地区，主要还是以家庭养老为主。父母养育子女，子女赡养父母，天经地义。调查显示，在机构养老模式中，老人离家集中居住，由于与中国传统的“叶落归根”思想不一致，容易使老人产生亲情背离感、孤独失落感。而家庭养老模式，当老年人失去生活自理能力后，需要长时间的悉心照料，子女由于工作等原因，往往心有余而力不足。

社区居家养老服务模式介于家庭照顾和社会机构照顾之间，指以家庭为基础、以社区为依托，以专业化社会服务力量为依靠，为居家老人提供生活照料、家政服务、文化娱乐和精神慰藉等社会化服务的一种新的服务形式。居家养老充分运用社区资源，使老年人能在其熟悉的环境下安享晚年。这种服务模式既解决了在养老院养老孤独失落的问题，又解决了传统家庭养老服务不足的难题。

社区养老服务将成为今后我国养老服务的主要模式之一。可以建立敬老院、老年公寓、托老所等老年人服务机构，对家庭抚养、照顾有困难的老人以及独居老人实行集中统一的管理服务，不但能给老年人提供更好的服务，而且对于减轻家庭压力也具有重要意义。

社会养老服务体系现况研究:人口老龄化背景下内蒙古社会养老服务体系建设研究

[摘 要] 围绕内蒙古人口老龄化的规模和特点，及其对内蒙古社会养老服务的影响，分析了内蒙古社会养老服务体系存在的问题及产生的原因，探讨了建构合理的内蒙古社会养老服务体系的对策。

[关键词] 内蒙古； 人口老龄化； 社会养老； 服务体系

1 内蒙古的人口老龄化

1.1 内蒙古人口老龄化的规模

目前，内蒙古自治区共有60岁以上老年人473.3万人，占全区总人口的17.6%，其中80岁以上老年人80.7万，占老年人口的18.5%。①预计到2017年，65岁以上老龄人口将达到225.29万人；到2020年，全区老年人口将超过413万，老年人口比例将达到20%，即进入深度老龄化社会；到2040年将达到495.66万人。②内蒙古农村地区由于大量青壮年人口流向城市，未来农村牧区人口老龄化问题比城市更为严重，农村牧区人口养老问题将日益突出。目前，农村牧区60岁以上的老年人口超过150万人，占城乡老年人口总数的47.8%。

1.2 内蒙古人口老龄化发展的特点

1.2.1 未富先老

内蒙古属于经济欠发达地区，“十一五”期间，经济增长速度为17.6%，养老金支出年均增长23.5%。③养老金支出的增长速度明显高于经济发展速度。同时，地区之间、城和乡之间的养老金水平、低保补助水平、五保供养水平、老年人优待政策落差较大。

1.2.2 高龄老人逐年增多

第六次人口普查时，内蒙古自治区80岁以上高龄老人约37万，占老年人总数11.8%，预计到2015年将达到46万。随着人口平均寿命的延长，高龄化程度将逐年加重。2050年80岁以上的高龄老人占老年人口总量的19.45%，且女性多于男性。同时，高龄老人中的失能老人数量不多增加。

1.2.3 空巢化趋势日趋突出

随着第一代独生子女父母进入老年，子代与父代普遍分居，空巢老年人将进一步增多，家庭养老的功能在不断弱化，照顾老人的人越来越少，社会养老服务供需矛盾更加突出。随着内蒙古工业化和城市化进程，大量剩余农村牧区劳动力向城市流动，独处的空巢老人增多，也给家庭养老带来很大影响。

1.2.4 老龄化发展水平不平衡

人口密度较高、生育率较低的地区，人口老龄化程度相对较高。随着城镇化速度加快，农村牧区劳动力转移和大量青壮年外出务工，农村牧区老龄化水平高于城镇，养老问题将越来越突出。

2 人口老龄化对内蒙古社会养老服务的影响

2.1 居家养老的养老质量低

随着内蒙古老龄人口日益增加、人口结构不断变化，传统居家养老方式功能渐弱，家庭物质供养、生活照料以及精神安慰等方面严重缺乏。由于中青年群体和老年群体在生活方式和价值观念方面代沟明显，导致“空巢家庭”老人的数量不断上升。

