探讨土地流转规模经营

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探讨土地流转规模经营:贫困山区土地流转规模经营交流材料

随着改革开放、科技兴农和家庭联产承包责任制等政策的深化推进，农民治理土地的程度越来越高，外出务工经商的能力日愈加强，温饱问题不再是贫穷山区乡村核心和难点。新期间新情势下，贫穷山区大多数农民盼望走出去，到经济发达地域就业经商追求更多的利润，流转承包的土地材料已成为必定之趋。与此还，现代农业的发展也对乡村土地适度规划运营提出了详细要求。但是，当前贫穷山区乡村土地适度规划运营，因为不足指导约束机制和可以借鉴的规范模本，土地流转首要以农民自觉为主，转包、租赁、交换、代耕等多种流转方式并存，触及的人口多、地区广、内容杂、隐患大，假如不实时指导和规范，必定会激发一系列社会矛盾，影响粮食等农产物的安全供应，影响现代农业和乡村经济的可持续发展，影响社会的安宁调和。

一、影响贫穷山区土地适度规划运营的首要缘由

要指导和规范贫穷山区土地适度规划运营，必需充分明确现期间的土地流转方法，深条理分析其影响土地适度规划运营的缘由，才干科学指导其有序流转、快速流转。据查询计算，年湘西州乡村土地运营权流转面积达18.2万亩，占总承包面积的9.2%；触及农户7.36万户，占家庭承包农户总数的13.8%。个中以转包11.8万亩、让渡1.2、租赁3.3万亩、交换1.3万亩、代耕等方式0.6万亩。为什么会呈现如斯项目繁复、内容纷歧的流转方法呢？究其缘由，首要表现在以下几个方面：

一是土地流转政策机制不明。自1981年施行家庭联产承包责任制以来，贫穷山区大局部土地山林均按那时人口数分派给农民治理运营，留成于集体归村组治理的地块为数不多。加之国家第二轮土地承包政策的出台，而且将土地承包期直接延伸30年不变，林地和“四荒”等开发性生产的承包期50至70年不变，土地材料进一步被相对固定下来。而当前，乡村鼓舞土地流转的政策尚未出台，规范流转的机制不明，指导农民自在流转、健康流转的气氛不浓，可以借鉴的流转模本没有构成，多数农民担忧土地流转后难以回收运营权，甚至会损失土地，因此宁可土地撂荒也不肯意流转，致使乡村真正土地流转的户数不多、范围不广、比例不大。

二是土地行权人认同感分歧。农民是享有土地材料运营治理权的详细行权人，分歧的农民本质凹凸各不一样，对土地材料的认同感也各不一样，然后所发生的行为、采取的办法也不尽一样。恋土情结严厉的则宁可土地疏弃也不肯流转；恋土情结较重的则将土地材料交给邻里治理或请人代耕；恋土情结普通的则转包、租赁给别人治理，而思想相对解放的则盼望将土地材料质押给别人，作为异地经商从业的本钱。如斯一来，分歧的情结繁殖分歧的流转方法，进而构成当前乡村土地流转的转包、租赁、代耕、交换、出让等多种方式。

三是土地规划运作能力不强。贫穷山区土地材料多属丘陵坡地，平洼纷歧，不方便于机械化耕种治理，且栽种业所需的生产周期长，短时间难以奏效益。加之受交通、区位等瓶颈制约，运营土地的生产本钱偏高，综合效益偏低，与房地产等贸易性开发比较，个人或公司规划运营土地开展栽种业获利空间不大，农产物加工企业情愿前来投资落户的不多，无法产业化运作、规划化运营、集成化治理、高效化应用土地材料，致使土地流转工作滞后、速度迟缓。

四是土地撂荒糜费约束不力。乡村土地治理部分和村居委会因为对土地流转工作注重水平不够，当前整个工作基本上处于查询计算、数据分析的较低层面，对弃耕撂荒的土地没有开展本质性地指导和监管，征收荒凉费和依法回收运营权等工作流于方式，农民对节省用地、顾惜土地、正当用地的观念淡漠，对弃耕撂荒、不合法用地的司法律例习认为常，土地材料流转和应用与否无所谓，私自弃耕、撂荒、闲置土地和不肯流转、随意流转、肆意糜费的景象非常遍及。另一方面，参加土地流转的当事人不恪守商定，不按章做事，擅自更改合同、窜改和谈，私自改动土地农业用处的行为急剧增多,曾经危及到乡村的土地安全。

五是土地无序流转隐患不少。现期间，贫穷山区土地流转基本上以农民自觉流转为主，农户之间交换代耕所进行的流转，首要是口头商定，绝多数没有签署流转合同，少量农户既使签署了，最多也只是一些简略和谈，合同内容和条目极不规范。还，参与流转的农户由于土地流转的正当性注重不够，怕费事，基本上没有严厉实行请求、注销和审核等司法顺序，和谈恍惚、合同不清、责任不明等景象遍及存在，合同文本司法效能极低，潜在矛盾非常突出。特殊是近年来退耕还林、粮食直补、移民后扶等“以地获补”惠农政策的施行，土地维权案件分明增多，恰是无序流转土地埋没矛盾爆发的详细表现。

二、指导贫穷山区土地流转适度规划运营的实际意义

一是缓解乡村用地矛盾，指导土地健康流转。随着乡村土地第二轮承包、林权准则改革的深化推进，乡村土地承包运营权权再延伸30年不变、林地承包运营权再延伸30年至70年，整个乡村土地山林自1981年家庭联产承包责任制施行今后，其承包运营权相对不变，一些乡村“增人不增地、减人不减地”的矛盾日愈突出，土地运营权亟待流转予以均衡。还农民受后代入学、经商、婚嫁等要素的影响，构成无人运营的充裕土地急需流转。因而，必需实时指导，削减土地资源闲置、糜费和撂荒，保证健康、有序、规范流转。

