自然灾害应急管理探讨

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的1篇自然灾害应急管理探讨范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

自然灾害应急管理探讨:自然灾害与农业经济论文

1前言

农业发展对自然环境有着较强的依赖性，是暴露在自然气候风险的特殊行业。山东省由于其特殊的地理、地貌、地形特点，导致其成为国内受自然灾害损失最为严重的省份之一。近年大规模的开发活动，加重了各种灾害的频度。农业将面临各种各样的灾害损失，灾害的发生和损失的出现，影响人们的生活、投资与消费行为。

2山东农业经济受自然灾害影响的分析

2.1自然灾害对粮食产量及价格的影响

自然灾害对粮食产量带来很大的影响，仅从这几年旱灾影响来看，就能说明这一点。2000年粮食产量3838万t，受旱灾面积达到了333.6万hm2；2003年粮食产量为3721万t，受旱灾面积达到了216万hm2；2006年粮食产量为4100万t，受旱灾面积达到了166.1万hm2；2009年粮食产量为4091万t，受旱灾面积达到了199.5万hm2。比较分析，2006年粮食产量最大为4100万t，受旱灾面积达也最小。由此可见，自然灾害是影响粮食产量的至关因素。

2.2自然灾害对农民经济收入的影响

这些年，一系列惠农、支农政策的颁布实施，有效地调动了农民农作生产的积极性，农民农业增收潜力得到了有效的激发，农村整体经济实力在几年内得到了有效的改善。作为农业大省，2013年农业农村继续保持了良好发展势头。据统计，2013年，山东粮食总产452.8亿kg，实现“十一连增”，棉花、油料、蔬菜、果品、肉蛋奶、水产品等都保持平稳发展，预计山东农业增加值达到4500亿元左右。虽然如此，但是农民经济收入较前几年明显出现增势减缓的态势。据统计显示：山东农民收入年增长率“九五”、“十五”期间分别为10.31%、8.38%，而“十一五”增长率仅为7.91%，增幅明显放缓。同时，与城镇居民人均年可支配收入相比，差额也相对突出。2000年，城乡人均年可支配收入比为1.85：1；2005年，城乡人均年可支配收入比为2.49：1；2009年，城乡人均年可支配收入比为2.19：1。展望今后，农民增收的不利因素逐渐增多，压力加大。工资性收入作为农民收入的主要增长点，2007年、2008年对农民增收的贡献率分别达45.3%和47.7%。而受各种不确定因素的影响，农民在今后一个时期内农作性收入难以大幅度增长。同时，农副产品价格上涨是近几年农民增收的重要因素，但今年一季度山东农产品生产价格下降11.3%，不再对农民增收产生拉动作用。而且，2014年为大旱之年，农业大市潍坊遭遇到建国以来最严重的旱灾。潍坊市抗旱防汛指挥部办公室副主任马长亭介绍，今年以来，潍坊平均降水量156mm，比历年同期偏少五成。因罕见的秋冬春夏四季连旱，降水少，蓄水也少，26座大中型水库无有效降水补给。至7月20日，潍坊受旱农田达到28.07万hm2，其中，重旱面积15.2万hm2，有9万群众出现饮水困难。潍坊市农业技术专家郑以宏介绍道，因连续干旱缺水，全市农田大多处在干渴状态，部分庄稼已出现死苗的情况，将严重影响农民经济收入的稳定性。

3山东省农业经济发展减少自然灾害受灾率的思考建议

著名科学家库普曼斯将出现的不确定性问题界定为制约社会经济可持续发展的关键因素，而自然灾害的出现则是诸多不确定因素中最为突出的一个。由此，解决好自然灾害问题在整个社会经济发展中占据着非常突出的地位。尤其是在山东这样一个自然灾害频发、受灾影响严重的省份，更应该寻求有效的应对自然灾害频发的对策。解除自然灾害对山东农业经济发展的影响，必须要综合考虑山东地理、气候特征，因地制宜从实际出发，将工程措施和生物措施、灾前预防和灾后救助结合起来，切实提升山东农业经济抗自然灾害能力。

3.1调整山东农业经济产业结构

针对山东省农业经济发展受旱涝灾害严重的地理及气候特点，建议因地制宜进行农业产业结构调整，将农业建设与生态保护有机结合起来，形成集农业、林业、牧业为一体的良性循环体系。

3.2加强水利设施建设

山东农业经济可持续发展的心腹大患为旱涝灾害，为了确保本省农业的可持续发展，今后必须要着重思考如何变水患为水利，用水利克服旱灾。而实现这一目标的工作重点就在于水利基础设施的建设力度上，通过水利基础设施的大投入，实现抵御旱涝灾害的最终目标。在今后的工作实践中，一是重点整治黄河人堤及湖区防洪工程，积极规划防洪工作，抓好黄河大堤防洪及湖区清淤排渍工作；二是抓好山区防洪工程的建设和整治工作；三是大力开展渠道防渗、低压输水、渠道田间改造等工程建设，保障工农业及城乡水资源的有效供给，改善人民的生存环境提高生活质量。

3.3加大补灾减损力度

农业经济发展受制于自然灾害影响较为明显，如果想完全避开自然灾害也是不现实的。最为有效的应对策略是摆正心态、多管齐下、主动出击，建立强有力的补灾减损机制和网络。一是完善自然灾害预警机制，借助先进的气象技术和手段，准确、科学、及时地预报自然灾害。并根据灾害可能发生的情况，制备较为完善的化解方案；二是是加强资金和物质支持。政府通过建立经常性的财政基金、专项性银行信贷资金、公益性社会募投资金和向上争取救灾资金等途径给农民以资金支持，保证农民救灾补损的资金需要。三是加大技术和信息服务力度。政府部门应不断把有价值、实用的信息传递给农民，对救灾补损工作进行有效引导和指导。同时要组织科技人员对农民进行技术培训和技术指导，让农民全面准确地掌握种养品种的技术要领和要求，减少因技术不到位而影响恢复生产的效果。

3.4加大农业保险推广

农业保险在转移农业风险、减轻政府负担等方面有着重要的作用。但是由于费用高、农户参保意识差等问题的出现，一直以来制约着农业保险工作的推广。作为准公共产品，它的社会公益性决定着其更需要更多的政策的扶持与推动。一方面，各级财政应对工作成本高、保费收缴难的农险业务给予必要的经营费用补贴，另一方面切实提高中央财政对农业保险的保费补贴比例，特别是对种植业保险的保费补贴比例，同时，探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系，建立市场化的风险分担机制，由此鼓励老百姓积极购买农业保险，推动整个农业保险推广。

作者:刘翠玲 单位:烟台市农业科学研究院

自然灾害应急管理探讨:自然灾害间接经济损失评估理论与方法

摘要：我国地质条件和气候条件复杂，自然灾害频发。对自然灾害损失的科学评估是防灾减灾领域内的一项基础性工作，灾害损失中的直接经济损失评估多为技术性问题，然而间接经济损失评估过程中不仅存在技术性问题，更存在很多尚未解决的科学问题。本文将在介绍自然灾害间接经济损失内涵以及构成的基础上，介绍间接经济损失的评估方法体系，分析现有的间接经济损失评估理论的缺陷，并进行初步改进。

关键词：自然灾害 间接经济损失 损失评估

一、引言

2013年4月27日四川省雅安市芦山县发生7.0级地震，造成大量人员伤亡和经济损失。由于雅安地理位置靠近汶川，有人开始猜想雅安地震是汶川地震的延续，即雅安地震是汶川地震的间接影响，这就反映出灾害的间接影响具有后向延时效应。

与直接经济损失相比，自然灾害对经济系统间接影响的深度和时间更加深远。由于灾害间接经济损失的时、空差异特性的存在，对灾害间接经济损失评估尤为重要，对间接经济损失的科学度量可以为灾后恢复重建决策和防灾减灾规划提供有效地决策工具，意义重大，本文将对间接经济损失评估理论与方法进行介绍，希望探索出更加科学的方法。

二、文献综述

目前灾害间接经济损失的评估方法有两大方法系统，即存量-流量方法系统和投入-产出方法体系，除了这两大方法系统，还有调查分析法。这两大方法系统分别从不同角度对自然灾害的经济损失进行评估。现阶段的间接损失评估方法存在弊端，对间接损失的评估有较大的波动性。

本文在深入介绍的自然灾害间接经济损失评估理论与方法的基础上，做出一定的创新，对现有的间接经济损失评估理论与方法做出完善。

三、现有的自然灾害间接经济损失评估理论与方法

3.1自然灾害间接经济损失内涵

不同的统计学家对自然灾害间接经济损失的划分与定义不同，现在对自然灾害间接经济损失的定义主要是从如下两个方面：一是社会经济核算角度；二是从灾害损失的时间和空间传播的角度进行界定。

3.1.1基于社会经济核算的角度

（1）存量-流量损失

Parker等基于经济学中“存量”和“流量”的差异对灾害的损失做了清晰定义：存量是指在某一个时间点上某一变量的量值（如同图1中水槽中盛的水），属静态概念，对应于灾害中的直接经济损失；流量是指在一个时段上所累积变动的量 （如同图1中通过水槽的水流量变化），流量对应于间接经济损失，其大小有时间维度。间接经济损失又分为初始间接损失和次生间接损失。对产业来说，直接经济损失包括与地产、机械设备等固定资产，家庭资产和库存相关的价值损失；初始间接损失是指经济生产中断引起的流量损失；而次生间接损失是经济系统产业链的关联效应损失。