2.2 机构养老的养老能力不足

“十一五”期间，内蒙古自治区地方投入一些资金用于社会福利院、敬老院等养老机构建设，民间资本也投入到养老行业，但养老床位仍然紧张，管理较好的养老院存在着入住难现象，由于老龄人口日益增多，需要不同程度的照料、护理的老人不断增加，希望入住养老机构的老人增多。

2.3 养老护理人员素质较低

在养老服务机构中，由于护理员数量不足，对老人护理很难到位。同时养老服务队伍专业化水平不高，大都没有经过专业培训。由于工资待遇较低，工作环境较差，导致人员队伍不稳定，制约了服务水平的提高。

2.4 老年消费服务产业的服务能力面临挑战

适应老龄化、针对老年人自身需要的产品与服务，如老年服装、老年食品、老年保健用品、老年休闲旅游养生娱乐等的消费需求将越来越大，但是老年人的衣服、日用品、老年人公寓、适合老年人的楼房、厕所等很少。

3 目前内蒙古社会养老服务体系存在的问题及原因分析

3.1 财政投入不足

内蒙古作为经济欠发达地区，财政投入用于养老服务事业的比例较少，养老服务业发展缓慢，困难重重。长期以来，各级政府和社会工作部门对于养老服务体系建设的重视程度不够，各级政府还没有建立起居家养老服务的公共财政政策，政府相应承担公共服务的角色还未能准确到位，享受政府服务补贴的老年人数量较少，覆盖面窄，补贴标准偏低，在社区基础设施建设、社区服务项目以及养老服务人员的费用等方面投入很少，这在很大程度上影响了养老服务的质量。

3.2 事实上对民办养老机构的歧视

3.2.1 养老服务的落后观念导致民办养老机构的定位不准确

长久以来，关于养老服务的思维始终停留在养老服务的初级层面，认为养老主要属于社会福利事业，政府应承担无限的责任，未能从产业化、市场化角度引领养老产业的发展，到目前还没有系统地开发相关社会资源的引领性政策出台，养老市场的巨大商机未能充分发掘。

3.2.2 民办养老机构的优惠政策缺乏

（1） 在取得土地方面。在国家严控地根及倡导集约发展背景下，养老机构取得建设用地难度加大，同时，建设用地只能以商业用地方式获得，使得民营资本的进入缺少合理的利润空间。

（2） 在资金扶持方面。民营养老机构资本几乎都是自筹，不少保本经营甚至负债累累，只能在低收费标准、低工资标准、低服务条件的状态下勉强度日，靠自身资金积累无法改善经营状况。

（3） 在养老服务人员技能培训方面。大多数民办养老院的护理人员没有经过系统的专业培训上岗，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。同时，其收入偏低，工作强度大，影响工作积极性和队伍稳定性。

3.3 社区养老服务能力不够

随着人们经济条件的改善和思想观念的改变，众多居家养老的老年人对社区服务和社区照顾的需求日益增加，而从社区养老服务发展现状来看，政府在社区养老服务中存在职能缺位、支持力度不够的现象。

3.4 养老服务质量和层次偏低

目前的养老机构大多数仅在吃、住、医等基本生活方面提供服务，缺乏心理慰籍、精神赡养、文化娱乐、全面康复等更高层次的服务，对于最有需求的失能或半失能的老年人并没有特殊的个性化服务。

3.5 养老服务资源分布不均

农村地区的养老设施匮乏，养老服务设施布局不合理，高素质的养老服务人员往往集中于大城市专业的养老护理员基本上都在养老机构，没有进入农村和社区。

3.6 监管制度缺乏

由于缺乏规范的行业管理机制，养老服务市场处于一种较为盲目、无序的发展状态，造成养老服务体系建设滞后于经济社会发展水平。部分地区存在居家养老服务“形式重于内容”的认识误区，制约了居家养老服务质量的提升。

4 内蒙古社会养老服务体系的建构

4.1 政府有效发挥扶持和引导作用

4.1.1 政府高度重视

（1） 政府要形成制度化的公共财政资金投入机制，保证投入的经费与经济增长及老龄化发展速度之间保持合理的比例关系。同时，要完善资金管理办法，提高资金的利用效率。

（2） 将专项的老年卫生资金纳入中央财政预算，逐步建立稳定的专项老年卫生资金投入机制。专项的老年卫生资金可以有两个用途：① 通过政府的补贴为老年人提供免费的养老护理服务；② 可以用于为国民购买养老护理保险。这两种用途可以单独使用，也可以“双管齐下”、综合利用。

