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前言
公共管理出现在中国的时间并不长,但是在中国却成为了具有广阔发展前景的科学管理模式。这主要得益于中国经济飞速的发展以及改革开放的不断深入。公共管理模式在其应用过程中,主要经历了两个发展阶段即干预模式与市场模式,通过对其演变模式的探究与我国国情的分析发现,在中国实行的公共管理模式应采用处在干预模式与市场模式之间的,并且具备二者优点的,通过政府的引导实行的公共管理模式。
一、公共管理模式概述
公共管理模式的主体主要指的是政府以及社会上的非营利组织,其所管理的对象主要指的是社会上所有的社会公共事务,如社会需求问题、公共资源配置、公共项目建设等等。实行公共管理模式的主要目的是为了实现社会公共资源可以充分的被社会成员所利用,最终实现公共利益的目标[1]。目前的公共管理模式的实施主要表现在公共设施如铁路、公路以及交通管理设施等,公共场所如医院、车站、社区服务社等和社会保障、教育、医疗制度的建立方面。随着社会发展不断加快,人类社会的生产生活中的矛盾冲突越来越突出。为了加强人们对政府的信任度,各国均对公共管理模式进行了极大的调整。由最初的等级、官僚、传统的模式转型为市场性、变化性、灵活性以及具有较大弹性的管理模式。
二、公共管理主要模式分析
(一)公共管理的干预模式。
公共管理的干预模式,是公共管理最初形成的状态。主要表现为官僚性、层级性,由于这种模式中对社会形成的公共管理是以政府的名义,依赖于官僚组织进行的垄断式的公共管理干预过程[2]。因此市场无法实现直接参与到公共管理活动中来,使该模式在社会中形成的公共效益并不大因此被逐渐替代。公共管理的干预模式的发展是与政府的行政环境息息相关的,随着社会的不断发展,政府的服务职能越来越明显。因此在此社会环境下运行的干预模式就逐渐显露缺点[3]。第一,从公共管理干预模式对政府组织的干预管理情况来看。通过对政府组织进行干预管理使政府各部门之间的等级制度及其严格,因此在实际职能的发挥中,就会表现为行动迟缓、行为僵化。而社会的发展是瞬息变化的,信息的多元化、活跃的市场竞争以及公众的多元利益期望形式,都是处在此种管理形式下的政府难以应对的。除此之外,由于对政府部门分工的干预管理,使政府中的机构众多,有的部门甚至根本无从发挥效用。这就使政府部门之间的沟通协作变得困难并且管理成本也会上升,进而影响政府部门的行政效率的提升。并且政府中的工作人员都终身在机关中工作的,因此在行事风格上多循规蹈矩、缺乏创新,不利于他们的社会责任意识的养成。第二,在公共管理干预模式下,使社会与政府的关系出现一定的问题。首先实行公共管理干预模式,要求政府对社会中的公共事务实行垄断式的管理。社会上过多的公共服务项目,是需要大量的资金进行支撑的,因此就会导致政府负担过重,进而降低了其服务供给能力,无法向社会提供更加全面的公共利益。其次政府的垄断式管理也使的社会上的其他公益组织机构,如社会保障、法律援助、信息咨询等的发展陷入停滞,甚至倒退的地步。由于公共管理干预模式的弊端不断显露,因此针对此种情况,各国也对自身的公共管理模式进行不断的调整。政府的组织结构、官员任命制度以及行政方法等方面也进行了全面的改革,大大提高了政府的工作效率,实现了政府服务职能的有效发挥。与此同时也对社会上的私有化、民营化的公共行业企业进行大力的政策以及资金支持,社会与政府之间的关系得到了良好的改善,公共管理模式正在向着市场模式转变。
(二)公共管理的市场模式。