二是优化装备土地资源，提高土地资源效能。随着党中心、国务院对“三农”政策的不断调整，乡村经济体系体例改革的不断深化，乡村产物、产业构造的不断优化和农业组织化水平的不断提高，加速规范乡村土地承包流转，加快土地资源优化装备，为高效益的农产物加工企业和产物供应宽松的发展情况，促进乡村土地规划化运营、集约化、高效化运作，然后最大限制地提高其土地产出率和经济效益。

三是加快乡村劳动力转移，拓宽农民增收渠道。据计算，年湘西地域有50余万人外出务工，以人平1亩土地核算，至少会有50万亩土地参与流转。假如科学指导这些可以参加流转的土地资源健康有序流转，妥善处理外出农民的后顾之忧，给农民让出空间、余出精神，解脱了土地的约束，安心外出就业经商，甩手大干，既可以支持城镇化建立，又可以到更宽广的空间获取更高的价值，为社会发明更多的财富。

四是加速产业构造调整，促进农业规划运营。积极开展“县政府指导、企业运作、农户参加”的土地流转新机制，可以有用集中土地资源，加快充裕土地资源流转和集聚，支持栽种大户和农产物加工企业运营土地，引进和推行高新技能和高效种类，有方案调整农业产业构造，积极运用农业机械设备替代人力，迅速推进现代农业发展。

三、指导贫穷山区土地流转规划运营的有用路子

一是增强土地依法流回心识。增强土地依法流转，优化装备土地资源，科学指导农业生产要素合理活动，是顺应新期间贫穷山区发展现代农业适度规划运营的客观需求，也是综合提高土地应用效率，促进乡村经济不变发展，农民持续增收的主要行动。只要真正派过正当流转的土地资源，企业或个人才勇于勇敢地投资，甩手大干，安心运营。只要依法流转土地，规范流转土地的期限、条目等内容，才干从源头上遏制和削减乡村土地流转能够激发的一系列矛盾。因而，各级各部分要尽快改变思想，提高认识，站在统筹城乡协调发展、科学发展的高度，把规范土地流转工作作为关怀民生、关喜欢农民、关注乡村的大事来抓好抓落实。一直把依法流转放在工作的首位，坚持在“自愿、有偿、公道、公平”的准则下开展流转工作，切实维护好土地流转当事人的正当权益，避免强租、骗租等侵权行为发生。

二是健全土地流转治理机制。要规范乡村承包土地流转，必需成立以县乡乡村经管部分为中间的土地流转治理机构，并按土地资源总量执行定性、定编、定岗、定人、定经费，层层专抓，一级对一级负责的治理机制。负责土地流转的机构要增强对乡村土地流转状况的查询研讨，把握乡村土地流转变态，分乡镇坚持土地流转台帐，搜集土地流转供需信息，规范流转合同文本，改变土地运营权证，查询和处置土地承包、流转纠纷等工作，而且组建好土地流转服务机构，认真搞好土地流转进程中的供求注销、信息、项目推介、中介协调、指导鉴证、跟踪服务和调处纠纷等服务工作，指导乡村土地正当、健康、有序流转。

三是规范土地流转律例系统。在遵照《乡村土地承包法》和《乡村土地承包运营权流转治理方法》等政策律例的基本上，结合完善乡村土地第二轮承包、林权准则改革等惠农政策，研讨和出台一系列有利于本区域土地流转的政策律例系统，确立响应的法律主体和步队。一方面，要在尊敬农民志愿的准则下，科学编制乡村土地施行流转方案，鼓舞、指导农户依法流转土地承包运营权。在流转进程中采取花样统一、内容规范，流转方式、流转期限及当事人两边的权益和任务相对明确的流转合同文本，进一步细化土地流转的范围、顺序和方法，促进乡村土地流转工作准则化、规范化。另一方面，要加大对糜费、闲置和撂荒土地要停发粮食直补、粮种补助等一切政策性的补助，并按规范收取必然金额的闲置费；延续二年未运用的丘块，要依法回收其运营权。对骗租、强租、倒包等不合法行为的依法查处；对不按流转合同履约、私自改动土地农业用处行为的依法告状，终止流转合同。

四是建立土地流转信息平台。充分应用电子收集技能，设立乡村土地资源流转的信息平台，将需求方和拥有可流转土地的农户的流回心愿、流转规划等材料录入响应的数据库，执行电子化治理。既可以便利供需两边信息互通，又可以促进土地走向市场化流转阶段，有用促进土地规划化运营。还，装备响应的治理人员，增强土地流转信息收集后台的维护，信息的更新、征询答疑、联络指导等中心服务，保证信息平台不变运转。

五是努力创新土地流转方式。针对贫穷山区农业规划偏小，构造老化，效益不高的近况，除了要积极引进高效产业和农产物加工企业，推进农业产业化，规划化生产，最大限制地提高土地的产出率和综合效益，还要量体裁衣地选用与之相匹配的方式进行流转。详细而言，关于遥远山区闲置的土地，可以鼓舞有能力、有资金的大户承包，施行退耕还工程、兴办林场，依托国家生态赔偿政策获利；或许搞山羊、黄牛等养殖业，将土地资源转化为优势经济。近年来，县有1077户大户承包荒山荒地33万亩退耕还林，使全县先前很多无人问津、流转不出土地取得了效益。关于城镇郊区农用地，可以积极探究“土地股份制”。即：以现有的协作经济组织为载体，农户将本人的土地承包运营权入股，再依照资产运营的准则择优确定土地运用方法和运用者。构成“土地变股权，农户变股东，流转大互动，收益靠分红”的机制，既可以知足了却构调整和“三化”建立的需求，又可以保证农民依托土地完成增收。关于园区建立，则可以采取分期赔偿、多占少征的方法进行流转。既处理了园区建立用地问题，又使农民的正当权益长期获得了保证。县为维护好小溪国家级天然维护区，执行“生态移民、易地扶贫、分期赔偿”的政策，指导中心景区219户农民搬家，将土地运营权交给开发公司运营，恰是选用的这一流转方法，让乡村经济又好又快发展。