（3） 建立养老服务工作专项经费。老龄事业经费列入内蒙古财政预算，自治区、盟市、旗县（区）财政按老年人口（60岁以上）数每年每位老人2 ∶ 4 ∶ 6的比例（即每年每位老年人2元、4元、6元）安排老龄事业经费，并根据老年人增长比例等情况每年适当递增依据养老服务事业发展目标管理考评结果，建立奖励机制对各级政府养老服务工作实行考核，并通过以奖代拨的方式予以补助，逐步形成与经济社会发展水平和老年人口发展规模相一致的老龄事业投入增长机制。加大各级彩票公益金用于发展老龄事业的比例。

4.1.2 政策和法律支持

（1） 尽快出台养老服务的政策法律。养老服务体系的健康运行需要相关政策和法律法规的支持，没有一个完善的政策和法律环境，一些养老制度将难以有效运行。为了推动和规范养老服务工作的运行，应该尽快出台与养老服务相关的政策和法律。

（2） 建立完善的养老保障制度。内蒙古在实现了城乡养老保障制度全覆盖的基础上，积极促进新型农村养老保险制度、城镇居民养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度之间的衔接，逐步在各制度之间建立无障碍通道，制度参与者可实现各制度间的自由转换，待遇水平则依据参与者的缴费水平确定。对确有困难的老年人群实施综合援助，为城乡无收入的空巢老人提供养老保障、补贴和基本医疗以及高龄老人长期护理保障等，使城乡各阶层老年人能够得到基本的物质保障和精神生活保障。

（3） 完善老龄服务补贴制度和评估制度。首先建立资质评估体系。对申请享受政府购买服务补贴的老年人进行资格评估，并实行动态管理；对享受政府扶持的居家养老服务机构的资格评估机制，对居家养老服务机构评估和监管。其次要建立对低收入老年人服务需求评估机制，即对符合条件的低收入老年人，应根据其家庭情况、身体状况以及个人心理需求进行评估。最后要建立老龄服务补贴制度，即根据对老年人需求评估结果，对其进行分类、分级、分流，由政府通过差额补贴，满足老年人不同类型和层次的需求。对特别困难和特殊的老年人群体要全面落实养老服务援助工作，严格管理老龄服务项目的经费补贴，并对经费使用情况进行定期检查与监督。

（4） 探索建立养老机构保险制度。为降低养老机构经营风险，更好地保障在院老年人生活，积极探索建立为养老机构内老年人购买意外伤害保险的制度。借鉴上海市的做法，采取自治区、盟市、养老机构以及老年人本人，按照5 ∶ 2 ∶ 2 ∶ 1的比例缴纳保险费。2013年内先在公办养老机构中进行试点。

（5） 居家失能困难老年人护理补贴制度。居家养老护理补贴以居家养老服务代金券的形式支付补贴对象，根据老年人护理服务方面的需求，重点开展生活照料、康复、护理等服务，包括助穿衣、助清洁、助洗浴、助进食、助排便、助肢体康复等。服务单位要制定服务菜单，方便老年人选择。

（6） 探索老年人长期护理制度。鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务。老年护理保险又称老年人长期照护（护理）险，是国际上通行的一种养老保障方式。被保险人从年轻时开始缴纳，在年老生病后，由护理保险来支付长期专业护理所需的高额费用。在老年护理保险发展较成熟的国家，人们一般从40岁左右，就开始缴纳保险，为年老后的基本生存质量买一个保障。尽管长期护理保险在中国尚处于孕育之中，许多地方和机构已经在进行积极的探索。

4.2 扩大社会力量投资规模

当前，内蒙古自治区加快发展民办养老机构，要充分发挥市场配置资源的基础性作用。在政府引导、组织和资助下，鼓励越来越多的民间资本涌向养老服务领域，形成多种所有制成分、多方面社会力量参与兴办养老机构的局面。2013年内蒙古自治区政府重点投资兴建和鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构。

4.3 加强养老服务的软件及硬件建设

在养老服务软件建设上，首先加强养老服务人员的专业化建设，建立制度化、规范化的培训机制，加强在职人员的职业道德、专业知识和岗位技能培训工作。其次应逐步建立和完善社区为老服务热线、紧急呼救系统、数字网络系统等。按照民政部要求，2013年成立内蒙古自治区12349便民养老服务中心，负责全区12349信息平台的推进和协调管理工作，年内在全区建成12349便民养老服务平台，并开展服务，基本覆盖盟市所在地社区居民。