公共管理的市场模式是通过对原有的干预模式进行不断调整发展而来的。是一种政府与市场可以共同参与对社会公共事务进行管理的模式[4]。通过对此种管理模式的实行,政府对于公共服务的供给能力得到不断提升,市场的参与形式也从间接向直接转变,社会公共利益达到最大化。公共管理市场模式又被称为新公共管理模式,该模式实施使政府的职能更加有效地发挥,并且公共事务管理效率也得到较大的进步。使政府在管理、信任以及财政等方面的问题得以解决。该模式下政府通过对自身职能、机构以及规制等方面的精简,使政府的公共管理事业,开始向公共管理社会化以及政策化方向转变。目前在市场模式的管理下,社会出现了服从型、政策型以及服务提供型等类型的公共服务组织。而在这之中只有政策型的组织完全由政府支配,其它的组织则被归类为政府外组织。政府将自身的公共管理职能中的一部分转移到政府外组织中,就会实现政府与社会共同实行公共管理职能的目标。
三、公共管理模式的多样化设计
随着社会的不断发展以及人类精神文明素质的不断提高,对于社会上的公共事务服务管理模式的要求越来越高。因此可以根据当前的市场经济状况以及其未来发展趋势,进行公共管理模式的多样化设计,以此不断促进公共管理模式的发展。
(一)企业化政府模式。
企业化政府模式的设计,主要是从公共行政以及私人行政之间的关系出发进行的。尽管政府在进行组织管理时,由于其具有强大的权威性等特点,在实行公共管理的方式方法上会与社会企业有所不同[5]。但是随着市场化经济的发展,这种方式方法也可以通过对企业管理模式进行借鉴,从而使政府公共管理更加充满活力。政府可以通过对公共服务政策进行制定,来促进社会化公共管理组织的作用发挥,而不是直接进行服务的提供,可以大大提高管理效率。与此同时政府应该效仿企业的管理模式,直接走进社区与广大人民群众进行沟通,了解人民的真正需求。这会使人民群众深深的感受到来自政府的关怀,增加政府信任度。
(二)参与政府模式。
参与政府模式的设计,主要是从政府层级结构方面进行考量的。政府机关的组织构成,大致为高、中以及基层三方面构成,尽管基层处在组织结构的底部,但是在进行公共管理时是具有重要作用的。这主要是由于基层组织中是人员数目最多的,并且与公共管理的直接受益者即广大人民群众接触最为密切的组织。因此在进行公共管理事务时,他们是拥有绝对的发言权的。但是以往的层级关系,使基层人员多数选择听从上级命令,而不能从实际出发从事管理事业。因此通过参与政府公共管理模式的实施,可以对政府中的层级结构进行改进,积极调动基层人员的工作热情,保证公共管理事业的顺利实施。
结语:
通过对公共管理模式的分析,再结合我国实际发展状况发现,我国的公共管理模式应选择一种”引导政府模式”的中间型公共管理模式。对政府职能结构做出调整,将公共管理职能作为首要职能并予以充分发挥。实现我国社会效益最大化,满足人民对社会公共建设的需求,逐步实现我国公共管理模式的社会化目标。
作者:王君晓 单位:华侨大学
[摘要]随着高等教育改革不断深入,传统高校管理模式已经不能满足现代社会的发展需要,而契约管理比制度管理更加符合高校管理的服务宗旨,在学生管理工作中能够更加全面地体现出学生的主体意识,并促进高校学生管理制度不断完善。
[关键词]公共管理;契约管理;高校管理
新公共管理运动最初于二十世纪七十年代在英国由胡德提出,新公共管理理论是对二十世纪以来经济学理论的进一步完善和补充。该理论着重强调了公民为本、结果导向、民户参与、分权协作等理念和指导原则。在高等教育改革转型时期,改进高校管理模式,积极落实高校自主办学主权等策略对当前高校发展来说既是机遇也是挑战。新公共管理理论视角下的多样化管理模式中,可以选取契约管理、董事会管理、政府购买管理、中介管理等模式进一步深化我国政校分开的高校管理改革,其中契约管理模式是当前最受公众青睐的管理模式之一。
一、基于高校契约管理模式的探究
(一)政府与高校之间的契约管理