探讨土地流转规模经营:土地流转与规模经营综述

一、我国农地流转的动因、现状和制约因素研究综述

（一）我国农地流转的动因。目前，国内外关于农地流转原因的研究主要集中在以下几点：（1）分析农村劳动力转移对农地流转的重要作用。Kung认为，农村劳动力非农就业是影响和决定农地流转的主要原因；（2）研究农户兼业行为对土地流转的影响。黄大学认为农业生产专业化分工能提高农业生产效率，而农户兼业化则阻碍了农业劳动生产率的提高，降低了土地产出率和土地利用率；（3）研究产业分工对土地流转的影响。朱勇军、徐建群认为，农村加速分工分业奠定了土地流转基础；（4）分析农村劳动力转移对农地流转的影响。谭丹和黄贤金发现农地流转率与家庭非农就业率正相关，非农就业率提高1%，农地流转率将提高16.26%。（二）国内学者关于我国农地流转状况实证分析。温铁军利用全国农村固定观察点1984～1992年间的数据对农户的土地流转行为进行了分析，发现参与过农地流转的农户比例仅为1.99%，这也是对农地流转进行实证分析时所采用的数据长度较长、样本数较多的文献。谷彬构建了土地流转指标体系，对区域土地流转状况与关联要素进行了综合评估。研究发现：农村土地流转并不充分，土地流转面积、参与农户比例有限，农业兼营特征明显，一些因素对土地流转存在阻碍作用。程令国等认为现有农地制度安排造成的高交易成本已经成为阻碍中国土地流转的重要障碍，农地确权制度使得农户参与土地流转的可能性显著上升。（三）我国农地流转的制约因素。近年来，虽然农地流转市场得到了一定程度的发展，但是也出现了很多制约因素，主要包括农地产权制度不完善、农地流转市场中介组织发展缓慢、农地流转缺乏法律保护、农村的社会保障体系不完善等因素。（1）农地产权制度不完善。完善的产权制度是农村土地流动的前提和基础，农地产权关系混乱将导致农地流转不规范，从而损害农户的利益进而妨碍农地的有效流转和资源的优化配置；（2）农地流转市场中介组织发展缓慢。目前，绝大部分地方的农地流转尚处于自发阶段，市场中介组织发展滞后，使得难以通过土地流转优化资源配置，因此应该对农地中介组织的建设和完善，是农地流转市场成为资源配置的主体；（3）相关法律制度不够健全。由于我国农地流转市场已经达到一定的水平，并且随着时间推移将进一步发展，不完善的法律制度导致农地流转纠纷日益增多，农户的流转收益无法得到保障。因此，应该尽快建立和完善农地流转的管理机制和相关制度，促使农地流转市场健康发展。（四）促进农地流转市场发展的对策。贾雪池从中俄两国的农地流转情况、农地制度建设和农地流转市场的发展情况出发，认为农地流转制度是农地流转的前提和保证，建议我国对不同地区采取差别化的农地流转制度。张文秀等在对成都14个县市进行调查的基础上分析了农户非农收入、受教育程度和土地流转租金收益等因素对农地流转的影响，归纳了促进农地流转的主要决定因素。吕晨光等提出了深化农村土地产权制度改革、稳定家庭联产承包责任制和土地承包关系、健全农村社会保障制度和农业风险保障机制等建议。

二、农地流转、规模经营与农业生产率研究综述

（一）关于土地经营规模与农业生产要素投入和农业生产率的研究。国内外学者关于土地经营规模和农业生产要素投入的研究主要有两种观点：一种是从农业的劳动生产率出发，认为通过大规模的机械化对劳动进行替代，从而显著提高劳动生产率和农民收入。M.MarritVandenBerg等认为劳动力转移使大规模农场存在劳动力约束，妨碍农民从事经济效益更高的非粮食作物生产和农业的专业化生产，从而妨碍增加农民人均收入和提高粮食产量，因此需要机械化生产。黄祖辉和陈欣欣调查后发现，实行了规模经营以后的劳动生产率会高于小规模经营的劳动生产率，因为大规模经营的劳动力利用比小规模经营更充分，并且规模经营过程中新技术采用以及机械对劳动的替代将导致劳动生产率的提高。袁军宝认为农户兼业降低了土地生产率，规模化经营能提高农民收入，因此“规模化经营+农业产业化”是理想的农业发展目标；另一种是从农业的土地生产率出发，探讨土地经营规模与农业生产要素投入和土地生产率之间的关系。虽然有学者通过经验分析提出了土地规模与要素投入和土地生产率之间存在反向关系，但也有学者的实证结果显示反向关系不明显甚至存在正向关系。刘凤芹认为土地分割不会妨碍农业机械化操作，因为农业机械的型号是多样的，农业机械化水平的提高是机械替代劳动的结果，而不是土地规模化经营的结果。她还认为，经济组织的性质与土地规模直接相关。罗必良总结了经济组织规模效率的若干决定因素，并对农地经营规模问题进行了理论与实证的研究，认为农业在本质上并不具有显著规模效率，农地家庭经营至少在现阶段具有规模有效性。PhilipWoodhouse从生产成本的角度指出由于能源价格上涨，依靠机械的工业化农业模式虽然生产率更高，但在长期是不可持续的，未来农业需要小规模的劳动集约型生产方式。陈杰、苏群利用全国农村固定观察点2009～2011年的数据分析了农村土地流转前后土地规模对土地生产率的影响，发现土地规模与土地生产率之间呈现倒“U”型关系。（二）关于农业经营组织的研究。目前，对农业经营组织的研究主要从形成原因、影响因素、模式和类型、所起作用和组织形式的制度创新等方面进行。黄祖辉等研究了影响我国农村合作经济组织发展的影响因素及障碍。郭红东、蒋文华从农户角度出发，通过建立农户行为模型发现农户参与专业合作经济组织的行为受到户主文化水平、生产商品化程度和政府支持等因素的影响。苑鹏通过案例分析研究了改革开放以来各种农民合作经济组织的发展历程、影响因素、合作经济组织的作用以及国家与合作经济组织的关系。孔祥智和郭艳芹调查发现合作经济组织为成员提供服务最多的是农产品销售方面，其次是技术指导服务，农资供应和信息及经验方面的服务也比较多。不少合作经济组织当初成立的动机就是通过合作的规模效应提高农民的谈判能力，减少交易成本，从大批量的购销中得到差价。黄珺等对农民合作经济组织的制度创新及形成模式进行了研究，并对影响各种新型合作经济组织形成的因素进行了分析。从已有的研究来看，关于农村经营组织形式的研究主要集中在专业化和产业化的定性研究，关于土地经营规模的研究主要集中在土地集中的方式、途径和意义上，两方面的研究都很少提及对农业生产要素投入的影响。定量研究方面，关于土地规模主要是研究与产出的关系，很少有关于土地规模和投入的定量研究。组织形式方面，定量研究主要是研究提供的服务、组建条件等，并没有涉及到农业生产要素投入。