在养老服务机构的硬件建设上，加快城乡社区服务机构、设施的建设，为居家养老服务奠定坚实的物质基础。城市街区两级社区要基本建立起多种形式的居家养老服务机构和为老服务设施。农村社区 80%以上的乡镇要建成一处综合性老年福利服务中心，一半以上的村委会和自然村要建成一所老年人文化活动和服务的站点。

4.4 大力发展老龄产业

研究建立扶持老龄产业发展的政策措施，积极引导和鼓励社会力量投资老龄产业，促进老龄产业快速、健康发展。加强老龄产业的规范管理，避免鱼龙混杂，确保老龄产业的质量和水平，促进老龄产业健康有序可持续发展。

社会养老服务体系现况研究:加快构建柳州市社会养老服务体系

摘要：柳州已经面临人口老龄化的困扰，如果老龄化的问题解决不好，将会对我们柳州市建立超大城市和发展经济有重大的影响，柳州市委市政府现在就必须抓紧建立社会养老服务体系，以应对人口老龄化带来的问题。本文建议柳州市委市政府通过理顺政府对于养老工作的管理体制，加大对于社会养老服务体系的投入，积极培养和引进相关人才，以政策引导养老产业发展，争取在人口老龄化带来严重后果之前，解决问题并且把问题转化为我们发展的优势。

关键词：人口老龄化；社会养老服务体系；养老产业；养老事业

自1999年我国步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达178亿，占总人口的1326%，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。那么对于柳州来说，柳州市处于经济社会大发展时期与人口老龄化加剧的重合期，人口老龄化压力巨大，必须及时建立符合柳州实际的社会养老服务体系，加大对于社会养老服务体系的投入，积极培养和引进相关人才，以政策引导养老产业发展，争取在人口老龄化带来严重后果之前，解决问题并且把问题转化为我们发展的优势。

一、建设柳州市社会养老服务体系迫在眉捷

柳州市老年人口呈现以下几个特点：一是人口老龄化的绝对值高。根据柳州市民政局社会福利科统计，2009年底，全市共有60岁以上老年人5195万，占全市总人口比例为139%，超出全国平均值113%约3个百分点。二是空巢老人大量增加。现有空巢老人189万人，占全市老年人口总数的3%。据市老龄办提供的一项数据资料显示：在柳州老年人群中，532%的老人是与配偶生活在一起的，113%的老人是独居，355%的老人是与儿女生活在一起，“三代同堂”式的传统家庭越来越少，空巢老人占64%以上。

人口老龄化给柳州带来了严重的问题。这些问题存在于柳州的经济和社会建设中，深刻影响着柳州市的发展。如果不解决好这些问题，就会对我们加快建设超大型城市完成全面建成小康社会的目标产生影响。这些问题体现在以下两个方面：

（一）人口老龄化造成诸多经济问题。

人口老龄化带来的第一个问题就是使得政府对于老年事业的财政支出大幅度提高，并且这些支出是强制性的，必须投入的。减少政府的财政收入，使得最需要投资的地方缺少资金。第二个问题就是劳动力成本持续上升。老龄人口的比重不断增加，适龄劳动力人口持续下降，造成劳动力成本持续上升，这就使得劳动密集型产业成本上升，从而进一步影响到企业的市场竞争力和盈利水平，不利于现阶段柳州产业的发展，并且现在劳动力成本上升的影响已经初步显现。

（二）人口老龄化带来社会管理和社会建设问题。

人口老龄化带来的第一个问题就是老年人的数量急剧增多，老年人的管理问题日益突出。由于老年人的特殊性，他们的人身财产安全极易受到侵害。如何保护好他们的权益就成为一个很大的问题。第二个问题就是随着人口老龄化加剧，家庭结构转变为“倒三角”形式，也就是我们常说的“421”家庭结构，这种家庭结构十分不稳定，任何一环出了问题都会对家庭造成很大影响。作为社会基本要素的家庭的不稳定，会引起很多社会矛盾，同时也使得处于家庭中的青壮年劳动力压力倍增，从而形成恶性循环。