契约在法律上通常是指平等主体之间的民事合同,但是随着法律不断完善,民事合同与行政合同的差别也逐渐明显。一般来说,民事合同是指处于平等主体之间设立的民事权利义务关系,合同当事人的法律地位相同,并自愿遵从诚实守信的原则履行义务和权利。而行政合同是指行政机关以行政职能为目标,与公民和法人代表共同协商的权利义务协议。由此可见,为了进一步深化政府对高校管理改革的整体规划、推动高校自主办学权的实现,高校契约管理模式应运而生。政府与高校之间的契约与责任关系是建立在《高等教育法》等法律法规的基础之上,并由政府实施宏观指导和经济支撑,高校面向社会自主办学。也就是说,在契约性质上,政府与高校的契约关系属于行政契约关系,包含着行政的公务性和契约的履行性。政府与高校之间制定契约的程序:首先,高校初步制定自身发展规划,包括发展目标、项目建设等,政府根据高校的办学规模和办学性质对其办学章程及发展规划进行指标要求;其次,高校与政府双方项目确认各自的责任和权利,并经双方确认后签署;最后,政府对高校的发展规划提供政策、财政支持,高校在契约框架下可以实行自主办学。总之,从政校关系、评估认证、拨款扶持等几个方面,可以看出政府与高校之间实施契约管理的规范性和科学性,契约管理模式对双方的互助发展起着非常重要的作用。
(二)学生与高校之间的“心理契约”
近年来,随着我国社会主义市场经济体制不断发展,契约管理模式逐渐成为高等教育管理中的重要方式之一。心理契约最初源自社会心理学,用来描述社会组织中雇佣双方之间的人际关系和互助关系,该契约管理形式代表了一种非正式的隐性契约关系。高校管理中的心理契约在最初形式的时候,受到传统习惯和观念的引导,公众通常将高校视为强势群体,而将学生视为弱势群体,建立在不对等条件下的契约模式是不符合心理契约的构建标准的。但是如果心理契约受到违反,将极大挫伤契约组织成员的认同感和积极性,进而引发不同程度的负面效应。首先,近年来信息技术的普及发展在无形中也逐渐影响了大学生的价值观念和思想观念,大学生对网络媒体的依赖性越来越强,同时互联网也为高校管理工作提供了新的工作手段,也是传统制度契约管理模式所无法满足的。其次,当前的高校学生中90后占多数,新时代的大学生具有思维独特、主体意识强等特点,他们对新生事物的好奇心较强,但是多数学生的成长环境存在较大差异,也在一定程度上导致学生的差异性和功利性较强,给高校学生管理带来了困难。而心理契约管理模式符合现代大学生的心理发展特点,能够满足学生个性化的发展需要。
二、“心理契约”管理模式在高校学生管理工作中的应用
(一)创建以学生为中心的校园文化
新时期的高校学生管理从以往的制度管理逐渐过渡到了文化管理模式,在高校管理中坚持以学生为服务主体,创建以学生为本的校园文化主导理念是心理契约管理模式的改革重点。健康向上的校园文化能够培养学生素质的全面发展,同时有助于校园管理工作的顺利展开。高校应在满足学校与职工之间的良好心理预期下建设以学生为本的校园文化,为学生的个性化发展提供宽松的学习氛围。这就需要学校充分考虑当前大学生的身心发展特点,为学生确定合理规范的价值观念和制度标准,注重给予学生较大的发挥空间,充分实现学生管理工作与学生价值观念的吻合,提高学生对学校相关管理条例的认同度,为深入巩固学生与高校管理工作之间的心理契约打下良好的基础。
(二)建立良好的沟通渠道
高校在制定和实施相关规章条例的同时,应充分收集学生的意见,并尊重学生对高校管理建设的相关建议,可见,建立良好的沟通机制是确保契约平等原则的关键环节。为了及时了解学生的心理需求,消除其心理顾虑,高校必须在管理层面建立全方位的沟通体系,以便学生和教职工能够及时向学校反映其思想动态,良好的沟通机制也有利于学校及时采取有效措施并尽可能减少学生和学校之间的冲突和矛盾。心理契约的基点需要契约双方互相了解,并随时保持互动联系,及时有效的沟通交流可以缓解不利因素对现有心理契约产生的消极影响,学校与学生之间的心理契约越明确,它在高校管理中的作用就越强大,很难被外界环境引起的干扰因素所破环。