作者:陈训波 米君 廖莹 单位:西南民族大学管理学院 四川省金堂县农村经济经营管理站

探讨土地流转规模经营:土地流转与适度规模经营

1规范土地流转的措施

一是对农村土地承包经营权确权登记颁证。因为历史遗留问题，部分农户土地承包合同和实际耕种面积不符。在推进农村土地流转前，要落实农村土地承包关系长久不变的根本性措施，在做好二轮土地延包后续完善工作的基础上，组织开展好农村土地承包经营权登记工作，全面落实承包地块面积、合同、承包农户家庭成员等，确保农村土地权属清晰、权责明确，为农村土地流转奠定良好的基础。

二是加大宣传力度，转变思想观念。政府相关部门要认真学习、理解中共中央办公厅、国务院办公厅2014年11月20日印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，将土地流转、规模化经营的意义、坚持的原则、政策措施等宣传到户到人。通过宣传，让农民认识到传统粗放经营的农业极大地制约了现代农业发展，造成生产成本高，难以应对激烈的市场经济，进而形成推进农村土地流转和规模经营的共识。

三是培育典型，示范带动。采取先行试点，为开展土地适度规模经营提供经验积累。把农民是否受益作为改革的出发点和落脚点，尊重基层创造，鼓励基层和农民群众在法律法规框架内大胆探索和创新创造，培育典型，对行之有效的方式方法，及时总结推广。一直以来，新源镇恰普河阿吾孜村致力于发展林果产业，目前，全村种植果树面积达到了133.33hm2，但都是农户各自经营，没有形成规模效应，农民增收、农业增效效果不明显。在新源镇政府的大力推动下，引进了上海明申集团新源县天禾农业高科技有限责任公司，对新源镇林果业采摘园进行投资开发。2014年，上海明申集团以1000元/667㎡的价格，从农户手中流转土地14.67hm2，计划建成一个13.33hm2的高标准林果业示范园，种植桃子、李子、杏子、苹果、西莓、葡萄、核桃和美国大樱桃8个种类16个品种。下一步，新源镇将进一步推进土地流转工作，将恰普河阿吾孜村的土地逐渐流转给明申集团，把农户从土地中解放出来，同时借助明申集团的技术力量，推广产业化示范，推进农业规模经营，实现“公司+基地+农户”的产业发展模式，进而达到农业产业结构调整、农业增效、农民增收的目的。

四是政府帮扶，科学引导。强化政府的引导、扶持、服务、调控和监管作用，各级财政部门加大对农村规模土地流转的帮扶，对达到一定规模的种植大户、企业等在资金、政策上给予大力扶持，要加强对农村大规模流转土地的水利、道路、电力等基础设施配套建设，改善农业生产条件和投资环境，以便于集约化经营和机械化生产。另外，对转出土地的农户实行定额补贴、就业培训等鼓励措施。在恰普河阿吾孜村林果业示范园项目上，新源镇政府筹集资金80余万元，修建防渗渠1.8km，铁艺围栏3.2km，道路柏油硬化0.8km。

五是进一步加强土地管理和服务。依托农村土地承包管理部门，建立健全土地流转服务体系，开展乡镇土地管理信息收集登记、土地收益评估、合同签订鉴证、价格评估、法律政策咨询等服务。

2土地流转中应把握的原则及应注意的几个问题

一是坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权。农村土地实行集体所有制，保障了农民平等拥有最主要的农业生产资料，是中国特色社会主义的重要制度特征。家庭承包制下农户获得的土地权利，是由承包权和经营权组成的，只有作为集体组织成员的农民家庭才拥有土地承包权，这是农村基本经营制度的内在要求。在土地流转过程中，土地承包经营权是可以分离的，流转的是土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展，要确保在承包期内，任何组织或个人都不得强迫农民放弃承包的土地，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。

二是以农牧民自愿为前提，引导农村土地规范有序流转。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确指出，土地流转必须坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益。在农村，土地对于农民是安身立命之本，大多数农民具有“恋地”情结，一般采取“自家的地自家种”的家庭承包经营模式，在土地流转工作中，要注意工作方式方法，将依法、公开、民主贯穿于流转的全过程，不能违背农民的意愿、用行政手段强迫农民流转土地。如果在连片土地流转中有个别农户实在不愿意流转的，可通过协商，给予置换其他地块。

三是耕地的属性不能改变。有些地方土地流转后相当一部分被用于发展所谓的观光农田，而实际上真正用于农业生产的土地比例很小。另外，还有些生产粮食的土地被用于发展经济作物或养殖业，改变了土地的属性，这就要求在土地流转中，要保持永久性基本农田的属性不能改变。

四是因地制宜，坚持经营规模适度。要充分考虑各地自然经济条件、农村劳动力转移程度、农业机械化和社会化服务水平等因素，对农村土地进行总体规划、功能分区，因地制宜地确定本地区适度规模经营的标准，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，推动农村土地在规模化经营中实现效益最大化。