二、柳州市社会养老服务体系建设现状与困难

柳州市于2012年制定了《关于加快柳州市社会养老服务体系建设积极应对人口老龄化的议案的实施方案》。其中明确了社会养老服务体系建设的目标。按照民政部的部署，结合柳州市实际，建立“9073”的养老模式（即90%的老人依靠居家养老、7%的老人依靠社区养老、3%的老人依靠机构养老）。到2015年，全市基本建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。

（一）现阶段柳州市社会养老服务体系建设情况

构建“9073”模式，根据不同情况和需求提供养老服务。一是针对占最大比例（90%）的居家养老的老人（多为健康老人），着重配套建设居家养老服务点。2010年市政府将建设100个居家养服务点列为为民办实事项目，目前已全部建成使用。同时，联合中国移动柳州公司、广西老年基金会，共建“12349”柳州市社区服务公益公共平台，形成以12349热线为中心，各加盟商家、企业、志愿者为成员的居家养成老服务网络，目前已加盟商家企业200多家，志愿者团队2个，服务范围涵盖家政服务、水电维修、法律维权等10大类100多项服务。二是针对7%的社区养老的半失能老人，积极建设日间照料中心。目前已开工发有设在柳化厂内的“宏力”日间照料中心，是康复设施功能齐全的综合养老服务点，半失能老人可在此享受“日托”服务。三是针对占3%的高龄失能老人一般多在养老机构养老的实际，加快建设综合性的社会福利机构。在市社会福利院原址动工兴建面积为10万平米、养老床位达2200张的大型养老集中区项目，计划3年内建成。该项目作为一所综合性社会福利机构，兼顾有“三无”老人供养、重度残疾老人托养中心、老年康复中心、老年人服务中心、老年活动场所等功能。项目建成后，将成为广西地级市规模最大的一家养老服务中心。积极引进多元化投资，大力推进各种养老机构建设。目前柳州市机构养老服务已初步形成以福利院、敬老院、五保村为主体的覆盖城乡的养老机构网络，全市有养老机构410个，其中，社会福利院8个，光荣院4个，乡敬老院89个，五保村294个，民办养老机构15个，共有床位数7582张，入住老人6202人，管理和服务人员1320人。在坚持以社会福利社会化为主导的同时，大力开拓国办、民营、社会投资等多渠道、立体化发展的社会养老机构建设模式。实施民办公助，对民办养老机构进行床位补贴，除每年申请自治区福彩公益金对民办养老机构进行床位补贴外，市财政也拿出专项经费进行补助。2009年以来共投入经费9959万元，其中自治区福彩公益金719万元，市级财政2769万元。积极引导社会资源参与养老服务业，鼓励企业、医院等实体整合现有资源开办养老院，比如五菱养老院、夕阳红养老院等就是利用企业三产开办；鱼峰区还首次尝试了公建民营的做法，把建设好的养老设施机构交给民办主体来经营；积极开展社会融资。

（二）柳州市社会养老服务体系建设存在的问题

1.居家养老核心地位不明确

发展趋势表明，居家养老将成为主流，在相当长时间内是老人主要的养老方式。但是，柳州市目前居家养老的老年人群没有得到较好的服务和照顾，仍然处于一种松散的管理状态，各个社区对于本社区居家养老的老年人没有做出详细的统计和登记，大部分居家养老的老人仍然是处于家庭养老的状态，由他们的子女进行日常的照顾或者自己照顾自己，“12349”平台的作用没有充分发挥，对于老年人的生活没有成为不可或缺的一部分。

一方面，各方面的力量还要加强，还缺乏必要的人财物投入，比如：由于经费缺乏组织服务工作有心无力；居家养老服务还没有专职人员，责任都压在社区工作人员身上，社工身兼多职也疲于应付。另一方面，此项工作总体上仍处于松散、自发组织的阶段，与相关的多种待业处于“未联姻”的状态，还没有建立起以日常生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会和权益为主的社区养老服务格局，特别是上门医疗、康复护理等养老核心问题还没有实质性的进展，以致许多社区居家养老服务站仅体现了老年活动站的功能。正是由于以上种种原因，导致能服务百分之九十老人的居家养老的功能没有充分发挥，让人们忽略了居家养老的核心地位。