(三)契约双方对心理契约的有效维护
心理契约的双方必须积极并认真履行彼此的职责和义务,并在明确各自的心理期望和心理需求以后,以实际的行动对心理契约进行有效维护。制度契约是实施心理契约的基础,心理契约是完善制度契约的关键,如果契约主体中的任何一方出现了不认真履行自身职责的行为,那将无法继续延续心理契约模式的长久发展,心理契约管理模式在高校管理工作中的应用也就无从谈起。首先,学生和高校双方必须做好自身的本职工作,并彼此对照双方的心理期望。学生的契约职责就是努力学习,不断提高自身思想素质和道德意志;高校的契约职责就是为学生创建优美的学习环境,为高校发展提供高素质的教师队伍,并确保教学设施的完善和充分的后勤保障。其次,契约双方需要对各自的职责履行情况以及履行满意度进行适当评价,特别是作为契约的主要调控者,高校应时常检查自身的管理工作,以学校的发展现状和趋势客观判断学校的各项管理措施是否符合学生的价值期望和现实能力。只有确保心理契约在高校管理工作中的构建质量,才能充分激发学生的积极性和创造性。
(四)以心理契约补充完善制度契约
高校学生管理部门对高校现有的制度契约管理模式进行适当的补充和完善的同时,应坚持自由、平等、诚信、救济等原则,在心理契约的精神指导下,高校和学生之间的契约形式也逐渐规范化,从而使其更好地适应当前高校学校管理工作的基本需要。学生作为高等院校中最为重要的智力资源,在传统制度契约管理过程中总是处于被忽视的位置,学生常被看成主要的管理对象,心理契约式的高校管理模式需要采取必要的激励措施。一方面,学校应对学生的创造能力给予充分的肯定和鼓励,并在学生管理中投入一定的人文关怀,充分激发学生的潜能,使学生在学校中充分发展才能。另一方面,学校应深入观察学生的学习和生活状态,增强学生、教师、学校之间的信任程度。当学生在学习和生活中遇到困难和挫折时,学校应体现其人文关怀的本质特征,给予学生较多的实际帮助,增强学生和学校之间的心理契约性。
作者:许书烟 单位:闽南理工学院教务处
【摘要】随着中国社会经济的发展,我国的高校建设已经越来越不适应时代的要求。这就要求我国高校进行一系列的转型工作。高校管理模式的转变是其中的一项重要内容。未来,高校通过科学化的管理促进高校科研成果的转化和社会效益的提升,是今后高校发展的必由之路。本文从新公共管理理论的视角,阐述了当前高校管理模式的发展趋势。
【关键词】新公共管理理论;高校管理;高校管理模式
近年来,随着高校规模的扩张和高校学生人数的增多,面对诸多的学术事务,政府在管理高校方面表现出脱力的状态,教育改革成为了比较热门的话题。政府与高校在高等教育中的权责分配和角色定位方面面临着调整,这为高校引入新公共管理理论变革高校管理模式提供了契机。高校应该把握好这一契机,在对当前管理模式的改革和创新上,不仅要注意吸收国外先进的管理理念和知识,还要注意结合我国的国情,创造性地建设新型的高校管理模式,为我国的社会发展提供强大的教育教学保障。
1.新公共管理理论的内容及意义