五是建立健全社会保障体系。依法推进农村土地流转，要逐步建立和完善农村最低生活保障、养老保险、合作医疗等各项社会保障制度，以解决失地农民的生活保障问题。另外，探索建立农村土地流转的风险保障基金制度，由土地流入方预缴一定数额的流转基金，防止因业主经营不当或不按期支付土地流转费用，损害农民的土地承包权益。

六是建立健全监管机制，加强对农村土地流转工作的监管。有关职能部门要随时了解掌握农村土地流转的形式、主体、用途、面积等基本情况，要确保土地集体所有制性质不改变，土地属性不改变，农民土地承包权益不受损害，土地的产出率不能降低。警惕和遏制土地流转过程中可能出现的“非农化”、乱占耕地、投机建房等问题。建立健全纠纷调解仲裁体系，妥善解决土地流转中出现的矛盾，维护流转双方合法权益。

土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，是构建新型农业经营体系、发展现代农业的重大政策举措，要因地制宜、循序渐进，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。

作者：冯文玲 单位：新源县新源镇政府农经站

探讨土地流转规模经营:土地流转与适度规模经营研究

2014年是全面深化改革的启动之年，深化农村改革成为关系我国改革大局的重头戏，中央为促进农业发展、农民增收，激发农村经济活力连续出台若干重大改革举措和方案。2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”；2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对稳定完善农村土地承包关系、引导规范农村土地承包经营权有序流转、促进农业适度规模经营的健康发展做出了具体部署。全国各地加快了农村土地流转的步伐，取得了阶段成果。辽宁省根据中央的精神，努力构建新型农业经营体系，激发农业经营主体活力，推进农业现代化和农业发展体制机制创新。2015年的目标是在转变农业发展方式上培育新的经济增长点。引导农业由仅关注产量的增长，转移到产量与质量、效益并重上来；引导农民瞄准市场的优质特色和紧俏农产品、创意农产品、种养加销全产业链农产品等，优化农业产业结构，拓展农民增收空间。

一、辽宁省土地流转与规模经营现状

（一）辽宁省土地流转市场体系初步建立辽宁省从2009年开始，计划用4年时间基本建成土地承包经营权流转市场体系。截至2012年，全省各地的前期试点已陆续展开，但其发展程度不同。2009年3月沈阳市沈北新区建立全省首家土地流转服务中心。昌图县从2010年开始在县、镇（场）逐步建立土地经营权流转市场，初步形成了县级信息、乡镇实体服务、村组信息提供的三级信息服务网络，规模土地流转主要以合作社形式为主，土地流转尚处于起步阶段。2012年辽宁省已经在35个县市区建立了364个土地流转市场或交易大厅，土地承包经营权流转市场体系已初具规模。海城市在2014年4月成立了东北首家农村综合产权交易中心，同时拥有土地流转平台、农民权益保障服务中心、农业综合开发公司等中介机构。

（二）全省各地区农村土地流转规模不断扩大2014-2015年初海城市完成19宗土地经营权交易，成交金额1355.05万元、高出起拍价94.6万元，流转农田1.81万亩。截至2014年底，我省农村土地承包经营权流转面积达1270万亩，占家庭承包耕地总面积的四分之一左右。铁岭市和辽阳市的土地流转规模也显著提升（见下表）。辽阳市同时注重大力促进新型农业经营主体的发展，辽阳县还被确定为全省土地流转示范县。根据辽宁日报2015年5月27日的报道，辽宁土地流转面积近1400万亩，一季度新增66.4万亩。2015年第一季度，辽宁省铁岭、丹东、阜新、鞍山四个城市新增土地流转面积占全省的84.30%，其他城市占15.70%。此外，沈阳市沈北新区62.5万亩农田的流转率近70%，已有40多万亩获得土地流转。

（三）土地流转方式、经营模式多样化根据相关法律规定，承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转土地承包经营权。根据调查，省内各地土地流转的主要方式为转包、入股、出租、互换等形式。经营模式以农村合作社为最多，其次是家庭农场的形式。

（四）规模效益逐步显现农业土地经营权的流转和适度规模经营不但使土地流入者获得规模效益，土地流出的农户获得土地流转收益，同时流出的农户通过外出打工、为其他农事企业打工、创业等方式实现多元化增收。大部分参与土地承包经营权流转的农户获得了比原来分散耕种更多的收益。

（五）土地确权工作取得稳步推进，为促进土地经营权流转打下坚实基础从2009年我省首先在清原满族自治县草市镇东大道村开展土地承包经营权登记试点开始，至2014年底，全省共在79个涉农县（市、区）的96个乡镇、539个村开展确权登记的试点工作，全省确权登记耕地总数为371.1万亩，预计2017年基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。

（六）农村土地经营权流转程序逐步规范各地政府部门为规范土地经营权流转程序，在土地确权工作取得显著成绩的基础上，基层土地流转市场和交易大厅发挥作用，提供统一范式合同文本，完善流转台账以及相关档案，原来的口头交易逐渐减少，流转程序逐步规范。

二、辽宁省土地流转和适度规模经营需要注意的问题

（一）部分地区对农村土地流转重视不足部分地区基层政府和农户都没有意识到，积极推动土地经营权流转和适度规模经营对农村发展的重要性。以不强迫流转为由，忽视对农户进行土地经营权流转的宣传；没能从权利保障上打消农户流转土地的后顾之忧；更没能让农户了解流转土地和适度规模经营对解放劳动力增加家庭收入的可能性。

（二）基层土地流转市场没有充分发挥作用尽管辽宁省已建立一大批基层土地流转市场和交易大厅，但依然有许多农民由于信息不畅，选择相互转包土地，定价随意，多数是短期行为，这种情况下容易产生纠纷。另一方面，流转过程不规范，透明度不够，缺少监督等都阻碍了土地经营权顺利流转甚至成为矛盾的来源。

（三）配套服务不足调查发现许多流转大户对农业配套设施用地的需求越来越强烈，目前可供使用的配套设施用地对于我省多数地区的新型农业经营主体来说仍远远不够用；另外，土地承包经营权抵押贷款在我省开展不广泛，国有大银行参与度较低，对于流转大户来说，小额贷款杯水车薪，大额贷款在抵押物品上比较单一，这样无形中提高了贷款的门槛。