图1. 存量与流量的关系

（2）产业关联损失

Cochrane认为间接损失是由于灾害引起经济部门前向产出（依赖于区域市场产出） 和后向供给（依赖于区域资源） 错位，引起的生产运转中断导致的损失。若产业部门 B 因灾害遭到破坏，则可能引起部门 A 的后向关联损失、部门 C 的前向关联损失，并影响最终需求和消费，造成市场供需不平衡，引起物价、劳动力就业与失业、国民收入、储蓄和投资水平等的变化，进而影响国民经济总值和经济增长速度。

图2. 产业关联损失示意图

3.1.2基于灾害损失的时间和空间传播的角度

由于存在经济系统产出落后于投入的延迟过程，间接经济损失具有时间维度，即间接经济损失发生时间具有不确定性。灾害发生时的初始损失为直接损失，是静态的。因此，直接经济损失是因灾害发生所造成的可统计的人、财、物的损失，它的度量单位是国民生产总值（GNP）的减少。间接经济损失是灾害造成的总经济损失中直接经济损失以外的经济损失，是灾害引起的间接的对经济的影响，是一种深层次的经济损失。包括间接停减产损失、中间投入积压增加的经济损失和投资溢价损失。

3.2 现有的间接经济损失评估方法

3.2.1存量-流量方法体系

存量-流量方法体系包括比例系数法、马尔科夫模拟法以及系统动力学模型与动态投入产出模型相结合的方法。

首先，由于间接经济损失与直接经济损失之间存在密切联系，间接经济损失伴随直接经济损失发生，直接经济损失越严重，造成的间接经济损失越大，影响越持久。由此假定，间接经济损失与直接经济损失之间存在一定的比例关系，记为：IEL=λ・DEL，考虑到不同产业时，比例系数还可按部门分类计算，然后将各部门分类统计的间接经济损失相加，得出总的间接经济损失，表示为：IEL=Σλi・DELi，式中：IEL表示间接经济损失（单位：元）；λ表示比例系数；DEL表示直接经济损失（单位：元）。存量损失对应于直接经济损失，流量损失对应于间接经济损失，因此，直接损失和间接损失的比例系数就是存量和流量关系的反映；

第二，马尔科夫模拟方法反应出了直接经济损失和间接经济损失之间的非简单线性关系；

第三，系统动力学模型考虑了投入-产出的非线性关系，建立用于自然灾害间接经济损失下限预评估及灾后最优恢复重建策略的最优控制模型。

3.2.2投入-产出方法体系

投入-产出方法体系包括经济增长模型、投入-产出模型和可计算一般均衡模型。

首先，传统的经济增长模型是基于生产函数理论由参数估计方法得到的，它是从生产要素损失的角度来进行灾害损失评估的方法，其生产要素损失可以看作是经济系统的投入损失，经济增长损失就是产出损失，所以，其实质就是投入产出分析，是将单一生产部门投入与产出分析拓展到宏观经济层面。

其次，可计算一般均衡理论方法（CGE）不仅反映了经济因素和活动的相互依赖关系，而且克服了投入-产出模型线性、缺乏行为响应、市场价格缺失等缺点。它的数据基础是投入产出表，它是投入产出与线性规划相结合的优化模型方法，所以可将其归为投入-产出的衍生方法。

3.2.3调查分析法

调查分析法是在灾情调查的基础上从生活、生产、交通、生命线、农田等五个主要影响方面对间接经济损失进行分析。由于承灾对象复杂，含有许多不确定因素，并且灾害影响还波及周边许多地区，可用修正系数的方式对损失结果适当放大，修正系数的取值视具体情况或实际经验而定。

3.3现有的自然灾害间接经济损失的不足

首先，比例系数的确定含有经验性，有较大的不确定性，导致间接经济损失的评估具有较大的任意性，对其进行准确评估有较大的难度。

其次，现阶段对自然灾害的计量较粗略，没有考虑到各个经济体之间的内在差别，特别是没有考虑不同发展程度下经济的脆弱性差别。

四、对现有间接损失评估方法的改进

4.1对比例系数法的改进

在比例系数法中，将间接经济损失看做直接经济损失的线性函数，即有IEL=λ?DEL，这种方法精度较差，而且由于确定λ的主观性，导致通过比例系数法确定的间接经济损失有很大的波动性。往年发生的自然灾害产生间接经济损失的比例系数可以较好的反应出该地区的地理环境特征和经济发展状态，因此我们通过计算最近一次发生的自然灾害的比例系数，来预测这一期自然灾害导致的间接经济损失。

往年自然灾害造成的间接经济损失用公式表达为：IEL=∫∞t1[f1（t） f2（t）]dt，其中 f1（t）为发生前GDP预计发展曲线； f2（t）为自然灾害发生后实际GDP曲线； t1地震发生时刻。直接经济损失DEL可以直接计算出来，表示为自然灾害发生的t1期的预期GDP的百分比x?GDPt1，IEL与x?GDPt1的比值即为比例系数。

4.2浅析经济系统内部和外部弹性与间接经济损失

经济越发达的国家和地区经济系统中产业之间的关联度越高，经济系统的脆弱性越大，自然灾害造成的间接经济损失也越严重。Kellenberg and Mobarak的研究显示，经济发展水平和灾害的影响呈库兹涅茨倒“U”型曲线关系（如图3）。可以看出，随着经济发达程度的提高，间接经济损失呈上升趋势。

图3. 经济系统脆弱性与经济发展水平的关系示意图

因此，在计量自然灾害的间接经济损失时，根据经济发达程度对受灾地区赋值，最发达地区为5，最不发达地区为1。除了这种直接赋值的方法，还可以通过统计的方法计算出经济系统脆弱性和间接经济损失的数量关系，考量产业关联度对间接经济损失的扩大效应。

自然灾害应急管理探讨:草畜双承包制度下牧民抗击自然灾害的能力减弱与合作经济组织的减贫效应

哈日高毕嘎查位于内蒙古锡林郭勒盟东乌旗西南部，有179户牧民，1999年曾被选为自治区百强嘎查，2001年没有贫困户。在双承包制度下，自然灾害的风险无法被有效缓解，导致了相当数量牧民的贫困。而嘎查基于自己组织优势的努力，使得贫困化趋势被遏制。

一、草畜双承包制度下牧民抗击自然灾害能力的减弱

1983年，制度解体，嘎查开始实行家畜承包制。家畜承包制实行初期，家畜数量有了更多的增长。主要表现在羊的增长，而大牲畜则减少，因此，如果按羊单位来算的话，牲畜并不见得有特别大的增长。但是，羊的增加、定居的进一步发展，都使得畜牧生产对草场的利用强度增加，开始逐步使得草场退化。

1997年开始进行草场的家庭承包。1999年，该嘎查被评为自治区百强嘎查，当时，有7万多头牲畜。也就是从1999年开始，嘎查开始划分草场。对于当时的3户贫困户，政府专门给了扶持，但当时的贫困户也是有自己的牲畜的。全嘎查没有一户无畜户。

1999年可以看作全嘎查生产和生活发展最好的年份。但是，对于草原畜牧业的生产来说，草场的资源承载量、气候条件、畜种结构和草场资源的匹配程度是基本的条件。这些条件中的一部分正因为双承包包制的施行而悄悄发生变化。牲畜和草场的双承包制在短期内没有让牧民们见到不好的方面。由于的牲畜本来就是以牧户的私有牲畜入“畜股”形成的，搞家畜承包事实上就是将家畜重新划归牧户私有，草场也在事实上成了牧民的私有财产，划分后并没有跟进严格的草原生态监测。双承包制使得牧民不仅根据草场短期内可以容纳的牲畜数量，而且开始根据自己不断增长的消费需要扩大牲畜数量。这也就是1999年牲畜数量增加到7万多头的直接原因。但是，在牲畜头数增加的同时，牲畜的畜种结构在发生明显的变化，大牲畜减少，羊大量增加，多数草场面积存在过度放牧情况。但是，这些对畜牧业生产的影响还没有等到彻底暴露出来，2001年的一场大旱灾就将生态和生产之间的矛盾以极端的形式暴露给牧民。

2001年的旱灾使全嘎查的牲畜头数锐减了一半，一些人家成为无畜户。然后是连年的干旱。据说，2006年的干旱又是50年不遇的大旱灾。在这几年中嘎查的贫困人口日益增加，到2007年10月，全嘎查牲畜头数只有1.8万头只，还不到1999年的1/4,人均24只，低于人均30只的贫困线标准。全嘎查171户中，有贫困户61户，其中无畜户36户。

除了天灾导致牲畜死亡使一部分人陷入贫困以外，更多的原因还是制度性的原因。这一嘎查出现的贫困是与上世纪90年代中期以后内蒙古牧区整体贫困化趋势相一致的。我们这里可以就初次调查的印象，以整个内蒙古牧区为参照来描述这个嘎查贫富分化的过程。