新公共管理理论最早出现在二十世纪七十年代末的欧美发达国家,它是一种新型的公共行政理念,对政府职能和社会的关系进行重新定位,强调以公民利益为根本,在坚持市场化的前提之下实现管理主体的多元化目标。在这一套体系中,政府的角色由被动者向主动者转变,在具体运作中实现分权合作,民主参与的新型管理模式。随着这套理论的不断完善,其也被日益扩展到其它管理领域中。在当前的新公共管理理论下,已经存在并占有重要地位的有以下十种模式:政府间协议、政府服务、政府出售、补助、凭单制、特许经营、合同承包、志愿服务、自由市场以及自我服务等。这些模式也会按照需要被应用于各项管理事业之中。作为企业管理理论的分支,新公共管理理论引进了企业的有效管理方法和市场的激烈竞争机制。而作为一种新型的管理理论,新公共管理理论被用于高校管理之中,将有助于我国高校行政管理体制构建多元主体管理体系,加速高等教育的转型,引发高等教育管理模式的变革。
2.我国当前政校合一的管理现状分析
随着知识经济全球化步伐的加快,新公共管理理论逐渐融入高校管理体制中,并逐步发挥重要的作用。长期以来,我国的高校始终归属于政府管理范围内,高校管理的核心仍然是政府权力,凸显的问题就是官僚作风明显,而且不能完全体现出高校的学术自由理念,会大大降低高校的办事效能。知识经济时代需要的是创新型人才和先进性科技的支持,而高校作为培养人才和传播新型科技的学术组织,如果其发展受制于政府行政管理力量,则难以适应全球化经济发展的需求。因此,我国各大高校需要在重视学术管理的基础上,加速行政管理模式的改革。政府与高校的权责划分具有重要的意义,不仅关系到政府职能的充分发挥,对高校的管理工作和办学质量的提高都有十分显著的积极意义。因此,国家要促进高等教育的良性发展,学校要提高高等教育的办学水平,就必须要对政府和高校之间的关系进行清晰的界定。当前政府与高校的关系无非是以下几种:管理关系、权利关系、法律关系,其中,法律是一切关系的基准要素,所有的一切构架都需要在法律规范之下进行。我国的《高等教育法》、《教育法》等律法的颁布使得我国的高校取得了独立法人的地位。因此在高校的转型过程中,实际上高校与政府的法律关系是发生了变化的,原有的隶属于政府的高校,已经转变成了集法人资格与国家设施于一身的混合体。这表明当高校处理国家相关事务时,可视作政府隶属机构,彼时,政府与高校仍属于行政关系;但是,当学校在处理办学及相关事务时,高校作为行政法上的公法人,与政府的关系不带有隶属机构性质。不过法律虽然有所规定,但囿于立法的不具体,在实现的技术层面上还存在诸多的问题。特别是对政府的权利范围没有相应的界定,这使得高校的诸多权利都受制于政府的制约。当前我国高校与政府的关系问题,主要集中于行政手段过度介入了高校管理,名义上的独立法人地位得不到切实保障。总之,由于管办不分、政校不分等问题,我国的高校的自主权利一直受到限制。而现代大学制度要求,必须以法律为基础,进行分权与问责,这是当前我们应该要解决的主要问题。促进管办分离、政校分离,从而促进高校的自主办学,依法保障高校的自主权,促进我国高等教育的健康发展,提高我国高等教育的办学质量及水平,是当前的重要议题。
3.新公共管理理论对高校管理模式的选择要求
当前,我国高校与政府之间的关系依然表现为高校为政府服务的模式,政府是高校的“顶头上司”,行政权力在高校管理中干预颇多。对高校管理模式的变革已经是大势所趋,但是该如何选择高校的管理模式,还是一个值得深入探讨的问题。在新公共管理理论视角之下,应该积极地界定当前高校管理模式的利弊,并结合自身的具体情况进行相应的分析和调整工作。这些都要求在高校管控模式的变革和选择上兼顾高校与政府这两大管理主体。基于新公共管理理论,高校在管理模式的改革中,既要发挥出政府机制的良好作用,也要保障自身的自主管理权益,并进行市场化竞争机制的引进,这样才能充分调动相关资源,进行优化配置,打破以往僵化的管理机制。新公共管理理论还要求,要广泛采取复合式的管理机制,以促进高校自身在监督之下进行良性的自我发展。
4.新公共管理理论视角下的高校管理模式探讨
4.1新公共管理视角下高校的市场导向机制