2.社区养老功能未发挥

由于社区存在人、财、物不足的情况，使得社区养老功能不能很好地发挥。作为居家养老依托的社区养老，很大程度上决定着居家养老的效果，是居家养老的实际保障，缺少了社区养老，发挥居家养老的功能在现阶段只能成为空话。社区对于老年的管理和组织工作没有成为社区工作的重要组成部分，社区工作忽视了老年人工作这一重要部分。所以对于其投入的经费和人力是十分有限的，社区养老场所环境相当简陋，经营也十分惨淡。

（1）从社区人员结构来看：一般社区人员结构按社区管辖人口比例配置，即“7+1”、“9+1”模式配备，同时配备5―8名协管员，平均来说，社区工作人员在13―16人之间，而社区人口都在6000―10000人之间。按柳州市老年人人口平均比例1318%计算，社区需要服务老年人大约在在800―1300人之间，而且社区是最基层群众组织，党委、政府各项工作均在社区落实，人员不足，职能多，造成社区无法对社区养老服务提供足够人员保障。

（2）从社区经费来说：以城中区为例，社区办公经费按社区管辖人口每人每年3元计算，那么社区每月办公经费1800―2700元/月之间，这其中包含水电、文墨纸张等各项基本支出，如果没有专项经费，一般情况下社区是不会拿办公经费用于养老服务。

（3）从办公场所来说：社区目前办公场所在80平方的占30%，这些社区无力建设日间照料中心和老年人活动中心，而部分有日间照料中心和老年人活动中心的社区，却无持续的运行经费，来保障其长久运营，制约社区养老服务的发展。

3、机构养老未起到支撑作用

从柳州老年人口的情况来看，60岁到65岁的老年人身体状况还是较好的，这一部分老年人只需要居家养老和社区养老的模式就能满足其养老需求。较高年龄，但是其身体状况较为良好的老人也是只需要居家加社区养老就可以满足其养老需求，只有少数孤残病高龄老人才需要进入机构养老，为其提供养老服务。而且机构养老主要是为高龄、残疾、久病、孤寡老人服务的这个定位在国际上也是惯例。但是现在却出现了这样一种情况，就是住在养老机构中的多数老人都是身体健康，年龄不属于高龄的老人，他们基本都有生活自理的能力，而很多急需机构养老服务的老年人却不能住进养老机构中去，这里多指私人养老机构。这是由于高龄孤残病老人不好照顾和管理，私人养老机构出于成本问题考虑，更愿意接收较为健康的老人，对于健康的老人收费也比较低。这样就没有做到该做的事情。但是，这些都是因为目前柳州市养老机构数量较少，私人养老院服务水平不高造成的，对于护理人员的培养和引进是十分困难的，由于观念认识和工资水平的问题，具有一定护理技能的年轻护理人员往往不愿意到养老机构中工作，而现在从事护理的人员多数为中年妇女，他们往往缺少护理知识，就是这些人的数量相对于庞大的老年人群也是力不从心的，导致很多养老机构空有床位而没有相应的护理人员，而使得这些资源空置。

三、柳州市社会养老服务体系建设要有新思路

（一）政府应提出一揽子的政策和制度

1.柳州市政府应重视制度顶层设计

顶层设计是指政府的政策制定从整体出发，从全局考虑，系统地一揽子地制订解决方案。对于柳州市社会养老服务体系的建设必须要注重顶层设计，因为这个体系的建设涉及的政府部门较多，如国土局、发改委、规划局、财政局等。它们对于社会养老服务体系建设的速度和进度起到决定性作用，如果按照现行的实际协调工作的民政局来进行沟通这些部门，明显是不合理的，这也是社会养老服务体系建设面临诸多困难的关键性问题。所以，必须有一个具有强大协调能力的机构制定统一的政策，对这些部门进行统一部署安排和协调，这个机构就是“柳州市社会养老服务体系建设领导小组”，让民政局从复杂的协调工作中解脱出来，专心从事社会服务体系建设的具体落实工作，使其术业有专攻。

2.重视项目落到实处

任何政策落实是关键。所以对于社会养老服务体系建设的工作中要狠抓落实。狠抓落实的第一项任务就是理顺体系建设工作的管理体制问题。第一就是在实际工作中要继续强化现有的社会养老服务体系建设领导小组的作用，突出其领导协调沟通多部门的作用。第二就是把老龄办与民政局分开，重新划分其功能和作用，让老龄办主要负责老龄化情况的调研、政策的出台、体系建设的规划等宏观层面的工作。然后，让民政局主要从事具体的体系建设的工作，民政局只负责落实政策和反馈意见。明晰了这几个部门的工作就肯定会把我们社会养老服务体系的规划落实下去。