二、草畜双承包制度下牧民抗击自然风险能力何以减弱

第一，原有体制内可以提供的生产和生活困难保险不复存在，增加了牧民的生产和生活成本。划分牲畜使得牲畜头数增加不再受牧场范围的限制，对草场的破坏加剧，而草场承包又限制了四季轮牧的可能，也进一步使草场过牧，这使得在合理的技术配置下组合劳动力、畜群和草场的可能性不复存在，并导致草场过牧的后果，使得生产趋于在越来越低的产出水平和越来越短期的可持续水平上进行。上述机制对于所有牧户都是存在的，但是由于一些牧民分家，而年轻一代上学时间到旗里上学，脱离牧业生产，到成家立业时缺少牧业生产技能；部分家庭出现大病或有残疾人，也限制了家庭整体的劳动能力，增加了相关医疗支出。在应对家庭承包制带来的新的生产要素优化组合的挑战中，起点不同的牧户开始拉开了差距，应对能力不同的牧户之间也开始拉开了差距。

第二，草畜双承包不仅在牧户个体水平上打破了生产的良性技术配置的可能，使不同个体之间的收入差距扩大，而且改变了嘎查内部牧户之间的生产合作关系，使得牧户之间转入一个恶性竞争的关系。制下嘎查可在内部优化劳动资源配置，划分四季牧场优化草场资源的配置，通过组织集体劳动提高劳动生产率和畜群的产出水平。各个生产要素之间初步实现优化配置。但是，在草畜双承包下，由于划分到户的草场规模和畜群规模已经脱离了技术上允许的最优配置水平，而承包制的个体使用制度又增加了个体间合作使用生产要素的成本，故多数情况下，同嘎查的牧户之间首先是对草场利用的竞争。各牧户竞相扩展牲畜头数，首先对公用牧场进行过度放牧，一些富户还在公用牧场圈占自己的放牧地，保障其牲畜吃草，极端者甚至出租给贫困户使用。当公用牧场退化后，又对承包牧场进行掠夺式开发。一些富户开始租用贫困户的牧场进行掠夺式使用。当嘎查内部之间的农户开始竞争使用资源时，那些有经营能力的富户逐步开始赢得优势，并通过租赁贫困户草场逐步固化并扩大了收入差距。贫富分化的因素中除了有劳动和经营能力的差别外，开始存在资本剥削的因素。这恶化了富户和贫困户之间的关系，嘎查内人际关系紧张，初步有了富人和穷人之间的矛盾。

第三，草畜双承包还打击了嘎查一级的集体所有制经济，弱化了嘎查扶危济困和阻击外部势力不良侵害的能力。牧民拥有了牲畜，有了草场的使用权，也就可以独立和嘎查以外的经济主体发生经济联系。但是，多数情况下，在牧民没有多少市场经济知识的情况下，牧民是吃亏者。贫困户和外部人发生的高利贷合同多使贫困户面临家破人亡之难。在灾害中失去了牲畜的牧户只能借高利贷，还不上钱后就开始用草场做抵押。放贷者占用无畜户的草场后，为了尽快获益，就过量放牧，直到把草场吃漏，吃透。

可以说，自然灾害频发加剧了上述贫困化和贫富分化的过程，而且，由于草原生态在自然灾害和人为过牧的双重影响下发展过快，即使是富裕户也无法逃脱其影响。整个嘎查可能就此陷入整体衰落的陷阱。

三、嘎查的组织资源如何促进牧民合作发展进而减贫

2001年旱灾使部分牧户陷入了灭顶之灾，借了高利贷的农户不得不将草场抵押。原来是私下签的高利贷，当面临这种情况时，再也遮掩不下去。眼见着无畜户连草场这种生产资料也将荡然无存，当时的嘎查领导班子感觉到，如果不伸手援助，这些贫困户将失去任何获取经济收入的能力。当时的嘎查长浩毕斯哈拉图果断决策，由嘎查出面帮助贫困户还清贷款，收回草场，终止放贷者对草场的掠夺式经营。

嘎查的这次介入开始了嘎查试图引导牧户生产的过程。居于这一合作核心的是2003年1月成立的牧业协会。这时候，嘎查已经经历了连续3年的自然灾害，牧民生活出现急剧贫困化。刚成立时是由8户牧民自愿组建。牧民以现金、草场和牲畜入股。

协会在组建后开展的第一项工作是建立200亩青贮饲料基地，利用了政府的配套资金，购买了相关的机器设备，包括大小拖拉机各1台、播种机2台、割草机2台。

第二项工作是建立东乌穆沁种公羊基地。现已经有得到旗畜种改良站签订注册的优良乌珠穆沁种公羊200余只。

第三项工作是优惠供应牧民饲料和防疫药品。在青贮饲料收割后，按入股情况分配给牧民。按成本价，市场上0.16元/斤，牧民0.06元/斤，户均可得到1500元优惠。协会还到外地买饲草，25000多捆草1捆便宜1元，给牧民节约25000元。协会补贴饲料5000元。直接和生产药浴药品的武汉药厂联系，按批发价购进，给40000头牲畜节约20000元。第一，嘎查在谋求合作组织获得政府支持和承认上具有积极作用。由于嘎查是一级村民自治组织，和乡镇政府有着密切的工作关系。具体到本文的嘎查，1999年曾经被评为自治区100强嘎查，它的嘎查委员会干部应该和各级领导都有接触。现任的嘎查长1991年就当选了嘎查长，和各级已经有了长期的工作关系。前任嘎查长现任旗政协主席。嘎查的这种地位和嘎查干部的这些工作经历都使得由嘎查来推动协会的注册和谋取上级政府和有关部门的支持变得非常顺利。协会成立后组织的200亩青贮饲料项目就满足了。第二，嘎查干部的威望和组织能力是合作组织能够成功运作的重要条件。合作组织是一个有着多种功能的组织，内部要设立各种功能性机构。它还要面对各种复杂的外部环境。合作组织需要有一批骨干，也需要有好的带头人。以协调内部各种关系，在复杂的外部环境中寻找有利的发展机会。嘎查长哈日高毕嘎查是当地有名的摔跤手，为老年人认可，又为同龄人拥护，有很强的组织能力和口才。正是因为他看到了不合作就不足以应对草场退化的形势，不足以遏制贫困扩大的趋势，出面组织合作社。而他团结的7户牧民也成为协会中7个作业组的组长。嘎查长和他团结的牧民成为合作组织发展最初的人力资源和扩展后的骨干。

自然灾害应急管理探讨:论国家经济安全与我国自然灾害救助应急体系建设

摘要　加强我国自然灾害救助应急体系建设必须要上升到维护国家经济安全的战略高度，维护国家经济安全是提升我国自然灾害应急处置能力的基础和根本保障，也是提升我国自然灾害应急处置能力的核心目标。二者有着高度的相关性。从维护国家经济安全的视角，自然灾害救助应急体系建立要从基础上抓起。要将其作为系统工程来建设，要能达到高效运转的状态。

关键词　国家经济安全；自然灾害救助应急体系；策略

国家经济安全是国家安全的重要组成部分，它已经成为一国国家利益实现的重要保证。国家经济安全事关国家重大的经济利益，事关整个国家和广大民众的生存与发展，甚至关系国家兴衰和民族命运。我国自然灾害救助应急体系建设是应对国家重大经济利益受到来自自然灾害的侵袭、破坏时实施有效的救助以降低经济风险和确保国家经济秩序的国家行动和国家方略。因此，加强我国自然灾害救助应急体系建设必须要上升到维护国家经济安全的战略高度，必须从国家经济安全的广阔视野去审视建立我国的自然灾害救助应急体系，这是我国社会经济发展过程中面临的重大现实需求，对我国现阶段以科学发展观为指导，把握好推进我国自然灾害救助应急体系建设的战略方向具有重要的现实意义。

一、维护国家经济安全与提升我国自然灾害应急处置能力的关系

1，维护国家经济安全是提升我国自然灾害应急处置能力的基础和根本保障

维护国家经济安全是指一国最为根本的经济利益不受危害和威胁，最根本的最直接的是提高我国的整体经济实力和转变经济增长方式，使国家的经济运行健康和具有可持续性的状态，这是提升我国自然灾害应急处置能力的基本条件和根本保障。我国是自然灾害的多发区域，由于幅员辽阔，地形复杂。气象多变，人口众多，没有强大的物资保障、畅通的物资输送能力、高效的经济运转和资源优化配置机制为特征的国家经济安全的保障能力和水准是无法谈得上提升我国自然灾害应急处置能力。建国以来的60年间，我国抵御每一次重大自然灾害的紧应急处置能力都与国家经济实力和经济体制密切相关。什么时候国家的经济基础越稳固，我国抵御自然灾害的应急处置能力就越强，自然灾害造成的危害就能化解到尽可能小的程度。

2，维护国家经济安全是提升我国自然灾害应急处置能力的核心目标

当一个国家的经济在受到某些来自国内外或自然因素的巨大打击时，具有足够的抗衡和抵御能力是国家经济安全的集中表现和鲜明特征。要达到维护国家经济安全的目标，必须要正视影响国家经济安全的各种因素，通过发挥主观能动性，将各种不利因素转化为有利因素，必须要在维护国家经济安全的大系统中构筑安全阀。影响国家经济安全的因素，在经济系统中包括外部因素和内部因素；在经济系统外则包括社会文化因素和自然因素两个方面。就自然因素而言，是指由于大自然的变化，如地震、水灾、旱灾、生态环境的恶化等原因导致的经济不安全及受到损失。自然灾害特别是重大自然灾害，往往直接危害一国的经济安全。自然因素对国家经济安全的影响往往表现为突发性和渐进性的特点。自然灾害的突发性特点，其引发的原因一是由于地球内力作用(如地壳运动)引发的不可抗御的灾害，如地震、海啸、火山等；二是由于人类有违自然规律的不合理的活动对自然环境的破坏经过长期作用引发的自然灾害。如严重的环境污染引发的灾害给人类生存环境带来的威胁，又如滥采、滥伐、滥垦等可能直接或间接诱发地质灾害。不论是生态环境的原生灾害，还是人为产生的对生态环境的影响破坏，都直接影响到国家、民族的生存与延续，对人类经济活动和社会可持续发展造成重大影响。因此，提升自然灾害应急处置能力是维护国家经济安全的重要手段和途径，是力求最大限度地降低自然灾害对社会经济和人口造成的危害和损失，使经济发展的进程能够经受国内外经济动荡的冲击，实现经济的可持续发展。