（四）土地流转后经营规模过大或过小有的农户之间的流转面积过小，则无法通过适度规模的经营提高农业生产效率。另一方面，有的农事企业土地流转规模过大，存在经营风险，农户转出土地经营权的收益没法保障。

三、推进辽宁省土地流转促进适度规模经营的对策建议

促进农村土地经营权流转及适度规模经营主要从建立完善的农村土地经营权流转市场和适当引入工商资本做长产业链条培育经营主体两方面。

（一）建立统一开放、竞争有序的土地流转市场1.坚持“三权分置”，保护农户的基本权利是土地经营权有序流转的前提。“三权分置”是当前土地流转的制度基础。多年来，农村土地经营权流转一直存在产权归属不清晰的问题。现行的关于农村土地管理的法律法规《中华人民共和国农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村耕地的产权包括所有权、承包权、经营权做出了规定。由于农村土地中集体所有的农地行使权力的主体模糊不清，导致了农村土地流转推进缓慢，不规范流转、损害农户利益的事件时有发生，阻碍了适度规模经营的发展。2014年中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》再次明确指出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”。明晰集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权实质是依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权益，保障农户的土地权益。各地各级政府应在实践中充分宣传并监督贯彻，同时要扎实推进土地确权和颁发权证的工作。2.健全土地经营权交易市场体系，营造开放竞争的交易环境。对还没有建立土地交易的地区尽快填补空白，尽可能将所有土地经营权流转行为都纳入到交易市场中进行，避免不规范的交易行为，形成经过公开竞争的土地流转费用，保护流转双方利益。通过土地经营权流转市场提供的信息、合同规范与备案、公证等服务发挥其交易便利、合规有效的优势。3.对土地流转活动有明确的监督和执行机构。土地监督管理部门负责监督管理流转土地的使用情况，提供公开的信息或网络平台对流转土地之后“弃耕不种”或变更土地用途的行为及时广泛地监督。赋予监督机构行政处罚的权力，对浪费土地资源和变更用途等违反土地经营权流转法律法规的行为提出警告和处以罚金。同时，上述违规行为发生可由土地承包人向法院提出诉讼追回。

（二）及时提供配套农业用地和金融支持针对许多土地转入的农户为适应规模种植而使用大型农用设备的用地问题，各地区基层政府应积极回应，以收取保证金的方式划拨部分配套农业用地或按照种植面积的一定比例确定配套用地面积。积极探索土地流入较多的专业大户的资金支持渠道和方式。创新抵押贷款品种，探索除土地经营权外的其他抵押品种，提供政府担保基金，帮助农户、合作社等及时顺利获得贷款。

（三）对土地流转规模加以引导，鼓励适度经营规模小规模经营难以提升农产品的产量和质量，也难以提升农民的收入。2015年辽宁省政府工作报告指出，将培育家庭农场、农民合作社、专业大户和农事企业等新型农业经营主体。但农业经营规模也不能一味追求越大越好，必须与资源环境条件、硬件设施水平和生产者的经营管理能力相匹配。各基层政府组织应结合本地区实际条件制定流转规模的指导性标准。经营主体应鼓励支持家庭农场、农民合作社、专业大户和农事企业等新型农业经营主体，起到带动和示范效应。

（四）拓宽拉长产业链，促进农业增效、农民增收尽可能延伸和拓宽产业链，提高农产品的附加值。深入研究产业前期、产业中期、产业后期关联产业的挖掘和发展。以家庭经营作为生产基础，鼓励合作社及工商资本建立整合产业链条，打造通畅的物流、信息流和资金流等。引导农业生产由仅仅关注产量的增长，转移到产量与质量、效益并重上来；引导农民瞄准市场的优质特色和紧俏农产品、创意农产品、种养加销全产业链农产品，通过土地经营权流转而转移出来的劳动力也应该进入到产业链的各个环节当中，拓展增收空间，使农民不仅获得初级农产品的收入，也可以在产业链中获得增值收入。

作者：芮桂杰 张姝哲 单位：辽宁经济管理干部学院 财政金融系

探讨土地流转规模经营:推进土地流转改革试点，实现农业生产适度规模经营

当前，烟叶生产处于由传统农业向现代烟草农业转变的关键时期。现代烟草农业是以高资本投入夯实产业发展基础，以完善社会保障机制稳定产业发展规模，以现代工业成果应用提高生产效率，以现代科学技术提升生产效益，以健全社会化服务体系保障生产效能，以现代信息技术推进科学化、标准化生产经营与管理，以现代经营理念教育培养新型烟农，推进烟农“职业化”建设，通过全面推进烟田基础设施建设，实现规模化种植、集约化经营、专业化分工、信息化管理。发展现代烟草农业，要深化农村综合改革，创新推动现代农业发展的体制机制，尤其要合理土地流转，这对推进烟草生产规模化，改造传统烟叶生产、转变烟叶生产的增长方式，发展现代烟草农业具有重要的作用。

一、当前农村土地流转的方式及特点

1、转包。即土地承包方将全部或部分承包地的使用权包给第三方，转包期限在不超过土地承包合同的剩余期限内由双方协商确定，转包方与发包方的原承包关系不变。这部分多是已转移到非农产业的人员，他们已不以农为生。这种形式的好处是：转出方可以有更充足的时间从事其它产业，转入方可以根据自己的需要扩大经营规模，能有效的转移农村劳动力，能暂时缓解增人不增地的矛盾。不足是：它不能从根本上解决不种地的拥有土地，种地的却没有土地的问题，会给转包期不长的土地带来被部分转入方掠夺性经营的情况。

2、租赁。即农户与承租方之间在一定期限内的土地使用权转移。这种方式，主要在农户与用地单位之间进行，农户自愿将全部或部分土地使用权出租给承租方，承租方给出租方固定的收益。出租的期限一般由双方协商确定，最长不超过承包合同的剩余期限。它利在能促进当地经济发展、产业推进、规模经营，因为承租土地的多是企业、种养植大户和单位或公司。缺陷是承租方不能搞较长期限的发展项目，不能大动着改变土地原貌，因为多是租期满后要还原土地及附作物的。