（二）加强市场参与服务体系建设的程度

1.大力鼓励私营养老机构发展。私营养老机构进入社会养老服务体系是必然也是必须的。为什么说是必然的和必须的呢？因为社会养老服务体系发展过程中，政府的投资不可能完全覆盖，政府没有能力也不可能全部投资，所以就必须引入市场的力量，用社会的资本进入到社会养老服务体系的建设中来。私营养老机构的快速发展首先就是满足众多老年人的养老需要，其次就是引入了竞争，使得服务水平和质量更加好。

2.加强“公建民营，民办公助”的模式

对于已经建好和正在筹建的政府投资的养老机构，我们可以主要以“公建民营”的模式来经营，这种经营模式的实质就是引入市场要素进入机构养老领域。因为如果是政府建政府管理，在无形之中就会增加很多成本，尤其是经营后的管理成本，而且还会导致养老机构效率低下，功能不能完全发挥，还不如把这些管理交给专业的市场化的管理人员来经营，这样可以充分利用资源，发挥作用。

3.加强对养老机构的管理

机构养老是社会养老服务体系的支撑。对于养老机构必须严格管理，因为涉及老年人的权益极易受到损害，老年人属于弱势群体，处理不好很容易产生突发性群体事件。所以在这一点上就必须保证老年人在养老机构中的安全。也就是要加强对于养老机构的管理，防止出现侵害老年人权益事件发生。

（三）利用社会力量促进柳州市社会养老服务体系发展

1.鼓励社会组织进入柳州市社会养老服务体系中来

社会组织是社会发展的润滑剂，属于社会管理的重要组成部分。社会组织可以起到服务社会、管理社会的重要作用。建设社会养老服务体系的过程，就必须引入社会组织。首先就是建立养老协会，主要负责管理柳州市养老事业养老产业，制定相关的行业标准，加强对养老产业的监督，协调政府与养老产业之间的关系。其次就是利用社会组织中的公益组织，为养老产业和养老机构提供公益服务，包括培训护理人员、加强宣传、提供家政服务等等。社会组织的力量用的好就可以成为柳州社会养老服务体系的一大助力。

2.加强宣传转变社会意识

现阶段，仍然有很多人对于社会养老服务体系存在着不正确的看法和观念。很多老年人对于居家养老服务、社区日间照料服务存在着免费就接受，不免费就不接受的观念。对于把老人送入养老机构就是不孝，宁愿没时间照顾不好老人，仍然把老人留在家中。这些问题的存在，主要是因为老年人的消费观念比较保守以及传统的“死要面子”观念的影响。为了让老人享受更好的养老服务，必须加强对于社会养老服务体系的宣传，让广大居民熟悉了解社会养老服务体系，转变思想观念。这样更加有利于我们的工作开展，以及营造一个良好的养老产业发展的氛围。

综上所述，随着人口老龄化的加剧，柳州需要尽快建立起合理完善的社会养老服务体系。虽然面临着各种问题和困难，我们必须通过政府、市场和社会三方面的力量共同推进社会养老服务体系的建设。（作者单位：中共柳州市委党校经济管理教研室）

社会养老服务体系现况研究:我国社会养老服务体系的构成

[摘要]中国老龄化发展迅速已经成为一个不能忽略的社会现状。根据2010年全国人口普查数据显示：截止到2010年，我国60岁及以上的老年人口达到了1.78亿左右，占总人口的比重约为13.26%。按照目前的增幅，我国老年人口在2025年到2040年之间，将从2.84亿增长到4亿以上。由于计划生育在我国的推行，家庭结构的变化，要求社会必须承担照顾老年人的责任，满足老年人不断发展的养老需求，养老服务体系的建立和发展成为整个社会的要求。

[关键词]老龄化；居家养老；养老机构

社会养老服务是针对我国家庭养老功能弱化，高龄老人和空巢老人增多而需要从社会角度为老年人提供不同层次的养老服务，养老责任主要由社会承担，服务提供的主要是政府、社会组织、志愿者等。在老年人的生活中，社会养老服务和家庭养老服务应相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进，共同支撑完善和提高老年人的生活质量。