3，维护国家经济安全与提升我国自然灾害应急处置能力的相互影响力在增大

一是维护国家经济安全比以往任何时候都更加深刻地影响着自然灾害应急处置能力的提高。国家经济安全状况反映了一个国家的综合经济实力，包括国际市场上的竞争力、抵御内外风险和实现可持续发展的能力。这些能力的程度如何显然决定着一个国家的自然灾害紧急处置能力的强弱，二者有着高度的相关性。二是国家自然灾害应急处置能力的低下，将影响到难以抵御重大自然灾害的打击和损失，由此将难以保持经济稳定和持续发展，引起社会的动荡，影响正常的社会秩序和工农业生产及贸易活动，将可能发生局部性或全局性的社会危机。而由此导致经济基础的不牢固也势必使经济发展所依赖的战略资源供给更加受到外部势力的控制，在抵御国际市场风险的冲击时乏力，进而又影响到国家主权的独立，危及国家安全。维护国家经济安全与提升我国自然灾害应急处置能力这种相辅相成的关系，决定了在维护国家经济安全中必须要把提升国家自然灾害应急处置能力作为重要的战略策略；而提升国家自然灾害应急处置能力必须要立足于可持续地实现和保障国家根本经济利益的最大化，即这种能力的提高不能局限于仅临时性的动员、仓促式的应对、传统式的手段等，而是要体现有全局性、长远性、制度性、科学性和统筹性的特点。加快构建一个具有广泛适应及专业特征的自然灾害救助应急体系已迫在眉睫。

二、我国自然灾害应急处置能力的基本特征分析

1，我国总体经济实力不断增强，但地区经济发展不平衡较为严重。有的存在加剧态势。制约了自然灾害应急处置能力的整体提升

国家经济实力的增强是国家经济安全的重要特征，这为提升我国自然灾害应急处置能力奠定了坚实的物质基础。改革开放30年，我国的综合国力和国际影响力不断由弱变强，国民经济实现了快速增长。1979―2007年，国内生产总值年均实际增长9.8％，大大高于同期世界经济年平均增长3.0％的速度，使经济总量呈现加速扩张态势，国内生产总值由1978年的3645亿元迅速跃升至2008年的300670亿元。经济总量的加速扩张大大缩小了我国与世界主要发达国家的差距。目前，我国国内生产总值居世界的位次已跃升至世界前几位。尤其是党的十六大以来，我国经济持续平稳快速增长，人均国民总收入步入了中等收入国家行列，经济总量和人均水平均实现了大跨越。同时，经济运行质量和效益稳步提高，2002―2006年，财政收入在四年内翻了一番多，年均增长19.6％，为实现我国经济社会发展第三步战略目标奠定了坚实的基础。这使得我国办了多年想办而未办成的一些大事，集中表现在固定资产投资特别是基础产业和基础设施投资快速增长，一大批重点建设项目

建成投产，交通通讯能源等基础产业和基础设施得到加强，长期以来困扰我国经济发展的“瓶颈”制约得到明显缓解，这为提升我国自然灾害应急处置能力提供了雄厚的经济实力。但必须正视，我国地区经济发展不平衡状况还较为严重(见表1)，使各地自然灾害应急处置能力存在较大差异性，从而在整体上增大了对自然灾害应急处置的难度，尤其西部地区是自然灾害多发区域，由于经济条件有限，基础设施建设滞后，导致抵御自然灾害的能力薄弱，这也成为该地区农村人口贫困和返贫现象严重的主要原因之一。如2008年的汶川地震虽然国家不断增加投入、人员与设施开展救援工作，但由于该地区经济不发达，群众财富积累不多，特别是受灾户大多是生活和居住条件较差的困难户，灾民的自救能力和灾后的生产恢复能力较脆弱。因此，西部各地防范各类自然风险的总体能力较低，而且各部门、各行业、各领域的防范能力参差不齐，影响了对自然灾害发生地区的救助。

从表1中可以得出如下结论：(1)2003―2007年间(下同)，西部12省区市中，有内蒙古、广西、陕西的经济总量(GDP)与东部6省市的差距在缩小；(2)四川、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏和新疆与东部6省的经济总量差距存在不同程度的扩大与缩小，西藏均呈现扩大的状况；(3)西部各省区市与东部6省市的经济总量差距值基本变动不大，这种格局在相当长时期还难以有根本性的改变，凸显了地区经济差距的严峻形势。

2，自然灾害救助应急机制开始形成。但仍不适应救灾减灾的需要，对自然灾害应急处置仍属于传统模式，救灾的体制性弊端依然普遍存在，影响了自然灾害应急处置能力的高效性

国家经济安全的保障与制度建设休戚相关，这是影响经济安全的重要的内在因素。我国虽然曾陆续制定有《防洪法》《地震法》《消防法》《草原法》等一系列法律法规以确保自然灾害的单种灾害管理有法可依，在一定程度上增强了抵御自然灾害的保障能力。但真正意义上的全社会型的自然灾害救助应急体系的建立，应该说始于2003年我国全民行动抗御SARS疫情的发生及蔓延。这之后，从国家到省市区层面完成了突发公共事件应急预案的制定和组织体系建立，标志着我国自然灾害救助应急体系初步形成，防灾减灾的制度建设提到重要议程。当前，我国现有的灾害救助体制在关键时刻已显现出强大的组织能力和制度优势。从2008年抗击冰冻和地震灾害中集中表现了以下几个主要特征：一是对自然灾害，特别是对巨大灾害的应急救助的快速反应能力大大提高，应急机制实现了高效率。如汶川大地震发生后，解放军和武警立即出动进行抢险救灾，创下解放军军史和中国航空史上单日出动飞机最多、飞行架次最多、投送兵力最多的航空输送行动纪录。在受灾面积大、条件复杂、时间紧迫的情况下能迅速行动。在快速组织力量投入抢险、运送伤病员的转移、救灾设备的调运等方面均达到了一个较强的应急救助能力。当然这与科技进步加快有着相互支撑的互动效应，特别是我国信息化程度的不断提高，信息沟通速度加快，为建立全方位的自然灾害应急救助机制提供了强有力的技术保障。二是自然灾害发生及救助情况的各类信息和媒体报道全方面透明化。这不仅尊重了全国民众的知情权，也赢得了国际社会的高度肯定和赞赏，极大地调动了全国民众参与救灾的积极性，也为灾区群众抗击自然灾害，为稳定民心、凝聚民心、振奋民心起到了关键作用。三是实行了政府问责制，以确保政府官员在自然灾害管理中正确行使职权，认真履行职责。四是我国基本建立健全了国家层面的各项应急预案，极大地提高了救灾工作的效率、效益，为最大限度地抢救人民群众的生命财产，最大限度地降低和减少灾害损失，起到了至关重要的作用。五是建立自然灾害死亡抚慰金制度。对因自然灾害死亡的人员，给予一定数额的抚慰金，体现了对人的生命和财产损失同等重视的要旨，这一制度使死亡者的家庭免于因丧失主要劳动力而陷入贫困中，也体现了社会保障在自然灾害救助中的延伸。

但由于我国自然灾害的严重性和多发性，地方减灾实力薄弱以及人为因素等，因自然灾害造成的损失在逐年上升。自然灾害救助应急机制仍是传统型的，即主要着眼于突发事件发生之后的紧急应对，其过程更多地放在对灾害结果的处理上，其体制特征是局限被动的反应。政府组织和动用行政与社会资源的应急救助方式只是如同救火队，疲于奔命应付各种愈演愈烈的灾害的肆虐。