3、互换。即农户之间土地承包经营权剩余期限的相互转移。互换的主要目的多是为了耕种的方便或种植结构调整的需要。互换后，互换地块的承包权、经营权和原土地承包合同约定的权利、义务随之互相转移。这种互换，有同等面积的互换，也有不等面积的互换，双方多视互换地块的地级和远近条件决定。这种互换的好处是：对改变地块零星分散，实现农户的土地集中具有直接意义。缺陷是：仍不能解决一家一户为生产单元的形式，农业的规模效应仍不能很好发挥。

4、代耕。即将自己承包的土地交给信得过的人代耕代种的方式。这多是外出打工、出嫁、上学和参加了工作等无力耕种土地的家庭，他们虽然无力耕种，但想始终拥有土地的收益权，不愿转让和退包，因而就与亲戚、朋友或邻居约定，将自己承包的土地交给他们代耕，代耕期间的种植收益有的归代耕人，相应的义务由代耕人承担（如原来的农业税等），其它的土地使用权收益归自己；有的由代耕人向委托人交一定量的农产品，委托人支付一定量的报酬或种子和肥料，使用权始终不转移。这种方式的好处是：可以保留原土地承包人的承包权，土地仍然可作为他们的生活保障。弊端是：粗放经营的较多，同时加剧了增人不能增地的矛盾。有的举家迁出了，甚至死亡绝户了，仍然拥有土地使用权，很多新生和迁入的农民却没有基本的生产资料。

5、出让。即取得一定量的土地补偿后放弃土地承包经营权剩余期限的形式。这种多是因公路、桥梁、公共设施、城镇建设、工商业发展等建设用地的需要，被政府征用土地的部分。这部分被征用了土地的农民，在按有关规定获得资金补偿后，就将土地使用权交给发包方或当地政府，从而再转交给建设方，承包方对这部分土地的使用权即行终止。这种形式的结果是：有利于改善交通条件和完善公益设施，有利于顺利推进小城市建设，缩小城乡差别，促进城乡统筹发展。对承包者来说，提前得到了实惠，多数能接受，地处偏远的和承包地较多的还巴不得多卖地变现。缺陷是：这种形式没现钱的事业办不成，同时混淆了所有权和使用权的界限，实质上是使用权者把土地所有权一并进行了出让，因为出让的土地多是改变了用途和性质的，而真正的土地所有权者却没得到收益。

6入股。即农户将全部或部分承包土地使用权作价为股份，参与股份制或股份合作制经营，以入股的土地使用权作为分红依据，股红按经营效益的高低确定。这种方式目前还在初推阶段，其好在风险共担，有利于企业、公司与当地农民的相互支持、相互关心、相互配合、相互促进。弊在有可能引发新的社会问题，如果企业、公司出现亏损、倒闭，农民血本无归，没了生活保障，难免不出现社会不稳定的情况。因为还有不少农民是以土地为生的。

二、合理土地流转是发展现代烟草农业的必然要求

1.是促进农村人口转移，增加农民收入的必然要求。现代农业的目的就是增加农民收入。目前，种地不再是农民的唯一生存手段，农民大量外出务工、经商。在收入多元化， 土地低收入的“斥力”和非农产业高收入的“吸力”下，农民乐意放弃土地经营权，为土地流转提供了条件。通过土地流转，能促进农业人口向二、三产业转移，加快农村城镇化步伐，促进农民收入的快速提高，实现农民利益最大化。

2.是推进农业结构调整，实现农业规模经营的必然要求。现代农业的一个突出特征就是产业化经营、规模化发展。目前，农户小规模生产与社会化大市场矛盾日趋尖锐。同一种植区域内甚至同一块田内种植不同的农作物品种，难于形成规模经营，导致经济效益低下。加快土地流转，才能避免农作物插花种植，实现规模种植，推进农业结构调整。

3.解决农业弱质特性，增强抵御风险能力的必然要求。现代农业必须以现代设施装备为支撑。目前农业生产条件还十分落后，农业环境比较脆弱，抵御自然灾害能力低，农民还未摆脱“靠天吃饭”的局面。要改变农业的弱质性，就必须加快土地流转，推进土地适度规模经营，以便集中改善农业装备和条件，统一管理农业设施，增强抗御自然风险的能力。

4.优化农业资源配置，提高农业生产效率的必然要求。现代农业必须用工业理念来经营。工业化经营的核心是合理配置资源，提高集约化程度，以最低成本获取最大利益。加快土地流转，使土地向业主集中，可以有效地配置农业资源，实现优化资金配置，增加农业投入，运用先进技术，提高科技含量，优化人力和土地资源的配置，最大限度地提高农业利用率和产出率。

5.增强农业应对市场挑战的必然要求。现代农业必须建立产供销、贸工农相结合的市场机制。加快土地流转，实行适度规模经营，才能规模发展优、新、特、绿农产品，才能适应市场优质化、多样化、特色化的需求，实现农业产业化经营，从容应对市场挑战。

三、土地流转的探索实践

20xx年，热水镇营沟村承担了现代烟草农业的试点工作，在土地流转方面做了一些尝试，通过土地流转，全村种烟农户由726户缩减为76户，户均面积由原来的3.9亩增加到38亩,增加近10倍，在土地流转方面呈现以下基本特征：

1、联合出租式。由牵头人联合土地连片的大多数农户，根据经营者出具的条件，由农户自愿将连片的土地承包给经营者。

2、租赁承包式，即农户将自己的土地租赁给他人经营。

3、大田置换式。因部分农户不愿放弃田地，在规划大田连片规模经营的流转中，把不愿放弃种田农户的田块，与不愿种田的农户的田块置换，实现连片规模经营。

4、转包承包式。一些农户因外出打工等原因，无力耕作承包土地，自愿将一定期限内的承包权转给他人，由别的农户代耕、代种，主要发生在农户与农户之间。五是联合经营式。多个农户相互联合，利用自身资金、技术、信息等优势，组建农业生产联合体。