我国社会养老服务体系组成部分的划分，可以按照以下几个方面来进行分类：

（一）居家养老

居家养老是指老年人居住在家中度过晚年的一种养老的方式，是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。居家养老的空间位置是在老年人的家中，但是其享受的养老服务的提供主体是社区，或者是社会中专业的养老服务机构等。

（二）社区养老

社区养老服务是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老服务模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。

家庭中每天派专人对老年人进行看护是对劳动力的巨大浪费，也增加了家庭的养老负担和经济负担。社区养老模式的出现，可以在子女工作时间内将这些老年人进行集中看护，一方面，极大的缓解了老年人子女的后顾之忧，解放了生产力，减少了家庭负担；另外一方面，在可以为老年人提供专业化服务的同时，社区养老模式为老年人创造一个更加积极健康的养老环境。

（三）机构养老

机构养老服务，指老年人居住在专业的养老机构中享受养老服务的养老模式，包括福利院、养老院、托老所、老年公寓、临终关怀医院等机构。与其他两种养老服务相比，机构养老能够提供更为专业养老服务以及基础的医疗服务。

机构养老是我国重要的养老模式之一，但不能满足众多其他需求的老年人群需要。以北京为例，北京目前共有养老机构340家左右，其中民办的养老机构约有100家。国办养老院的入住率常年为100%，且常年有上千老年人在排队等候入住。而民办养老院的床位已有近12000张，但平均入住率只有66%左右。

养老机构按照不同类型可以分为以下几类：

1、按照提供服务的内容不同分类

第一、技术护理照顾型养老机构，收养需要24小时精心医疗照顾但又不需要医院所提供的经常性医疗服务的老年人。

第二、中级护理照顾型养老机构，主要收养没有严重疾病，需要24小时监护和护理的老年人。

第三、一般照顾型养老机构，主要收养需要提供膳食和个人帮助及24小时生活护理服务的老年人。

2、按照出资人的性质不同分类

第一、公办性养老服务机构，是由国家和政府出资主办或者运营的养老服务机构，不以盈利为目的，且管理和运行都比较正规，是广大想要入住养老机构的老年人的首要选择。目前全国有养老机构4.4万多家，其中超过7成属于公办养老机构，在公办养老机构中，大部分是农村敬老院。

第二、民办性养老服务机构，是指依靠社会力量兴建的养老服务机构，在设备设施、服务内容、服务人员素质、管理规范等许多方面与公办性养老服务机构尚有距离，但是近年来发展较快，能够缓解人口老龄化带来的冲击。

3、按照养老机构的性质不同分类

第一、老年社会福利院，就是享受国家一定数额的经济补助，接待老年人安度晚年而设置的社会养老服务机构，设有起居生活、文化娱乐、医疗保健等多项服务设施。这种类型的养老机构多由国家出资兴建与管理。

第二、敬老院，为老年人养老服务的社会福利事业单位，又称养老院。敬老院的收养对象主要是五保老年人。

第三、老年公寓，是专供老年人集中居住，符合老年体能心态特征的公寓式老年住宅，具备餐饮、清洁卫生、文化娱乐、医疗保健服务体系，是综合管理的住宅类型。

第四、托老所，是近几年在我国兴建的老年服务机构，是为老年人提供寄托性养老服务的设施，有日托和全托等形式。

第五、临终关怀医院，是以缓解老年患者身体上的痛苦为主要目的一种医院。临终关怀医院在发达国家发展状况较好，例如美国、日本等国家。但是由于家庭伦理观念、道德障碍、经济发展水平以及医院评估等一些原因的限制，我国的临终医院发展状况较差，不仅数量少，在其所提供的服务质量上也存在很多问题。因此，在我国入住临终关怀医院的老年人数量非常少。

4、其他分类

第一、按照地域范围可以分为跨地域养老机构和本地养老机构。

第二、按照规模可以分为大型养老机构、中型养老机构和小型养老机构。

虽然今后我国的社会养老服务体系建设将依托社区养老，以居家养老为基础，但是机构养老仍然是不可或缺的部分。因为对于孤老、高龄、失能等特殊老年人机构养老所提供的全天化、专业性的养老服务是无可替代的。