目前我国自然灾害救助应急体制的弊端主要表现在以下方面：一是我国的自然灾害管理的法规体系不完善。整个自然灾害管理体系缺乏法律系统的有力支撑，如有的部门责任落实不到位，工作的随意性较大，在已施行的法律法规中有的协调和兼容性差，导致实际情况下法律缺失较严重。二是我国尚未建立不同突发公共事件之间的协调机制，缺乏一个综合性的自然灾害管理组织。应急管理部门之间、政府与社会之间制度化的沟通协作、资源共享不够。特别是有的地方政府不能正确处理好平时防灾减灾与经济发展的关系，只注重局部和短期利益，影响了自然灾害救助应急体系的建设。三是自然灾害管理部门分散，各行其事，影响了救灾行政效率，容易造成责任不清，或只注重单项防灾减灾功能建设，而忽视了综合防灾减灾的功能建设。四是在固定资产投人中不注重对防灾减灾项目的投入，忽视了防灾基础设施的建设，从而降低了减灾能力和承灾能力。五是信息管理系统仍不完备，缺乏统一的信息收集网络和对信息进行分析处理机构，不能快捷地实现信息共享，造成了我国各级政府普遍缺乏有效的突发公共事件预警机制。特别是还存在有自然灾害信息失真的现象，影响正确决策，引起人心不稳和社会动荡。六是我国的自然灾害救助应急体制建设如上所述，仍处于被动的灾后应急救助阶段，面对突发事件发生后以紧急启动应急救援活动为特征，而缺乏对平时和灾前的防灾减灾的体制建设。尤其对自然灾害预测预报能力明显低下，对地震、海啸、洪水、泥石流等重大自然灾害的孕育、发生、演变和时空分布特征缺乏规律性的认知和有效的监测手段。七是救灾物流关系到灾害救助的成败，我国应急救灾物流从救灾物资储备的布局和种类及规模、信息畅通、运输能力、人员素质与统筹管理等方面显然还不适应面临重大自然灾害应急救助的需要。八是综合性专业应急救灾队伍建设滞后。目前我国自然灾害应急救助的主要力量仍是军队、武警和公安干警，他们往往更多地是凭着一种责任和奉献精神加入紧急救助行动中。因原主要承担的职责不同，从装备、训练等对自然灾害应急救助都缺乏直接的针对性，致使应急救援效率受到很大影响。九是由于体制性障碍影响了高技术救灾装备的广泛应用与有效发挥，同时也制约了快速应急设备的生产与使用。如直升机的生产及民用市场发展大大滞后(见图1)，大大制约了直升机减灾效能发挥，这与我国自然灾害在复杂地貌的多发性国情和作为大国的地位极

不相称。十是乡、村两级组织建立应对自然灾害和突发事件的应急预案制定还是个薄弱环节，缺乏有效的物资动员和人力动员机制，往往贻误了救援抢险的时机。十一是自然灾害款物管理制度还不完备。

3，我国突发性重大自然灾害呈现加剧上升态势。生态脆弱地区的环境恶化仍未得到根本扼制，灾害的破坏力和造成的损失不断增强。增大了对自然灾害应急处置的难度

由于我国自然环境复杂多样，自然灾害呈现异常性、多样性和严重性，这就大大加重了对自然灾害应急处置的难度。

一是极端气候事件频发，灾害频次不断增加，且灾害的种类繁多。近30年来，在以全球变暖为主要特征的气候变化背景下，极端天气气候事件逐渐增多。尤其自20世纪90年代以来，我国进入新的灾害多发期，洪涝、干旱、台风地震、火灾、农业和森林病虫害以及滑坡泥石流等灾害发生频繁。我国自然灾害年发生频率在时间序列上整体呈现上升趋势(见图2)。

二是自然灾害从破坏力、影响范围等均呈现递增态势，加重了灾害的损失程度。自20世纪90年代以来，我国重特大灾害发生越加频繁，严重影响着我国社会经济的发展，其中1991年淮河流域洪涝灾害，1998年长江、松花江、嫩江的特大洪涝灾害，1999―2001年三年大旱，2003年“非典”的蔓延和淮河、渭河流域洪涝灾害，2006年超强台风“桑美”、强热带风暴“碧利斯”，2008年初南方低温雨雪冰冻灾害、“5・12”汶川特大地震等一系列的重大灾害，都给我国带来了严重损失，近年来灾害的破坏力愈加严重(见表2)。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，而且灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。除现代活火山活动外，洪涝、干旱、台风、风雹、雷电、高温热浪、低温冷冻、沙尘暴、地震、地质灾害、风暴潮、赤潮、森林草原火灾和森林病虫害等灾害在我国都有发生。70％以上的城市、50％以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。特别是2008年，我国连续遭受低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震两次巨灾。灾害波及范用之广、死亡人口之多、经济损失之重、社会影响之深、救灾难度之大均为历史罕见。据国家统计局数据，2008年，全年各类自然灾害造成直接经济损失11752亿元，比上年增加4.0倍。全年农作物受灾面积3999万公顷，其中，绝收403万公顷；全年共发生森林火灾1.3万起，上升45.2％；全年因洪涝灾害造成直接经济损失635亿元；全年因旱灾造成直接经济损失307亿元；全年因海洋灾害造成直接经济损失206亿元，增加1.3倍；全年累计发生赤潮面积13738平方公里，增加18.3％；全年低温冷冻和雪灾造成直接经济损失1595亿元，死亡162人；全年实际发生各类地质灾害2.7万起，直接经济损失183.7亿元，死亡656人；全年大陆地区共发生5级以上地震87次，成灾17次，造成直接经济损失8523亿元，死亡近7万人。其中，四川汶川地震震级达8.0级，造成直接经济损失8451亿元。

三是人们不当的经济与社会活动加剧了对生态环境的破坏。各种自然灾害和生物灾害都是地球及其各个圈层不断运动和变异的结果，以往人们更多地是关注自然灾害形成的自然属性，而随着工业化的加快和人口的增长，自然灾害的社会属性特征愈来愈显著。长期以来，我国在追求经济增长的同时，在很大程度上忽视了可持续发展，不注重对生态和环境的保护，各地经济增长的业绩常常以赖以生存环境的不断恶化为代价，其结果必然是自然或人为灾害的不断增多，使得我国生态系统比以往更加脆弱，一些自然灾害，如洪水、干旱等往往比以前造成范围更大、影响的后果更加严重，加剧了我国对自然灾害抵御的难度。生态环境的恶化成为导致自然灾害发生的重要因素。根据国家统计局的数据显示，2008年我国七大水系水质总体上虽持续好转，但部分流域污染仍然相当严重。全国海域未达到清洁海域水质标准的海域面积13.7万平方公里，其中，严重污染海域面积为2.5万平方公里。渤海严重污染海域面积达到0.3万平方公里。又如我国的荒漠化的分布地区主要集中在西北地区，且成逐年扩大的趋势，荒漠化的面积中新疆已达107.16万Km2，内蒙古已达62.2万Km2，陕西达到2.99万Km2，青海已达22.2万Km2，甘肃已达19.35万Km2，宁夏已达2.97万Km2。而石漠化主要分布在西南地区的云南、贵州和广西，这里是喀斯特地貌发育的典型地区，石漠化面积广西已达到2.3万Km2，贵州已达3.592万Km2，云南已达3.48万Km2。

四是自然灾害表现为较明显的地域性特征。我国的自然灾害发生虽然遍布全国大部分地区，但西部地区县域、农村及中、西部山区表现得最为严重。西部地区大都处在我国的第一、第二阶梯的地理位置，国土面积中主要以山地和高原为主，由于气候和地貌条件差异大，地质构造复杂，地形起伏大，表层岩体破碎，土层瘠薄，加上人口的增加和人类社会经济活动强度的加大，导致干旱洪涝、低温霜冻、凝冻、暴风雪、冰雹、泥石流、山体滑坡、地震等灾害现象的频繁发生。以2008年为例，我国自然灾害损失情况中西部地区的大部分灾情指标都高于东部地区，尤其是西部地区的死亡人口、倒塌房屋数量和直接经济损失均明显高于中、东部地区。全国因灾直接经济损失较重的省份分别是四川、甘肃、广西和中部省份的江西，占全国总数的80.9％。从直接经济损失占本地区国民生产总值的比例来看，西部地区高达29.3％，均高于同期中部地区和东部地区。

综上所述，我国自然灾害应急处置能力的提升面临着严峻的形势，在总体上还不适应自然灾害应急救助的需要。

4，在原救灾体制之外的力量明显增强。为我国自然灾害应急处置能力的提升注入了新的动力

以往我国自然灾害的应急救助主要靠各级政府的组织发动，并以人民军队为中坚力量，不同地区的社会力量跨省跨境成规模参与灾害的救助活动较为有限。2008年我国一系列的重大自然灾害应急救助中则突显了两大特点。一是我国谋求自然灾害国际援助的力度在增强，国际社会参与度空前提高。尽管对境外救助资源的利用仍存在局限性，但和以往相比，国际救助力量在参与我国重大自然灾害紧急救助中发挥了积极的作用，尤其是现代救助技术和应急救灾设备(如大飞机援助方式)在一定程度上起到了关键作用。国家经济安全的保障不是孤立的，同样地谋求国际援助是提高我国自然灾害应急处置能力的重要途径之一。在汶川地震发生后，我国政府以开放的姿态争取到了国际社会给予的抢险救灾帮助。日本、俄罗斯、韩国迅

速派出救援队赶赴地震灾区现场，参与抢救人员。多个国家还紧急向中国捐助了帐篷、食品、救援设备等应急物资，国际友好人士通过捐款等方式，也从多方面参与到汶川地震抢险救灾工作中。二是在自然灾害的应急救助中社会组织(非政府组织)和社会动员力量的作用不断扩大，打破了以往灾害应急救助主体单一的格局。尽管在实际救助中一些地方政府还缺乏对社会力量救灾行动的有效指导和服务，导致自然灾害应急救助资源存在不同程度的浪费和局部工作效率低下。但与历次重大自然灾害应急救助所不同的是，应急救助动员范围广，社会各界广泛参与。汶川地震发生后，党中央国务院领导统筹协调，开展对口支援灾区工作，全国各省区市全面、有计划地参与到支援汶川地震灾区的工作中。共出动解放军、武警部队兵力13.9万余人，公安民警、消防官兵和特警2.8万余人，民兵预备役人员7.6万人，国内外地震专业救援队5257人，投入医疗卫生人员9.68万人，全国有近500万名志愿者参与抗震救灾志愿者活动，在地震灾区就有20万之众。另一方面，各级民政部门与有关部门通力协作、精心组织，慈善机构积极行动，人民群众广泛参与，形成了建国以来最大规模的社会捐赠热潮，出现了建国以来最大规模的社会志愿服务行动。在灾区的现场搜救、就地救援、医疗救护、卫生防疫、物资配送等救灾行动中均体现了社会力量广泛参与救灾的能量和奉献精神。极大地改变了传统的以政府为单一主体的应急救灾模式，公众参与意识的增强已成为提升我国自然灾害应急处置能力的重要因素。