为使土地流转进一步规范，根据实际情况，制定了一些程序，要求农户自主流转要执行3个程序：（1）双方洽谈磋商，认定流转方式、流转时间、流转价格以及流转收益支付方式等；（2）双方签订书面合同；（3）流转合同分别报送土地发包方和所在乡（镇、街道）农村土地承包经营权流转服务中心存档。农户委托村集体流转要执行5个程序：（1）农户递交委托申请书；（2）乡、村土地承包经营权流转服务机构分别进行审核，并将讨论结果在半个月通知委托农户；（3）村集体与委托农户签订委托合同，并在半个月内将流转农户、地块等基本情况向村内外公告，并上报县、乡（镇）农村土地承包经营权流转服务中心对外；（4）提交受让流转土地的规划书面申请；（5）召集申请人进行磋商，本着互惠互利、公开、公平、合理原则，可以协商确定流转价格，也可以通过招标的办法确定流转价格，并拟订流转合同。抛荒耕地流转要执行5个程序：（1）摸底，对抛荒耕地进行调查核实；（2）公示，调查摸底情况在村务公开栏、所在村民小组进行公示。（3）确认，抛荒耕地经公示无异议的，由发包单位发出书面通知，经农户确认后收回；（4）终止承包关系，经合法程序收回的土地承包经营权证由原发证单位办理注销手续，土地承包合同终止手续由发包方申请，经乡（镇、街道）农村土地承包经营权流转服务中心审核后报县农业主管部门确认；（5）流转，收回的抛荒地和农户委托流转的抛荒地，由原发包方统一组织流转，收回的抛荒地经流转所得收入归村集体所有，委托流转的抛荒地经流转所得收入归承包农户。村无法流转的，应及时上报县、乡（镇、街道），由乡（镇、街道）组织评估、论证、策划，流转信息，引入农业开发项目。

四、土地流转探索实践中存在的问题

1.缺乏推动力。一些村小组组织违背农民意愿，强行集中土地，有的借流转名义随意改变农业用途，侵害了农民经营自主权，损害了农民经济利益。当前农业正处在结构调整期，农业市场化程度较低，比较效益仍不高，又缺乏信息、技术、资金支撑，许多农民对市场风险缺乏有效的应对措施，一些基层干部对土地承包出现的新情况新问题研究不够，一些村级班子战斗力不强，土地流转工作缺乏推动力。

2.需求不足。由于烤烟生产投资需要量大，农作物生长周期长，自然风险和市场风险较大，投资收益率低。同样的土地，投资工业要比农业项目的比较收益高。即便是农民自愿流转土地，也未必有许多专业化组织和种植大户来接包土地从事农业生产，尤其是偏远山区，土壤肥力差的，更是少人问津。

3.中介组织不健全。由于地处农村，经营理念缺乏，承包地块分散，好坏参差不齐，制约了农村土地经营权流转中介组织及流转市场的发育。土地流转中介服务机构不健全，土地流转信息不畅通，导致有的地方大面积的撂荒地无人承包开发，有的地方涉农企业和种植大户需要农地却找不到可用资源，流转地资源紧缺与相对过剩并存，影响了土地资源的合理流动和有效配置。

4.流转尚不规范。目前不少小组土地流转仍以口头约定为主，即便签订合同也只是简单协议，对双方权利义务及违约责任没有明确规定。大多数流转地没有登记并进行公证，对违规流转农地缺乏相应的惩罚措施，流转地价的评定缺乏科学合理的标准，一旦出现纠纷无法追究责任。

五、对土地流转的对策与建议

1.规范运作，确保有序流转。一是认真研究农地流转方面的法律法规，科学界定土地产权归属、交易方式与流转程序，保护农民权益，促进农地流转。二是建立健全农地流转合同制度、交易登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解土地流转纠纷，规范流转程序。三是完善土地价格评估制度和土地流转补偿制度。在兼顾集体、农户和承包者利益的前提下，科学合理地确定土地流转补偿标准和利益分配比例。四是积极落实《土地承包法》，坚持土地承包三十年不变的政策，促使农村耕地承包经营权物权化、长期化，为顺利实现土地使用权流转奠定法理基础。

2.建立符合市场经济要求的土地流转机制。一要探索建立土地经营权流转机制。允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地流转价格，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。二要建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后，经营业主每年应交纳一定数量的风险保证金，如合同到期无纠纷发生，风险保证金如数退还。三要积极探索土地股份合作制。按照“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则，在有条件的村组组建生产企业，以土地承包权入股的方式，组织开展土地股份合作制的试点探索工作，在试点成功的基础上逐步推开。

3.加强服务体系建设。一要做好筹资服务。建议政府通过减税贴息的办法，激励银行和各种融投资机构简化贷款手续，积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，确保租赁经营流转农地所需资金。二要做好信息服务。在电视、网络、广播、报刊等各种媒体上开辟信息专栏，农村流转地租赁信息，提供流转地投资方向与市场分析，引导涉农组织、种植大户顺利接包土地。三要抓好技术服务。大力推广先进实用技术，积极推进农业产业结构调整，帮助流转地经营者解决技术难题，提高流转地经营效益。

4.优化外部环境。一是建立多层次的农村保障体系，包括发展农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。二是政府要对土地流转进行宏观调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。三是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。四是加强宣传，使农民了解有关政策法规，使土地流转由自发逐步转向自觉。

5.保障农民权益。土地流转要以农民自愿为前提，坚持以农用为主，以保护农民权益、促进农民增收为目标，坚决反对各种名目的违背农民意愿的圈地开发和反租倒包行为。农业产业化企业用地，要尽量采用租赁或入股经营的方式，尽可能为农民提供稳定的收入来源。在30年承包期内，除非农民主动放弃土地承包权，任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包的土地（国家需要征用除外）。