政府在高校行政管理中的角色定位不是执行者,而只是决定者,应鼓励高校实行自主管理,从办学经费、人事管理、课程设置等方面实行真正的学术自主。高校是一个传授高级知识、培养高等人才,服务社会发展的具有内在价值追求的学术组织,政府不应该将其发展视作谋取经济利益的工具。基于新公共管理理论,结合相关的实践和经验,高校今后的管理转型应以社会市场化的需求为导向。高校的相关利益应以市场化下的毕业生能力培养为前提,并结合学生个体的能力培养和发展为管理依据。总之,在新公共管理视角下,政府不仅应该弱化对高校的管理,而且应该顺应社会需求和市场经济的发展,引导高校的自我管理,以促进高校对人才的培养。从而形成良性的人才培养机制,促进实现学校和社会效益的双赢效果。
4.2新公共管理视角下高校管理中的契约机制
市场经济的特征就是要求契约精神。因此契约机制也是促进管理事业健康发展的前提和基础,是最常见的公共管理手段之一。契约机制的本质是,当事人双发在意愿一致的基础上而建立的一种契约,且需要在一定的范围内予以兑现。从政府层面考量高校的管理模式,就需要以法律的形式进行分权。这不仅涉及到法律规范的细化,也需要对整个教育系统的权责进行相应划分,唯有这两方面的共同努力,才能完善我国高等教育体系中的不足。从高校层面考量高校的管理模式,契约机制则需要通过高校教育目标的确立,及在资源分配等方面的努力,完善高校的权责划分。不仅如此,高校与政府在必要情况下,还可以法律合同等契约形式来实现保障性更强的书面契约,而非单纯约定俗成的契约精神,这样能使高校契约机制得到普通认同,且受到律法的重视与保护。
4.3新公共管理视角下高校管理中的问责机制
问责机制虽然是独立的机制,但其实也可看做是契约机制的延伸,没有问责制度的确立,契约将会沦为一纸空文。这一机制的确立,要求高校有必要向相关利益者报告和证明自身资源的使用情况及其使用效果。这样能保证高校在自主管理的过程中,其职责不发生偏离。问责机制的要素包括问责主体、问责对象、问责程序、问责内容、权责体系等。负责保障高等教育质量的政府和负责创造高度教育质量产能的高校是两大权责体系,在考察高校绩效时,政府是问责主体,在考察政府保障责任时,高校是问责主体。在当前高校的管理体制中,虽然政府与高校的契约,本身就还有一点的问责。但由于权责不明的问题,在问责上也出现了相应的问题,这要求对责任的主体双方进行微观上的划分,并引入学生家长或第三方中介机构等社会力量,对高校的管理予以评价,以促进高校管理问题中办学、管理和评价的分离。
5.结束语
新公共管理理论强调以公民利益为根本,将之推广到高校管理中,就应该以学生的利益,即学生的学习和社交能力培养为根本,并结合市场化的要求,对政府与高校的权责进行清晰划分,转变政府管理和服务方式,切实落实高校办学自主权,以促进高校管理工作的良性发展,完成真正意义上的高校管理成功转型。
作者:陈琴 单位:安徽财贸职业学院旅游管理系
摘要:古今中外的社会保障实践证明,高效而有序的管理是社会保障制度健康、可持续发展的前提和基础。因此,选择适合我国国情的管理模式是建立新型社会保障制度的关键。在总结文官制与新公共管理的利弊,分析我国社会保障制度管理现状的基础上,提出了以完善文官制为前提,吸收新公共管理的精髓,适度发展企业化运作的社会保障管理机构的新型社会保障管理模式。
关键词:文官制;新公共管理;管理模式
1引言作为一个后发国家,中国在现代化进程中,要在经济领域实现计划经济的市场化和自由化、自然经济的货币化与市场化;在政治领域实现集权制度的民主化;在社会发展领域实现农业社会的工业化、工业社会的信息化;在行政管理领域,则要承受改革传统行政模式逐步实现文官化和为应对全球化挑战而推行新公共管理的双重压力。那么,作为行政管理重要组成部分的社会保障制度的管理到底应采用何种模式呢?