三、国家经济安全视角下我国自然灾害救助应急体系建设的策略选择

1，维护国家经济安全需要建立稳固的经济与社会基础，救灾应急处置能力提升必须从基础上抓起

一是提升自然灾害应急处置能力必须要坚持发展是硬道理，不断增强自身经济实力。发展经济是保障国家经济安全的核心问题，面对重大自然灾害的发生，往往是对该国该地区综合国力最有效的检验。从我国自然灾害的发生频率态势和损害程度看，今后相当长时期，我国自然灾害仍将会日益严重。对社会经济发展的影响将更加深远。为此，在加快我国又好又快发展的同时，要将安全发展放在同等重要的位置，不断增大公共财政对自然灾害救助体系建设的基础设施和基础设备的投入规模，从维护国家经济安全的高度增强我国抗御自然风险的能力。

二是我国在不断增强经济总体实力进程中，为全面提高抵御灾害风险、防范应对突发灾害的能力，必须要注重发展我国的救灾产业，从物资生产与物资供应链条上，从技术开发与有效运用上夯实应急救灾的经济基础，确保救灾的战略资源和战略物资的安全。

三是要创造良好宽松的外部环境，构筑利益共享、风险共担、互惠共赢的的国际救灾合作关系。经济全球化要求各国寻求双边和多边合作以维护国家经济安全。而目前一些自然灾害突发事件已广泛影响到传统安全和非传统安全领域，甚至超越了国界和洲界，这同样要求我国通过建立多边和区域合作救灾机制，加强国际间和区域间组织在应急救灾领域的对话与合作。注重借助世界各国的救助资源，实行自然灾害救助的全球战略，这不仅能使我国谋求到更多的国际人道主义援助，同时，能加快缩小与救灾水平较高的先进国家的差距，全方位构筑起国际救灾保障体系。另外，要积极推进自然灾害救助国际性的制度化建设进程，谋求与俄罗斯、日本等周边邻近大国建立自然灾害救助战略伙伴关系。只有将我国自然灾害应急救助体系纳入一个开放的国际范畴，才能更好地提升我国的灾害应急处置能力和保证国家的经济安全。

四是完善救灾物资储备体系。首先，要使物资储备库的建设布局更具有针对性、快捷性和高效性特征，要能够满足适度救灾半径范围内多种灾害救援的物资应急需要。我国的气象气候灾害、地质地貌灾害、水文海洋灾害和生物灾害在不同地区的发生频率和破坏力是不同的。不同类型的自然灾害给不同地区人们造成的影响和危害在范围、程度上也不相同，主要物资储备库的分布应以自然灾害多发区和重灾区的通达能力为参照，即应该在中西部山区增设更多的物资储备库，可统筹规划将国家救灾物资储备与国家战略物资储备建设有机结合；完善救灾储备物资的种类也应以不同类型的自然灾害的破坏力为参照，以解决不同灾害发生时救灾物资储备紧缺和适用率的问题。

五是对于我国灾害应急处置能力的提升要注重长期建设和培育。对灾害应急救助能力提升除了注重基础设施建设，尤其要加强应急救灾的软实力建设，包括法律的建设与完善，决策能力科学化，提高统筹协调的应急快速反应能力、灾害的预警预报能力、减小和化解灾害风险的能力、民众的自我保护和自救能力等。同时，为了能在灾害造成损失之前就有能力进行有效的干预、处理和预防，还应加强对预防灾害的研究。就灾害应急处置能力而言具有两重性和两重功能，我们不仅要提升救灾的应急能力，同时也是培养和训练战时的协同组织指挥能力、机动运动能力、后勤保障和物资供应能力。汶川地震的救助实践恰恰验证了这点。这无疑是保障国家安全的重要途径之一。

六是加快培养高素质的具有一定规模的专业救助队伍，使其在自然灾害应急救助中发挥骨干和核心作用。在平时可以量力而行地开展对外救灾援助，这不仅可以在世界范围进行多种复杂情况下的实战练习，提高队伍整体专业素质，同时有利于树立中国作为大国的国际形象，或通过“救灾外交”有可能获得在谈判桌上难以达到的外交效果，这也是保证国家经济安全和实现中国和平崛起的一个重要内容。

2，维护国家经济安全必须要防范于未然。救灾应急处置能力提升是个系统工程

一是自然灾害救助体系建设需要从背动承受向主动防御的观念转变，从临时应急向向前向后扩展。延长应急处置能力时间链，扩展紧急处置能力的范围，将防灾、救灾和灾后重建的三个阶段有机结合起来统筹考虑，即注重救灾的向前、向后效应。维护国家经济安全是个长期的过程，自然灾害救助应急体系建设也不是一蹴而就的，需要致力于长期的建设才能不断完善。自然灾害的发生往往是长期因素积累的结果，尤其对于与人类活动相互影响和关联度较高的生态环境保护，应力求在一个更广阔范围内将自然灾害所造成的损失减至最低或消弭危机于萌芽状态，其机制特征是重在将预防灾害行为制度化，要坚持可持续发展的战略，坚持资源、环境和人口的协调发展，把实现人与自然的和谐放在防灾减灾的重要战略位置。诸如在生态移民工程、扶贫工程、农田基础设施建设、旅游资源开发、农村工业化等人类活动中都要贯彻保护好自然生态环境的方针，必须要考虑到人口和资源的承载力，将一个地区的人口和资源建立在可控范围，这样才能使受到破坏的生态系统逐步得到恢复，才能更有效地抵御和减缓自然灾害影响，并使灾害损失降到最低程度，从源头上加强防止水灾、旱灾、泥石流等自然灾害的发生。因此，我国自然灾害的防灾

减灾必须要注重人口、资源和环境的承载力，注重生态系统的平衡，这是完善自然灾害救助应急体系不可缺少的重要环节。

二是我国自然灾害应急救助主体不是单一性的，提升应急救灾能力与维护全体人民的根本利益具有同一性。由于重大的自然灾害突发事件影响广泛，涉及众多社会成员的人身安全或经济利益，因而自然灾害救助应急体系建设需要全民全社会参与和共建，需要得到公众的广泛支持。要树立全民和社会系统观点，应将非政府组织、企业、社区居民等社会力量纳入防灾减灾的全盘规划加以筹划，广泛动员民间资源，调动民间组织和广大群众参与防御和抵御自然灾害的积极性，建立多元救助主体的相互支撑的反危机机制和多元主体参与抗灾救灾的激励机制。公民、法人和各类社会组织在自然灾害发生期间应当履行更多义务，并服从政府采取的必要措施。诸如除了政府已经建立的自然灾害应急物流体系，还应注意发挥规模庞大的分布广阔的民间物流公司的作用，使其在救灾中根据政府应急物流配送中心的部署统一运输、配送和仓储管理，这对提高物资配送效率、节约平时防灾减灾成本、满足灾民需求都具有重要的现实意义。因此，应实现由单一的政府防灾救灾动员方式转变为社会化动员方式，这样对于灾害来临时的应急救助才能实现有条不紊的全民动员，减少救灾无序的巨大成本和消减对国家经济安全的冲击。

三是如同经济安全保障不能仅从经济方面考虑，还受到来自政治、外交、文化等方面的影响。同样，自然灾害救助应急体系建设是个社会系统工程，它涉及社会的方方面面，它所体现的是全社会的共同利益，具有明显的公益性。因此，我国自然灾害救助应急体系建设必须要超越狭隘的部门利益、地方利益、短期利益和局部利益。防灾减灾工程的建设不能只对局部地区单灾的防御，而缺乏系统减灾的统筹兼顾和布局。首先，要将防灾减灾计划纳入各部门各地区的经济发展规划中。将减灾监测系统、灾害信息传输系统、灾害信息处理预报系统、灾害预警系统、仪器设备系统等的建设与投入统筹考虑，其投入增长至少应与固定资产投入同步。重大自然灾害的发生，往往形成连锁效应，引发次生灾害、衍生灾害，必须要统筹考虑到各类灾害交错发生的影响。为此各相关承担各单项救灾责任的政府部门必须加强协调，必须从全方位和全局视角出发，统筹兼顾各项灾害处置能力建设，以求达到整体应急处置能力的提高；其次，要制定与防灾减灾对策相适应的人口政策、资源政策、环境政策和发展政策，控制好人口的增长和对资源的过度开发等。政府的职责是要促使形成全社会共建相互支持互动的局面。另外，现代社会中人们从工作到日常生活对现代技术设备的依赖程度越来越高，一旦突发性自然灾害对关键技术设备造成损害就会导致整个社会经济秩序正常运转的瘫痪。如因自然灾害造成的电力供应系统的损害，计算机控制的金融、交通、商业等系统的失灵都将会引发大范围的社会危机。为此，救灾应急快速反应能力不仅是借助现代技术手段的高效率行动，同时也包括采用人工和传统手段提高救灾应急处置能力，即救灾应急处置必须要有多种条件下的预案。因此，要注重发挥组织资源的功能，即在机制构建上能适应应急快速反应的需要。

3，维护国家经济安全要求提高对资源的利用效率。自然灾害救助应急体系的建立必须要能高效运转

一是自然灾害救助应急体系建设虽然在总体上是社会性很强的公益性事业，但为提高救灾资源的使用效益，要充分发挥市场配置资源的作用，应在完善物质储备上，在技术装备上，在专业人员队伍的组成中引入市场竞争机制，提高对救灾资源的有效使用。

二是建立全国统一的自然灾害救助应急体系，确保各地救灾应急处置能力达到基本相同水平。全国各地经济发展不平衡，但不能以此形成各地救灾应急体系建设的不平衡。自然灾害发生有特定的地域性，但对经济社会的影响力则是广泛的长久的，它会随着人口的流动、局部地域人类生存条件的恶化等产生社会负面的放大效应触动到全社会的稳定和安全。因此，不同地区的经济发展水平和社会进步程度不同，但防灾减灾的公益性质相同。同样地在自然灾害救助应急体系建设中要坚持城乡统筹，不能顾此失彼。农村由于基础设施相对薄弱，人口居住分散，抵御自然灾害的能力较差，且气象气候灾害、地质地貌灾害和生物灾害发生频率大大高于城市，对农村自然灾害救助应急体系建设状况如何将直接影响到城乡关系的各个方面。鉴于此，在自然灾害救助的体制机制建设上，在基本救灾设备配置和技术水平上，在公共财政的防灾减灾投入和转移支付上等方面应实行城乡和不同地区的均等化，使各地自然灾害救助应急处置能力能达到基本相一致的水平。从而使农村，使欠发达地区、落后贫困地区也能享有应有的自然灾害应急救助的均等化的公共服务，以实现全社会自然灾害救助应急体系的高效运转。

三是高效率的自然灾害救助应急体系建设离不开先进救灾设备的使用，对其使用的程度往往成为影响救灾应急能力高低的关键因素，走强化技术支撑之路将是提高救灾应急能力的重要途径，这对于有效地控制灾害危机的事态、化解险情、降低损害，具有极为重要的意义。首先可考虑将发展直升机产业作为军民两用的提高应急救援能力的主要内容。

四是提高政府救灾应急快速反应能力。对重大自然灾害的应急救助能力也是对该国该地区政府及其执政者的巨大考验。要注重建立党、政、军一体化的减灾救灾决策指挥机构，统一配置军民各种救灾力量和资源，要充分发挥我国的政治制度优势，以保证救灾应急快速反应能力的发挥。

五是自然灾害发生的主要现场往往是农村、厂矿最基层的地域。基层应急救灾能力的状况如何往往成为决定应急救灾成败的关键。可考虑首先从最困难的中西部山区人手，从救灾交通工具、通信设备、施救操作工具和救灾队伍的组成上加强建设，加快提升一线基层救灾应急处置能力。同时。制定以群众为主体的基层应急预案，建立由基层政府、民间组织、企业法人和群众共同参与、协同配合的多元主体救灾应急体系，争取在受灾第一时间、第一现场能最大限度地减少人员伤亡和财产损失。

自然灾害应急管理探讨:公众参与自然灾害应急管理若干思考

【摘要】近些年来，我国公众在自然灾害应急管理中发挥的作用越来越显著，但也存在着许多问题，使公众在自然灾害的应急管理中没有发挥出更大的作用。如何解决这些问题，是发挥公众参与自然灾害应急管理热情与潜力的关键。文章主要深入分析了公众参与自然灾害应急管理的必要性和面临的困境，并在此基础上提出了几点建议。

【关键词】公众参与 自然灾害 应急管理 新媒体

问题的提出

由于我国幅员辽阔，环境条件复杂，人口众多，密集度高，经济发展程度不高，灾害的防御能力和承受能力均较低等因素，造成我国灾害损失严重和防灾救灾占用了大量的人力物力。频发的自然灾害已经成为制约我国经济发展的重要瓶颈，也是影响我国政治、经济和社会稳定的重要因素。我国政府为了减轻自然灾害造成的损失，采取应急措施，达到科学管理的目的，进行自然灾害应急管理，是在充分分析研究自然灾害发生的原因、过程和造成的后果的基础上，通过协调社会多方的资源，对自然灾害进行预警、救灾和重建的过程。政府在自然灾害应急管理中居于主体地位，发挥举足轻重的作用，但仅依靠政府的力量难以实现应对灾害的高效、快速、协调和灵活。在灾害应急管理中政府发挥的作用是有限的，特别是在重大自然灾害面前，政府必须依靠公众的力量，才能有效控制灾害的影响。

“公民社会和公民参与的成熟为建立应急决策参与机制创造了主观条件。”作为社会中最大的全体，公众拥有着最为丰富的社会资源，具备防灾救灾的能力，有效发挥其作用，是自然灾害应急管理中灾害预警、减少危害，维护公共利益的内在保证。公众参与自然灾害应急管理，能够降低政府在整个应急管理中的成本，使得政府应对危机的资源更加高效、有针对性。公众积极主动配合政府实施自然灾害应急管理，响应政府的号召，通过各种方式参与救灾，提高了政府救援工作的效率，也相当程度上控制了自然灾害的危害。例如在2008年的汶川地震中，灾区人民组织的自救和互救，灾区外人民捐款捐物支援灾区，都有效地控制了地震震后灾情的恶化。在灾害过后，公众更应树立危机意识，教育晚辈应对灾害的技巧，向亲友传播减灾防灾的知识等等。由此可见，公众参与自然灾害应急管理具有极大的必要性。然而，实际情况是公众参与应急管理存在着一定的困境。对这些困境进行分析，完善公众参与应急管理，采取措施和制度安排鼓励公众的有序参与是当前的有效可行选择。

公众参与自然灾害应急管理的困境分析

公众自然灾害危机意识和应对能力薄弱。与我国自然灾害频发的现实情况形成巨大反差的是我国公众普遍缺乏对自然灾害的了解、防范自然灾害的危机意识和自我保护能力薄弱，一旦发生自然灾害，往往会造成惨重的损失。

我国公众灾害危机意识和应对能力薄弱主要体现在以下三个方面：第一，公众对自然灾害的征兆认识不足，警觉性不高，侥幸心理过重。例如，2010年我国西南百年一遇的特大旱灾，由于旱灾发生的初期，公众没有足够的重视，认为干旱很快就会过去而没有做好防旱减灾的准备，最后造成了极大范围和严重的经济损失。第二，公众身边普遍没有准备应对灾害的应急设备，并且缺乏使用应急设备的技能。例如在地震发生之前，绝大多数的公众没有准备灾害急救箱，更不知道灾害急救箱如何使用，使很多在地震中受伤的群众没有药物对伤口进行及时的处理，导致伤口感染，增加了治疗的难度和风险。第三，公众普遍缺乏应对自然灾害的知识和技能。例如我国常见的地震和泥石流灾害中，因为许多公众缺乏逃生和救助的知识和技能，往往造成不必要的伤亡。

造成我国公众灾害危机意识和应对能力薄弱的原因主要是：一方面，长期以来公众参与救灾都是听从政府的号召，政府也主要是出于政治方面的考量，公众出于被动参与自然灾害应急管理的地位。政府没有长期持续性地培育公众的灾害危机意识和应对能力。另一方面，相较于其他发达多家应对自然灾害管理的经验，我国还处于起步阶段，存在应对自然灾害管理的机制和措施不够规范系统、对公众在自然灾害应急管理中发挥的作用没有引起足够的重视、缺乏教育和宣传等问题。曾经指出：“基层的应急能力，是全部应急管理的基础；人民群众的积极参与，是国家应急管理体系的重要组成部分。目前，我国基层的应急管理能力相当薄弱，人民群众的公共安全意识以及自我保护能力不强，这也是安全事故多发、灾害损失加剧的一个重要原因。”

公众参与的志愿失灵影响参与的有效性。在自然灾害发生的初期，能够获取的信息量和途径很少，公众因对信息的缺失和不对称而产生恐慌，而小道消息或谣言便会四处传播并为公众所接受，并且公众对灾害事实情况掌握不全面，不能从全局去看待整个自然灾害的发生发展，对自身行为没有足够的预见性，导致自然灾害危机势态进一步恶化。公众作为普通群体，他们的受教育水平、社会阶层属性等有着诸多不同，他们对灾害的认识和判断就有着非专业因素的影响，会在自然灾害应急管理中出现公众参与的志愿失灵。