2中国社会保障制度的管理模式现状中国社会保障制度的管理模式经历了一个由乱到治、由分散到统一的发展过程。1998年3月,九届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》,新的一届中央政府中,在原劳动部的基础上写作论文组建劳动与社会保障部,把人事部,民政部,卫生部及原国务院医疗制度改革办公室管理的有关社会保险事务划归劳动与社会保障部统一管理。1998年4月1日,劳动与社会保障部正式成立,并在此基础上建立了新的由政府统一集中管理的社会保障管理体制。即由中央政府设立劳动与社会保障部,下辖养老保险司、医疗保险司、失业保险司、农村社会保险司和社保基金监督司;在省级政府设立社会保障厅,在市级单位设立社会保障局,实行统一政策、统一制度、统一标准、统一表格,经费统收统支。管理机构包括行政管理机构和业务管理机构两个部分,也就是说劳动与社会保障部除了要承担政策法规的制定,社保基金的监督等责任之外,还要负责社会保障的业务管理,包括受保人的登记和审查;保障基金的筹集、计算和支付;保障基金的使用、调剂和运营等责任。因此,中国社会保障制度的管理模式在经历1998年的行政体制改革后,基本确立起以劳动与社会保障部为领导机构的分部分层、集中运作的管理模式。它的运作和管理方式具备了西方文官制的某些特点。从分散管理逐步走向集中统一管理;从行业统筹逐步走向省级统筹,并进一步迈向全国统筹;从大范围粗线条管理逐步走向分部门、分项目管理,为建立广覆盖、低水平的社会保障制度打下了良好的基础。但是,现行的管理模式仍然存在一些问题第一,文官制不足,劳动与社会保障部尚未建立起足够的权威和严格统一的制度规范。各部门出于局部利益的考虑,纷纷涉足社会保障事务。如今,社会保障管理与经办已涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政、教育、工会、妇联、银行、保险等多个部门,由于各部门所处地位不同以及利益的驱动,认识很不一致。所以,在实际工作中经常发生矛盾,难以综合规划和统一协调。在管理决策上,各订各的办法,各有各的政策界限,难于统一政策;在资金管理上,各有各的条块壁垒,资金过于分散,不能统一挑拨,调剂余缺,资金整体使用效益差;在监督机制上,仍缺乏严格制度规范并存在较大的漏洞。如电力、石油、通信等垄断行业以及事业单位职工的社会保险本应计入所在地区的省级统筹,但在推行的过程中,由于劳动与社会保障部权威不足以及利益冲突,最终不了了之;又如某些地区的社会保障主管机关没有建立起严格监督机制,地方政府便通过各种关系重重施压、巧立名目来挤占挪用社保基金,严重威胁了社保基金的安全。上海社保案就是一个鲜明的教训。第二,由政府集中统一管理所带来的高额管理成本严重影响了社会保障制度的运行。我国实行的具备一定文官制特色的政府集中统一管理方式决定了我国各级别社会保障管理机构都属于政府机构。社会保障的行政管理即制定法规及相关政策和业务管理即登记、缴费等日常事务性工作都集中在政府部门;管理人员享受政府编制,工资与福利都来源于国家财政。这种管理模式有利于中央政府制定的各项社会保障政策的贯彻实施和维护整个社会保障制度的稳定,但同时却产生了高额的成本。这种成本是维护政治系统稳定、遏制腐败所必需的,也是政府内部性所导致的必然结果。但随着社会保障覆盖面的进一步扩大、社会保障水平的刚性增长,尤其是人口老龄化的进一步加剧,所需的社会保障基金的数额越来越大,仅仅靠提高费率扩大缴费人口已无法承受为维护政令畅通、体制稳定所带来的高额成本。而人口老龄化给社会保障制度带来的最明显的压力就是快速增长的老年人口抚养比加重了赡养负担。老年人口扶养比是从经济学角度反映人口老龄化社会后果的动态指标,即老年人口与劳动年龄人口的比例。通常用百分比表示。随着我国老龄化社会的到来,我国人口扶养比在未来50年中的变化将非常明显。我国60岁及以上老年人口的扶养比将从2000年的15.7%上升到2050年的56.8%,上升41.1个百分点。少儿人口的扶养比则将从2000年的37.2%下降到2050年的28.3%,下降8.9个百分点。即便是少儿人口扶养比下降,但由于60岁及以上老年人口扶养比上升的幅度较大,也将导致总人口扶养比从2000年的52.9%上升到2050年的85.1%,将上升32.2个百分点。大幅度升高的老年人口扶养比加重了劳动人口的赡养负担,这是我国养老保险和医疗保险项目必将面对的一个严峻考验,它将会影响我国经济社会的可持续性发展。在大幅提高劳动人口缴费比率已变得比较困难的将来,只有在管理方面进一步优化组合,积极引入效率机制,在维持制度稳定的同时降低管理成本,才能使社会保障制度健康良性发展。综上所述,我国现行的社会保障制度管理模式的弊病集中在混乱和低效这两个方面,未来的社会保障制度管理模式必须要同时克服这两种缺陷以形成统一的制度和高效的管理。