这主要体现在以下几个方面：首先是志愿者参与救援的业余性，使志愿者面对救援工作可能热情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0级地震后，由于缺乏专业的组织协调，大量的物资和志愿者涌向雅安，导致通向雅安灾区的生命线出现拥堵，妨碍了救援行动的顺利进行；其次，许多志愿者没有经过严格的专业培训，没有对自己的救援行动做好充分的准备，光凭满腔热血，盲目进入灾区，导致在灾区没有发挥出多大的作用，反而占用了灾区有限的宝贵资源；再次，志愿者组织应是一个多元化的体系，但是志愿者组织处于自身利益和偏好的考量，会片面性地选择救助对象。这样会造成志愿者组织没有从救灾的全局性出发，使救援工作出现混乱，救援资源过于分散，无法有效地从多方面全方位地开展救援工作。另外，志愿者组织的救援行动往往是自发性的，自身的狭隘性会因为救援诉求没有得到满足而与政府产生误解，恶化与政府合作的空间；最后，志愿组织之间具有孤立性。由于各类民间志愿组织之间在救灾过程中缺乏沟通和协调机制，救援活动往往集中在某一地点或者救援对象偏向某一群体。导致志愿者组织彼此之间的救灾功能与行动发生冲突，造成救灾资源与人力的浪费，无法有效发挥彼此互补的功能，使救援工作和灾后重建工作出现志愿者失灵的现象。因此，我国迫切需要建立起对志愿者的科学管理和引导体制，以方便协调志愿者组织从大局出发，合理分工，充分发挥彼此的作用，做好救灾工作。

公众参与自然灾害救援工作的志愿失灵造成灾害发生时公众很难理性地参与到应急管理中，通常只能以极端手段去解决问题和表达自身利益需求，从而造成公众与政府间的不信任。

现代媒介利用存在局限。公众是自然灾害威胁直接对象，在灾害发生时，他们的生命、财产等利益受到直接的影响，会导致心理上和精神上的恐惧感。媒体报道的不实因素的存在和政府信息的滞后，加深了政府威信力的缺失，使公众缺乏有效的组织，对应急管理会造成一定的混乱局面。

首先，公众的文化程度和新媒体的普及、有效利用很大程度上制约着公众参与应急管理。公众的文化程度不高使他们对现代传播媒介、沟通工具的认识和使用效率也不高，无法有效利用现代媒介获取所需的信息，对海量信息的真实性难以迅速作出判断，使得对自然灾害的情况、救灾措施不了解，限制了公众对突发性自然灾害的应对能力，政府部门通过手机短信等传播的公共危机预警、应对信息没能发挥其效果。

其次，政府信息的渠道相对较单一，传统观念没有转变，对新媒介的利用较少，信息的迟缓，不能及时了解舆论的动向，导致救灾信息不能及时，使谣言不能及时得到遏制和解释。政府网站和官方新闻媒体依然是真实信息的传统平台，但是政府网站和官方新闻媒体的信息往往滞后于新媒体，并且公众访问政府网站获取信息的主动性不高，不能有效传播，使得政府在应急管理中疲于辟谣，政府的公信力受到制约。

最后，媒体作为连接政府与公众之间沟通平台，没能搭建一座及时有效的沟通桥梁，实现政府与公众之间良好的双向沟通。传统媒体作为政府真实信息的主要平台，已经不能满足自媒体时代公众对信息的即时需求和开放互动；而新媒体作为政府与公众之间沟通的新渠道，没有有效规范，使大量真假难辨的信息广泛传播，放大不稳定情绪和社会陷入恐慌，导致政府的公信力下降，无法有效组织公众参与到自然灾害的应急管理中。

完善我国公众参与自然灾害应急管理的几点思考

强化公众危机意识，提高公众参与能力。公众危机意识的强弱直接关系到自然灾害的处理效果，因而在日常的生活中应首先培养和强化危机意识，对于潜在的危机，能够提高警觉性和防范，对于即将发生的危机，能够及时果断地采取行动。要提高公众的危机意识和防范意识，必须加强宣传，普及自然灾害相关的知识和应对方法：第一，政府应该建立起一个常态化的自然灾害知识教育机制，并且向欧美和日本等发达国家学习相关的经验，由政府主导编制有关防灾减灾和应急知识手册向公众免费发放。第二，要充分发挥新闻媒介和网络的作用，通过多渠道宣传，一方面让公众了解自然灾害的危害，另一方面可以方便公众通过多种途径来获取自然灾害的信息和应对自然灾害的方法。

其次，要提高公众应对自然灾害的能力，使公众能够从容面对自然灾害，并能够及时采取有效的行动减轻灾害带来损失。为此可以从三个方面着手：一是建立和完善应对自然灾害的应急预案，用于指导政府和公众在自然灾害发生时做出紧急反应，协调行动，减轻灾害造成的损失。二是要重视和有针对性地开展突发性自然灾害应急避险的演练。一方面可以通过模拟逼真的灾害情景，提高公众应对灾害的技能；另一方面，可以在不断地演练过程中，检验应急管理预案，不断改进和提预案的可行性。三是在学校和小区等人员密集地要配备齐全的消防设备，教育公众操作使用消防工具，定期检查消防设备是否完好和消除安全隐患，保持逃生通道的畅通。在自然灾害面前，人抵御自然灾害的能力是极其微弱的，但是可以通过提高自身应对自然灾难的能力，减轻其造成的损失。

全社会具备良好的危机意识既是预防公共危机的前提，也是完善自然灾害应急管理，增进社会安全的基础。公众只有具备了良好的危机意识，在自然灾害发生时才能临危不惧，及时有效地做出反应。只有不断地提高公众应对危机的能力，才能充分发挥出公众参与自然灾害应急管理的作用，做到临“震”不乱。

提高公众参与灾害应急管理的专业性、协调性。政府部门针对自然灾害成立的专门应急小组可给予公众专业知识的指导，通过有效的指导使公众对各种自然灾害有基本的了解，提高公众参与灾害应急管理的能力，掌握基本的应急管理知识和急救技能，能够对自然灾害发生的各个阶段有针对地采取有效的应急管理措施。让公众在参与自然灾害的应急管理时，能够有效地发挥自救与互助的作用，把握抢救时机，减少灾害造成的不必要的损失，有计划、有步骤地应对危机。公众参与到应急管理中，连接起政府和公众之间的信任纽带，消除公众不必要的心理恐慌，减少相信和参与传播谣言以及在灾害现场的各种不理性行为的发生。因此，政府部门与公众的协调无疑是成功快速应对自然灾害，解决危机的重要因素。政府应最大可能地调动社会资源，努力拓宽社会参与渠道，构建社会整体的危机应对网络，实现对公共危机的协同治理。要达到二者间的相互协调，则更应侧重于使公众的有序参与自然灾害应急管理中。政府部门作为自然灾害应急管理的主体，对自然灾害有全局的把握，因此，公众在参与自然灾害应急管理的过程中就要把握政策的走向，坚持政府的领导。政府应建立公众参与应急管理的激励奖励机制，这样能够很好地降低公众在公共危机后的失落感，不至于消除危机的成功与公众的心理失衡形成巨大反差，更能激起灾害后公众重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息沟通机制。只有加强信息共享和沟通，政府和公众才能彼此信任，才能通力合作，共同促进自然灾害应急管理的有序有效进行。为此要建立起一个多元的现代化信息平台，方便和促进政府与公众之间的信息共享和沟通，形成彼此信任的纽带，协调政府与公众的行动。

利用公众参与自然灾害应急管理的新媒体平台。在网络信息时代，媒体特别是新媒体作为一种特殊的社会力量，在应急管理中发挥的作用日益显著。美国《连线》杂志对新媒体的定义：“所有人对所有人的传播。”以网络平台衍生出的新媒体形态有博客、微博、微信等，具有信息传播的交互性与即时性，海量性与共享性等优势，比如，移动电话持有者可以对自身发现的公共危机潜在的威胁通过微博、QQ群实现瞬时传播；网友们也可以通过微信、微博等交流危机自救的方法，为政府建言献策。因此，公众在参与自然灾害应急管理的过程中，应该充分利用新媒体多元化、多渠道、多形式的优势，负责任地进行信息的交流与共享，不信谣不传谣。

不仅如此，在自然灾害应急管理的过程中，政府也要与媒体及时沟通，并考虑公众需求，提供真实信息供其，作针对性报道。政府在自然灾害应急管理的事前、事中、事后，建立起有序有效的公众参与渠道，例如：事前利用电子政务平台接收公众的咨询、建议，实时地向公众公开应急管理的政策措施，征询改进意见等。这样，以便公众能通过官方的平台去获得真实可靠的信息。现在我们的手机都会收到政府部门发来的气象灾害预警信息，卫生健康保健信息等。这一举措可以很及时地为公众提供危机防范知识，达到一定的预警目的。新媒体的开放互动特性拓宽了公众获取公共危机信息的渠道，以互联网为代表的新媒体不但能使信息瞬间传播，而且还能让信息即时开放互动、高度共享。但新媒体的这些特点也弱化了政府作为信息把关人的作用，使未经证实的小道消息任意传播，在一定程度上增加了社会的不稳定因素，增加了政府危机管理的难度。正所谓“谣言止于公信”，在自然灾害发生后，应迅速建立起政府—媒体—公众三者之间顺畅的信息沟通路径，使新媒体既能承担起为政府及时真实信息的角色，又成为收集舆情、反映公众呼声的渠道，实现政府与公众之间良好的双向沟通，强化彼此的信任。

结语

虽然政府作为应急管理的主体，但是我们所处的时代是一个前所未有的自然灾害频发的阶段，光靠政府的力量来应对自然灾害基本是不可能的。我们必须积极鼓励公众参与到自然灾害的应急管理中，为公众提供参与的路径，协调与公众的行动，才能有效地应对自然灾害，减少损失。随着我国对自然灾害的应急管理能力不断的提升，对公众参与自然灾害应急管理的重视和能力培养，必定会使公众在未来的自然灾害应急管理中发挥出更大的作用。