3文官制与新公共管理的有机融合———中国社会保障制度管理模式的理性选择如果我国的社会保障制度推行彻底的文官制管理模式,建立分部分层、集权统一的组织机构和管理模式;树立严格的制度规范和监督体系,虽然会统一社会保障制度,打破行业、地区壁垒,快速实现行业统筹、省级统筹乃至全国统筹,但却会导致整个管理体系效率低下、冗员众多、浪费严重,进而形成官僚垄断。这些都是官僚制与生俱来的内部性以及公共服务成本与收益脱节所带来的缺陷,难以彻底根除。这些缺陷会极大地加重社会保障制度的经济负担。在人口结构逐步老龄化的今天,如果稍有不慎,就会造成整个社会保障制度因资金入不敷出而崩盘。但是,如果我们在文官制尚未完全成型的制度基础上全盘套用新公共管理模式,打破制度规范和政府垄断的坚冰,大力推行企业化管理,在政府部门之间展开竞争,奉行效率优先和弹性机制并引入社会资本,虽然会大幅提高管理机构运作效率和社会保险基金增值力度,但却违背了社会保障制度追求公平的初衷并使整个制度逐步脱离政府的有效控制范围,成为滋生贪污、腐败等丑恶社会现象的温床。因为在制度体系普遍缺乏足够的法制、理性和规范的前提下就贸然对国家管理进行市场化、分权化改革往往会造成大范围的混乱状况。因此,在我国社会保障制度的管理模式的选择问题上,将文官制与新公共管理进行有机融合,建立以文官制为主、新公共管理为辅的管理模式也许是一个更为适合中国行政环境的解决方案。其具体措施如下:第一,完善文官制。现代文官制具备浓烈的法治与理性主义色彩;奉行等级权威和层级节制;制定严密的制度和规范。而在中国传统行政体制里,人治大于法治;人情超越制度;权利胜过法律。社会保障体系混乱的管理状况就是其微观表现形式。因此,要完善文官制,必须从以下几个方面着手:首先,提高社会保障立法层次,逐步由地方立法转为中央立法;由行政立法转为人大立法,为劳动与社会保障部开展管理工作和推行相关政策打下坚实的法律基础。其次,提高劳动与社会保障部的地位,在其机构内部奉行严格的等级权威与层级节制,将垂直管理延伸到市一级的社会保障局。各级社会保障管理机构应无条件服从上级主管部门的命令与安排;地方政府在一般情况下应无权干涉当地社会保障管理机构的正常工作;利用我国行政体制中党政系统与宪政系统双重领导的特色,在各级党委建立社会保障委员会,配合各级社会保障管理机构的工作。再次,在社会保障管理机构内部建立严格的规范与制度并完善监督机制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人员心中树立牢固的理性与法制精神。第二,适度发展企业化运作的社会保障管理机构。首先,在经济和社会发展较为成熟的地区将区、街道及以下级别的基层社会保障管理机构改制为接受劳动与社会保障部监管的企业化运作的事业单位———社会保险公司。这些社会保险公司负责社会保险的办理、咨询和征缴等业务管理。它们的运营经费并不来自财政拨款而是从企业和职工缴纳的社会保险费中提取一定比例作为公司利润以维持其正常运营,而国家则对其提供一定的财政补贴和税收优惠。改制之后,公共服务的成本与收益紧密联系;管理人员的收入与社会保险公司的效益直接挂钩,社会保险公司的运营效率较改制前将有所提高。其次,将竞争意识与效率机制注入社会保险公司。国家应将一个地区的基层社会保险管理机构分拆成几家社会保险公司,以破除垄断并鼓励它们之间的竞争。企业和职工应有权自主选择投保机构。由于市场和竞争的压力,这些公司会自发提高运营效率并提供更好的服务以吸引更多的企业和个人投保。同时,这些社会保险公司在经济利益的驱动下还会主动利用其社会资源和关系网迫使那些违反劳动法和相关规定的企业为职工办理社会保险,扩大社会保险的覆盖面。劳动与社会保障部还应对社会保险覆盖率进行考察,与当地社会保险公司签订合同,将社会保险覆盖率作为绩效考核的标准之一以确定其享受国家财政补贴和税收优惠的额度。
新公共管理的理论基础
自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
(一)引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。
(二)注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。
(三)合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
(四)强化政府管理职责
转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。
(五)注重公共管理体制与政治体制的关联
新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
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